ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
ДЕРЖАВНА ПОДАТКОВА АДМІНІСТРАЦІЯ УКРАЇНИ
АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ
Миронюк Роман Вікторович
УДК – 342.9
Органи внутрішніх справ як суб’єкти виконавчого Провадження в справах про адміністративні правопорушення
Спеціальність 12.00.07 – теорія управління; адміністративне
право і процес; фінансове право
Автореферат
дисертації на здобуття наукового ступеня
кандидата юридичних наук
Ірпінь - 2003
Дисертацією є рукопис
Робота виконана на кафедрі адміністративного права Національної академії внутрішніх справ України.
Науковий керівник: кандидат юридичних наук, доцент
Гончарук Степан Тихонович,
Національна академії внутрішніх
справ України, професор кафедри адміністративного права
Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор,
Заслужений юрист України
Голосніченко Іван Пантелійович,
Київський національний університет
імені Тараса Шевченка,
професор кафедри конституційного
та адміністративного права
кандидат юридичних наук
Лихачов Сергій Васильович,
Донецький інститут внутрішніх справ МВС України, начальник кафедри адміністратив-
ного права і державного управління
Провідна установа: Національний університет внутрішніх справ, кафедра адміністративного права і адміністративної діяльності органів внутрішніх справ, м. Харків
Захист відбудеться 9 квітня 2003 р. о 14.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 27.855.02 в Академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. Карла Маркса, 31.
З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. Садова, 53.
Автореферат розісланий 7 березня 2003 року.
Вчений секретар
спеціалізованої вченої ради Коваль М.В.
ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
Актуальність теми дослідження. Адміністративному примусу належить важлива роль у забезпеченні законності, громадської безпеки, охорони громадського порядку, попередження злочинності. Одним із найбільш розповсюджених заходів адміністративного примусу, що застосовуються широким колом суб’єктів до осіб, які вчинили адміністративні правопорушення є адміністративні стягнення. Однак, факт прийняття юрисдикційним органом постанови про накладення адміністративного стягнення не забезпечує реалізації породжених нею прав і обов’язків правопорушника, з нього повинен бути стягнутий штраф, забезпечено відбуття адміністративного арешту, виконано припис про конфіскацію майна тощо.
Виконавче провадження в справах про адміністративні правопорушення має свою нормативну регламентацію і здійснюється системою спеціальних суб’єктів. Провідне місце серед таких субєктів посідають органи внутрішніх справ, що обумовлено їх специфічними повноваженнями по виконанню постанов про накладення окремих адміністративних стягнень.
Щорічно органи внутрішніх справ виносять більш як 7 млн. постанов про накладення адміністративного штрафу, за якими стягується понад 110 млн. грн., що в середньому становить майже 60% від сум, які надходять у бюджет за штрафами, стягнутими усіма органами адміністративно-штрафної юрисдикції. Щорічно органи внутрішніх справ виконують майже 117 тис. постанов про позбавлення права керування транспортними засобами, а також - майже 154 тис. постанов про застосування адміністративного арешту.
Аналіз чинного законодавства про адміністративні правопорушення і практики його застосування органами внутрішніх справ показав, що окремі його норми не в повній мірі відповідають вимогам часу, змісту адміністративно-правової реформи. На сьогодні у чинному законодавстві України не знайшли свого чіткого визначення окремі питання виконання таких адміністративних стягнень, як оплатне вилучення та конфіскація предмета, який став знаряддям вчинення, або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення, адміністративного видворення за межі України іноземців та осіб без громадянства. Потребує наукового осмислення практика виконання органами внутрішніх справ постанов про накладення штрафу, позбавлення права керування транспортними засобами та адміністративного арешту. Недосконалість певних нормативних положень створює умови для прояву формалізму, порушення законності з боку окремих працівників органів внутрішніх справ щодо здійснення виконавчого провадження. В умовах посилення вимог до підвищення рівня законності в правоохоронній діяльності органів внутрішніх справ, пошук шляхів удосконалення правових основ виконавчого провадження в справах про адміністративні правопорушення, а також покращення його організаційного забезпечення є важливим і актуальним дослідницьким завданням.
Актуальність дослідження підтверджується й прийняттям законів України “Про державну виконавчу службу” від 24 березня 1998 року, “Про виконавче провадження” від 21 квітня 1999 року, та внесенням на їх основі низки змін та доповнень до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо порядку виконання постанов про окремі адміністративні стягнення. Названі обставини потребують нового, сучасного підходу до вирішення проблеми підвищення ефективності виконавчого провадження в справах про адміністративні правопорушення.
Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали загальнотеоретичні наукові праці фахівців в галузі теорії управління, адміністративного права та процесу, зокрема: В.Б. Авер’янова, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, С.Л. Басова, Ю.П. Битяка, І.П. Голосніченка, С.Т. Гончарука, Є.В. Додіна, А.П. Клюшніченка, Л.В. Коваля, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, О.П. Коренєва, М.Я. Маслєннікова, А.К. Мустафіна, В.П. Пєткова, Н.Г. Саліщевої, В.В. Селіванова, В.Д. Сорокіна, Ю.О. Тихомирова, В.О. Шамрая, А.П. Шергіна, О.М. Якуби та ін. Питання ефективності застосування адміністративного стягнення у вигляді штрафу були об’єктом дослідження Л.Л. Попова, М.Я. Саввіна. Особливостям діяльності органів внутрішніх справ щодо виконання постанов про накладення окремих адміністративних стягнень приділялась певна увага у роботах українських вчених: С.В. Ващенко, Є.В. Додіна, Г.В. Джагупова, Д.П. Калаянова, Т.О. Коломоєць, В.Г. Полішука, В.К. Шкарупи.
