СХІДНОУКРАЇНСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
ІМЕНІ ВОЛОДИМИРА ДАЛЯ

ЛАНОВЮК Людмила Петрівна

УДК 346.232:316.3:94(477)

РОЗВИТОК МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УМОВАХ

РОЗБУДОВИ ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА В УКРАЇНІ

(90-ті роки ХХ століття – початок ХХІ століття)

07.00.01 – історія України

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата історичних наук

Луганськ – 2003

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі історії України

Національного аграрного університету (м. Київ)

Науковий керівник – | кандидат історичних наук, доцент

Коломієць Сергій Сергійович,

Національний аграрний університет (м. Київ),

завідувач кафедри історії України

Офіційні опоненти: – | доктор історичних наук, професор

Сергієнко Юрій Григорович,

Східноукраїнський національний університет

імені Володимира Даля,

завідувач кафедри архівознавства

– | кандидат історичних наук,

старший науковий співробітник

Падалка Сергій Семенович,

Інститут історії України НАН України (м. Київ),

старший науковий співробітник

відділу новітньої історії та політики

Провідна установа – | Київський національний університет

імені Тараса Шевченка,

кафедра новітньої історії України

Захист відбудеться 26.11.2003 р. о 12 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 29.051.04 у Східноукраїнському національному університеті імені Володимира Даля за адресою: 91034, м. Луганськ, кв. Молодіжний, 20-А, корпус - 1, аудиторія 241.

З дисертацією можна ознайомитися у науковій бібліотеці Східноукраїнського національного університету імені Володимира Даля (91034, м. Луганськ, кв. Молодіжний, 20-А).

Автореферат розіслано 25.10.2003 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Довжук І.В.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Процеси розбудови громадянського суспільства у поєднанні з формуванням нової політичної системи, потребують глибокого аналізу державотворчих явищ, що відбуваються в Україні після проголошення її незалежності. Особливої уваги за таких умов набувають дослідження проблеми утвердження народовладдя, важливою складовою якого є місцеве самоврядування.

Місцеве самоврядування як політико-правовий інститут, у межах якого здійснюється управління місцевими справами у низових адміністративно-територіальних одиницях (громадах), є характерною ознакою демократизації суспільно-політичного розвитку і являє собою один із найважливіших елементів взаємозв’язку держави і суспільства, реалізації можливостей та інтересів окремої особи.

Актуальність теми дисертаційного дослідження зумовлена рядом чинників: по-перше, з розвитком демократії, в умовах утвердження державної незалежності, зросла роль органів місцевого самоврядування у суспільно-політичному та соціально-економічному житті. Цьому сприяв комплекс заходів щодо реформування місцевих органів влади, здійснений у 90-х роках ХХ століття та перших роках ХХІ століття. У цей період прийняті законодавчі та нормативні акти, в яких визначені статус та сфери діяльності органів місцевого самоврядування. Також сформувалися два рівні публічної влади – публічна державна та публічна муніципальна; по-друге, підвищена увага до вивчення проблеми обумовлюється і тією роллю, яку відіграє місцеве самоврядування у проведенні політичної та економічної реформ, утвердженні демократичної, правової, соціальної держави; по-третє, виявлення шляхом аналізу друкованих джерел та фактологічного матеріалу позитивних і негативних аспектів розвитку місцевого самоврядування дає змогу сформулювати рекомендації щодо їх врахування у подальшій діяльності органів самоврядування.

Узагальнення досвіду реформування місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування має не тільки регіональне, а й загальнодержавне значення. Проте, вказана проблема недостатньо вивчена. У вітчизняній літературі до цього часу практично немає робіт історичного характеру, в яких би всебічно досліджувались питання розвитку місцевого самоврядування в умовах розбудови громадянського суспільства. Це і зумовило автором вибір теми.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертації є розділом комплексної програми “Соціально-економічні перетворення в українському селі (друга половина ХХ століття): історичний аспект” (державний реєстраційний номер 0102 U 001683), що розробляється науковцями кафедри історії України Національного аграрного університету (м. Київ).

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає у тому, щоб на основі вивченої джерельної бази висвітлити суть, напрями, етапи зміни структури, форм і методів функціонування органів місцевого самоврядування, показати їх роль у проведенні політичної та економічної реформи, у духовному житті громадян у конкретних регіонах і населених пунктах держави.

Завдання дослідження:

- з?ясувати ступінь наукової розробки проблеми становлення та розвитку місцевого самоврядування у процесі розбудови громадянського суспільства в Україні;

- виділити особливості формування організаційної структури та функціональної спрямованості місцевого самоврядування на відповідних етапах його розвитку;

- показати роль і місце органів місцевого самоврядування у здійсненні політики реформ;

- визначити найбільш актуальні проблеми процесу розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Об’єктом дослідження є органи місцевого самоврядування.

Предметом дисертаційного дослідження виступає діяльність представницьких та виконавчих структур органів місцевого самоврядування, які беруть безпосередню участь у розбудові громадянського суспільства в Україні, здійсненні заходів щодо впровадження політичної та економічної реформи, сприяють активізації залучення громадян до суспільно-політичного життя.

