УКРАЇНСЬКА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ХАРКІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ

ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Костилев Владислав Вікторович

УДК 35.07: 351.9

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ КОНТРОЛЬНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ

ДЕРЖАВНИХ ІНСПЕКЦІЙ В СОЦІАЛЬНІЙ СФЕРІ

25.00.01 – теорія та історія державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Харків – 2003

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Харківському регіональному інституті державного управління Української Академії державного управління при Президентові України

Науковий керівник – кандидат юридичних наук, доцент

НЕЧИТАЙЛЕНКО АНАТОЛІЙ ОЛЕКСАНДРОВИЧ,

Харківський державний педагогічний університет

ім. Г.С. Сковороди, юридичний факультет,

завідувач кафедри державно-правових дисциплін

Офіційні опоненти – доктор юридичних наук, професор

СЕЛІВАНОВ Анатолій Олександрович,

Постійний представник Верховної Ради України

у Конституційному Суді України, заслужений юрист України

кандидат юридичних наук, професор

БИТЯК Юрій Прокопович,

Національна юридична Академія України

імені Ярослава Мудрого,

завідувач кафедри адміністративного права

Провідна установа – Національний інститут стратегічних досліджень, при Адміністрації Президента України,

відділ гуманітарної політики, м. Київ

Захист відбудеться "21" лютого 2003 р. о "14" годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 64.858.01 Харківського регіонального інституту державного управління Української Академії державного управління при Президентові України за адресою: (61050, м. Харків, просп. Московський, 75, зал засідань (1 поверх).

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Харківського регіонального інституту державного управління Української Академії державного управління при Президентові України (61050, м. Харків, просп. Московський, 75).

Автореферат розісланий " 20 " січня 2003 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради В.С. Лебець

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Статус правової, демократичної, соціальної держави, що закріплений Конституцією України, вимагає неухильного дотримання всіма суб’єктами управління прав людини і громадянина. Одним з дієвих засобів забезпечення законності у державному управлінні є система контролю, що охоплює усі галузі економіки та соціально-культурного будівництва. Значною мірою цей контроль стосується соціальної сфери, оскільки діяльність будь-яких органів державного управління, місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій так чи інакше пов’язана із забезпеченням нагальних соціальних потреб громадян та суспільства в цілому, зокрема, права людини на безпечну працю, на охорону її здоров’я, на безпечне для життя і здоров’я довкілля та ін. Порушення зазначених прав, які, на жаль, мають місце, як правило, пов’язані із недосконалістю контрольної діяльності держави щодо зміцнення законності, правопорядку та дисципліни, забезпечення конституційних прав і свобод громадян.

Діяльність спеціально уповноважених контролюючих органів держави – державних інспекцій – залишається малоефективною, не завжди приносить бажані результати. Це значною мірою пояснюється тим, що форми та методи їхньої роботи не відповідають вимогам ринкової економіки, не сприяють впровадженню нових форм власності і господарювання та інтеграції України до Європейського співтовариства.

Правові норми, що встановлюють повноваження інспекцій, по суті, дублюють норми часів радянського періоду. Зрозуміло, що вони не сприяють належній роботі інспекцій в умовах розбудови соціальної держави. Крім того, багато в чому обсяг їх компетенції навіть в новітніх нормативних актах взагалі не визначений. Це призводить до значного зростання кількості порушень. Відтак, виникає необхідність пошуку принципово нових шляхів організації контрольної діяльності державних інспекцій, зокрема у соціальній сфері, прийняття законодавчих актів, які б ефективно регулювали порядок здійснення ними своїх повноважень.

Стан наукової розробки проблеми. У концептуальному плані принципове значення для розробки теми дослідження мають праці представників сучасної державно-управлінської та правової думки: В. Авер’янова, С. Алексєєва, О. Андрійко, Г. Атаманчука, О. Бандурки, Ю. Битяка, Д. Бахраха, В. Гаращука, В. Зуй, Л. Коваля, А. Комзюка, А. Нечитайленка, Н. Нижник, Г. Одінцової, Р. Павловського, О. Рябченко, М. Руденка, А. Селіванова, В. Цвєткова, В. Чиркіна, О. Якимова та ін.

Теоретичному усвідомленню недалекого “соціалістичного” минулого або “стартових” можливостей щодо діяльності контролюючих структур в українському суспільстві сприяють праці В. Афанасьєва, І. Бачило, І. Веремеєнка, В. Горшенева, М. Єропкіна, Я. Здіра, О. Кармолицького, Ю. Козлова, Б. Лазарєва, О. Лук’янова, О. Луньова, В. Манохіна, Г. Мурашина, Г. Петрова, Ю. Петрова, М. Пискотіна, Л. Попова, С.Поповича, В. Ремньова, Н. Саліщєвої, М. Селівона, М. Смиртюкова, М. Студенікіної, А. Шергіна, О. Шоріної, Ц. Ямпольської.

До змістовного аналізу сучасних форм і методів реалізації державного контролю звертаються С. Глазкова, В. Загорій, О. Ковалевський, В. Ковальський, В. Круглов, С. Лагунов, В. Лисенко, В.Малиновський, П. Мартиненко, В. Москаленко, П. Нагорний, О. Пономаренко, О. Якубенко.