Водночас треба зазначити, що глибоке, комплексне дослідження повноважень органів внутрішніх справ щодо здійснення виконавчого провадження в справах про адміністративні правопорушення в сучасних умовах до даного часу спеціально не проводилось, а відсутність монографічної літератури з цієї проблематики свідчить як про складність цього питання, так і про недостатню увагу до нього вчених правознавців.
Таким чином, недостатня теоретична розробленість обраної теми, її наукова новизна, значимість та актуальність для практичної діяльності органів внутрішніх справ зумовлюють потребу у проведенні поглибленого наукового дослідження.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами і темами. Обраний напрям дисертаційного дослідження базується на основних положеннях концепції розвитку системи відомчої освіти та вузівської науки на період 2001 – 2005 рр., схваленої рішенням колегії МВС України від 18.12.2000 року №9км/1, пріоритетних напрямків фундаментальних та прикладних досліджень навчальних закладів і науково-дослідних установ.
Тема дисертації затверджена рішенням Вченої ради Національної академії внутрішніх справ України та відповідає проблематиці досліджень кафедри адміністративного права. Обраний напрям досліджень тісно пов’язаний з викладанням навчальних курсів “Адміністративне право”, “Адміністративна відповідальність” та “Адміністративна діяльність ОВС”.
Мета і завдання дослідження. Метою даного дослідження є: розгляд теоретичних питань виконавчого провадження в справах про адміністративні правопорушення; всебічний аналіз і узагальнення практики його здійснення та визначення місця органів внутрішніх справ серед інших суб’єктів такого провадження; розробка пропозицій та рекомендацій по удосконаленню правових та організаційних основ діяльності органів внутрішніх справ щодо здійснення виконавчого провадження.
Виходячи з поставленої мети, в дисертації зосереджено увагу на вирішенні наступних основних завдань:
·
проведення аналізу загальнотеоретичних проблем виконавчого провадження в справах про адміністративні правопорушення та його ролі в механізмі реалізації матеріально-правових норм щодо адміністративних проступків;
·
розкриття поняття та суті виконавчого провадження, визначення його місця в загальній структурі провадження в справах про адміністративні правопорушення;
·
визначення критеріїв розмежування різновидів даного провадження та розкриття їх особливостей;
·
визначення етапів та часових меж виникнення і припинення правових відносин у виконавчому провадженні;
·
дослідження ролі і місця учасників виконавчого провадження у процесі реалізації адміністративних стягнень;
·
обґрунтування виділення органів внутрішніх справ як одного з домінуючих органів серед інших суб’єктів, які здійснюють виконавче провадження;
·
здійснення аналізу організації діяльності органів внутрішніх справ щодо виконання як власних постанов про накладення адміністративних стягнень, так і постанов, винесених іншими органами адміністративної юрисдикції;
·
розробка пропозицій та рекомендацій щодо удосконалення діючого законодавства, у т.ч. відомчих нормативних актів, що регулюють діяльність органів внутрішніх справ по виконанню постанов про накладення окремих адміністративних стягнень;
·
розробка пропозицій та рекомендацій щодо оптимізації взаємодії органів внутрішніх справ з іншими органами, наділеними повноваженнями по виконанню постанов про накладення окремих адміністративних стягнень.
Об’єктом дослідження є організаційно-управлінські правовідносини, що виникають у сфері виконавчого провадження в справах про адміністративні правопорушення, здійснюваного органами внутрішніх справ.
Предметом дослідження є система та засоби удосконалення правової регламентації здійснення органами внутрішніх справ провадження щодо виконання постанов про накладення адміністративних стягнень.
Методи дослідження. Відповідно до мети і завдань дослідження в роботі використана раціональна сукупність методів і прийомів наукового пізнання. За їх допомогою вивчено організаційно-правові засади діяльності органів внутрішніх справ щодо здійснення виконавчого провадження в справах про адміністративні правопорушення.
Методи дослідження обрані з урахуванням обєкта та предмета дослідження, виходячи з поставлених у дисертації мети і завдань.
За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат виконавчого провадження (підрозділи 1.1 – 1.2), виокремлено окремі складові поняття законної сили постанови в справі про адміністративне правопорушення (підрозділ 1.2). Широкого застосування у дисертаційному дослідженні набув історико-правовий метод дослідження, а також метод порівняльно-правового аналізу при розгляді питань теорії та практики правового регулювання здійснення виконавчого провадження в справах про адміністративні правопорушення в Україні, колишньому Радянському Союзі та інших державах (підрозділи 2.1-2.3). Системно-структурний метод використано при наведені класифікації субєктів виконавчого провадження (підрозділ 1.3). Соціологічний та статистичний методи використано при узагальнені юридичної практики, проведені анкетування співробітників органів внутрішніх справ, аналізу емпіричної інформації, що стосується проблем дослідження (підрозділи 2.1-2.4).