Територіальні межі дослідження охоплюють усі регіони соборної України.

Хронологічні рамки дослідження охоплюють 90-ті роки ХХ століття та перші роки ХХІ століття – період, коли відбувалося реформування усіх ланок публічної влади, утверджувалися і розвивалися нова структура та форми функціонування органів місцевого самоврядування. Нижня межа визначається моментом прийняття Декларації про державний суверенітет України (липень 1990 р.) і Закону “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування” (грудень 1990 р.), в яких сформульовані важливі принципи розбудови громадянського суспільства в Україні. Верхня межа обумовлена соціальними та політичними результатами процесу реформування місцевого самоврядування, наслідком чого є визначення нових завдань і напрямів зростання ролі органів місцевого самоврядування у суспільно-політичному та соціально-економічному розвитку Української держави.

Наукова новизна дисертації полягає в тому, що вона є однією з перших спроб комплексного наукового дослідження в історико-аналітичному спектрі напрямів зміни місця і ролі самоврядування у суспільно-політичному, соціально-економічному та духовному житті сучасної України.

На основі всебічного аналізу вивчених архівних джерел, галузевих наукових праць, матеріалів періодичної преси та даних, опублікованих у виданнях органів державної влади та місцевого самоврядування, автором вперше:

- | досліджено сучасний стан наукової розробки проблеми;

- | систематизовано нормативно-правову базу та визначено політико-правові засади зміни організаційної структури, форм і методів функціонування місцевого самоврядування в Україні у 90-х роках ХХ – початку ХХІ століття;

- | запропоновано нову періодизацію здійснення заходів щодо реорганізації структури, форм і методів функціонування місцевого самоврядування;

- | виявлені особливості діяльності його ланок відповідно до повноважень, визначених законодавством України;

- | проаналізовано зміну ролі органів місцевого самоврядування у здійсненні політики реформ, вирішенні конкретних завдань місцевого значення у процесі формування нової законодавчої бази;

- | проаналізовані процес та характер трансформації форм і методів участі органів місцевого самоврядування у реформуванні життя сучасного українського села;

- | сформульовані рекомендації щодо подальшої перебудови структури, форм і методів функціонування місцевого самоврядування та піднесення його ролі у суспільно-політичному і соціально-економічному розвитку Української держави.

Практичне значення роботи полягає у можливості використання фактичного матеріалу, основних положень та висновків дисертації у навчальному процесі при викладанні курсу історії України у вищих навчальних закладах і загальноосвітніх школах, спеціальних дисциплін з курсу “Державне управління”, теорії місцевого самоврядування (комунального або муніципального права); розробці спеціальних курсів з проблем державотворення і розбудови громадянського суспільства в Україні, а також при подальшому вивченні проблеми демократизації в усіх сферах суспільно-політичного і соціально-економічного життя в Україні.

Апробація результатів дисертації. Основні положення та висновки дисертації були обговорені на засіданнях кафедри історії України Національного аграрного університету, висвітлювалися на першій Всеукраїнській конференції молодих вчених-аграріїв “Роль молодих вчених в реформуванні аграрного сектора економіки України” (секція з проблем соціального та економічного розвитку села) (м. Київ, 2001), Всеукраїнській науково-практичній конференції “Проблеми українського державотворення: історія і сучасність” (до 10-річчя незалежності України) (м. Київ, 2002).

За матеріалами дисертації опубліковано 6 статей у фахових наукових виданнях, тези 2-х доповідей на науково-практичних конференціях. Усі статті написані без співавторства, їх загальний обсяг становить 3,7 др. арк.

Структура і обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, 4 розділів, висновків, списку використаних джерел та літератури. Загальний обсяг роботи – 215 сторінок. Список використаних джерел та літератури включає 280 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми, конкретизуються об’єкт та предмет роботи, визначаються мета та основні завдання дослідження, його наукова новизна, теоретичне та практичне значення, містяться відомості про структуру і обсяг роботи.

У першому розділі “Джерелознавчий та історіографічний огляд, теоретико-методологічні принципи проблеми” аналізуються характер архівної і документальної бази та сучасний стан і рівень наукової розробки проблеми дослідження.

