КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ імені ТАРАСА ШЕВЧЕНКА

МУДРА ОКСАНА МИКОЛАЇВНА

УДК 342.515.

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СТАТУС СУБ’ЄКТІВ ПРАВА ЗАКОНОДАВЧОЇ ІНІЦІАТИВИ

Спеціальність 12.00.02. – конституційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ – 2003

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі правового регулювання економіки Київського національного економічного університету

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор,

член-кореспондент НАН України

Опришко Віталій Федорович –

декан юридичного факультету

Київського національного

економічного університету

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАН

України, член-кореспондент АПрН України

Погорілко Віктор Федорович –

заступник директора

Інституту держави і права ім. В.М. Корецького

НАН України,

кандидат юридичних наук, професор

Корнієнко Микола Іванович –

професор кафедри конституційного,

адміністративного, фінансового права

МАУП при Президентові України

Провідна установа: Національна юридична академія України ім. Я. Мудрого (м. Харків)

Захист відбудеться “23” січня 2004 року о “14” годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д.26.001.04 при Київському національному університеті ім. Тараса Шевченка за адресою: 01017, м. Київ, вул. Володимирська, 64.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці університету за адресою: 01033, м. Київ, вул. Володимирська, 64.

Автореферат розісланий “19” грудня 2003 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Н. Г. Шукліна

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Після проголошення незалежності перед Україною постало багато складних проблем, першочерговими серед яких був розвиток та вдосконалення законодавства, адже побудова правової, демократичної держави можлива лише за високого рівня розвитку законодавчої системи, оскільки саме закони покликані регулювати найбільш важливі питання державного будівництва, політичного, економічного, соціального життя країни. У перші роки існування молодої суверенної держави система законодавства України відзначалася хаотичністю, непослідовністю, суперечливістю. Тому основним завданням парламенту стало поліпшення якості законодавчих актів та подолання зазначених негативних явищ.

З моменту прийняття Декларації про державний суверенітет України до 2002 р. Верховна Рада України прийняла понад 2тис. законів, що свідчить про її активну законодавчу діяльність і значну роботу суб’єктів права законодавчої ініціативи. Лише за II та III скликання вони подали на розгляд парламенту 5722 проекти законів, з них за період ІІІ скликання 3698 законопроектів з питань фінансової і банківської діяльності, національної безпеки й оборони, економічної політики, управління народним господарством, власності та інвестицій, соціальної політики та ін.

Слід зазначити, що шлях підвищення ефективності законодавчої діяльності є вельми складним і нараховує чимало проблем, які потребують всебічного і глибокого дослідження. Ще існують колізії в законодавстві, деякі закони малоефективні, або й взагалі нежиттєздатні, недостатньо нормативно врегульовані ті чи інші питання. Тож дослідження теми “Конституційний статус суб’єктів права законодавчої ініціативи” є надзвичайно актуальним, оскільки:

по-перше, пов’язане з широким колом проблем, породжених сучасним станом суспільства і таких, що потребують законодавчого вирішення;

по-друге, стосовно деяких аспектів питання діяльності суб’єктів права законодавчої ініціативи немає єдиної точки зору як серед науковців, так і серед практиків. Зокрема, серед науковців ведуться дискусії насамперед щодо точнішого визначення кола суб’єктів права законодавчої ініціативи;

по-третє, досі не проводилося комплексне дослідження статусу суб’єктів права законодавчої ініціативи;

по-четверте, дане дослідження сприятиме вдосконаленню законодавчої діяльності та законодавчого процесу, позитивно вплине на якість викладання конституційного права України.

З цього випливає необхідність науково осмислити проблеми законодавчої ініціативи як однієї із стадій законодавчого процесу і правової категорії з метою поліпшення правового регулювання відносин між законодавчим органом та суб’єктами права законодавчої ініціативи.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обрана тема дисертації належить до пріоритетних у галузі конституційного права і є складовою планової тематики й науково-дослідної діяльності кафедри правового регулювання економіки, на якій виконувалась дана робота, зокрема теми “Проблеми правового забезпечення соціально-економічного та політичного розвитку України” (державна реєстрація за № 0102 V 006315).

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає в проведенні комплексного аналізу конституційного законодавства України та узагальненні національного і зарубіжного досвіду діяльності суб’єктів права законодавчої ініціативи й законодавчого органу країни; виробленні теоретичних і практичних рекомендацій, спрямованих на вдосконалення законодавчої діяльності.

Для досягнення зазначеної мети в дисертаційному дослідженні поставлені наступні завдання:–

проаналізувати систему законодавства України, що регулює питання права законодавчої ініціативи;–

розкрити зміст і сутність основних проблем першої стадії законодавчого процесу – реалізації права законодавчої ініціативи;–

узагальнити національний і зарубіжний досвід формування кола суб’єктів права законодавчої ініціативи;–

дослідити загальноконцептуальні засади законотворчої діяльності кожного із суб’єктів права законодавчої ініціативи;–

розкрити роль Верховної Ради України як одного з основних учасників правовідносин, що виникають при реалізації права законодавчої ініціативи;

– виробити й обґрунтувати практичні рекомендації щодо вдосконалення правового регулювання здійснення права законодавчої ініціативи та вдосконалення роботи парламенту із суб’єктами зазначеного права.

