НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

НАГОРНИЙ ОЛЕКСІЙ ПАВЛОВИЧ

УДК 351.741

Законність в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ та шляхи її удосконалення

Спеціальність 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право

і процес; фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

КИЇВ — 2003

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі адміністративної діяльності Національної академії внутрішніх справ України.

Науковий керівник  доктор філософських наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України РИМАРЕНКО Юрій Іванович, Національна академія внутрішніх справ України, професор кафедри адміністративної діяльності

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України НИЖНИК Ніна Романівна, Українська академія державного управління при Президентові України, перший проректор

кандидат юридичних наук, доцент Коваль Микола Васильович, Національна академія державної податкової служби, професор кафедри адміністративного права, адміністративної та кримінальної діяльності

Провідна установа  Національний університет внутрішніх справ України (м. Харків)

Захист відбудеться " 27 " листопада 2003 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д.26.007.03 в Національній академії внутрішніх справ України за адресою: 03035, м. Київ, пл. Солом'янська, 1.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії внутрішніх справ України за адресою: 03035, м. Київ, пл. Солом'янська, 1.

Автореферат розісланий " 27 " жовтня 2003 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Лук'янчиков Є.Д.

загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження полягає у тому, що сучасний етап державотворення знаменується наповненням різноманітних суспільних відносин новим змістом, зумовленим змінами, які відбуваються сьогодні в українському суспільстві. Конституція України, Послання Президента України до Верховної Ради України “Україна: Поступ у XXI століття. Стратегія економічного та соціального розвитку на 2000 - 2004 роки”. Концепція адміністративної реформи та документи, прийняті на їх розвиток, виходячи з фундаментальної ідеї пріоритету прав і безпечної життєдіяльності людини, становлять методологічно-правову основу побудови правової держави, створення громадянського суспільства, забезпечення режиму законності та реальної протидії негативним явищам відповідно до існуючих демократичних стандартів.

Водночас у процесах модернізації українського суспільства після проголошення державної незалежності України надзвичайно важливе місце посідає реформа правової системи, головною метою якої є найповніше забезпечення конституційних засад організації державної влади, втілення в життя принципу верховенства права, гуманістичних вимог щодо діяльності держави.

Концептуальні засади реформування МВС України безпосередньо випливають із положень, передбачених Європейським кодексом поліцейської етики, прийнятого у грудні 2001 року Комітетом міністрів Ради Європи.

У Кодексі зазначено: “система кримінальної юстиції відіграє визначну роль у захисті верховенства права, а поліція повинна відігравати у цій системі найважливішу роль...” і далі: “у демократичних державах поліція сприяє підтримці цінностей демократії і сама сповідує цю мету”.

Сам же предмет діяльності поліції, за Кодексом включає у себе забезпечення, дотримання принципів правової держави, підпорядкування закону та його вплив на загальний стан суспільного спокою, захист та збереження верховенства права.

Метою поліції згідно Кодексу є: забезпечення громадського спокою, дотримання закону та порядку у суспільстві; захист та дотримання основних прав і свобод людини у тому вигляді, у якому вони закріплені, зокрема, в Європейській конвенції про права людини; попередження злочинності та боротьба з нею; надання допомоги та послуг населенню Міжнародно-правові статути поведінки працівників правоохоронних органів при підтриманні правопорядку. К, 2003, с. 79-85..

Для вирішення цих завдань велике значення має і реформа адміністративного права. Поряд з іншими цілями, вона має на меті трансформування змісту і системи чинного адміністративного законодавства відповідно до потреб якісної зміни ролі адміністративного права у регулюванні відносин між державою і людиною, а також більш ефективного здійснення державного управління в різних сферах суспільного життя.

Все це спрямовано безпосередньо на подальше зміцнення законності і правопорядку, забезпечення безпеки особистості, надійну охорону конституційних прав, свобод і законних інтересів як громадян, так і самих співробітників міліції.

Важлива роль у реалізації цього завдання належить адміністративній діяльності міліції - організуючій виконавчій і розпорядчій діяльності, спрямованій на безпосереднє, повсякденне, практичне здійснення завдань і функцій по охороні громадського порядку і забезпеченню громадської безпеки. Очевидно, що її ефективність прямо залежить від неухильного дотримання законності всіма учасниками правовідносин, що складаються в даній сфері.