Нормативну базу дисертації складають Конституція України, Кодекс України про адміністративні правопорушення, відповідні закони, нормативно-правові акти Президента та Кабінету Міністрів України, відомчі нормативні акти. Використано також ряд проектів законодавчих актів. Емпіричну базу дослідження становлять результати анкетування 850 працівників міліції з різних регіонів України (з них 350 працівників ДАІ); статистичні дані та аналітичні матеріали МВС України, Міністерства юстиції України.
Наукова новизна одержаних результатів визначається передусім тим, що в дисертації вперше запропоновано новий підхід до визначення місця виконавчого провадження в справах про адміністративні правопорушення серед інших видів проваджень в рамках адміністративного процесу.
На основі проведеного дослідження сформульовано ряд понять, положень, висновків, пропозицій, які відображають його наукову новизну та виносяться на захист:
·
вперше пропонується поняття виконавчого провадження в справах про адміністративні правопорушення, розкривається його зміст та проводиться його градація;
·
виноситься та обгрунтовується пропозицію про закріплення положення про вступ постанови про накладення адміністративного стягнення в законну силу (набрання нею чинності); проаналізовано та визначено основні ознаки, за якими остання вважається такою, що набрала чинності;
·
дістало подальшого розвитку вивчення змісту виконавчого провадження в справах про адміністративні правопорушення. Виносяться пропозиції про визначення строків проведення окремих виконавчих дій та про їх більш чітке нормативне закріплення;
·
вперше у систематизованому вигляді визначаються субєкти, які беруть участь у виконанні постанов про накладення адміністративних стягнень, проводиться їх класифікація, визначаються їх повноваження;
·
вперше комплексно аналізується діяльність органів внутрішніх справ як одного з домінуючих суб’єктів виконавчого провадження в справах про адміністративні правопорушення. Пропонуються шляхи і перспективи подальшого вдосконалення правового регулювання такої діяльності в світлі реформи чинного законодавства про адміністративні правопорушення;
·
обґрунтовуються пропозиції щодо внесення окремих змін і доповнень до Кодексу України про адміністративні правопорушення з метою вдосконалення порядку виконання постанов про накладення окремих адміністративних стягнень.
Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес, зокрема:
·
у науково-дослідницькій сфері – положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшої наукової розробки нових напрямків діяльності уповноважених органів щодо реалізації окремих адміністративних стягнень;
·
у правотворчій діяльності – за результатами дослідження сформульовані ряд пропозицій щодо внесення змін і доповнень до чинного законодавства, зокрема до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Закону України “Про виконавче провадження”, відомчих нормативних актів МВС України та ін. (за результатами дослідження були підготовлені окремі зауваження та пропозиції до проекту Кодексу України про адміністративні проступки, які направлені до робочої групи по розробці цього Кодексу при Верховному Суді України, більша частина з яких була врахована при доопрацюванні процесуальної частини цього проекту);
·
у правозастосовчій діяльності – положення, що містяться в дисертації та виносяться автором на захист, можуть бути використані для удосконалення практичної діяльність міліції щодо виконання постанов про накладення окремих адміністративних стягнень, про що свідчить Акт про впровадження в практичну діяльність адміністративної служби міліції УМВС України на Придніпровській залізниці результатів дисертаційного дослідження, затверджений Першим заступником начальника УМВС України на Придніпровській залізниці від 23 листопада 2002 р.;
·
у навчальному процесі – результати дослідження можуть бути використані при вивченні курсів “Адміністративне право”, “Адміністративна відповідаль-ність”, “Адміністративна діяльність ОВС” в навчальних закладах системи органів внутрішніх справ України, інших навчальних закладах, а також при підготовці підручників і навчальних посібників з цих дисциплін, що підтверджується Актом про впровадження в навчальний процес Юридичної академії МВС України, затвердженим Першим проректором з навчальної та методичної роботи від 14 лютого 2003 р.
Особистий внесок здобувача полягає в тому, що основні результати, викладені в дисертації, статтях і тезах доповідей, отримані здобувачем самостійно. Теоретичні розробки були здійснені на підставі дослідження нормативно-правових актів і спеціальної літератури із проблематики дисертації.
Апробація результатів дослідження. Результати і висновки дисертації були обговорені на засіданнях кафедри адміністративного права Національної академії внутрішніх справ України та отримали позитивний відгук. Основні положення дисертаційного дослідження оприлюднювались під час роботи науково-практичної конференції “Органи внутрішніх справ на початку третього тисячоліття: проблеми протидії злочинності” (27-28 жовтня 2000 р., м. Дніпро-петровськ); міжнародної наукової конференції “Проблеми права на зламі тисячоліть” (13-14 лютого 2001 р., м. Дніпропетровськ); міжнародної науково-практичної конференції “Приоритетні напрямки діяльності органів внутрішніх справ у боротьбі зі злочинністю в сучасних умовах” (25-26 жовтня 2002 р., м. Дніпропетровськ).