Об’єктом дисертаційного дослідження є конституційно-правові відносини, що складаються у процесі реалізації права законодавчої ініціативи відповідними суб’єктами.

Предметом даного дослідження є законодавчий процес Верховної Ради України, а також питання конституційно-правового регулювання статусу суб’єктів права законодавчої ініціативи, умов, засобів і наслідків їхньої діяльності.

Методологічною основою дослідження є загальнонаукові й спеціальні методи пізнання правових явищ, зокрема діалектичний метод із системно-структурним підходом до аналізу матеріалу.

Застосовувався і логічний метод, за допомогою якого виявлено прогалини, колізії в законодавстві України щодо регулювання законодавчого процесу та вироблено рекомендації щодо його вдосконалення. Використовувалися й такі наукові методи, як системний, аналітичний, порівняльний, статистичний, історичний, а також спеціальні юридичні методи – формально-догматичний, за допомогою якого здійснювалися систематизація й класифікація правового матеріалу, порівняльно-правовий, метод тлумачення юридичних норм та ін.

Науково-теоретичною основою дослідження є теоретичні здобутки як вітчизняних, так і зарубіжних правознавців, у тому числі таких як В. Б. Авер’янов, Н. Е. Андріанов, Л. І. Антонова, М. В. Баглай, О. М. Бандурко, Ф. Г. Бурчак, Г. А. Василевич, М. М. Воронов, А. З. Георгіца, І. А. Дубов, А. П. Заєць, А. А. Кененов, Д. А. Ковачев, Н. П. Колдаєва, Е. Н. Колюшин, М. І. Корнієнко, Л. Т. Кривенко, В. Л. Кротюк, А. А. Мішин, Л. А. Окуньков, В. Ф. Опришко, В.Ф. Погорілко, М. А. Сахаров, В. Ф. Сіренко, Б. А. Страшун, М. О. Теплюк, Ю. О. Тихомиров, Ю. М. Тодика, В. М. Шаповал, Ю. С. Шемшученко, О. І. Ющик, В. Д. Яворський .

Науковими джерелами дослідження є Конституція (Основний Закон) УРСР, прийнята на позачерговій, сьомій сесії Верховної Ради Української РСР дев’ятого скликання 20 квітня 1978 р., Конституція України 1996 р., Конституційний договір між Верховною Радою України та Президентом України “Про основні засади організації функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України”, Регламент Верховної Ради України, Закон України “Про статус народного депутата України”, “Про Національний банк України”, “ Про комітети Верховної Ради України”, Бюджетний кодекс України, Положення про порядок роботи з проектами законодавчих актів та матеріалами, що містять законодавчі пропозиції, які подаються на розгляд Верховної Ради України, затверджене Розпорядженням Голови Верховної Ради України 29 грудня 1997 р. №548, Указ Президента України “Про затвердження Положення про порядок роботи із законопроектами та іншими документами, що вносяться Президентом України на розгляд Верховної Ради України”, Правила підготовки, надсилання та обліку проектів законодавчих актів і законодавчих пропозицій, що вносяться на розгляд Верховної Ради України Національним банком України в порядку законодавчої ініціативи, затверджені Постановою Правління Національного банку України 23.02.1998 р. №60 та ін.

Наукова новизна дослідження полягає в тому, що воно є однією з перших в Україні спроб комплексно розглянути проблему правового статусу суб’єктів права законодавчої ініціативи, в результаті чого вироблено й теоретично обґрунтовано рекомендації щодо вдосконалення нормативно-правових актів, які регулюють право законодавчої ініціативи, а також законодавчу діяльність у цілому.

Підсумком проведеного дослідження є винесення на захист таких найважливіших науково-теоретичних положень:

1. Поняття права законодавчої ініціативи є правом чітко визначеного Конституцією України кола суб’єктів щодо можливості їх звернення до законодавчого органу держави у формі проекту нового закону, зміни чи скасування чинного, а також змоги бути учасником законодавчого процесу з цього приводу.

2. Як конституційно-правовий інститут право законодавчої ініціативи є системою взаємопов’язаних правових норм, які регулюють відносини у відповідній сфері законотворчої діяльності та формують самостійний елемент системи права.

3. Визначено особливості елементів змісту права законодавчої ініціативи, що характеризують його за суб’єктивним складом, специфічними рисами предмета, юридичними фактами, нормами права, які у сукупності становлять інститут права законодавчої ініціативи.

4. На основі з’ясування специфіки взаємовідносин Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади в Україні із суб’єктами права законодавчої ініціативи, що полягає у їх взаємодії і співпраці задля прийняття якісного, необхідного для суспільства закону, запропоновано ввести в дію принцип стримувань і противаг, узгодити дії всіх гілок влади, законодавчо передбачити відповідні правила їх взаємодії.

5. Обґрунтовано визначення поняття суб’єктів права законодавчої ініціативи як таких, що наділені правоздатністю вносити до парламенту документи законодавчої ініціативи.