Зміст адміністративної діяльності міліції, на нашу думку, складають не тільки адміністративно-правові відносини, що складаються в ході повсякденної безпосередньої охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки (зовнішня діяльність), але і ті, що розвиваються всередині органів міліції в процесі організації практичного вирішення цих задач (внутріорганізаційна діяльність). Успішна реалізація цих відносин зумовлена належним рівнем гарантування. Тому, на наш погляд, зміцнення законності і правопорядку як у зовнішній, так і у внутріорганізаційній адміністративній діяльності міліції повинно супроводжуватися, надійними гарантіями. Оскільки цю сферу діяльності регламентують правові норми, то об'єктом і предметом розгляду є саме правові (юридичні) гарантії законності, тому що тільки вони можуть відновити порушене право, забезпечити належне виконання юридичних обов'язків і притягнення винних до відповідальності.

Разом з тим проблема юридичних (правових) гарантій законності саме в сфері адміністративної діяльності міліції залишилася недостатньо розглянутою. Об'єктами досліджень названих і інших фахівців були, як правило, загальні питання гарантій законності, як правило, у сфері охорони громадського порядку і, забезпечення громадської безпеки. Проблемам же правових гарантій законності у внутріорганізаційній діяльності приділялася явно недостатня увага. Крім того, згадані дослідження і публікації були підготовлені на основі раніше діючого (в основному союзного) законодавства, що сьогодні об'єктивно знижує їхню актуальність, не конкретизована система даних гарантій, поки що не створений досить ефективний механізм їхньої реалізації.

Проблема, в цілому, поки що не розглянута у контексті міжнародно-правових документів, передусім, Європейського кодексу поліцейської етики.

Вищевикладене, як нам уявляється, зумовлює наукову і практичну значимість даного дисертаційного дослідження.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація є складовою частиною наукових досліджень Міністерства внутрішніх справ України (“Пріоритетні напрямки фундаментальних і прикладних досліджень навчальних закладів і науково-дослідних установ МВС України на період 2000-2004 рр.”) та Національної академії внутрішніх справ України (“Основні напрями наукових досліджень Національної академії внутрішніх справ України на 2000-2004 рр.”). Актуальність цього напряму досліджень випливає із Концепції адміністративної реформи в Україні, Комплексної цільової програми боротьби зі злочинністю на 2000-2004 роки, Програми розвитку системи відомчої освіти та вузівської науки на період 2001-2005 роки, Концепції розвитку органів внутрішніх справ в XXI столітті, Програми Міністерства внутрішніх справ “Народ і міліція -партнери”.

Метою та задачами даної роботи є дослідження конкретних правових норм, які визначають гарантії законності у сфері адміністративної діяльності міліції, зміст і види даних гарантій, особливості, характерні ознаки й основні форми їхньої реалізації, а також розробка науково обгрунтованих пропозицій правового характеру по удосконаленню зазначених гарантій законності в сфері аналізованої діяльності міліції.

Досягнення цієї мети обумовило постановку і рішення наступних задач:

а) здійснити теоретико-правовий аналіз таких категорій, як “законність” і “правова гарантія”;

б) визначити характерні ознаки і сформулювати поняття “правових гарантій законності в сфері адміністративної діяльності міліції”;

в) розглянути зміст і цільове призначення цих гарантій;

г) здійснити наукову класифікацію гарантій законності в даній сфері суспільних відносин і розкрити специфічні особливості виділених груп;

д) розкрити механізм реалізації правових гарантій суб'єктами і (співробітниками міліції, громадянами й іншими особами) правовідносин у сфері адміністративної діяльності міліції;

е) проаналізувати основні форми реалізації гарантій суб'єктами правовідносин у цій сфері;

є) розробити конкретні пропозиції і рекомендації з удосконалення правових гарантій законності в сфері адміністративної діяльності міліції.

Об'єктом дослідження виступають суспільні відносини у сфері управління, які виникають у зв'язку із адміністративною діяльністю міліції щодо забезпечення правових гарантій законності.

Предметом вивчення стали правові норми, які безпосередньо визначають гарантії законності в розглянутій сфері, механізм і форми їхньої реалізації, а також шляхи їх удосконалення та покращення. Вони являють собою юридичне складне, комплексне явище, що характеризується якісною визначеністю, характерними ознаками та специфічними рисами.

Методи дослідження. Відповідно до мети і завдань дослідження в роботі використана сукупність методів наукового пізнання. Головним у цій системі виступає загальнонауковий діалектичний метод, що дає можливість дослідити проблему в єдності соціального змісту і юридичної форми, здійснити системний аналіз правових розпоряджень в адміністративній сфері. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат, визначене загальне поняття законності у діяльності державних органів. Системно-структурний та порівняльно-правовий методи дозволили дослідити питання адміністративно-юрисдикційної діяльності, інформаційно-аналітичного забезпечення та планування, а також узагальнити взаємодію органів внутрішніх справ з іншими органами, установами та організаціями у забезпеченні законності. Використання соціологічного та статистичного методів дозволило узагальнити юридичну практику, провести анкетування співробітників практичних органів внутрішніх справ, проаналізувати емпіричну інформацію, що стосується теми дослідження. Історико-правовий метод застосовувався для вивчення розвитку законодавства щодо забезпечення законності в діяльності відповідних державних органів в Україні.