Плідні ідеї стосовно “соціальності” держави висвітлено в історико-філософських працях Г. Гегеля, Т. Гоббса, І. Канта, Дж. С. Мілля, Ш. Монтеск’є та роботах сучасних відомих мислителів: Р. Дарендорфа, Г. Маркузе, Р. Нозика, К. Поппера, Дж. Роулза, а також в публікаціях українських науковців (М. Гриценко, В. Давиденко, Л. Качан, Н. Карпачева, В. Корженко, О. Куценко, В. Паращук та ін.).

Критичному переосмисленню проблем контролю в держаному управлінні та досвіду правового забезпечення розвитку соціальної сфери окремих країн сприяють наукові праці М. Альберта, Д. Вільсона, З. Гладуна, Б. Гурне, Дж. Грінвуда, К. Кіллена, І. Кратенка, М. Мескона, Н. Омельченко, С. Сторчака, І. Тустановської, Ф. Хедоурі.

Важливі ідеї щодо удосконалення кадрового забезпечення державної служби містяться в монографіях В. Князєва, В. Лугового, Г. Мостового, О. Оболенського та інших вчених.

Необхідність державно-управлінського осмислення діяльності державних інспекцій як одного з дієвих видів державного контролю, обсягу та характеру їх повноважень з урахуванням специфіки соціальної сфери й зумовило вибір теми дослідження “Організаційно-правові засади контрольної діяльності державних інспекцій в соціальній сфері”.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація пов’язана з науковим дослідженням, що проводиться кафедрою регіонального управління та місцевого самоврядування Харківського регіонального інституту державного управління Української Академії державного управління при Президентові України, на тему: “Адміністративне реформування на рівні територіальних органів влади" (державний реєстраційний номер 0100 U 001209).

Мета і задачі дослідження полягають в розробці теоретичних положень і пошуку шляхів практичного вирішення проблем, пов'язаних з організацією контрольної діяльності державних інспекцій в соціальній сфері та необхідності запровадження конкретних пропозицій, спрямованих на удосконалення чинного законодавства, що в цілому сприяло б підвищенню рівня соціальної безпеки громадянина в українському суспільстві.

Досягненню мети цього дипломного дослідження сприятиме вирішення задач щодо:– 

з’ясування характерних ознак соціальної держави та ролі контрольної діяльності державних інспекцій у забезпеченні “соціальності” держави;– 

визначення можливості контрольної діяльності державних інспекцій як засобу упровадження режиму законності в управлінні соціальною сферою та соціальної безпеки людини;– 

аналізу специфічних особливостей правового регулювання контрольних правовідносин; – 

виявлення дієвих напрямків взаємодії державних інспекцій з органами державного управління, місцевим самоврядуванням та громадськістю; – 

встановлення суттєвих зв’язків системи державних інспекцій в соціальній сфері;– 

розкриття змісту основних форм та методів організації контрольної діяльності державних інспекцій, дослідження ефективності цільових контрольних заходів та процедури їх проведення; – 

визначення реальних факторів оптимізації організаційного та утвердження правового статусу державних інспекцій в соціальній сфері, дієвих напрямків підвищення ефективності їх контрольної діяльності.

Об’єктом дослідження є механізми запровадження функції контролю в галузях державного управління.

Предмет дослідження становлять організаційні та правові засади контрольної діяльності державних інспекцій в соціальній сфері.

Методи дослідження. Основою методології дисертаційного дослідження є комплексний системний підхід, соціально-діяльнісна парадигма (М.Вебер, Т.Парсонс тощо) та загальні принципи демократичної, соціальної, правової держави. Вибір та застосування конкретних методів дослідження залежали від складності та особливостей окремої досліджуваної проблеми. Зокрема, при розгляді контрольної функції державного управління в інших країнах світу (США, Франції, Польщі та ін.) дисертантом використаний метод порівняльного аналізу; при характеристиці правових норм, що регулюють контрольну діяльність державних інспекцій – історично-правовий і порівняльно-правовий методи. Теоретичному осмисленню окремих аспектів проблеми сприяли загальнонаукові методи аналізу і синтезу (при дослідженні питань співпраці державних інспекцій з органами державного управління, місцевого самоврядування та громадськістю). Було застосовано також метод структурно-функціонального аналізу (при визначенні організаційно-правового статусу державних інспекцій) та метод аналогії(при порівняльній характеристиці контролю в державному управлінні та контролю в діяльності державних інспекцій) тощо.

У дисертації, окрім значного масиву нормативних актів, проаналізовано статистичні дані державних інспекцій, що стосуються соціальної сфери, узагальнено матеріали практики діяльності інших установ (зокрема, органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, правоохоронних органів, судів, громадських формувань).

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що вперше в українській державно-управлінський думці аналізується організація контрольної діяльності державних інспекцій в окремій сфері суспільного життя –у соціальній сфері –як певна цілісність, а також з’ясовуються механізми її здійснення в умовах докорінних суспільних перетворень.