Основу джерельної бази дисертаційного дослідження становлять архівні та опубліковані нормативні документи, що доповнюються матеріалами періодичних видань та фактологічною інформацією. Усі джерела умовно можна поділити на декілька груп. Перша – документи епохального значення: Декларація про державний суверенітет України, Акт проголошення незалежності України та Конституція України, які містять основні положення щодо становлення місцевого самоврядування в умовах розбудови громадянського суспільства в Україні. Друга – закони та постанови Верховної Ради України, укази Президента України, розпорядчі документи Кабінету Міністрів України, міністерств і державних комітетів. Третє – це документи політичних партій, громадських об?єднань (програмні заяви, статути, передвиборча платформа тощо), в яких сформульовані шляхи піднесення ролі місцевого самоврядування у суспільно-політичному та соціально-економічному житті сучасної України. Четверта – довідники, статистичні збірники, в яких містяться матеріали з деяких аспектів досліджуваної проблеми. П’ята – напрацювання науково-практичних конференцій, “круглих столів”, семінарів, громадських слухань з питань державотворення, становлення громадянського суспільства в Україні, розвитку місцевого самоврядування11 Конституційне будівництво в Україні: теорія і практика. Матеріали науково-практичної конференції, присвяченої 4-й річниці Конституції України, 1-3 червня 2000 р. Закарпаття //Упоряд. Ю.Бисага. – Ужгород, 2000; Матеріали міжнародної конференції “Переваги місцевого самоврядування” (29-30 травня 2001 р., м. Ірпінь, Київська область) /Упоряд. М. Пухтинський. – К., 2001; Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні. Матеріали науково-практичної конференції /За заг. ред. В.Лугового, В.Князєва. – К., 2001; Правові проблеми реформування регіональної влади. Матеріали науково-практичної конференції (12 квітня 2002 р., м. Харків) //Ю.Бицяк та ін. – Харків, 2002.

.

При написанні дисертації використані три типи архівних документів. По-перше, матеріали державних архівів: Центрального державного архіву громадських об?єднань України (ЦДАГО) – про кількісний та якісний склад місцевих Рад, завдання, організаційну структуру, форми і методи діяльності, місце у системі органів влади, а також про роль і місце місцевого самоврядування в Українській державі у програмних документах нових політичних партій, що виникли наприкінці 80-х – початку 90-х років. По-друге, матеріали фондів відомчого архіву Верховної Ради України – про роботу структур державних органів влади у напрямі вирішення питань подальшого вдосконалення правової бази розвитку органів державної влади і органів місцевого самоврядування. По-третє, матеріали, які відповідно до існуючих правил зберігаються у поточних архівах органів виконавчої влади (документи відповідних департаментів Міністерства аграрної політики України, Державного комітету статистики України) – про господарську й інші види діяльності рад, синтезовані матеріали аналітичного характеру щодо кількісного та якісного складу (вік, стать, освіта, спеціальність, посада) кадрового забезпечення місцевої влади.

Із зазначених матеріалів, які виявлені в архівах, відібрані, систематизовані та проаналізовані найбільш типові. Зібрані статистичні дані застосовувалися при складанні таблиць.

Джерелознавчий характер носять матеріали преси, видавцями якої є органи державної влади та місцевого самоврядування, політичні партії, громадські організації.

Теоретичні проблеми висвітлюються одночасно з конкретною організаційною, господарською та іншими видами роботи виборних представників і виконавчих структур місцевого самоврядування, що сприяє ґрунтовному вивченню теми дослідження.

Комплексне використання різноманітних джерел дозволяє зрозуміти характер багатогранних змін в українському суспільстві в досліджуваний період, сприяє їх поглибленому вивченню, встановленню важливих зв’язків між різними явищами цього суспільства.

Історіографія проблеми. Аналіз стану наукової розробки проблеми свідчить, що над її розв?язанням сьогодні працює велика кількість українських дослідників з різних галузей науки. Вивчення питання утвердження і розвитку місцевого самоврядування в Україні носить практично складний і теоретично дискусійний характер.

Усі праці умовно можна розділити на три групи. Перша – навчальні посібники, в яких містяться загальні концептуально-методологічні засади місцевого самоврядування. Тут подані теоретико-правовий аналіз основних понять, характеристика системи місцевого самоврядування, його основні засади та правові основи, висвітлюються теорії місцевого самоврядування, форми та методи діяльності представницьких та виконавчих структур11Ольховський Б., Єрмолаєв В. Місцеве самоврядування в Україні. – Х., 1998; Алексєєв Ю., Кульчицький С., Слюсаренко А. Україна на зламі історичних епох (державотворчий процес 1985-1999 рр.). – К., 2000; Колодій А., Олійник А. Державне будівництво і місцеве самоврядування. – К., 2000; Падалка С. Україна 60-90 рр. (державність в історичній площині тоталітаризму, незалежності). – К., 2000; Муніципальне право України /В.Погоріло, О.Фрицький, М.Баймуратов. – К., 2001; Кравчук Л. Держава і влада: досвід адміністративної реформи в Україні. – К., 2001; Литвин В. Україна: досвід та проблеми державотворення (90-ті роки ХХ століття). – К., 2001; Некрич А. Місцеве самоврядування в Україні: етапи становлення і перспективи. – К., 2002.

. Друга – праці, в яких розкрито традиційні елементи громадянського суспільства та особливості його розбудови в Україні. Ряд авторів характеризує таке суспільство як механізм неформального соціального партнерства, який робить можливим досягнення балансу існуючих інтересів у суспільстві, вважаючи, що проявом цього є місцеве самоврядування11.Борденюк В. Деякі аспекти співвідношення місцевого самоврядування, держави і громадянського суспільства в Україні //Право України. – 2001. - № 12. – С. 24-27; Розбудова громадянського суспільства в Україні /В. Смолій, Л.Беренштейн, П.Панченко та ін. – К., 1999; Розвиток громадянського суспільства в Україні. – К., 2002.