Публікації. За результатами досліджень опубліковано шість наукових праць. Із них чотири опубліковано у наукових фахових виданнях, перелік яких затверджено ВАКом України.
Структура дисертації. Дисертація складається з вступу, двох розділів, які об’єднують сім підрозділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Повний обсяг дисертації становить 218 сторінок, з яких 180 – основний зміст.
ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ
У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації; визначаються мета й основні задачі дослідження; показано наукову новизну і сформульовано положення, які виносяться на захист; розкривається теоретична та практична значущість здобутих результатів, їх апробація та впровадження; наведені дані про публікації і структуру дисертації.
Розділ перший “Загальноправова характеристика виконавчого провадження в справах про адміністративні правопорушення та повноваження органів внутрішніх справ щодо його здійснення” обєднує три підрозділи.
У першому підрозділі “Поняття та види виконавчого провадження в справах про адміністративні правопорушення” дається характеристика виконанню постанов в справах про адміністративні правопорушення як окремому виду провадження, що є засобом реалізації матеріально-правових норм щодо адміністративних проступків.
У роботі підкреслюється, що в умовах проведення в Україні адміністративної реформи відбувається відповідна зміна точок зору щодо сутності та змісту адміністративного процесу. З точки зору змісту, характеру і специфіки індивідуальних справ адміністративний процес розглядається як сукупність адміністративних проваджень, різниця між якими визначається предметом того чи іншого провадження. Дисертант поділяє думку тих авторів, які вважають, що видова різноманітність адміністративних проваджень може бути зведена відповідно до класифікації адміністративно-процесуальної діяльності у дві узагальнені групи: а) процедурні провадження; б) юрисдикційні провадження. Враховуючи це, в дисертації зазначається, що існує наукове підґрунтя, яке дає можливість виділення певних видів адміністративно-юрисдикційних проваджень. Серед вказаної групи проваджень автор виділяє виконавче провадження в справах про адміністративні правопорушення. Для з’ясування сутності такого провадження проводиться характеристика його ознак. Власно, під виконавчим провадженням в справах про адміністративні правопорушення дисертант визначає урегульовану нормами права процесуальну діяльність уповноважених на те органів і посадових осіб щодо виконання постанов про накладення адміністративних стягнень. Це провадження утворює спеціальну сукупність правовідносин, що відрізняються самостійною предметною характеристикою і зв’язаністю з матеріальними адміністративно-правовими відносинами.
Здійснивши аналіз основних ознак виконавчого провадження і виділивши його особливості щодо інших видів адміністративно-юрисдикційних проваджень, дисертант вказує на існування у ньому визначених стадій функціонального призначення. До таких стадій він відносить: 1) вступ постанови про накладення адміністративного стягнення в законну силу /набрання постановою чинності/; 2) звернення постанови до виконання; 3) безпосереднє /реальне/ виконання постанови; 4) завершення виконавчого провадження.
З метою розкриття сутності виконавчого провадження в справах про адміністративні правопорушення автор вдається до класифікації його за наступними критеріями: 1) залежно від участі суб’єкта виконання в прийнятті постанови про накладення адміністративного стягнення; 2) залежно від тривалості в часі; 3) залежно від виду адміністративного стягнення.
У другому підрозділі “Зміст виконавчого провадження в справах про адміністративні правопорушення та характеристика його стадій” розкривається зміст такого провадження через характеристику його стадій.
Приймаючи до уваги те, що виконавче провадження в справах про адміністративні правопорушення має свій спеціальний предмет правового регулювання (саме цей чинник є найбільш важливим для виділення виконання в окреме провадження), дисертант виділяє в ньому певні стадій: 1. Вступ постанови про накладення адміністративного стягнення в законну силу (набрання постановою чинності). 2. Звернення постанови до виконання. 3. Безпосереднє виконання постанови. 4. Завершення виконавчого провадження.
Аналізуючи діюче законодавство, роботи вчених у галузі цивільного та кримінального процесу, провідних українських та зарубіжних адміністра-тивістів, історичний досвід регулювання суспільних відносин у виконавчому проваджені дисертант виносить та обгрунтовує пропозицію про закріплення положення про вступ постанови про накладення адміністративного стягнення в законну силу у вигляді окремої статті в Кодексі України про адміністративні правопорушення в наступній редакції:
“Стаття 298-1. Вступ постанови про накладення адміністративного стягнення в законну силу
Постанова про накладення адміністративного стягнення набуває законної сили після закінчення десятиденного строку на її оскарження й опротестування, якщо вона не була оскаржена або опротестована. У випадку подачі скарги або протесту в зазначений термін, постанова набуває законної сили після прийняття остаточного рішення по скарзі або протесту.”
Певну увагу приділено аналізу властивостей, які притаманні постанові в справі про адміністративне правопорушення, яка вступила в законну силу. Зокрема, до таких властивостей автор відносить: обов’язковість, винятковість, незаперечність.