У дисертації вперше:

· запропоновано виділити міжвідомчу контрольну діяльність державних інспекцій як окремий, відносно самостійний елемент функції державного управління, оскільки вона має тільки їй властиві суб’єкти та об’єкти, характеризується специфічно особливими владно-організуючими відносинами, чітко виділеними стадіями контрольного процесу, спеціальними формами та методами управлінського впливу; це дозволяє послідовно розв’язувати суперечність організаційно-правового статусу державних інспекцій щодо їх функціонального призначення, адже, з одного боку, в сучасних розвинутих демократіях вони не підміняють жодну з гілок влади, а з іншого-створюються у межах законодавчої та виконавчої гілок влади;

· доведено, що єдиною стратегічною метою функціонування системи державних інспекцій є впровадження і підтримання в цивілізованому суспільному бутті національної безпеки держави та соціальної безпеки громадянина;

· обґрунтовано ідею існування правового інституту міжвідомчої контрольної діяльності державних інспекцій в соціальній сфері як комплексу адміністративно-правових норм, що регулюють відносини між державними органами спеціалізованого контролю (інспекціями) та підконтрольними об’єктами будь-якої форми власності і відомчої підпорядкованості з приводу реалізації інспекціями контрольної діяльності, застосування примусових заходів, притягнення винних до відповідальності, надання методичної допомоги об’єкту контролю, відновлення порушених прав громадян в соціальній сфері.

Дістали подальшого розвитку:

· механізми взаємодії державних інспекцій в соціальній сфері з центральними органами виконавчої влади шляхом перепідпорядкування окремих державних інспекцій з метою поліпшення якості та ефективності їх діяльності, оптимізації та збалансованості контролю;

· теоретичне обґрунтування необхідності змін у структурі державних інспекцій в соціальній сфері за рахунок: –

організаційного об'єднання державних інспекцій, що здійснюють контроль в суміжних напрямках; –

включення до державних інспекцій структурних підрозділів центральних органів виконавчої влади, що здійснюють контроль в суміжних напрямках.

· аналітичні оцінки форм та методів контрольної діяльності державних інспекцій в соціальній сфері, пропозиції щодо їх удосконалення шляхом внесення змін та доповнень до чинного законодавства;

· характерні ознаки контрольно-управлінських послуг державних інспекцій (укладання адміністративних договорів, встановлення стосунків взаємної довіри з юридичними та фізичними особами – замовниками послуг, послуги стосовно попередження правопорушень на заохочення замовника – підконтрольного об’єкта тощо);

· положення щодо необхідності усунення дублювання контролю як шляхом активізації взаємодії державних інспекцій з органами державного управління, органами місцевого самоврядування, громадськими формуваннями, засобами масової інформації тощо, так і закріпленням процедури їх взаємодії для контролю в нормативно-правових актах;

· аргументи відносно подальшої нормативної регламентації організаційно-правових засад контрольної діяльності державних інспекцій в соціальній сфері в окремому законі;

· напрямки підвищення ефективності роботи державних інспекцій у соціальній сфері в сучасних умовах (максимальне використання організаційного, правового, кадрового, матеріального, інформаційного та наукового потенціалу в контрольній діяльності).

Практичне значення отриманих результатів дослідження полягає в реальній можливості їх застосування: – 

у правотворчому процесі при підготовці відповідних нормативно-правових актів, що встановлюють організаційно-правові засади спеціалізованого міжвідомчого контролю та спрямовуються на оптимізацію правового регулювання діяльності державних інспекцій, зокрема, при внесенні змін та доповнень до законів України “Про місцеві державні адміністрації”, “Про місцеве самоврядування в Україні” тощо, при підготовці проектів Адміністративно-процесуального Кодексу України, законів “Про нормативно-правові акти”, “Про державний контроль”, а також при опрацюванні підзаконних нормативних актів про детальну регламентацію контрольної діяльності державних інспекцій; – 

працівниками органів виконавчої влади та відповідних спеціалізованих контролюючих органів для вдосконалення організації контрольної діяльності в соціальній сфері, форм та методів її здійснення;– 

при підготовці методичних матеріалів до курсів лекцій з теорії державного управління, адміністративного права та процесу, при проведенні занять з підвищення кваліфікації працівників контролюючих органів, посадових осіб підприємств, установ, організацій, певного кола державних службовців та службовців органів місцевого самоврядування, у правовому вихованні населення.

Окремі результати дослідження впроваджено в роботу територіальної державної інспекції праці Харківської області (лист ТДІПХО від 12.06.2002 р. № ), державної інспекції з контролю якості лікарських засобів в Харківській області (лист ДІКЯЛЗХО від 22.08.2002 р. № 1110), Харківської обласної санітарно-епідеміологічної станції (лист ХОСЕС від 23.08.2002 р. № 2.0/4632).

Апробація результатів дисертації. Основні ідеї, положення й висновки дисертаційного дослідження доповідались на науково-практичних конференціях: “Реформа державної служби: здобутки й проблеми” (м. Харків, жовтень 2001 р.); “Удосконалення механізму державного управління зайнятістю населення та особливості його застосування в депресивних регіонах” (м. Харків, грудень 2000 р.); першому міжнародному науковому конгресі з державного управління (м. Харків, 26 лютого 2001 р.); 2-ій міжнародній науково-практичній конференції “Сучасні проблеми гуманізації та гармонізації управління” (м. Харків, 4-11 листопада 2001 р.).