2.Смирнова Т. Правове регулювання місцевого самоврядування в Україні. – К., 2001; Олуйко В. Кадри в регіонах України: становлення та розвиток. – К., 2001; Підвищення ефективності державного управління: стан, перспективи та світовий досвід. Збірник наукових праць /В. Луговий (голов. ред.). – К., 2000.

3.Міхрюкова О. Проблеми місцевого самоврядування: точка зору посадових осіб районних рад //Місцеве самоврядування в Україні (закон, практика, проблеми). – К., 2000. – С.30-35; Хоменець Р. Участь населення у вирішенні питань місцевого значення //Право України. – 2000. – № 7. – С. 21-23.; Богданов І. Місцеве самоврядування. Нам потрібне нове бачення //Віче. – 1998. – № 5. – С. 32-40; Руснак Б. Місцеве самоврядування. Пора знімати декорації //Віче. – 2000. - № 2. – С. 18-28.

4.Місцеве самоврядування: світовий та український досвід /А.Ткачук, Р.Агронофф, Т.Браун. – К., 1997; Андресюк Б. Місцеве самоврядування в сучасній Україні: проблеми і перспективи. – К., 1997.; Безсмертний Р. Самоврядування в Україні – дійсність чи перспектива //Нова політика. – 1996. – № 5. – С. 27-29; Мальчин Ю. Кадри для столиці //Віче. – 2002. – № 5. – С. 12-15; Куйбіда В., Чушенко В. Система місцевого самоврядування України //Вісник УАДУ. – 1998. - № 2. – С. 24-28.. Третя – спеціальні монографічні та колективні дослідження з окремих проблем місцевого самоврядування2.

Авторами ряду праць з питань становлення та розвитку місцевого самоврядування є ті, хто безпосередньо займаються самоврядуванням, працюючи у місцевих органах влади, бачать недоліки, прагнуть змін3. У цьому плані значний інтерес представляють окремі моменти дослідження проблеми політиками, більшість з яких має досвід депутатської та іншої державної роботи, а також громадськими діячами4.

Підставою для значної активізації вивчення і пропаганди ідей місцевого самоврядування є загальні зрушення в політичній системі країни, її рух до розбудови незалежної Української держави. Проте ця робота ще не набула цілісного і комплексного характеру.

Слід зазначити, що після набуття державної незалежності в Україні захищено ряд кандидатських та докторських дисертаційних робіт, що містять науковий аналіз окремих проблем теорії та історії місцевого самоврядування, зі спеціальності “державне управління”, юридичних та політологічних наук55 Горбатенко В. Місцеве самоврядування в Україні: політологічний аналіз концепцій минулого і сучасність. Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата політичних наук. – К., 1995. – 23 с.; Медведчук В. Конституційний процес в Україні: організація державної влади і місцевого самоврядування. Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. – К., 1996. – 23 с.; Григорєв В. Становлення публічної самоврядної (муніципальної) влади в Україні. Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. – Одеса, 2002. – 18 с..

Аналіз праць, присвячених розвитку місцевого самоврядування в Україні у 90-х роках ХХ століття, дає підстави стверджувати, що переважають, в основному, роботи з концептуально-методологічних та політико-правових проблем, які потребують перегляду історичних аспектів процесу державотворення та оновлення українського суспільства. Історичній науці доцільно акцентувати увагу на питаннях розкриття історичної ролі місцевого самоврядування у здійсненні політики реформ.

Теоретико-методологічною основою дисертації є принципи та дослідницькі методи, що ґрунтуються на вимогах об’єктивного та всебічного аналізу суспільних явищ політико-правового характеру, яким є місцеве самоврядування. Робота носить міждисциплінарний характер, її концептуальні засади ґрунтуються не лише на основі історичної науки, але й на політології та правознавстві.

У другому розділі ”Історія правового забезпечення реформування місцевого самоврядування” в історичній ретроспективі розглянуто статус місцевих рад народних депутатів за радянської доби та висвітлюються законодавчо-нормативні засади зміни функціональної спрямованості органів місцевого самоврядування у 90-х роках ХХ століття та у перші роки ХХІ століття в Україні.

У формуванні законодавчих засад розвитку місцевого самоврядування в Україні можна виділити принаймні шість етапів. Перший – від виборів до місцевих рад у березні 1990 р. до прийняття Верховною Радою УРСР Закону “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування”. Другий – з моменту прийняття вказаного Закону до березня 1992 р., коли були прийняті Закон України “Про представника Президента” та нова редакція Закону України “Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве регіональне самоврядування”. Третій – з моменту прийняття вказаних документів до червня 1994 р., коли на основі їх принципів обиралися місцеві ради всіх рівнів і були ліквідовані державні адміністрації. Четвертий – з червня 1994 р. по червень 1995 р., коли було підписано Конституційний Договір, за яким знову утворювалися місцеві державні адміністрації (на нових принципах їх комплектування і діяльності). П’ятий – із вказаного терміну до 28 червня 1996 р. – дня прийняття нової Конституції України, в якій визначені правові засади створення та функціонування органів місцевого самоврядування. Це й стало вихідною датою шостого етапу, коли посилилась увага до проведення адміністративної реформи, у тому числі й до вирішення проблем розвитку місцевого самоврядування. З 1997 р. прийнято низку указів з проведення адміністративної реформи, удосконалення державної служби, здійснення державно-правових експериментів. 25 травня 2001 року вийшов Указ Президента України “Про концепцію державної регіональної політики”, а 30 серпня 2001 р. – Указ Президента України “Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні”, якими затверджено Програму державної підтримки місцевого самоврядування в Україні.