Емпіричну базу дослідження складають узагальнені дані практики стосовно забезпечення і дотримання законності, статистичні та інші матеріали, відомча звітність, публікації у пресі. Автором проанкетовано близько 600 співробітників міліції. Для одержання зворотного зв'язку автором опитано близько 500 громадян і інших осіб з питань забезпечення гарантій їхніх прав і свобод у сфері адміністративної діяльності міліції. Крім того, опитано 20 суддів; 24 працівника прокуратури, а також 27 адвокатів різних юридичних консультацій у тому числі з міських колегій адвокатів. Дисертантом були також вивчені матеріали міськрайорганів внутрішніх справ щодо 250 затриманих в адміністративному порядку правопорушників.

Нормативну базу дослідження складають міжнародно-правові документи з прав людини, Конституція України, законодавство, яке забезпечує дотримання законності усіма сторонами управлінських відносин в Україні, а також відомчі нормативні акти, що регулюють діяльність органів внутрішніх справ по забезпеченню законності в їх діяльності. Певна увага приділена програмі Кабінету Міністрів України “Відкритість, дієвість, результативність” (2003 р.).

Теоретичною основою дисертації послужили дослідження вчених, присвячені проблемам, що вирішувалися автором у процесі дослідження. У роботі дістала широке відображення наукова література вчених-юристів загальної теорії права Зайчука О.В., Козюбри М.І., Копейчикова В.В., Мурашина О.Г., Назаренко Є.В., Орзіха М.Ф., Рабіновича П.М., адміністративного права Авер'янова В., Андрійко О.Ф., Бандурки О.М., Битяка Ю.П., Голосніченка І.П., Додіна Є.В., Калюжного Р.А., Комзюка А.Т., Ківалова С.В., Колпакова В.К., Кондратьєва Я.Ю., Коренева А.П., Мироненко Н.М., Нижник Н.Р., Остапенка О.І., Олефіра В.І., Опришка В.Ф., Римаренка Ю.І., Рябченко О.П., Селіванова О., Селіванова В.Н., Сущенка В.Д., Тищенка М.М., Шамрая В.О., Шкарупи В.К, конституційного права Гуренко М.М., Колодія А.М., Погорілка В.Ф., Фрицького О.Ф. міжнародного права Забігайла В.К., Денисова В.Н., а також російських вчених Алексєєва С.С., Альохіна О.П., Бахраха Д.Н., Вітрука Н.В., Веремеєнка І.І., Воєводіна Л.Д., Єропкіна М.І., Козлова Ю.М., Нефьодова В.І., Новосьолова В.І. та інших.

Наукова новизна одержаних результатів обумовлена актуальністю теми дисертації, її змістом та проблемами, що безпосередньо досліджені. Дисертація являє собою комплексне дослідження законності у діяльності органів внутрішніх справ. Вона також визначається сучасною постановкою проблеми, дослідженням нових ідей і тенденцій розвитку відносин в адміністративній діяльності міліції та напрямів удосконалення законодавства.

У результаті проведеного дослідження сформульовано низку положень, які відрізняються науковою новизною і мають важливе теоретичне та практичне значення:

- визначено місце правових гарантій законності в сфері адміністративної діяльності міліції в загальній системі гарантій законності;

- уточнені характерні ознаки правових гарантій законності в аналізованій сфері діяльності;

- вироблена науково-теоретична конструкція поняття “правові гарантії законності в адміністративній діяльності міліції”;

- узагальнена наукова класифікація юридичних гарантій законності в даній сфері;

- розроблений механізм реалізації правових гарантій законності, в адміністративній діяльності міліції і його елементи;

- оновлені форми реалізації гарантій законності всіма суб'єктами правовідносин у розглянутій сфері діяльності;

- вироблені конкретні пропозиції по удосконаленню правових норм, які закріплюють гарантії законності в адміністративній діяльності міліції.

Це дозволило по новому підійти до дослідження значного кола проблем, які поки що залишаються поза увагою вчених, але мають важливе теоретичне та практичне значення

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що за ініціативою і при безпосередній участі автора були розроблені і впроваджені у навчальний процес кафедри адміністративної діяльності органів внутрішніх справ Національної академії внутрішніх справ України наукові розробки стосовно навчальних дисциплін, де, зокрема, йдеться про забезпечення законності в діяльності ОВС. Пропозиції дисертанта були певною мірою використані при підготовці "Концепції розвитку органів внутрішніх справ в XXI столітті", "Концепції створення програми Міністерства внутрішніх справ “Народ і міліція - партнери”.