Публікації. Основний зміст дослідження відображено в 11 публікаціях, 7 з яких надруковані у фахових виданнях ВАК України (5 статей – одноосібні).

Структура дисертації зумовлена логікою дослідження. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, висновків та списку використаних джерел (275 найменувань). Загальний обсяг дисертації становить 205 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми, визначається стан наукової розробки проблеми, з’ясовується зв’язок дослідження з науковими програмами, розкривається його мета, задачі, об’єкт, предмет, методи, формулюється наукова новизна отриманих результатів, встановлюється їхнє практичне значення, наводяться відомості про апробацію результатів дисертації.

Перший розділ _"Контроль державних інспекцій в соціальній сфер: теоретико-методологічні орієнтири" – містить аналіз основних ознак соціальної держави та ролі контролю в забезпеченні і підтриманні умов “соціальності” держави, поняття спеціалізованого державного контролю у контексті державного управління, правового регулювання контрольної діяльності державних інспекцій та їхнього зв’язку з іншими видами контролю в державному управлінні.

Ідея ідеального улаштування суспільства (держави), починаючи з Платона, стала предметом для осмислення, гострих дискусій та теоретичних суперечок відомих мислителів. Можливо, тільки з Т. Гоббса – видатного англійського філософа Нового часу – беруть початок конструктивні погляди щодо реальної модернізації держави. Принаймні, саме його надзвичайно лякало суспільство, що охоплюється хаосом. У такому суспільстві ні життя окремої людини, ні її сім’я, ні власність – ніщо не захищається державою.

Відтоді пройшло чимало часу, і лише ХХ століття людської історії, виявило ознаки “держави загального добробуту” (соціальної держави), яка стає визнаним взірцем суспільного розвитку та метою державного будівництва у розвинутих країнах світу.

По суті контроль державних інспекцій в соціальній сфері поступово набуває великого значення у справі побудови соціальної держави та являє собою необхідний і реальний захід гарантування державою правовими, демократичними засобами власної національної безпеки, складовою якої є соціальна безпека людини.

Разом з тим, контрольна діяльність державних інспекцій є невід'ємною складовою державного управління. Вона ґрунтується на певних, принципах, а саме: законності, істинності, систематичності, гласності, дієвості, оперативності та професіоналізму. Зазначена діяльність повністю відповідає основним ознакам державного управління. Вона є підзаконною, носить розпорядчий характер, здійснюється масштабно (всебічно), цілеспрямовано, має складну ієрархію контрольних органів, визначається державно-владним характером у відносинах між об'єктом і суб'єктом контролю.

Змістом контрольної діяльності державних інспекцій можна вважати: а) організацію та проведення контрольних заходів (вибір підконтрольних об'єктів, визначення конкретних форм та методів здійснення контролю); б) виявлення, збір та фіксацію отриманих в ході перевірки фактичних даних; в) на підставі останніх прийняття відповідного правового рішення, яке є обов'язковим для виконання підконтрольним об'єктом; г) застосування заходів, які забезпечують виконання об'єктами контролю прийнятого за результатами перевірки рішення; д) надання консультативної і методичної допомоги в налагодженні виробничого, навчального та інших процесів на об’єктах контролю відповідно до нормативно-правових вимог; е) інформування про прийняте рішення вищих відносно підконтрольного обєкта органів і організація зв’язку із засобами масової інформації та громадськістю.

Виходячи із змісту роботи інспекцій, можна стверджувати, що жоден орган виконавчої влади не має аналогічних повноважень в їх комплексі. Інспекції мають право втручатися в оперативно-господарську діяльність відповідних підприємств, установ, організацій всіх форм власності та відомчої підпорядкованості, окремих громадян, приводити її у відповідність до норм чинного законодавства, самостійно притягати винних у порушенні осіб до адміністративної відповідальності.

Інакше кажучи, в сучасному українському суспільстві спеціалізований міжвідомчий контроль з боку державних інспекцій в соціальній сфері виконує роль одного із сутнісних складових компонентів у функції контролю державного управління, найдієвіших важелів забезпечення законності та дисципліни в окремих галузях суспільного життя та життєдіяльності людини, одного з ефективних засобів для досягнення соціальної безпеки громадянина.

Правове регулювання контрольних правовідносин в соціальній державі передбачає запровадження певного правового режиму реалізації державними інспекціями управлінських функцій контролю відповідно до їх повноважень, застосування загальних засад та принципів контрольної діяльності, реалізації інноваційних форм, методів та порядку здійснення контрольних заходів, а також максимально можливої конкретизації правил поведінки для посадових осіб підконтрольних об’єктів.

Важливою умовою організації ефективної контрольної діяльності державних інспекцій в соціальній сфері є їх співпраця з іншими суб'єктами контролю. Інспекції взаємодіють з державними та громадськими суб’єктами контролю, які можуть бути і функціональними контрольними органами (наприклад, податкова інспекція, окремі органи громадського контролю), і органами, для яких контроль становить лише частину компетенції (деякі центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та ін.). Партнерство та сумісна робота з ними будується на принципах взаємної допомоги, сприяння та відносної самостійності в процесі проведення контрольних заходів. При цьому співробітництво державних інспекцій з іншими суб’єктами контролю здійснюється виключно у межах їхньої компетенції, яка встановлена законодавством. Така співпраця необхідна для того, щоб контролюючі органи не підміняли один одного при здійсненні перевірок, успішно реалізовували контрольні функції для досягнення основної мети їх діяльності _забезпечення режиму законності на підконтрольних об’єктах.