6. На базі аналізу конституційно визначеного кола суб’єктів права законодавчої ініціативи, їх правового статусу розглянуто питання вдосконалення конституційних повноважень:

- Президента України з обґрунтуванням доцільності надання главі держави права законодавчої ініціативи та пропонуються рекомендації щодо його уточнення, а саме: визнання невідкладними лише тих законопроектів, які Президент України вносить особисто;

- народних депутатів України як суб’єктів права законодавчої ініціативи, та визначається роль комітетів і фракцій Верховної Ради України у законодавчому процесі;

- крім того, наведено пропозиції щодо посилення гарантій реалізації права законодавчої ініціативи Кабінету Міністрів України як одного з активних суб’єктів законодавчої ініціативи, а саме: гарантування процесуального права представника уряду на участь у дискусії щодо будь-яких законопроектів, особливо тих, які стосуються виконавчої влади; визнання обов’язковим проходження будь-яким законопроектом експертизи в Кабінеті Міністрів України, а також доводиться доцільність визнання Національного банку України суб’єктом права законодавчої ініціативи, тільки в межах питань його відання.

7. Доведено необхідність розширення кола суб’єктів права законодавчої ініціативи, зокрема пропонується надати таке право Верховному Суду України та Генеральному прокуророві України.

Аналізуючи права та обов’язки суб’єктів права законодавчої ініціативи, запропоновано: –

гарантувати участь суб’єктів права законодавчої ініціативи в роботі над поданим ними законопроектом протягом всіх стадій законодавчого процесу;–

не допускати доопрацювання комітетами Верховної Ради України поданого законопроекту до розгляду його у першому читанні;–

визнати обов’язковими проходження будь-яким законопроектом відповідної експертизи.

Теоретичне та практичне значення одержаних результатів дає можливість, з одного боку, глибше пізнати законодавчий процес, місце і роль у ньому суб’єктів права законодавчої ініціативи, а з іншого – використати висновки і пропозиції для вдосконалення правового регулювання взаємодії суб’єктів права законодавчої ініціативи з Верховною Радою України та один з одним.

Слід зауважити, що одержані дисертантом результати можуть використовуватися для збагачення теоретичної бази науки конституційного права, вдосконалення системи законодавчих актів України шляхом внесення відповідних змін до Конституції України та інших законодавчих актів, які регулюють процес законотворчості.

Висновки та рекомендації викладені в даному дослідженні можуть бути корисні для народних депутатів України, комітетів і фракцій Верховної Ради України, Адміністрації Президента України, Уряду України, Національного банку України та інших суб’єктів права у роботі із законопроектами. Окремі теоретичні висновки і практичні рекомендації можуть сприяти більш тісній взаємодії та співробітництву відповідних гілок державної влади.

Матеріали дисертації можуть бути використані в науково-дослідній сфері, при розробці як теоретичних, так і практичних проблем реалізації права законодавчої ініціативи та законодавчій діяльності в цілому. Крім того, вони можуть застосовуватися у навчальному процесі під час викладання навчального курсу з конституційного права, спецкурсу “Конституційні основи розвитку законодавства”, теорії держави і права та правознавства.

Апробація результатів дисертації. Одержані протягом роботи над дисертацією результати були предметом обговорення на засіданнях кафедри правового регулювання економіки Київського національного економічного університету, а також доповідалися на міжнародній науково-практичній конференції “Парламентаризм в Україні: теорія та практика”, проведеній у м. Києві в 2001 р. Деякі аспекти роботи використовувалися автором при читанні курсу з правознавства.

Публікації. Основні положення та висновки дисертації відображені в п’яти опублікованих працях автора.

Структура і обсяг дисертації зумовлені метою, завданням та логікою дослідження. Дисертація складається із вступу, двох розділів, які мають сім підрозділів, висновків та списку використаних джерел (195 найменувань, 17 с.). Загальний обсяг роботи становить 193 с.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, розкривається зв’язок роботи з науковими темами, визначаються об’єкт і предмет, мета й основні завдання дослідження, характеризуються його методологія та науково-теоретична основа, розкривається наукова новизна та теоретичне й практичне значення одержаних результатів тощо.

У першому розділі “Правове регулювання права законодавчої ініціативи” досліджується поняття права законодавчої ініціативи, аналізується законодавча ініціатива як правова категорія; визначається система нормативно-правових актів, що регулюють право законодавчої ініціативи; з’ясовуються поняття суб’єктів права законодавчої ініціативи, а також їх коло.

У першому підрозділі першого розділу “Законодавча ініціатива як правова категорія” розкривається сутність права законодавчої ініціативи відповідно до чинного законодавства України та аналізу юридичної літератури.

Автор зосереджує увагу, насамперед, на дослідженні законодавчої ініціативи як стадії законодавчого процесу. За результатами вивчення цієї проблеми обґрунтовується висновок про те, що першою стадією законодавчого процесу варто вважати саме законодавчу ініціативу, а стадію планування і прогнозування прийняття актів законодавства виносити за його межі, залишаючи їх у рамках законотворчої діяльності. Адже поняття законотворчості ширше від поняття законодавчого процесу і передбачає не лише діяльність, пов’язану з прийняттям закону, а й вияв та аналіз основних питань, що потребують законодавчого регулювання, встановлення мети такого регулювання, підготовку законопроектів.