Результати дисертаційного дослідження можуть бути використані також при:

- подальшому впровадженні в життя Концепції адміністративної реформи і Концепції реформи адміністративного права України, стосовно контролю держави за діяльністю органів виконавчої влади, а також у процесі реформування системи органів внутрішніх справ;

- викладанні курсів “Адміністративне право” та “Адміністративна діяльність”, “Забезпечення законності у діяльності міліції громадської безпеки”, а також інших спеціальних курсів у навчальному процесі юридичних навчальних закладів;

- вдосконаленні адміністративного законодавства, відомчих нормативних актів, що регламентують питання законності;

- вдосконаленні внутрішньо-організаційної роботи органів внутрішніх справ з метою поліпшення взаємодії з іншими державними органами і громадськими об'єднаннями в забезпеченні правил перебування іноземців у нашій країні;

- застосуванні адміністративно-примусових заходів для забезпечення законності у діяльності міліції.

Апробація результатів дисертації. Основні положення і висновки дисертаційного дослідження були обговорені на спільному засіданні кафедр адміністративної діяльності, адміністративного права та проблем управління Національної академії внутрішніх справ України і дістали позитивну оцінку. Окремі з них були оприлюднені у формі доповідей на науково-практичних конференціях: - 21-25 лютого 2000 року на науково-практичній конференції “Забезпечення захисту прав людини у правоохоронній діяльності” (м. Київ); - 13-15 травня 2002 року на регіональному семінарі “Робота поліції під час проведення масових заходів та демонстрацій” (м. Київ); - 9-11 грудня 2002 року на семінарі “Попередження тортур в Україні (м. Київ).

Основні теоретичні висновки і практичні рекомендації, що містяться у дисертації, відображені в 4 одноособових наукових публікаціях у фахових виданнях.

Структура дисертації. Специфіка теми дослідження, сформульовані мета і завдання визначили структуру дисертації, послідовність та логіку викладення матеріалу. Вона містить вступ, 3 розділи, які поділяються на __ підрозділів, висновки, список використаних джерел (214 найменувань), додатки (обсягом 2 сторінки). Обсяг роботи становить 205 сторінок.

Названі обставини зумовили вибір теми дисертаційного дослідження, його структуру, зміст, а також характер опрацювання наукового, нормативно-правового та емпіричного матеріалу.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обгрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, її зв'язок із науковими програмами, планами, темами, висвітлено ступінь розробки та методи наукового аналізу, визначено мету та завдання дослідження, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, подано відомості щодо публікацій, апробації та впровадження здобутих результатів.

Перший розділ - "Поняття, зміст, і система гарантій законності у сфері адміністративної діяльності міліції" - складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню юридичної природи поняття “законність” у системі правовідносин та аналізу чинного законодавства України й наукових досліджень з метою чіткого визначення понять “законність”, “гарантія” та “системи правових гарантій законності”.

У підрозділі 1.1. "Загальна характеристика законності і гарантії в теорії адміністративного права" на основі аналізу точок зору науковців та змісту нормативних актів визначаються поняття “законність”, “гарантії” та “гарантії законності”, їх категоризація у процесі розвитку, виділяються складові цих понять. Дисертант підкреслює, що основна складність узагальнення понять полягає у тому, що думки науковців, які впливають на їх визначення є досить таки різноманітними, а місцями навіть суперечать одна одній. Але при цьому варто виходити з того, що обставини, які впливають на ці поняття, не можна розглядати у відриві одна від одної і тому автором пропонується свої узагальнені поняття “законності”, “гарантій”, а також виділяються характерні ознаки юридичних гарантій законності.

При цьому ми виходимо із положень Європейського кодексу поліцейської етики, який зазначає, що поліція є державним органом, який повинен створюватися законом; поліцейські операції завжди повинні здійснюватися у відповідності із внутрішнім законодавством країни та із тими міжнародними нормами, з якими країни погодилися; регулююче поліцію законодавство повинно бути достатньо зрозумілим та конкретним, при необхідності воно повинно доповнюватися іншими нормативними актами, також зрозумілими для громадян; співробітники поліції підпадають під дію тих же законів, що й звичайні громадяни, виключення із цього принципу можуть бути виправдані лише тоді, коли вони спрямовані на забезпечення нормальної діяльності поліції у демократичному суспільстві.