Другий розділ дисертації _"Організаційні і правові засоби контрольної діяльності державних інспекцій" – присвячено дослідженню системних зв’язків державних інспекцій в соціальній сфері, наявних форм і методів їхньої діяльності, контрольної перевірки як способу реалізації певної єдності форм і методів контрольної діяльності державних інспекцій.

Критеріями для класифікації контролюючих державних інспекцій вважаються: а) характер зв’язків з органами виконавчої влади (організаційно відокремлені, але підпорядковані безпосередньо уряду; цілком або частково відокремлені підрозділи центральних органів виконавчої влади); б) напрямки контрольної діяльності (галузева ознака). У дисертації пропонується виділяти два основних критерії:

· порядок призначення керівників;

· наявність системи підвідомчих підрозділів.

Державні інспекції соціальної сфери є структурними підрозділами центральних органів виконавчої влади, для яких здійснення контролю не є основною функцією. Головна особливість у діяльності цих інспекцій полягає в тому, що вони мають міжвідомчі повноваження. Разом з цим, державні інспекції, що входять до складу центральних органів виконавчої влади, мають різний організаційно-правовий статус. Деякі з них створені як державні департаменти або служби. Територіальні підрозділи державних інспекцій в соціальній сфері, по-перше, можуть входити до складу відповідних управлінь місцевих державних адміністрацій; по-друге, бути частиною управлінь відповідних міністерств; по-третє, підпорядковуватися безпосередньо керівнику державної інспекції міністерства і бути організаційно самостійними.

Державні інспекції мають неоднакову організацію своїх підрозділів на місцях. Наявність або відсутність останніх зумовлена характером функціонування підконтрольних об’єктів, їх кількістю та підпорядкованістю (охорона праці, здоров’я, навколишнього природного середовища та ін.).

Залежно від юридично значущих наслідків, форми контрольної діяльності можна поділяти на такі, що спричиняють (правові) або такі, що не спричиняють виникнення, зміну або припинення адміністративно-правових відносин (неправові). До числа перших слід віднести видання інспекціями правових контрольно-управлінських актів (як нормативного, так і індивідуального характеру): укладання угод (договорів), складання протоколів про адміністративні правопорушення, винесення відповідних постанов, приписів, надання дозволів, здійснення інших юридично значущих дій.

Індивідуальні акти державних інспекцій мають деякі особливості, що відрізняють їх від інших актів застосування права. По-перше, вони тягнуть за собою виникнення, зміну або припинення адміністративно-правових відносин (виступають в якості юридичних фактів). По-друге, видаються посадовими особами державних інспекцій одноособово, без узгодження з представниками підконтрольного об’єкта, але у відповідності до функціонального призначення центральних органів виконавчої влади, яким державні інспекції підзвітні чи належать як структурні підрозділи. По-третє, спрямовані на вирішення конкретного питання, що виникає в результаті інспекційної діяльності. Індивідуальний акт може укладатися стосовно визначення об’єкта перевірки, складання та затвердження плану контрольних заходів, закріплення за кожним інспектором певних напрямків роботи та ін.

До неправових форм роботи державних інспекцій належать здійснення організаційних дій (забезпечення якості та ефективності роботи інспекцій) та виконання матеріально-технічних операцій (обслуговування контрольно-управлінської діяльності).

Державні інспекції виконують свої повноваження за допомогою відповідних методів роботи. Метод контрольної діяльності державних інспекцій виявляється в зв'язках, які виникають між державними інспекціями та підконтрольними об’єктами в процесі здійснення контролю, він є засобом упровадження владно-розпорядчих повноважень інспекцій.

Методи контролю поділяються на методи організації та методи діяльності. У свою чергу , методами організації вважаються: методи координації, субординації, кооперування, концентрації та спеціалізації (допоміжні методи). Методами діяльності є переконання і примус, що реалізуються державними інспекціями тільки в комплексі і являють собою основні універсальні методи впливу на об’єкти контролю.

Характерні ознаки адміністративного примусу:

· детальна нормативно-правова регламентація його застосування;

· виключення засобами права будь-якого свавілля чи суб’єктивізму з боку контролюючих інспекцій;

· застосування лише в межах повноважень контролюючих суб’єктів;

· закріплення у законі прав і обов’язків об’єкта контролю щодо виконання примусових заходів (позбавлення, правообмеження, примусово вчинена дія і т. ін.);

· спеціальне призначення: покарання, виправлення, перевиховання правопорушників;

· застосовується як для припинення протиправних дій (порушення відповідних соціальних норм), так і з метою забезпечення соціальної безпеки громадян в умовах виникнення надзвичайних ситуацій.

На думку автора більшість порушень, як правило, вчинюються не навмисно, в дисертації робиться висновок про пріоритетність застосування методу переконання як основного. Його соціальна цінність полягає у можливості здійснення профілактики правопорушень та впливу на об’єкт контролю без використання будь-яких засобів обмеження його прав та свобод.