Для кращого розуміння поняття права законодавчої ініціативи автор аналізує визначені в Законі України “Про статус народного депутата України” форми реалізації права законодавчої ініціативи (законопроект, проект постанови та ін.). Таке надто розширене розуміння даного поняття розчиняє законодавчий процес у загальному обсязі законотворчості, позбавляючи його чітких меж. У зв’язку з цим автор зазначає, що при подальшому ефективному розвиткові законодавчої діяльності Верховної Ради України, вдосконаленні правового регулювання законодавчого процесу об’єктом права законодавчої ініціативи не повинна бути пропозиція про підготовку законопроекту, оскільки вона містить лише концепцію майбутнього закону, його найістотніші частини, які свідчать про необхідність прийняття нового закону, його мету та предмет регулювання, а наслідком внесення такого законопроекту є громіздка процедура щодо його розробки, що суперечить суті законодавчої ініціативи. Звісно, пропозиція про підготовку законопроекту має право на життя, адже є основою планування програм розвитку законодавства України, проте в майбутньому вона неповинна мати форму реалізації права законодавчої ініціативи. До того ж питання форми реалізації права законодавчої ініціативи варто регулювати не нормами Закону України “Про статус народного депутата України”, а нормами спеціального закону “Про закони і законодавчу діяльність”.

Розкриваючи зміст права законодавчої ініціативи, дисертант особливу увагу звертає на діяльність його суб’єктів, суб’єктивний склад правовідносин законодавчої ініціативи та наслідки такої діяльності.

Під правом законодавчої ініціативи автор розуміє право чітко визначеного Конституцією України кола суб’єктів щодо можливості їх звернення до Верховної Ради України у формі проекту нового закону, зміни чи скасування чинного, а також змоги бути учасником законодавчого процесу з цього приводу.

У другому підрозділі першого розділу “Система нормативно-правових актів, що регулюють право законодавчої ініціативи” аналізуються закони, підзаконні акти, що регулюють законодавчий процес в Україні, зокрема реалізацію права законодавчої ініціативи.

Як наголошується, правовою основою регулювання права законодавчої ініціативи є Конституція України, закони України “Про комітети Верховної Ради України”, “Про статус народного депутата України”, “Про наукову і науково-технічну експертизу” Регламент Верховної Ради України та інші правові акти.

Внаслідок специфіки Конституції як Основного Закону держави в ній відображено головні норми законодавчого процесу. Так, в її статтях визначаються суб’єкти законодавчої діяльності, суб’єкти, що мають право законодавчої ініціативи, йдеться про обмеження щодо реалізації цього права, стадії, у межах яких реалізуються права суб’єктів законодавчого процесу і здійснюються юридично значущі дії стосовно розгляду та прийняття проектів законів, про порядок публікації останніх. Звичайно, всі питання права законодавчої ініціативи не можуть бути врегульовані, лише нормами Конституції, тому аналізується розвиток конституційних норм у Регламенті Верховної Ради України та інших законодавчих актах. Регламент є процесуальним нормативно–правовим актом, а тому процедура здійснення права законодавчої ініціативи встановлюється насамперед ним. Разом з тим постає питання про прийняття спеціального закону “Про закони і законодавчу діяльність”, підготовленого свого часу Інститутом законодавства Верховної Ради України.

У регулюванні права законодавчої ініціативи поряд із законами вагому роль відіграють і підзаконні акти. Такими, наприклад, є: Положення про порядок роботи з проектами законодавчих актів та матеріалами, що містять законодавчі пропозиції, які подаються на розгляд Верховної Ради України, затверджене Розпорядженням Голови Верховної Ради України 29 грудня 1997р. №548, Інструкція з діловодства в апараті Верховної Ради України в редакції від 19.02.1998р. №169 та ін.

Третій підрозділ першого розділу “Загальна характеристика системи суб’єктів права законодавчої ініціативи” присвячений проблемі визначення кола суб’єктів права законодавчої ініціативи. У зв’язку з цим автор вважає, що суб’єктами права законодавчої ініціативи є чітко визначені законодавством особи, які наділені правоздатністю вносити до законодавчого органу документи законодавчої ініціативи.

У світовій практиці загальноприйняте конституційне закріплення кола цих суб’єктів і визначається воно передусім соціально-політичною структурою суспільства та формою державного правління, прийнятою у тій чи іншій країні. Україна не є винятком, і саме ст. 93 Конституції України передбачає надання права законодавчої ініціативи народним депутатам України, Президентові України, Кабінетові Міністрів України, Національному банкові України. Проте, проаналізувавши світовий досвід та досвід нашої держави з питання про необхідність внесення змін до ст. 93 Конституції України, автор доходить висновку, що право законодавчої ініціативи слід надати і Верховному Суду України та Генеральному прокуророві України, а законодавчу ініціативу Національного банку України обмежити питаннями його компетенції.