У підрозділі 1.2. "Поняття, зміст і види правових гарантій законності у сфері адміністративної діяльності міліції" проведено всебічний аналіз понять та змісту “правових гарантій законності в адміністративній діяльності міліції”. Для найбільш повного розкриття їх змісту автором проведено детальний аналіз правових норм, які визначають юридичні гарантії і їхні види у розглядаємій сфері діяльності міліції; розглядаються проблеми юридичної діяльності як форми реалізації правових гарантій законності (у тому числі і способів її здійснення); юридичної відповідальності як засобу забезпечення правових гарантій законності в адміністративній діяльності міліції.

Автором зроблено висновок про те, що до правових гарантій законності в розглянутій сфері діяльності можна віднести: а) норми матеріального права, що мають безпосередньою метою забезпечення законності в адміністративній діяльності міліції (тобто сама наявність таких норм - уже гарантія законності); б) адміністративно-процесуальні норми, що безпосередньо "обслуговують" дію матеріальних норм права, тобто забезпечують правомірну реалізацію останніх шляхом свого застосування.

Виходячи з аналізу думок науковців, автор робить висновок, що гарантії законності - це також і спеціально закріплені правом способи, за допомогою яких забезпечується законність у сфері адміністративної діяльності міліції. Таким чином, поряд з нормами права, що визначають зміст аналізованих гарантій законності, до складу розглянутої правової Інституції необхідно включити і юридичну діяльність, у тому числі і способи її здійснення, за допомогою якої відбувається забезпечення законності в розглянутій галузі.

У підрозділі 1.3. "Система правових гарантій законності у сфері адміністративної діяльності міліції" аналізується поняття “система”, а також притаманні їй ознаки. Класифіковано систему правових норм, які визначають гарантії законності у сфері адміністративної діяльності міліції передусім за функціональними ознаками. З огляду на те, що у правовідносинах, які складаються у сфері розглянутої діяльності, беруть участь громадяни, співробітники міліції, посадові особи органів державної влади і управління, громадські об'єднання й інші суб'єкти, для розподілу правових гарантій на групи обрано певні критерії і у відповідності до яких детально охарактеризована кожна група гарантій.

Погоджуючись із наробками вчених-юристів, автор узагальнює їх праці і з урахуванням прийнятих останнім часом законодавчих актів, окреслює особливості тих чи інших груп гарантій, і робить висновок, що наведені класифікації не є вичерпними, знаходяться в тісному взаємозв'язку одна з одною і складають собою певну системну єдність.

Другий розділ - "Реалізація гарантій законності у сфері адміністративної діяльності міліції" - складається з двох підрозділів.

У підрозділі 2.1. "Реалізація гарантій правового положення і правомірної поведінки громадян, інших осіб у сфері адміністративної діяльності міліції" досліджуються складові елементи механізму реалізації гарантій громадян і інших осіб у сфері адміністративної діяльності міліції. Дається визначення “правового механізму" у зазначеній сфері діяльності, виявлені його елементи і розкрито зміст, який являє собою визначену систему адміністративно-правових засобів, що спрямована на охорону, захист прав, свобод громадян і інших осіб, їхнє забезпечення в сфері адміністративної діяльності міліції. При розгляді механізму реалізації юридичних гарантій громадян і інших осіб у зазначеній сфері суспільних відносин, визначено елементний склад механізму реалізації гарантій громадян і інших осіб, в структуру якого входять норми права, акти дотримання, акти виконання, акти використання й застосування; правовідносини; діяльність державних органів і їхніх посадових осіб. В процесі розгляду автором елементів механізму, виявлені прогалини в законодавстві України, зокрема пропонується внести доповнення до Кодексу України про адміністративні правопорушення стосовно участі адвоката та випадків його обов’язкової участі у провадженні по справах про адміністративні правопорушення.

У підрозділі 2.2. "Реалізація правових гарантій законності співробітниками міліції у їхній адміністративно-службовій діяльності" визначено, що реалізація гарантій законності в адміністративній діяльності міліції здійснюється, по-перше, у внутріорганізаційній діяльності органів внутрішніх справ (міліції) у процесі підбору, розміщення і навчання кадрів, вироблення рішень по охороні громадського порядку і громадської безпеки, здійснення функцій контролю; по-друге, у ході повсякденної безпосередньої охорони громадського порядку і забезпеченні громадської безпеки силами міліції. У першому випадку йдеться про реалізацію юридичних (адміністративно-правових) гарантій законності діяльності співробітників міліції у внутрішньоорганізаційних відносинах. В другому - про реалізацію співробітниками міліції даних гарантій законності в зовнішній сфері їхньої адміністративної діяльності.