Головним напрямком роботи державних інспекцій є контрольні перевірки (обстеження). Аналіз нормативних актів дозволяє виділити три види перевірок: оперативні (найбільш поширені, проводяться протягом 1-2 робочих днів), цільові або вибіркові (планові чи як оперативне реагування на конкретні порушення) та комплексні або рейдові (всебічне вивчення порядку та умов функціонування підконтрольного об’єкта).

Сутнісною особливістю контрольної перевірки можна вважати те, що процедура її проведення вимагає ретельного підбору відповідних форм і методів, отже, контрольна перевірка є реалізацією конкретної єдності форм і методів контрольної діяльності державних інспекцій в залежності від ситуації (ситуативна єдність).

Проведений в дисертації детальний аналіз наявних в Україні конкретних форм і методів діяльності державних інспекцій в соціальній сфері дозволяє сформулювати висновок про те, що в політичний організації сучасного українського суспільства існує певна система контролюючих державних інспекцій. Однак, в умовах збільшення підконтрольних об’єктів різних форм власності та господарювання, зростання ролі контролю як функції державного управління, діяльність наявних державних інспекцій в соціальній сфері (суттєвого складового елемента щодо реалізації зазначеної функції) стає малоефективною, не відповідає запитам становлення та упровадження цивілізованих ринкових відносин. Відтак, особливого значення набуває вимога щодо закріплення в окремому законодавчому акті України обсягу примусових повноважень інспекцій, уніфікованого порядку та процедури їх реалізації, створення реальних можливостей для застосування заходів примусу у кожному випадку порушення правових норм в соціальній сфері.

У третьому розділі _"Напрямки підвищення ефективності контрольної діяльності державних інспекцій в соціальній сфері" – робиться спроба з’ясувати основні важелі щодо оптимізації організаційного та утвердження правового статусу державних інспекцій, визначити домінанти стосовно посилення впливу інспекцій на підконтрольні об’єкти, установити перспективні тенденції розвитку процедурних засад у діяльності державних інспекцій.

Реалізація інспекціями спеціалізованого міжвідомчого контролю є адміністративною, контрольно-управлінською діяльністю. Остання визначається в дисертації як підзаконна, виконавчо-розпорядча, державно-владна, міжвідомча діяльність з профілактики, запобігання, виявлення та припинення правопорушень, усунення їх шкідливих (або суспільно небезпечних) наслідків, відновлення порушених прав, організації та здійснення контрольних заходів з метою забезпечення режиму законності та правопорядку на підконтрольних об’єктах.

Забезпечення організаційної незалежності державних інспекцій в соціальній сфері вимагає встановлення в законодавстві порядку призначення їх керівників безпосередньо Президентом України. У цьому ж зв’язку є важливим перепідпорядкування деяких інспекцій не центральним органам виконавчої влади, а безпосередньо Кабінету Міністрів України, оскільки для належної реалізації своїх повноважень вони повинні діяти самостійно, бути незалежними від будь-якого впливу зацікавлених органів або посадових осіб. Державні інспекції або їх окремі підрозділи не повинні структурно входити у склад органу, який одночасно здійснює як контрольні повноваження, так і функції по використанню підконтрольних об’єктів (наприклад, Міністерство екології та природних ресурсів України, яке уповноважено використовувати як природні ресурси, так і охороняти довкілля за допомогою спеціалізованих контрольних органів). Тільки при повній організаційній незалежності окремих державних інспекцій в соціальній сфері, наданні їм усього комплексу необхідних контрольних повноважень стане можливим реальне забезпечення та гарантування прав людини в соціальній сфері.

У той же час, активізація взаємодії державних інспекцій з іншими органами управління (виконавча влада, місцеве самоврядування, правоохоронні структури), громадськими формуваннями, засобами масової інформації може реалізовуватись як шляхом прийняття відповідного закону, (закріплення загальних принципів, форм, методів та порядку взаємодії, умови щодо взаємообміну отриманою в ході контрольних перевірок інспекцією, застосування заходів відповідальності і т. ін.), так і внесенням змін та доповнень до чинних законів України ”Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про місцеві державні адміністрації”, “Про засоби масової інформації” (закріплення як обов’язку посадових осіб сприяння державним інспекціям у здійсненні контрольної функції, відповідальність за відмову у співробітництві з інспекціями тощо).

Оскільки державні інспекції не охоплюють контролем всі підвідомчі їм об’єкти, необхідно нормативно закріпити засоби їх взаємодії з інститутом громадських інспекторів.

Наступним кроком у підвищенні ефективності контрольної діяльності може бути впровадження у практику ідеї надання контрольно-управлінських послуг. Під такими послугами слід розуміти діяльність посадових осіб інспекцій, що:

· проводиться ними в межах своїх повноважень на договірних засадах із об’єктом та іншими суб’єктами контролю;

· розпочинається у зв’язку з довірливим зверненням до них відповідної (підконтрольної) юридичної або фізичної особи (замовника послуг);

· має на меті правове забезпечення умов для реалізації замовником своїх статутних зобов’язань;

· сприяє попередженню правопорушень за ініціативи об’єкту контроля.