З 1990 р. по 2002 р. прийнято більше трьох тисяч законодавчо-нормативних актів, у тому числі близько 700 законів, в яких прямо чи опосередковано розглядаються окремі аспекти місцевого і регіонального розвитку, серед яких і питання структури та форм діяльності органів місцевого самоврядування.

Незважаючи на наявність значної кількості законодавчо-нормативних актів, у процесі здійснення адміністративної реформи виявився дефіцит законодавчої бази щодо місцевого самоврядування. Особливо відчувається недосконалість законодавчих і нормативних актів щодо зміцнення фінансово-економічної самостійності територіальних громад. Недосконалою залишається система надання населенню адміністративних громадських послуг.

Враховуючи вище вказане, ряд депутатів, працівників органів місцевого самоврядування розробили певні законопроекти з питань місцевої демократії, у тому числі і нову редакцію Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”. З урахуванням практики застосування чинного закону в цьому проекті запропоновано ряд підходів до розв’язання існуючих проблем. Передусім йдеться про комплексне визначення статусу територіальних громад, відпрацювання певного правового механізму можливого їх об’єднання, реалізацію принципів децентралізації, субсидіарності, “повсюдності” місцевого самоврядування. Вказано на необхідність законодавчого розмежування повноважень щодо надання адміністративних та громадських послуг населенню між місцевими органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування. Зазначено на доцільності визначення відповідним законом взаємовідносин між радами, їх виконавчими органами, відповідними головами, а також вирішення питання залучення населення до розв’язання проблем місцевого значення.

У третьому розділі “Етапи формування організаційної структури та функціональної спрямованості місцевої влади” проаналізовані найбільш важливі події українського державотворення початку 90-х років ХХ століття з акцентуванням уваги на моменті утвердження реального інституту місцевого самоврядування, розкриті особливості еволюції розвитку місцевого самоврядування через призму формування нової української державності.

У розділі виділено шість етапів зміни статусу, правових засад, повноважень, форм функціонування органів державної влади та місцевого самоврядування у 90-х роках ХХ століття – початку ХХІ століття. Перший етап охоплював понад п’ять місяців – з березня 1990 р., коли відбулися вибори до місцевих Рад, до липня 1990 р. – прийняття Декларації про державний суверенітет України. Ради усіх рівнів діяли на основі радянського законодавства. Другий етап продовжувався півтора року – з липня 1990 р., з моменту прийняття Декларації про Державний суверенітет України до введення в Україні посади Президента. У цей час Україна по суті мала статус парламентської республіки. Відповідно до Закону України “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування” (грудень 1990 р.) Ради діяли як державні органи місцевого самоврядування і були наділені широкими повноваженнями щодо вирішення питань комплексного соціально-економічного розвитку на своїй території. Третій етап, який фактично почався після обрання Президента України у грудні 1991 р., продовжувався до червня 1995 р. – моменту укладання Конституційного договору між Верховною Радою та Президентом України. У цей час в Україні відбувалося формування президентсько-парламентської республіки. Відповідними Указами Президента відбулося утвердження президентської гілки влади, зокрема місцевих державних адміністрацій і, відповідно, звуження повноважень місцевих рад – районні та обласні ради були позбавлені повноважень виконавчого характеру. Четвертий етап продовжувався з червня 1995 р. – моменту підписання Конституційного договору “Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні” на період до прийняття нової Конституції України до червня 1996 р., коли був прийнятий основний закон незалежної України. Відбулося значне розширення повноважень місцевих державних адміністрацій і ліквідація в районних та обласних радах виконавчих органів. П’ятий етап почався з моменту прийняття нової Конституції України (28 червня 1996 р.), у якій місцеве самоврядування представлено як право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення у межах діючого законодавства. Збереження інституту місцевих державних адміністрацій не сприяє виконанню органами місцевого самоврядування своїх повноважень. У документах, присвячених конституційній реформі, містяться рекомендації щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування, зокрема і виконавчого характеру. Проголошення курсу її здійснення у 2002 р. стало початком шостого етапу.

Наводяться матеріали, які свідчать, що утвердження місцевого самоврядування в Україні відбувалося на тлі перманентних змін у системі територіальної організації влади (різні дослідники налічують від 5 до 7 таких змін), політичних, фінансово-економічних кризових явищ.

На основі аналізу програм, рішень з’їздів, керівних органів розкрито питання про участь політичних партій, громадських об’єднань, формувань у напрацюванні оптимальних співвідношень самоврядних і громадських засад, налагодженні співпраці, партнерських стосунків у вирішенні питань, пов’язаних з поліпшенням добробуту людей.