В процесі розгляду автор пропонує внести зміни до Закону України “Про міліцію” стосовно закріплення та деталізації у законодавчому порядку деяких прав та обов’язків співробітника міліції, а також внести зміни у Кодекс України про адміністративні правопорушення стосовно більш детального закріплення підстав для адміністративного затримання особи.

Третій розділ - "Реформування міністерства внутрішніх справ України як шлях до забезпечення дотримання законності" - складається з двох підрозділів в яких розглядаються питання покращення стану із забезпеченням законності у діяльності міліції шляхом її реформування.

У підрозділі 3.1. "Вдосконалення правового регулювання адміністративної діяльності органів внутрішніх справ як засіб покращення законності в діяльності міліції" аналізується механізм правового регулювання адміністративної діяльності міліції у ракурсі виявлення елементів які необхідно і можливо вдосконалювати в першу чергу. Наголошується також на тому, що до цих елементів слід підходити досить виважено і раціонально.

Обґрунтовується необхідність прийняття Закону України “Про охорону громадського порядку”, адже в охороні громадського порядку бере участь не тільки міліція, а й ряд інших органів і громадських формувань. До того ж у законах України, які встановлюють компетенцію цих правоохоронних органів застосовуються бланкетні норми, з відсиланням на Закон України “Про міліцію”, де врегульовано порядок використання цих засобів, або цих законах фактично дублюються норми вищевказаного закону і таким чином невиправдано розширяють обсяг нормативного матеріалу.

Звернена увага на те що законодавцем не усунута невідповідність Закону “Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі” новому Кримінальному кодексу України стосовно поняття “особливо небезпечний рецидивіст”.

Також у цьому підрозділі досліджуються основні аспекти діяльності служб міліції з метою визначення факторів, які впливають на зміст роботи та вносяться пропозиції стосовно покращання її якості та ефективності.

У підрозділі 3.2. "Реформування системи служб міліції, що здійснюють адміністративну діяльність" обґрунтовуються потреба, цілі та завдання такого реформування адміністративної служби міліції. Зокрема висвітлюється їх діяльність під кутом подальшої демократизації суспільних відносин в Україні і відповідності організації цих підрозділів тим перетворенням, які передбачені в Концепції адміністративної реформи, особливо, щодо запровадження механізму юридичних гарантій прав і свобод громадян та інших суб'єктів адміністративного права. Аналізуються також функції міліції, які у демократичних країнах виконуються цивільними установами, розроблені пропозиції щодо позбавлення служб Міністерства внутрішніх справ невластивих їм функцій.

Зупиняючись на відповідних положеннях законодавчого врегулювання діяльності органів внутрішніх справ по реформуванню адміністративних служб міліції, автор робить висновок щодо необхідності та шляхів проведення кардинальних змін у системі Міністерства внутрішніх справ та у зв’язку з цим пропонує конкретні заходи.

ВИСНОВКИ

Дисертаційне дослідження адміністративно-правових проблем у сфері дотримання законності у діяльності державних органів, зокрема, органів внутрішніх справ, а також соціальних закономірностей розвитку цих служб, дало можливість зробити наступні загальні висновки:

1. Адміністративна діяльність ОВС - це складова управління в галузі внутрішніх справ, яку можна визначити як систему суспільних відносин, які виникають у зв'язку з забезпеченням прав та законних інтересів громадян, громадського порядку і громадської безпеки, виконанням адміністративних стягнень та інших завдань, які випливають із Закону України "Про міліцію" та інших законодавчих актів, де у відповідності з нормами права одним із суб'єктів є орган або установа внутрішніх справ, їх підрозділ або службовець. В сучасних умовах основне завдання адміністративної діяльності органів внутрішніх справ перемістилося із охорони державних інтересів до забезпечення прав і свобод громадян у сфері громадського порядку і громадської безпеки.

2. Виділяється два напрями адміністративної діяльності -внутрішньо-системний (організаційний) і зовнішньо-системний (правоохоронний). В аспекті подальшої деталізації управлінських суспільних відносин виділяються такі види правоохоронної адміністративної діяльності органів внутрішніх справ; охорона громадського порядку; забезпечення громадської безпеки (правил дозвільної системи, безпеки дорожнього руху); охорона власності; забезпечення правил паспортної системи; додержання правил в'їзду в Україну та проживання в країні іноземних громадян та осіб без громадянства, а також виїзд громадян за кордон.

3. Наголошується на тому, що у відносинах громадського порядку змінилися пріоритети. Якщо в соціалістичному суспільстві, основним напрямом у розвитку відносин громадського порядку було соціальне, колективне, державне, а вже потім - індивідуальне, то зараз в цих відносинах займають перше місце та є основною цінністю права людини і громадянина. Їх утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.