Наявна в Україні система державних інспекцій потребує докорінного удосконалення шляхом:

· забезпечення відповідної незалежності та автономності в діяльності системи контролюючих органів;

· законодавчого відокремлення контрольних функцій від експлуатаційних, що спрямовані на використання та експлуатацію підконтрольного об’єкта;

· об’єднання державних інспекцій, які контролюють близькі по змісту питання;

· збалансування діяльності державних інспекцій їх перепідпорядкуванням;

· чіткого визначення правового статусу державних інспекцій, спрямованості їхньої діяльності на упровадження в практику реального життя національної безпеки держави та соціальної безпеки людини і громадянина.

Зазначене зумовлює необхідність якісного реформування нормативної бази, що безпосередньо регулює контрольну діяльність державних інспекцій. Слід нормативно закріпити в законодавстві України (майбутньому Законі України “Про державний контроль у сфері діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб”): загальний правовий статус державних інспекцій; їх офіційні назви; основні напрямки здійснення ними спеціалізованого контролю; загальні стадії контрольної діяльності (процесу); обсяг компетенції; основоположні форми та методи діяльності; державні гарантії щодо ефективності контролю.

Окремо, в Законі України “Про нормативно-правові акти”, який також слід якнайскоріше прийняти, необхідно передбачити засади підзаконної нормотворчості уряду України, центральних та місцевих органів виконавчої влади та самих державних інспекцій.

Контрольна діяльність державних інспекцій в соціальній сфері потребує особливої уваги законодавця, оскільки йдеться про створення правового поля для безпосереднього врегулювання засад щодо соціальної безпеки громадянина.

У висновках наводяться основні результати проведеного дослідження.

ВИСНОВКИ

Результати дисертації узагальнено в таких положеннях:

1. Останнє століття людської історії проходить під знаком побудови держав загального добробуту або соціальних держав, в яких забезпечуються реальні права і свободи людини і громадянина, створюються відповідні умови для досягнення людиною благополуччя та добробуту завдяки власній праці та своїм інтелектуальним здатностям, реалізуються системи соціальні гарантії, забезпечуються справедливе “навантаження” соціальності між усіма виробниками матеріальних благ, запроваджується політика зміцнення сім’ї, сприяння визріванню громадянського суспільства тощо. Ознаки соціальної держави в другій половині ХХ століття знайшло своє відображення та закріплення в конституціях розвинутих країн світу.

Контроль в соціальній сфері державних інспекцій в сучасних суспільствах ринкових відносин в соціальних державах стає необхідним та реальним дієвим заходом для гарантування державою власної національної безпеки та соціальної безпеки людини демократичними засобами.

2. Інститут контролю державних інспекцій в сучасному розвинутому суспільстві (демократичній, правовій, соціальній державі) не підміняє у своєму функціональному призначенні законодавчу, виконавчу чи судову гілки влади. Кінцевою метою його діяльності поступово, по мірі формування правової держави, стає забезпечення її національної безпеки та соціальної безпеки людини. Це вимагає гарантованої законом певної незалежності контролюючих державних інспекцій, законодавчого визначення їхнього статусу та процедури проведення контрольних заходів.

3. Роль і значення контрольної діяльності державних інспекцій в українському суспільстві буде зростати у зв’язку з подальшим розвитком України як соціальної держави, запровадженням права як найсуттєвішого регулятора людських стосунків та посиленням функції контролю в державному управлінні. При цьому зазначена діяльність буде наближатись до системи превентивних заходів (попередження правопорушень, контрольно-управлінські послуги, домінування методу переконання і т. ін.) по мірі передачі юрисдикційних повноважень державних інспекцій судовій владі.

4. Порівняльний аналіз специфічних особливостей контрольної діяльності державних інспекцій в соціальній сфері та сучасна практика здійснення контрольних заходів дозволяють виділити наступні загальні принципи контролю: законність, істинність й об’єктивність, систематичність, гласність, дієвість, оперативність та професіоналізм. Реалізація контролю державними інспекціями в соціальній сфері на підставі зазначених принципів має закріплюватись у відповідних нормативно-правових актах, а сутнісним елементом контрольних заходів на усіх стадіях контрольно-управлінського процесу повинна стати їх попереджувальна мета.

5. Необхідність забезпечення адекватного суспільним змінам контролю в державному управлінні, нагальні потреби щодо підвищення його якості та ефективності вимагають упорядкування діяльності державних інспекцій, оптимального визначення їх функцій та об’єднання зусиль для уникнення загроз національній безпеці держави і соціальній безпеці людини.

Першим етапом у здійсненні цих заходів може стати реформування системи державних інспекцій в соціальній сфері шляхом об’єднання окремих інспекцій. Це дозволить:

· позбутися паралелізму в перевірках;

· надати перевіркам властивостей комплексності (всеохопленості);

· запровадити умови для взаємодії та взаємоконтролю в окремому контролюючому органі;

· створити єдиний організаційно-правовий механізм для здійснення перевірок;

· підвищити дієвість сумісної (спільної на засадах співпраці та взаємної довіри) роботи об’єднаних державних інспекцій з іншими контролюючими структурами та громадськістю;

· надати усім структурним підрозділам окремих об’єднаних державних інспекцій необхідних повноважень для повної та кваліфікованої реалізації функції спеціалізованого контролю як окремого елементу державно-управлінської функції.