У сучасній юридичній літературі висловлено низку позицій щодо розширення кола суб’єктів права законодавчої ініціативи, визначеного в Конституції України. Зокрема, пропонується надати право законодавчої ініціативи народові України. На думку дисертанта, перш ніж це робити, слід відпрацювати саму процедуру здійснення народної законодавчої ініціативи, оскільки вона має деякі особливості. Можливо, це станеться в майбутньому, після створення необхідних організаційно – правових передумов, а нині, як вважає дисертант, це передчасно.

Деякі науковці пропонують надати право законодавчої ініціативи Конституційному Суду України, але автор доводить недоцільність зазначеного.

А взагалі, дисертант приходить до висновку, що значне розширення кола суб’єктів права законодавчої ініціативи призведе до певних ускладнень процесу законотворчості.

Аналіз чинного законодавства дає підстави вважати, що кращого законодавчого врегулювання потребує і питання обґрунтування фінансових законопроектів. З огляду на це дисертант зазначає, що необхідно законодавчо визначити сам термін “фінансово-економічне обґрунтування”, під яким пропонує розуміти висновки уповноваженого на те органу щодо фінансово-економічних наслідків прийняття фінансового закону, зіставлення видатків, пов’язаних з його реалізацією, з фінансовими можливостями держави тощо. Далі, слід визначити, в яких випадках таке обґрунтування уряду є обов’язковим, законодавчо передбачити ким, в якому порядку і в супроводі яких документів законопроект має направлятися на розгляд уряду. Варто визначити конкретні вимоги до фінансово-економічного обґрунтування, з’ясувати, в які строки і якій формі необхідно його готувати, тобто передбачити й інші критерії, яким це обґрунтування повинно відповідати.

У другому розділі “Організаційно-правові форми реалізації суб’єктами права законодавчої ініціативи” досліджуються особливості реалізації права законодавчої ініціативи народними депутатами України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України.

У першому підрозділі другого розділу “Право законодавчої ініціативи народних депутатів України” висвітлюються проблемні питання, пов’язані з визначенням у законодавстві України повноважень народних депутатів України у процесі реалізації ними права законодавчої ініціативи.

Зокрема, ст.93 Конституції не передбачає обмежень щодо внесення законопроектів народними депутатами України. Внаслідок цього кожен народний обранець може самостійно внести законопроект до Верховної Ради України. В наукових колах думки щодо даного питання різняться, проте дисертантом це положення розглядається як позитивне .

Досліджуючи процес реалізації права законодавчої ініціативи народними депутатами України, автор значну увагу приділяє ролі комітетів Верховної Ради України у законодавчому процесі. Аналіз чинного законодавства та практики діяльності останніх дали можливість дисертанту дійти висновку, що комітети відіграють величезну роль у законодавчому процесі, інколи навіть перевищуючи свої повноваження, через що порушуються права конкретних суб’єктів законодавчої ініціативи. Автор підтримує та обґрунтовує думку науковців про те, що варто було б надати комітетам офіційні повноваження на погодження долі проекту із суб’єктом права законодавчої ініціативи до його розгляду в першому читанні та врегулювати процедуру такого погодження. Доцільно було б закріпити за комітетами право на доопрацювання поданого законопроекту лише у разі згоди суб’єкта права законодавчої ініціативи на внесення певних змін і поправок до нього чи спільне доопрацювання. Таке залучення суб’єктів права законодавчої ініціативи до активної участі у законодавчому процесі можна було б вважати кроком уперед, оскільки це не лише посилило б гарантії реалізації права законодавчої ініціативи, а й поглибило б демократичний характер законодавчого процесу в цілому.

Відсутність у комітетів Верховної Ради України відповідно до Основного Закону держави права законодавчої ініціативи викликала певну критику науковців. На думку автора, основною підставою невизнання парламентських комітетів суб’єктами права законодавчої ініціативи є те, що з розгляду законопроекту визначається головний комітет (члени якого володіють спеціальними знаннями про предмет законопроекту). Якщо він одночасно буде суб’єктом внесення цього законопроекту, то, на нашу думку, об’єктивна оцінка законопроекту буде майже неможливою. Відтак, законодавець вирішив не визнавати комітети Верховної Ради України суб’єктами права законодавчої ініціативи.

Другий підрозділ другого розділу “Реалізація права законодавчої ініціативи Президентом України” присвячений дослідженню участі глави держави у законодавчому процесі, зокрема аналізові його прав та обов’язків як суб’єкта права законодавчої ініціативи. Оскільки Конституція України визначає Президента суб’єктом права законодавчої ініціативи, то, звичайно, передбачає і процедуру внесення ним законопроекту до Верховної Ради України. У зв’язку з цим автор у загальних рисах окреслює процедуру підготовки відповідних законопроектів і зосереджує основну увагу на дослідженні проблеми внесення Президентом законопроектів до законодавчого органу та визнання їх невідкладними.

На базі аналізу конституційних положень, а також результатів дослідження практики і законодавчого матеріалу інших країн дисертант пропонує внести зміни до ч. 2 ст.93 Конституції України. А саме визначити, що невідкладними законопроектами Президент України може визнати лише ті пропозиції, які вносить особисто до Верховної Ради України. Адже визнавати невідкладними законопроекти всіх суб’єктів права законодавчої ініціативи – це прерогатива парламенту.