4. Законність - це багатогранне і багатоаспектне явище, яке проявляється у вигляді принципу, методу і режиму і полягає в обов'язковому дотриманні і виконанні законів та підзаконних актів органами державної влади, місцевого самоврядування, посадовими особами, а також уповноваженими на те особами.

5. Законність в адміністративній діяльності міліції може бути забезпечена тільки при використанні розгорнутої системи взаємодоповнюючих один одного правових гарантій, які дозволяють не допустити чи виявити будь-яке правопорушення. При розгляді гарантій законності, мова повинна йти про ті умови, засоби, способи, механізми, які забезпечують реальність режиму законності. В даний час загальновизнаними є виділення в системі гарантій двох її груп: загальні (економічні, політичні, ідеологічні, соціальні, організаційні) і спеціальні (юридичні чи правові) засоби забезпечення законності.

6. Основними характерними ознаками юридичної гарантії законності є: обов'язкове нормативне закріплення в законах і підзаконних нормативних актах; створення державою в особі його законодавчих, судових, прокурорських і виконавчих органів, а також Президентом чіткої системи правових засобів, які сприяють процесу підтримки режиму законності в нашому суспільстві.

7. Юридичні гарантії законності в розглянутій діяльності міліції містяться в наступних правових нормах: а) нормах матеріального права, які мають безпосередньою метою забезпечення законності в адміністративній діяльності міліції (тобто сама наявність таких норм - уже гарантія законності); б) процесуальних нормах, які безпосередньо "обслуговують" дію матеріальних норм права, тобто забезпечують правомірну реалізацію останніх шляхом свого застосування.

8. Інтеграція характерних специфічних ознак дозволяє сформулювати визначення гарантій законності в адміністративній діяльності міліції як закріплену в нормах права систему адміністративно-правових засобів, що сприяють реалізації визначених правових норм, які регламентують адміністративну діяльність міліції, а також спеціально вироблені державою способи, що забезпечують у цій сфері діяльності точне дотримання, застосування законів і підзаконних нормативних актів, правильне використання прав і виконання обов'язків всіма учасниками адміністративних правовідносин із притягненням правопорушників до юридичної відповідальності.

9. Система гарантій законності у сфері адміністративної діяльності міліції, на нашу думку, може бути класифікована, по-перше, за функціональним значенням: а) матеріальні правові норми, що закріплюють гарантії законності; б) процесуальні правові норми, що визначають гарантії законності. По-друге, по суб'єктам: а) гарантії законності, які забезпечують правомірну поведінку громадян; б) гарантії законності, що забезпечують правомірне поводження співробітників міліції; в) гарантії законності, які забезпечують правомірну поведінку інших суб'єктів. По-третє, за формою вираження: гарантії законності у виді принципів, у виді прав і обов'язків, у виді відповідальності, у виді юридичних фактів, у виді контролю і нагляду. По-четверте, за властивостями безпеки: а) гарантії законності, які забезпечують охорону (захист) громадян; б) гарантії законності, які забезпечують безпеку, охорону (захист) співробітників міліції; в) гарантії законності, які забезпечують охорону (захист) інших осіб. По-п'яте, за сферами адміністративної діяльності міліції: а) гарантії законності в зовнішній сфері; б) гарантії законності у внутрішньоорганізаційній сфері.

10. Механізм реалізації юридичних гарантій законності у сфері адміністративної діяльності міліції складається з наступних елементів: норми права, акти їхнього тлумачення, акти дотримання, акти виконання, акти використання й акти застосування, правовідносини, діяльність державних органів і їхніх посадових осіб.

З метою підвищення ефективної реалізації гарантій, спрямованих на забезпечення законності у сфері адміністративної діяльності міліції формулюються наступні основні пропозиції

1. Закріпити в Законі України "Про міліцію" обов'язок міліції заохочувати морально і матеріально громадян і інших осіб, які надали конкретну допомогу співробітникам міліції в затриманні правопорушника, у припиненні правопорушення і доставленні порушника в орган внутрішніх справ (міліцію), у своєчасному інформуванні правоохоронного органу про правопорушення, що готується.

2. Закріпити в Законі України "Про міліцію" статтю , яка регламентує "Право співробітника міліції на судовий захист", а зміст даної статті викласти так: "Співробітник міліції має право на оскарження в суд прийнятих відносно нього будь-яких рішень посадовими особами органів внутрішніх справ і інших державних органів, якщо вважає, що вони ущемляють його права, законні інтереси чи особисте достоїнство".