Враховуючи важливу роль строків з настанням яких зв’язано виникнення, зміна чи припинення правових відносин у виконавчому проваджені, в дисертації аналізуються види строків і вносяться пропозиції щодо їх правової регламентації. Зазначається, що при установленні строку давності виконання постанови про накладення адміністративного стягнення важливим практичним питанням є точне визначення моментів початку плину такого строку і його закінчення. На думку автора, для обчислення строку давності виконання постанов про накладення адміністративних стягнень можна було б запозичити термінологію, визначену сьогодні кримінальним законодавством, пам’ятаючи, що це має не тільки теоретичне, але і важливе практичне значення. Запропонована у такій редакції частина 1 статті 303 КУпАП, як вважає дисертант, сприяла б одноманітному розумінню і правильному встановленню строку давності:
“Не підлягає виконанню постанова про накладення адміністративного стягнення, якщо вона не була звернута до виконання протягом шести місяців з дня її вступу в законну силу. У випадку відстрочки виконання постанови, у відповідності зі статтею 301 КУпАП, плин давністного строку припиняється до закінчення строку відстрочки.”
Певну увагу в дисертації приділено удосконаленню порядку вирішення питань, які виникають у процесі здійснення виконавчого провадження в справах про адміністративні правопорушення. Зокрема, до таких питань автор відносить: надання відстрочки виконання постанови, заміни одного виду адміністративного стягнення іншим, припинення виконання постанови, встановлення моменту завершення виконавчого провадження та ін.
У третьому підрозділі “Місце органів внутрішніх справ серед суб’єктів виконавчого провадження в справах про адміністративні правопорушення та їх повноваження щодо його здійснення” дисертантом проводиться класифікація суб’єктів виконавчого провадження в справах про адміністративні правопорушення. Під суб’єктами виконавчого провадження в справах про адміністративні правопорушення автор розуміє будь-яких учасників процесуально-деліктних відносин, які у відповідності з адміністративно-процесуальними нормами наділені комплексом прав і обов’язків, а також можливістю вступати в правовідносини щодо виконання постанов в справах про адміністративні правопорушення.
Враховуючи процесуальну роль, яку відіграє той чи інший суб’єкт у виконавчому проваджені в справах про адміністративні правопорушення, дисертант пропонує наступну класифікацію суб’єктів такого провадження: 1) суб’єкти, які мають особистий інтерес в справі про адміністративне правопорушення; 2) суб’єкти, які сприяють здійсненню виконавчого провадження; 3) суб’єкти, які здійснюють нагляд і контроль за законністю виконання постанов; 4) домінуючі суб’єкти, тобто суб’єкти, уповноважені виконувати постанови про накладення адміністративних стягнень.
Особливе місце серед домінуючих суб’єктів виконавчого провадження в справах про адміністративні правопорушення автор відводить органам внутрішніх справ. Їх правовий статус щодо цього обумовлений специфічними повноваженнями по виконанню постанов про накладення окремих видів адміністративних стягнень. Ця специфіка полягає в наступному: по-перше, згідно з діючим законодавством органи внутрішніх справ (їх посадові особи) виконують власно винесені постанови про накладення адміністративного попередження та штрафу, що стягуються у добровільному порядку. По-друге, вони (їх окремі підрозділи та посадові особи) є спеціальними органами виконання постанов суду (судді) про позбавлення права керування транспортними засобами та адміністративного арешту. По-третє, їх посадові особи контролюють своєчасність і правильність виконання власно винесених постанов про накладення адміністративного штрафу у разі стягнення суми штрафу в примусовому порядку органами державної виконавчої служби. По-четверте, в окремих випадках вони надають допомогу іншим органам виконання адміністративних стягнень шляхом встановлення місця проживання та місця знаходження правопорушника.
Такий обсяг повноважень органів внутрішніх справ у виконавчому проваджені потребує більш чіткої нормативної регламентації їх діяльності щодо порядку виконання постанов про накладення адміністративних стягнень. Аналіз нормативних матеріалів свідчить про те, що єдиний порядок виконання постанов про накладення адміністративних стягнень органами внутрішніх справ відсутній, і обумовлений передусім змістом того чи іншого виду стягнення.
Дисертант вносить пропозицію про необхідність видання відомчої Інструкції по здійсненню органами внутрішніх справ (їх посадовими особами) виконавчого провадження в справах про адміністративні правопорушення. В цілому, у зв’язку з переходом окремих повноважень щодо примусового виконання постанов про накладення адміністративних стягнень від органів внутрішніх справ до органів державної виконавчої служби, автор висловлює необхідність нормативного закріплення таких повноважень названих органів та порядку їх взаємодії у виконані таких постанов. Пропонується порядок такої взаємодії закріпити на міжвідомчому рівні, шляхом видання спільного наказу вищевказаних органів, який би затверджував відповідну інструкцію. Враховуючи вищевказане, дисертант робить висновок про те, що в даний час у діяльності органів внутрішніх справ щодо виконання постанов про накладення адміністративних стягнень є багато невирішених проблем, обумовлених головним чином двома основоположними факторами: по-перше, недосконалістю нормативної, у тому числі відомчої основи виконавчого провадження; по-друге, недоліками в організації діяльності відповідних підрозділів органів внутрішніх справ щодо виконання таких постанов. Обидві названі обставини потребують пильної уваги. Разом з тим правове регулювання виконавчого провадження в справах про адміністративні правопорушення характеризується таким об’ємом прогалин та колізій, що без внесення певних змін і доповнень в діюче законодавство ефективна діяльність органів внутрішніх справ щодо здійснення такого провадження навряд чи можлива.