Виходячи з проблем, які існують у сфері нормативно-правового регулювання діяльності Президента в законодавчому процесі, автор пропонує певні заходи, спрямованні на зміцнення відповідної нормативної бази. У зв’язку з цим він обґрунтовує необхідність визнання Президента України суб’єктом права законодавчої ініціативи і зазначає, що реалізація главою держави цього права має багато позитивних наслідків.

У третьому підрозділі другого розділу “Кабінет Міністрів України як суб’єкт права законодавчої ініціативи” досліджуються важливість та необхідність надання права законодавчої ініціативи Кабінетові Міністрів України, а також обґрунтовується потреба посилити гарантії реалізації ним права законодавчої ініціативи. У зв’язку з цим дисертант у загальних рисах окреслює процедуру підготовки певних законопроектів, зосереджуючи увагу на недостатньому законодавчому врегулюванні діяльності Кабінету Міністрів України, зокрема відсутності закону “Про Кабінет Міністрів України”, хоча він повинен бути одним із найголовніших у справі організації виконавчої влади та контролю над нею.

Досліджуючи процес реалізації права законодавчої ініціативи Кабінетом Міністрів України, автор обґрунтовує думку про те, що слід посилити гарантії реалізації права законодавчої ініціативи всіма суб’єктами внесення законопроектів, зокрема Урядом України. В зв’язку з цим варто розширити комплекс відповідних правових заходів, насамперед гарантувати право участі будь-кого із суб’єктів права законодавчої ініціативи у всіх стадіях законодавчого процесу щодо внесеного законопроекту та закріпити положення, згідно з яким внесені законопроекти не повинні доопрацьовуватися до розгляду їх у першому читанні.

На думку дисертанта, такі положення сприятимуть демократизації законодавчого процесу.

Доречно зазначити, що реалізація права законодавчої ініціативи урядом має певну специфіку, адже лише він наділений правом вносити законопроект про Державний бюджет України, хоча поправки і доповнення до такого проекту під час його розгляду у Верховній Раді України можуть вносити й інші суб’єкти права законодавчої ініціативи. Це питання заслуговує на особливу увагу. Автор поділяє думку тих науковців, що визначають це явище як інститут бюджетної ініціативи, що полягає у праві внесення проекту бюджету на розгляд законодавчого органу та праві вносити до нього поправки й доповнення іншими суб’єктами права законодавчої ініціативи.

Окрема увага приділяється делегуванню законодавчих повноважень. Парламент України в недалекому минулому делегував законодавчі повноваження урядові. У плані конституційності це є одним із складних питань, неналежна оцінка якого може призвести до хаосу в системі законодавства, дублювання й розмитості функцій різних гілок влади. Дисертант стосовно цього вважає, що таке делегування не лише зменшує роль парламенту в порівнянні з іншими гілками влади, а й погіршує якість законодавства, розбалансовує його систему та дає урядові забагато можливостей втручатися в законодавчу діяльність Верховної Ради. У разі зловживання цими можливостями зазначене може поставити під загрозу здійснення законодавчим органом його головної функції.

Четвертий підрозділ другого розділу “Національний банк України та його роль як суб’єкта права законодавчої ініціативи” присвячений дослідженню проблем реалізації права законодавчої ініціативи Національним банком України.

Автор у загальних рисах окреслює статус Національного банку України та досліджує необхідність визнання останнього суб’єктом права законодавчої ініціативи, хоча в світовій практиці надання такого права подібним установам є досить рідкісним явищем.

Аналізуючи законодавчу базу, науковий матеріал та практику діяльності Національного банку України, дисертант дійшов висновку, що є чимало причин, з огляду на які даний суб’єкт повинен мати право законодавчої ініціативи. По-перше, це викликано складним економічним становищем країни, по-друге, – складністю сучасних законів, які потребують не лише творчої уяви політичного діяча, а й економічних знань, по-третє, це є одним із надійних інструментів грошово-кредитного регулювання, що дає змогу оперативно реагувати на зміни в суспільстві, підвищувати ефективність функціонування економічної системи тощо. Але попри величезний масштаб дій Національного банку України та галузеву спеціалізацію на наш погляд, він має володіти правом законодавчої ініціативи лише з питань його відання, тобто слід дати банкові можливість брати участь у формуванні банківського законодавства у межах його функцій.

Аналізуючи нормативно-правові акти, які регулюють здійснення Національним банком України права законодавчої ініціативи, варто зауважити, що вони детально передбачають процедуру підготовки та внесення законопроектів до Верховної Ради України, чого не можна сказати про реалізацію права законодавчої ініціативи Національним банком України у парламенті, оскільки нині вона забезпечується вузьким колом правових заходів. На думку дисертанта, їх необхідно розширити, насамперед, поряд із правом відкликання законопроектів, виступу представника Національного банку України на пленарному засіданні слід гарантувати йому право участі у всіх стадіях законодавчого процесу щодо внесеного банком законопроекту. Більше того, треба дати йому можливість брати участь у вирішенні спірних питань, які виникають у ході розгляду законопроектів, що стосуються функцій та повноважень як Національного банку, так і комерційних. Це дасть змогу банку України, у парламенті відстоювати внесені ним документи законодавчої ініціативи, дозволяючи вчасно давати необхідні пояснення, що, в свою чергу, слугуватиме співпраці законодавчого органу з Національним банком України.