Значна увага приділена аналізу функціональної спрямованості органів місцевого самоврядування в контексті взаємодії з органами державної влади на місцях, який свідчить про відсутність належного оптимального співвідношення між цими двома гілками публічної влади. На основі аналітичного розгляду законодавчих і нормативних актів зроблено висновок, що чинне законодавство, попри його наявні недоліки, є засобом досягнення певного компромісу і зняття протистояння між різними політичними силами. Водночас вказано, що на практиці при вирішенні питань розмежування функцій і повноважень органів місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій вирішальну роль відіграють не правові, а політичні та адміністративні методи. Це, зокрема, проявляється у втручанні одних органів, в основному державних адміністрацій, у справи інших, тобто органів самоврядування, делегуванні повноважень один одному, що свідчить про існування проблеми, яка потребує нагального вирішення і, в першу чергу, на законодавчому рівні. Тим більше, що життя засвідчує неодноразові приклади конструктивної співпраці, що допомагає виробити виважені й обґрунтовані рішення, унеможливлює непорозуміння в їхніх діях. Почуття відповідальності перед виборцями, пошук розумних компромісів, діловитість місцевих лідерів є тим фактором, який дозволяє уникати конфліктних ситуацій між органами місцевого самоврядування та виконавчої влади.

Четвертий розділ “Участь органів місцевого самоврядування у здійсненні політики реформ” розкриває місце і роль самоврядних інституцій у реформуванні українського суспільства.

Вказано, що органи місцевого самоврядування для підвищення ефективності здійснення свого призначення з метою задоволення та захисту інтересів жителів територіальної громади утворюють об?єднання із всеукраїнським, регіональним, місцевим статусом або входять до відповідних міжнародних асоціацій. На сьогодні в Україні створено понад 50 асоціацій органів місцевого самоврядування, діяльність яких спрямовується на пошук оптимальних шляхів вирішення актуальних питань місцевого та регіонального розвитку. З метою науково-дослідної, правової й організаційної синхронізації та узгодженості реформаторських процесів на державному рівні утворюються відповідні координаційні структури.

На основі фактологічного матеріалу та статистичних даних автор доводить, що органи місцевого самоврядування беруть активну участь у втіленні в життя програми радикальних перетворень в економіці України. Значна увага приділена висвітленню багатоаспектної роботи органів місцевого самоврядування усіх рівнів щодо здійснення реформи в аграрному секторі. У роботі міститься матеріал про конкретні результати діяльності органів місцевого самоврядування в цьому напрямі. Так, ними здійснено інвентаризацію земель усіх категорій, проведено реєстрацію громадян та облік підприємств, установ, організацій, що виявили бажання господарювати на землі, вони здійснюють контроль за цільовим, раціональним та ефективним використанням землі, створили і розпоряджаються фондами земель запасу, розробляють пропозиції щодо перерозподілу земель, беруть участь у реорганізації колективних сільськогосподарських підприємств тощо. Стратегічні завдання у здійсненні положень нового Земельного кодексу теж покладені на органи місцевого самоврядування.

У розділі висвітлені й негативні моменти діяльності органів місцевого самоврядування. Так, по-перше, сільські ради не завжди реалізують повною мірою свої права при вирішенні земельних питань. По-друге, з ряду питань вони часто займають консервативну позицію і приймають рішення не на користь фактичних власників земельних ділянок. По-третє, у багатьох сільських радах не розуміють, чому саме ради повинні вирішувати земельні питання. Визначені й проблеми, які перешкоджають місцевій владі оптимально використовувати власну землю: відсутність ефективних правових важелів механізму здійснення аграрної політики; незавершеність інвентаризації земельних ділянок і встановлення їх меж; незабезпеченість фахівцями з цього питання тощо.

Проведений аналіз стану забезпечення сільських населених пунктів об’єктами соціальної інфраструктури свідчить про погіршення ситуації у цій сфері, наслідком чого є падіння рівня надання населенню якісних послуг. Таке становище зумовлює необхідність посилення уваги до питання розвитку соціальної інфраструктури з боку органів місцевого самоврядування, оскільки більшість її об’єктів у сільській місцевості перебувають саме у комунальній власності. Утвердження комунальної власності, з одного боку, сприяє можливості органів місцевого самоврядування повністю використовувати свої повноваження щодо налагодження цілеспрямованого соціального обслуговування населення, беручи до уваги соціальні та економічні особливості району, області. А, з другого боку, бюджетні можливості органів місцевого самоврядування не дають змоги забезпечити їх дійове функціонування. Нерідко спостерігається і зворотний процес, коли для збереження і нормального функціонування закладів соціально-побутового і культурного обслуговування населення сільськогосподарські підприємства повертають їх на свій баланс.

Утвердження місцевого самоврядування має велике значення для розвитку національних меншин, які компактно проживають у певних місцевостях України.

Розвиток місцевого самоврядування в Україні стримується цілою низкою чинників економічного, політичного, правового та психологічного характеру.