Розділ другий “Порядок та особливості здійснення органами внутрішніх справ провадження щодо виконання постанов про накладення окремих адміністративних стягнень” складається з чотирьох підрозділів.
У першому підрозділі “Провадження щодо виконання постанов про накладення попередження та штрафу” досліджується сутність адміністративного попередження та штрафу з позиції історико-правового підходу, проводиться аналіз тих правових наслідків, які несуть у собі ці адміністративні стягнення.
З урахуванням дослідження практики винесення адміністративного попередження, з метою підвищення ефективності зазначеної міри стягнення, автор пропонує закріпити в законодавчому порядку виконання постанови про накладення попередження тільки шляхом оголошення при розгляді справи в присутності порушника.
Значну увагу в дисертації приділено аналізу практики діяльності міліції щодо стягнення адміністративного штрафу на місці вчинення порушень правил дорожнього руху. Так, найбільше стягнутих штрафів органами внутрішніх справ у 1997-2001 роках здійснено підрозділами ДАI, що складає 85% від загальної суми штрафів, стягнутих всіма підрозділами ОВС, а 50% цих сум стягувалось на місці вчинення порушень правил дорожнього руху. З прийняттям Закону України від 5 квітня 2001 року “Про внесення змін до Кодексу про адміністра-тивні правопорушення щодо відповідальності за порушення Правил дорожнього руху” працівники ДАI були позбавлені права накладення і стягнення штрафу на місці скоєння порушень правил, норм та стандартів, що стосуються забезпе-чення безпеки дорожнього руху. Дисертант, проводячи аналіз як позитивних, так і негативних наслідків впровадження вказаних змін, пропонує два альтернативні шляхи вирішення проблеми накладення та стягнення адміністративних штрафів за вчинення порушень правил дорожнього руху. Перший шлях вбачається в тому, щоб надати працівникам ДАI право накладати адміністративне стягнення у вигляді штрафу на місці скоєння незначних порушень правил дорожнього руху з подальшою оплатою суми штрафу порушником до установи Ощадного банку України, у разі, коли порушник не заперечує прийнятому рішенню чи висновкам інспектора. Другий - в удосконалені порядку розгляду справ про порушення правил дорожнього руху шляхом запровадження спеціалізації судів щодо розгляду такої категорії справ; в необхідності нормативного урегулювання порядку взаємодії працівників ДАI та суддів щодо розгляду справ та накладення штрафів за порушення правил дорожнього руху; та у відпрацюванні механізму забезпечення такої взаємодії.
З метою нормативного закріплення вимог про необхідність додержання прав і свобод громадян, прояву гуманізму та прагнення врахувати різні життєві ситуації, які унеможливлюють негайну оплату штрафу, автор пропонує передбачити у чинному КУпАП норму про можливість подовження строку для добровільної сплати адміністративного штрафу або надання розстрочки його оплати на визначені строки.
Проводячи дослідження основних причин несплати штрафу, дисертант пропонує шляхи покращення діяльності органів внутрішніх справ щодо виконання постанов про накладення цього виду стягнення, які вбачаються в наступному: 1) удосконаленні нормативного забезпечення такої діяльності; 2) необхідному кадровому її забезпеченні; 3) визначенні порядку взаємодії посадових осіб органів внутрішніх справ і державних виконавців щодо примусового стягнення штрафів; 4) встановленні ефективних мір заохочення та стягнення до посадових осіб, які займаються виконанням таких постанов; 5) заміни штрафу іншим видом адміністративного стягнення.
У другому підрозділі “Провадження щодо виконання постанов про оплатне вилучення, конфіскацію предмета та позбавлення права керування транспортними засобами” досліджуються питання доцільності виконання органами внутрішніх справ постанов про оплатне вилучення та конфіскацію вогнепальної зброї та бойових припасів до неї, питання підвищення ефективності їх діяльності щодо виконання постанов про позбавлення права керування транспортними засобами.
Аналіз адміністративно-юрисдикційної діяльності органів внутрішніх справ за період 1997-2001 роки свідчить, що їх частка серед органів адміністративної юрисдикції щодо вилучення: а) вогнепальної зброї та бойових припасів до неї становить 97%; б) вибухових речовин – 65%; в) наркотичних засобів – 65%; г) отруйних, сильнодіючих, радіоактивних речовин – 45%. З прийняттям закону “Про виконавче провадження” та внесенням у зв’язку з цим відповідних змін до КУпАП, повноваження щодо оплатного вилучення та конфіскації вищевказаних предметів та речовин перейшли до державної виконавчої служби. Враховуючи те, що процедура по оплатному вилученню та конфіскації цих предметів, речовин носить найбільш складний характер, оскільки мова йде про предмети та речі, які потребують додержання певного режиму зберігання, автор вказує на необхідність її належної правової регламентації. Так, пропонується законодавчо закріпити повноваження органів внутрішніх справ щодо виконання постанов про оплатне вилучення та конфіскацію окремих предметів дозвільної системи шляхом доповнення статей 311, 312 та 313 КУпАП відповідними нормами.