Висновки. У дисертації дано теоретичне узагальнення і нове вирішення наукової проблеми, що виявляється у встановленні прав та обов’язків суб’єктів права законодавчої ініціативи у процесі реалізації цього права.

Результати дисертаційного дослідження дають підстави зробити наступні висновки.

1. Законодавчий процес – це система стадій, пов’язаних з розробкою, розглядом та прийняттям законів, у межах яких здійснюється діяльність Верховної Ради України та інших спеціально уповноважених на те суб’єктів. До таких стадій законодавчого процесу слід віднести наступні: реалізація права законодавчої ініціативи, розгляд проекту закону в законодавчому органі, прийняття закону, підписання закону Президентом України та його опублікування, набуття законом чинності.

2. Право законодавчої ініціативи – це повноваження чітко визначеного Конституцією України кола суб’єктів, яке полягає у можливості їх звернення до Верховної Ради України у формі подання проекту нового закону, змін до чинного законодавчого акту чи його скасування, а також змоги бути учасником законодавчого процесу з цього приводу.

3. Дисертаційне дослідження дозволяє зробити висновок, що нині суб’єкти законодавчої ініціативи можуть реалізувати своє право як у формі подання готового законопроекту, так і лише його концепції (законодавчої пропозиції). На думку автора, при подальшому розвиткові законодавчої діяльності Верховної Ради України право законодавчої ініціативи не повинно реалізуватися у формі пропозиції про підготовку законопроекту, оскільки наслідком цього є розробка самого законопроекту, що суперечить суті законодавчої ініціативи.

4. Право законодавчої ініціативи є системою взаємопов’язаних правових норм, які регулюють вузьке коло відносин і стають самостійним елементом системи права –відповідним конституційно-правовим інститутом.

5. Розвиток права законодавчої ініціативи як стадії законодавчого процесу нерозривно пов’язаний з удосконаленням системи нормативно-правових актів, які його регулюють. Актуальним з огляду на це є передусім прийняття закону “Про закони і законодавчу діяльність”, який визначить організаційно-правові засади останньої, основні риси закону, умови його дії, порядок зміни і сприятиме поліпшенню якості законодавчих актів та стабільності системи законодавства загалом.

6. Вимагає законодавчого врегулювання проведення наукової експертизи законопроектів, яка полягає в їх дослідженні, аналізі якості й обґрунтованості, виявленні позитивних та негативних наслідків дії проектів законів спеціально уповноваженими суб’єктами. Її проведення є важливим етапом розробки та прийняття законопроектів, тому на законодавчому рівні має бути врегульовано чимало важливих моментів, таких як визначення статусу експертних висновків та видів експертизи, взаємовідносини між експертами та парламентом, встановлення об’єктів експертних оцінок тощо.

7. Суб’єктами права законодавчої ініціативи необхідно вважати чітко визначених законодавством осіб, наділених правоздатністю вносити до законодавчого органу документи законодавчої ініціативи. На думку дисертанта, система прав та обов’язків суб’єктів права законодавчої ініціативи потребує додаткової законодавчої регламентації.

8. Аналіз світової практики з питань реалізації права законодавчої ініціативи, історичного минулого нашої держави дає нам підстави вважати, що право законодавчої ініціативи, крім суб’єктів, зазначених у ст.93 Конституції України, повинно належати Верховному Суду України і Генеральному прокуророві України з питань їх відання.

9. На підставі аналізу взаємовідносин суб’єктів права законодавчої ініціативи один з одним та Верховною Радою України можна зробити висновок, що прийняття якісного закону вимагає насамперед взаємодії і співробітництва всіх учасників законодавчого процесу. Адже конфронтація між ними призводить до гальмування останнього, прийняття таких законодавчих актів, які, набравши чинності одразу потребують змін. Тому слід ввести в дію принцип стримувань і противаг, узгодити дії всіх гілок влади, передбачити правила їх взаємодії.

10. Проаналізувавши конституційний статус суб’єктів права законодавчої ініціативи, можна дійти таких висновків.

По-перше, аналіз повноважень Президента України у сфері законотворчої діяльності є, як вважаємо, одним із актуальних напрямів конституційно–правових досліджень, а надання йому права законодавчої ініціативи (яке останнім часом піддається критиці в наукових колах) є, безперечно, доцільним і має позитивні наслідки. Проте, на наш погляд, необхідно внести зміни до ч. 2 ст. 93 Конституції України, визначивши, що Президент України володіє правом визнавати невідкладними тільки законопроекти, внесені ним особисто.

По-друге, розглянувши право законодавчої ініціативи народних депутатів України, зазначимо, що його може реалізувати кожен депутат особисто, що лише підкреслює демократичний характер законодавчої діяльності Верховної Ради. Що ж до діяльності комітетів та фракцій парламенту України, то чинне законодавство недостатньо регулює це питання: помітна слабкість законотворчої діяльності фракцій і, навпаки, перевищення своїх повноважень у цій сфері комітетами.