Висновки вміщують наступні основні положення дисертації, що виносяться на захист:

- | історіографічний аналіз дозволяє зробити висновок, що, незважаючи на значну кількість наукових праць, в історичній літературі недостатньо висвітлені проблеми реформування місцевого самоврядування та визначення його місця і ролі в суспільно-політичному та соціально-економічному розвитку сучасної України;

- | місцеве самоврядування за умов перехідного періоду розвитку Української держави виступає одним із вагомих елементів громадянського суспільства та важливим інститутом публічної влади. За роки незалежності інститут місцевого самоврядування значно еволюціонував – від залишку радянської системи місцевої влади до вагомого компонента демократичного конституційного ладу;

- | поетапно відбувається формування законодавчих засад зміни системи місцевого самоврядування та форм і методів діяльності його органів, що проходило спочатку шляхом випробовування різних моделей територіальної організації публічної влади з одночасним відпрацюванням підходів до сучасного конституційного бачення системи місцевого самоврядування, а також подальшим вирішенням організаційних, законодавчих та прикладних проблем розвитку;

- | динамічний процес зміцнення позицій місцевого самоврядування розкривається через призму поетапного розвитку українського державотворення;

- | трансформація організаційної структури та функціональної спрямованості місцевої влади супроводжувалася паралельною зміною поглядів громадських та державних діячів на місце і роль місцевого самоврядування у процесі формування демократичної, правової, соціальної держави;

- | життя стверджує, що важливо і необхідно чітко розмежувати функції виконавчої влади та місцевого самоврядування: розширити представницькі повноваження органів місцевого самоврядування; утвердити територіальні громади як низові ланки адміністративно-територіального устрою – територіальної основи самоврядування. Крім того, одночасно потрібно перетворити місцеві державні адміністрації на органи, які матимуть функції виконавчої влади, що не можуть бути передані до системи місцевого самоврядування (громадська безпека, ліквідація наслідків стихійних лих, боротьба зі злочинністю, управління державною власністю на місцях тощо). Ці органи доцільно також наділити контрольно-наглядовими функціями;

- | реформування політичної системи держави потребує аналізу еволюції місцевого самоврядування під кутом розвитку політичної системи, оскільки через виявлення її впливу більш-менш точно можна спрогнозувати і розвиток місцевого самоврядування;

- | узагальнення напрацьованого вітчизняного досвіду діяльності органів місцевого самоврядування дозволяє виділити найбільш гострі та актуальні проблеми, які потребують комплексного вивчення науковцями і практиками;

- | органи місцевого самоврядування беруть активну участь у впровадженні програми радикальних перетворень у сільській місцевості. Саме їм належить вагома роль у здійсненні аграрної реформи;

- | серед сформульованих у висновках рекомендацій пріоритетне місце займають ті, що стосуються подальшої наукової розробки проблеми, використання всього позитивного, що було в процесі реформування місцевої влади, врахування минулих повчальних уроків з метою недопущення грубих помилок і прорахунків у подальших суспільних перетвореннях.

Список опублікованих праць

Статті:

1. Лановюк Л.П. Зростання ролі місцевого самоврядування у соціально-економічних процесах //Вісник Української академії історичних наук. – 2001. - № . – С. 54-58.

2. Лановюк Л.П. Зростання ролі місцевого самоврядування у соціально-економічному розвитку сучасного українського села //Український селянин: Праці Науково-дослідного інституту селянства /Інститут історії України НАН України. – Черкаси, 2001. – Вип. 3. – С. 348-351.

3. Лановюк Л.П. Передумови і напрями реформування місцевого самоврядування //Проблеми історії України: факти, судження, пошуки: Зб. наук. праць. – К., 2001. – Вип.3. – С. 72-84.

4. Лановюк Л.П. Концептуальні основи та правові засади розвитку та функціонування місцевого самоврядування //Проблеми історії України: факти, судження, пошуки: Зб. наук. праць. – К., 2002. – Вип. 4. – С. 72-82.

5. Лановюк Л.П. Адміністративно-територіальна реформа і розвиток місцевого самоврядування //Проблеми історії України: факти, судження, пошуки: Зб. наук. праць. – К., 2002. – Вип. 5. – С. 32-41.

6. Лановюк Л.П. Актуальні проблеми розвитку місцевого самоврядування // Проблеми історії України: факти, судження, пошуки: Зб. наук. праць. Результати досліджень істориків науково-дослідних інститутів та навчальних закладів. – Ч. ІІ. – К., 2003. – С. 49-53.

Матеріали конференцій:

7. Лановюк Л.П. Зростання ролі місцевих органів влади у розвитку соціальної інфраструктури в сучасному українському селі //Науковий вісник Національного аграрного університету. – 2001. – Вип. 37. – С. 359-361.

8. Лановюк Л.П. Новий етап розвитку місцевого самоврядування в незалежній Україні //Матеріали Всеукраїнської науково-практичної конференції “Проблеми українського державотворення: історія і сучасність” (До 10-річчя незалежності України). – К., 2002. – С. 65-74.

АНОТАЦІЇ

Лановюк Л.П. Розвиток місцевого самоврядування в умовах розбудови громадянського суспільства в Україні. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата історичних наук за спеціальністю 07.00.01 – історія України. – Східноукраїнський національний університет імені Володимира Даля, Луганськ, 2003.