З метою підвищення ефективності діяльності органів внутрішніх справ щодо виконання постанов про позбавлення права керування транспортними засобами дисертант пропонує наступне: 1) нормативно закріпити засоби забезпечення виконання даних постанов, одним із яких має бути право працівників ДАІ вилучати посвідчення водія, затримувати та доставляти в установленому порядку транспортний засіб для тимчасового зберігання на штрафмайданчик, у разі керування транспортним засобом водієм, що знаходиться в стані сп’яніння; 2) з метою реального виключення водіїв, позбавлених права керування транспортними засобами, з процесу дорожнього руху пропонується використо-вувати номерні знаки спеціальної серії для таких транспортних засобів; 3) закріпити в чинному КУпАП нову норму, яка б передбачала відповідальність за керування транспортним засобом особи, що була позбавлена такого права (одною із мір такої відповідальності можуть стати значні суми штрафу та оплатне вилучення транспортного засобу).
З метою поліпшення порядку скорочення строку позбавлення права керування транспортними засобами дисертант пропонує наступне: 1) для зібрання повної та об’єктивної інформації про доцільність скорочення такого строку клопотання щодо цього необхідно подавати до органу безпосереднього виконання стягнення, тобто до органу внутрішніх справ. Прийняття остаточного рішення про скорочення такого строку повинен приймати виключно місцевий суд (суддя); 2) зрівняти в правах на можливість скорочення такого строку всіх осіб, які були позбавлені права керування. Особливо це стосується осіб, які не можуть надати клопотання громадської організації або трудового колективу (наприклад: пенсіонери, безробітні, приватні підприємці та ін.)
У третьому підрозділі “Провадження щодо виконання постанов про застосування адміністративного арешту” досліджено повноваження органів внутрішніх справ щодо виконання постанов про застосування адміністративного арешту. На основі цього автор робить висновок, що основними засобами досягнення мети цього стягнення є: режим відбування арешту, суспільно корисна праця і виховна робота.
У дисертації зазначається, що важливими заходами забезпечення встановленого режиму відбування адміністративного арешту можуть бути заходи стягнення та заохочення, які доцільно застосовувати до арештованих за порушення такого режиму. Дисертант, підтримуючи думку науковців та практичних працівників, вважає, що до особи, яка піддана адміністративному арешту, у разі порушення нею режиму відбування цього стягнення, строк відбування адміністративного арешту може бути подовжено до 30 діб за рішенням суду. Заходи заохочення, які доцільно застосовувати до осіб, підданих адміністративному арешту, автор пропонує поділити на дві групи: 1) заходи, правом застосування яких наділений начальник органу виконання стягнення (спецприймальника, ІТТ, органу внутрішніх справ); 2) заходи, правом застосування яких наділений орган, що виніс постанову про застосування адміністративного арешту, тобто – місцевий суд (суддя). Автор вважає, що найбільш ефективним серед першої групи заходів може бути виплата адміністративно арештованому до 50% сум, зароблених ним при залучені до праці, при умові зразкової поведінки такої особи та сумлінному ставленню до праці. Найбільш ефективним серед другої групи заходів заохочення може бути скорочення строку відбування адміністративного арешту.
У роботі значну увагу приділено стану трудового залучення адмінарештованих до праці, проведено аналіз різних позицій науковців щодо поліпшення організації такої праці. З метою покращення стану трудового використання осіб, підданих адміністративному арешту та зміцнення режиму відбування арешту підтримується та аргументується думка деяких авторів про створення виробничих баз при спеціальному приймальнику, а також - організації певних ділянок (цехів) на визначених підприємствах для залучення до праці адмінарештованих.
Здійснивши порівняльний аналіз нормативно-правових актів, які закріплюють порядок відбування адмінарешту, Конституції України та міжнародних актів з прав людини автор приходить до висновку, що питання про режим утримання адміністративно арештованих, а також порядок відбування ними стягнення у вигляді адміністративного арешту необхідно зробити доступними для ознайомлення всіма громадянами України.
У четвертому підрозділі “Провадження щодо виконання постанов про видворення за межі України іноземців та осіб без громадянства” здійснено детальний аналіз правової природи такого заходу адміністративного примусу, досліджено питання підвищення ефективності діяльності органів внутрішніх справ щодо примусового видворення за межі України іноземців та осіб без громадянства.
З огляду на дослідження суті адміністративного видворення за межі України іноземців та осіб без громадянства дисертант вдається до наступних висновків: по-перше, видворення може застосовуватись як додатковий вид адміністративного стягнення; по-друге, воно застосовується до певної категорії осіб: іноземців та ОБГ; по-третє, воно застосовується ОВС та СБУ з огляду на обставини та характер вчиненого правопорушення.