6. Нормативні повноваження можна поділити на ті, що визначають порядок надання контрольно-управлінських послуг: підготовка та розробка відповідних нормативних правил щодо підвищення якості власної роботи (це стосується й контрольної діяльності державних інспекцій), та ті, що стосуються затвердження безпечних для людини соціальних стандартів (якість товарів, продуктів харчування і послуг; якість лікарських препаратів, межа бідності, мінімальна заробітна плата тощо).

Встановлення безпечних для людини соціальних стандартів чи норм не може бути прерогативою міжвідомчих контрольних державних інспекцій у правовій, демократичній, соціальній державі.

7. За умов формування в Україні ринкових відносин важливим є нормативне врегулювання порядку застосування державними інспекціями соціально-психологічного та економічного переконання як одного з основних методів у їх діяльності. Упровадження методу переконання на інноваційних засадах та з урахуванням досвіду розвинутих демократій в практику інспекцій дозволить досягти:

· довіри з боку населення до державних інспекцій, популяризації їх позитивного іміджу;

· активності громадян щодо їх участі в забезпеченні законності в соціальній сфері;

· охоплення контролем за допомогою населення необхідної кількості об’єктів контролю;

· створення атмосфери домінування права у суспільних стосунках.

8. Наявність значної кількості правопорушень, які вчиняються посадовими особами державних інспекцій, свідчить про необхідність значного підвищення їх фахового рівня, використання реальних можливостей системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців (Українська Академія державного управління при Президентові України з її регіональними інститутами), а також впровадження у практику діяльності державних інспекцій “Кодексу честі державного інспектора”.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ РОБІТ ЗА ТЕМОЮ

ДИСЕРТАЦІЇ

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

10.

Костилев В.В., Кратенко І.С. Соціально-політичне і правове забезпечення адміністративної реформи // Реформа державної служби:здобутки й проблеми: Наук.зб. – Х.: ХарРІ УАДУ, 2001. – С. 122 – 126.

АНОТАЦІЯ

Костилев В.В. Організаційно-правові засади контрольної діяльності державних інспекцій в соціальній сфері. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.01 – теорія та історія державного управління. _Харківський регіональний інститут державного управління Української Академії державного управління при Президентові України. _Харків, 2003 р.

У дисертації досліджуються наявні структурно-організаційні зв’язки та правові відносини, що притаманні контрольній діяльності державних інспекцій в соціальній сфері, у контексті трансформаційних перетворень, впровадження нових форм власності та господарювання в українському суспільстві. Детально аналізуються форми і методи контрольно-управлінської діяльності інспекцій як певні засоби практичного вираження ними конкретних дій, що необхідні для забезпечення законності і правопорядку в соціальній сфері, тобто для реалізації в межах своїх повноважень контрольної функції державного управління по забезпечення національної безпеки держави та соціальної безпеки громадянина.

Пропонується виділити міжвідомчу контрольну діяльність державних інспекцій як окремий, відносно самостійний елемент функції контролю державного управління, оскільки ця діяльність має лише їй властиві суб’єкти і об’єкти, характеризується специфічно особливими владно-організуючими відносинами, чітко виділеними стадіями контрольного процесу і т. ін. Це дозволяє послідовно розв’язувати суперечність щодо функціонального призначення державних інспекцій, адже, з одного боку, в сучасних розвинутих демократичних країнах вони не підміняють жодну із гілок влади, а з іншого – створюються у межах законодавчої та виконавчої влади.

Ключові слова: функція контролю державного управління, державна інспекція, міжвідомчий контроль (контрольна діяльність), адміністративний нагляд, контрольно-управлінська послуга, соціальна сфера, соціальна безпека людини.

АННОТАЦИЯ

Костылев В.В. Организационно-правовые основы контрольной деятельности государственных инспекций в социальной сфере. – Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук по государственному управлению по специальности 25.00.01 – теория и история государственного управления. – Харьковский региональный институт государственного управления Украинской Академии государственного управления при Президенте Украины. – Харьков, 2003 г.

В диссертации исследуются существующие структурно-организационные связи и правовые отношения, которые имеют место в контрольной деятельности государственных инспекций социальной сферы, в контексте трансформационных преобразований, внедрения новых форм собственности и хозяйствования в украинском обществе. Подробно анализируются применяющиеся формы контрольно-управленческой деятельности инспекций как определенные способы выражения ими конкретных действий, необходимых для обеспечения законности и правопорядка в социальной сфере, т.е. для реализации в рамках своих полномочий контрольной функции государственного управления по обеспечению национальной безопасности государства и социальной безопасности человека.

Критически оцениваются методы контроля государственных инспекций, в частности, методы организации как вспомогательные (субординации, координации, кооперирования, концентрации и специализации), а также методы деятельности как основные (убеждение и принуждение).

Предлагается выделить межведомственную контрольную деятельность государственных инспекций как отдельный относительно самостоятельный элемент функции контроля государственного управления, поскольку эта деятельность имеет только ей свойственные субъекты и объекты, характеризуется специфически особенными властно-организующими отношениями, четко выделенными стадиями контрольного процесса и др. Это позволяет последовательно разрешать противоречие, касающееся функционального назначения государственных инспекций,