По-третє, практика свідчить, що делегування законодавчих повноважень уряду не лише зменшує роль парламенту в порівнянні з іншими гілками влади, а й погіршує якість законодавства, розбалансовує його систему та дає урядові забагато можливостей втручатися в законодавчу діяльність Верховної Ради. У разі зловживання цими можливостями зазначене може поставити під загрозу здійснення законодавчим органом його головної функції. Саме тому впровадження в нашій державі такого інституту є недоцільним.

По-четверте, в нинішніх умовах економічних реформ в Україні визнання Національного банку України суб’єктом права законодавчої ініціативи, як вважаємо, просто необхідне, але варто обмежити його законодавчу ініціативу, давши можливість реалізувати її лише з питань відання банку, направивши відтак його діяльність у сфері законотворчості у відповідне русло.

Основні положення дисертації викладені у таких публікаціях:

1. Мудра О.М. Роль комітетів Верховної Ради України у законодавчому процесі // Право України. – 2000.–№12.–С.29–32.

2. Мудра О.М. Правове регулювання законодавчої ініціативи та його вдосконалення // Правове регулювання економіки: Зб. наук. праць. – К., 2000.– Вип. 1–С. 157–166.

3. Мудра О.М. Зміст, форми та суб’єкти права законодавчої ініціативи // Правове регулювання економіки: Зб. наук. праць.– К., 2001.– Вип. 2. –С. 151–160.

4. Мудра О.М. Законодавча ініціатива як стадія законодавчого процесу // Держава і право: Зб. наук. праць: юрид. і політ. науки. – К., 2001.– Вип. 9.– С.125–132.

5. Мудра О.М. Конституційне закріплення суб’єктів права законодавчої ініціативи // Правове регулювання економіки: Зб. наук. праць. – К., 2002. – Вип. 3.–С. 151–160.

Мудра О.М. Конституційний статус суб’єктів права законодавчої ініціативи. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.02.– конституційне право. – Київський національний університет ім. Тараса Шевченка, Київ, 2003.

Містить аналіз комплексу теоретичних і практичних проблем, пов’язаних з діяльністю суб’єктів права законодавчої ініціативи. В дисертації дається загальна характеристика права законодавчої ініціативи, висвітлюються зміст і сутність стадії реалізації права законодавчої ініціативи, окреслюються та розглядаються шляхи вирішення питань, пов’язаних із визначенням суб’єктів права законодавчої ініціативи та реалізацією ними цього права. Автором запропоновано юридичне визначення понять права законодавчої ініціативи, суб’єктів права законодавчої ініціативи, системи нормативно-правових актів, які регулюють право законодавчої ініціативи, обґрунтовується необхідність конституційного розширення кола суб’єктів права законодавчої ініціативи, розкривається сутність форм реалізації права законодавчої ініціативи його суб’єктами, досліджуються права та обов’язки Президента України, народних депутатів України, Кабінету Міністрів України, Національного банку України як суб’єктів відповідного права. Відповідно до одержаних у процесі дисертаційного дослідження результатів сформульовані наукові положення та висловлені пропозиції, спрямовані на вдосконалення й конкретизацію конституційного статусу суб’єктів права законодавчої ініціативи та розширення кола таких суб’єктів.

Ключові слова: законодавчий процес, законотворча діяльність, законодавча ініціатива, суб’єкт права законодавчої ініціативи, законопроект, система нормативно-правових актів.

Мудрая О.Н. Конституционный статус субъектов права законодательной инициативы. – Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.02. – конституционное право. – Киевский национальный университет им. Тараса Шевченка, Киев, 2003.

На основе теоретического анализа нормативно-правового материала, обобщения практического опыта исследуются вопросы правового статуса субъектов права законодательной инициативы. Рассмотрены исторические аспекты становления круга лиц, наделяемых правом законодательной инициативы в Украине.

В процессе исследования подчеркивается разница между законодательной инициативой и правом законодательной инициативы. Так, законодательная инициатива – это действие, которое основывается на праве законодательной инициативы и проявляется в обращении соответствующих субъектов к парламенту в форме проекта закона относительно принятия нового закона, изменения или отмены действующего. Право же законодательной инициативы – это право строго определенного Конституцией Украины круга субъектов, которое проявляется в возможности их обращения в Верховную Раду Украины в форме проекта закона относительно принятия нового закона, изменения или отмены действующего, а также возможности инициаторов внесенного проекта принимать активное участие во всех стадиях законодательного процесса по данному законопроекту.

Особое внимание уделяется характеристике содержания и сущности права законодательной инициативы как первой стадии законодательного процесса. Ее развитие и совершенствование неразрывно связаны с исследованием системы нормативно–правовых актов, которые регулируют данный процесс. В этой связи исследуются Конституция и законы Украины, подзаконные акты. Ввиду отсутствия надлежащего правового регулирования исследуемого вопроса автором обоснована необходимость принятия закона “О законах и законодательной деятельности”, который определил бы организационно-правовые основы последней, основные черти закона, условия его действия и порядок изменения, а также способствовал бы улучшению качества законодательных актов и стабильности системы законодательства в целом.

На базе теоретических представлений и воплощенных в Конституции Украины признаков субъектов права законодательной