З метою вдосконалення діяльності органів внутрішніх справ щодо виконання постанов про адміністративне видворення іноземців та осіб без громадянства автором пропонується наступне: 1) закріпити порядок організації видворення на законодавчому рівні в Кодексі України про адміністративні правопорушення, шляхом доповнення його новою главою наступного змісту: “Глава 34. Провадження по виконанню постанов про видворення за межі України іноземців і осіб без громадянства”; 2) чітко визначити на законодавчому рівні строк після закінчення якого іноземці, які ухиляються від виїзду з території України повинні затримуватись і видворятись у примусовому порядку з санкції прокурора; 3) відпрацювати механізм залучення коштів до державного бюджету, які витрачаються на здійснення органами внутрішніх справ примусового видворення вказаної категорії осіб. Адже тільки у 1998 році ОВС витрачено коштів, пов’язаних з примусовим видворенням іноземців, на суму – 41502 грн., з них на утримання - 30122 грн., на видворення - 11371 грн. А вже у 2002 році вказана сума затрат виросла майже в десять раз і становила 370197 грн. У зв’язку з цим дисертант підтримує думку деяких науковців, що джерелами залучення таких коштів можуть бути: а) надходження по фінансовим штрафам, які стягуються з транспортних компаній у випадках перевезень ними нелегальних мігрантів або мігрантів, документи яких оформлені з порушенням законодавства; б) надходження коштів від збору за реєстрацію автомобіля, що перетинає кордон України через міжнародні дорожні пункти пропуску; в) надходження від збору за прикордонний огляд транспортного засобу, а для осіб, які перетинають кордон на залізничному чи авіатранспорті цей збір може бути включено до ціни квитка і перераховано до бюджету.
Здійснивши аналіз законодавства та практики діяльності органів внутрішніх справ України щодо виконання постанов про видворення за межі України іноземців та осіб без громадянства, дисертант приходить до висновку, що на сьогодні існують значні проблеми такої діяльності. До таких проблем він відносить: 1) організаційні: а) недостатня визначеність компетенції галузевих служб і підрозділів органів внутрішніх справ в реалізації постанов про видворення іноземців та осіб без громадянства з країни; б) відсутність нормативно-регламентованої взаємодії з сусідніми державами щодо передачі їм осіб без громадянства, які прибули на територію України з цієї держави і відносно яких винесено постанову про видворення їх за межі території України; 2) економічні: а) недостатнє фінансування органів внутрішніх справ за видатками по видворенню за межі території України іноземних громадян і осіб без громадянства; б) недостатньо відпрацьований механізм залучення коштів до державного бюджету, які витрачаються на здійснення примусового видворення вказаної категорії осіб; в) відсутність транспортних зв’язків з деякими країнами, до яких належить випровадити видворену особу (наприклад, В’єтнам, Афганістан, Пакистан, країни Близького Сходу).
ВИСНОВКИ
Аналіз чинного законодавства, вивчення наукової літератури, порівняльний аналіз спірних точок зору дали дисертантові підстави стверджувати, що існує достатнє наукове і нормативне підґрунтя, яке дає можливість виділення одного із видів адміністративно-юрисдикційних проваджень - виконавчого провадження в справах про адміністративні правопорушення. Під виконавчим провадження в справах про адміністративні правопорушення розуміється урегульована нормами права процесуальна діяльність уповноважених на те органів та посадових осіб щодо виконання постанов про накладення адміністративних стягнень.
З метою підвищення ефективності норм, що регламентують виконавче провадження в справах про адміністративні правопорушення, автор пропонує: 1) ввести до КУпАП норму про вступ постанови про накладення адміністративного стягнення в законну силу; 2) закріпити в КУпАП норму про зміну штрафу іншими адміністративними стягненнями у разі неспроможності порушника сплатити штраф через відсутність коштів та майна; у разі ухилення правопо-рушника від сплати штрафу та вчинення ним дій, що перешкоджають стягненню штрафу в примусовому порядку застосувати до нього адміністративний арешт; 3) доповнити і змінити редакцію окремих норм КУпАП, зокрема, які визначають порядок обчислення строку, по закінченню якого особа вважається не підданою адміністративному стягненню, строку завершення виконання постанови про накладення адміністративного стягнення, а також норм, які визначають порядок виконання окремих адміністративних стягнень.
В залежності від процесуальної ролі, яку відіграє той чи інший суб’єкт у виконавчому проваджені, автором пропонується їх наступна класифікація: 1) суб’єкти, які мають особистий інтерес в справі про адміністративне правопорушення; 2) суб’єкти, які сприяють здійсненню виконавчого провадження; 3) суб’єкти, які здійснюють нагляд і контроль за законністю виконання постанов; 4) домінуючі суб’єкти (ті, які безпосередньо здійснюють виконавче провадження).
Провідне місце серед домінуючих суб’єктів виконавчого провадження посідають органи внутрішніх справ, що зумовлено передусім наступними факторами: по-перше, необхідністю виконання власно винесених ними постанов про накладення адміністративних стягнень; по-друге, покладенням на ОВС (їх окремі підрозділи та посадових осіб) обов’язків щодо виконання постанов про накладення адміністративних стягнень у вигляді позбавлення права керування транспортними засобами та адміністративного арешту, які виносить суд; по-третє, проведенням контролю за своєчасністю і правильністю виконання власно винесених постанов про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу, у разі стягнення суми штрафу в примусовому порядку органами державної виконавчої служби.
Автором сформульовано ряд пропозицій та рекомендацій, спрямованих на удосконалення діяльності органів внутрішніх справ щодо виконання постанов про накладення окремих адміністративних стягнень. Серед них найбільш вагомі наступні:
1.З метою покращення діяльності органів внутрішніх справ щодо виконання