На основі широкої джерельної бази у дисертації досліджується процес розвитку місцевого самоврядування в Україні періоду формування громадянського суспільства кінця ХХ століття (90-ті роки) та початку ХХІ століття. Проаналізовано чинну законодавчо-нормативну базу і практику реалізації її положень, які свідчать про необхідність посилення роботи в напрямі удосконалення правового поля українського місцевого самоврядування. Розкрито форми та методи діяльності органів місцевого самоврядування щодо виконання своїх повноважень. На основі аналізу подій періоду, що досліджується, зроблено висновок про те, що даний період характеризується виділенням ряду етапів розвитку місцевого самоврядування, які відображають складність і суперечливість процесу. На думку автора, для забезпечення дійового та ефективного функціонування органів місцевого самоврядування важливо сприяти зміцненню фінансово-економічної бази місцевого самоврядування. Вирішення цього питання дасть можливість місцевій владі успішно здійснювати власні та делеговані органами виконавчої влади повноваження у рамках визначеної законодавством компетенції з метою задоволення і захисту основних прав та свобод людини і громадянина. Розкрито роль органів місцевого самоврядування у здійсненні політики реформування. У цьому напрямі акцентовано увагу на проблемах місцевого самоврядування у сільській місцевості. Свідченням актуальності та важливості питання є зростаючий інтерес до проблеми з боку як органів державної влади, так і самої громадськості.

Ключові слова: громадянське суспільство, місцеве самоврядування, органи місцевого самоврядування, територіальна громада, державна адміністрація, соціальна інфраструктура, питання місцевого значення.

Лановьюк Л.П. Развитие местного самоуправления в условиях строительства гражданского общества в Украине. – Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук по специальности 07.00.01 – история Украины. – Восточноукраинский аграрный университет имени Владимира Даля, Луганск, 2003.

На основе анализа архивных документов, нормативных актов и фактологического материала в диссертации исследуется процесс развития местного самоуправления в Украине периода формирования гражданского общества конца ХХ века (90-е годы) и первых лет ХХІ века. В работе отмечено, что местное самоуправление сегодня является важным фактором демократизации жизни общества, децентрализации управления, а также одним из основных источников формирования гражданского общества.

Охарактеризовано историю правового и научно-методического обеспечения осуществления реформы местного самоуправления. Проанализированы систематизированная действующая законодательная и нормативная база, а также практика реализации ее положений, которые свидетельствуют о необходимости усиления работы в направлении усовершенствования правового поля украинского местного самоуправления. Принципиально, что серьезные проекты предложений законодательного характера в последнее время затрагивают, как правило, целостные пакеты законодательных актов. Подобная тактика, по мнению автора, способствует комплексному и системному рассмотрению проблем местного самоуправления.

В диссертации раскрываются формы и методы деятельности органов местного самоуправления относительно исполнения своих обязанностей в наиболее важных сферах общественной жизни, направленных на обеспечение должного уровня жизни граждан как в отдельно взятом населенном пункте, регионе, так и в целом по стране.

На основе анализа текущих событий исследуемого периода автором сделан вывод о том, что период характеризуется выделением нескольких этапов развития местного самоуправления в рамках процесса формирования украинской государственности. В этом ракурсе рассматриваются изменения статуса и роли органов местного самоуправления, выборных и назначенных должностных лиц, итоговое расширение или сокращение их полномочий, а также место в системе публичной власти.

Для утверждения местного самоуправления характерно и наличие ряда этапов оформления правовой базы института местного самоуправления. Следствием указанного относительно динамичного процесса являются изменения в организационной структуре системы местного самоуправления и функциональной направленности деятельности органов самоуправления.

По мнению автора, для обеспечения деятельного и эффективного функционирования органов местного самоуправления важно способствовать укреплению финансово-экономической базы этого общественно-политического института. Решение указанной проблемы даст возможность местной самоуправленческой власти успешно выполнять собственные и переданные органами исполнительной власти обязательства в рамках обозначенной законодательством компетенции с целью обеспечения реализации и защиты основных прав и свобод человека и гражданина.

Раскрывается роль органов местного самоуправления в проведении реформирования в сферах политики и экономики. Проводимая реформа политической системы Украины требует и определения политической модели местного самоуправления. Ибо посредством выявления влияния политической системы можно более-менее точно спрогнозировать и развитие местного самоуправления. В плане экономических преобразований внимание акцентировано на проблеме функционирования местного самоуправления в сельской местности (реформирование аграрного сектора, формирование новой социальной инфраструктуры и т.п.), которая представляется наиболее болезненной.

Анализ обобщенного накопленного отечественного опыта в сфере самоуправления дает возможность исследователю определить наиболее актуальные и острые проблемы, найденные оптимальные пути решения которых разрешат усилить позиции местного самоуправления. Утверждается, что развитие местного самоуправления в Украине сдерживается наличием факторов экономического, политического, правового, психологического характера.

Свидетельством актуальности и важности вопроса является возрастающий