3. Для більшої гарантованості прав співробітника міліції, вважаємо за необхідне доповнити частиною 3-ю статті 15-1 Закону України "Про міліцію":

"Весь ризик юридичних наслідків у випадку застосування вогнепальної зброї співробітником міліції переноситься на особу, яка вчинила дії, які можуть бути витлумачені співробітником міліції як погроза його особистій безпеці".

4. Внести доповнення в КпАП України відповідну статтю про участь прокурора як суб'єкта адміністративного процесу при провадженні по справі про адміністративне правопорушення. Для більшої гарантованості прав, свобод і законних інтересів усіх суб'єктів у розглянутій сфері діяльності необхідно доповнити КпАП статтею:

"Постанова районного (міського) народного суду чи судді про накладення адміністративного стягнення не є остаточною і може бути оскаржена зацікавленою особою чи особами в порядку провадження по справах про адміністративні правопорушеннях у вищестоящий суд".

5. Закріпити в КпАП України вичерпний перелік підстав для затримання особи, підозрюваної у вчиненні адміністративного правопорушення і викласти його в наступній редакції: "Підстави для адміністративного затримання особи, підозрюваної у вчиненні адміністративного правопорушення:

1) коли ця особа захоплена при вчиненні адміністративного правопорушення чи безпосередньо після його вчинення;

2) коли очевидці, у тому числі і потерпілі, прямо вкажуть на дану особу, як на порушника;

3) коли на підозрюваному чи на його одязі, при ньому, а також у його житлі будуть виявлені явні сліди правопорушення.

При наявності інших даних, які дають підстави підозрювати особу у вчиненні адміністративного правопорушення, вона може бути затримано лише в тому випадку, якщо ця особа замірялася на втечу чи коли вона не має постійного місця проживання, або коли не встановлена особа підозрюваного".

6. Для послідовного забезпечення законності, при провадженні у справах про адміністративні правопорушення в сфері адміністративної діяльності міліції, варто детальніше врегулювати питання про участь адвоката на стороні особи, яка притягується до адміністративної відповідальності, моменту його допуску до участі в справі та обов’язкову участь у справі.

7. З метою посилення правової і соціальний охорони (захисту) співробітників міліції доцільно встановити конкретну юридичну відповідальність керівників за обмеження гарантій їхніх підлеглих.

8. Державну службу охорони при МВС України доцільно відокремити від даного Міністерства, створивши самостійну систему управління нею. Основними аргументами її самостійності є наступні: прийняття керівництвом ЦА ДСО самостійних управлінських нормативних рішень на рівні центрального органу державного управління; наявність в системі органів ДСО специфічних працівників, укладання з ними трудових і колективних договорів; наявність міжрайонних органів ДСО, повна їх відповідальність за неналежне надання послуг охорони; слабкість організаційних зв'язків органами внутрішніх справ; недопустимість у компетенції органу ДСО як конкуренту іншим охоронним організаціям права ліцензування цих організацій; чисельність міліції ДСО не передбачається законом.

9. На наш погляд, деякі положення існуючого на даний час Указу Президента України "Про утворення місцевої міліції", у зв'язку зі зміненими умовами існування, потребують перевірки на предмет відповідності положенням Конституції України. Існує нагальна потреба в прийнятті Закону України "Про міліцію місцевого самоврядування", який визначав би: завдання і функції міліції місцевого самоврядування, її права, обов'язки та принципи організації; структуру і штати підрозділів цього виду міліції; порядок управління нею, проходження служби в органах.

10. Основним шляхом вдосконалення правового регулювання адміністративної діяльності органів внутрішніх справ, як передумови реформування служб, що її здійснюють, є: найповніше врегулювання відносин громадського порядку нормами адміністративного права шляхом розробки проекту і затвердження Закону України "Про охорону громадського порядку", виправлення Закону України "Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі" у відповідності до нового кримінального законодавства; вдосконалення адміністративного законодавства, що регулює адміністративно-юрисдикційну діяльність органів внутрішніх справ, а також відносини дозвільної системи, компетенцію окремих служб міліції.

11. Нині немає потреби органам внутрішніх справ мати в своїй системі приймальники-розподільники. Утримання в них громадян до 30 діб не є конституційним. Необхідно визнати бродяжництво протиправним діянням. Для визначення поняття доцільно брати такі дії, які порушують громадський порядок. Це блукання в громадських місцях осіб, які своїм зовнішнім видом порушують громадську моральність, проживання не у встановлених для цього місцях тощо.

12. У зв'язку з визнанням неконституційності прописки в Україні є необхідність запровадження єдиного державного реєстру і реєстрації фізичних осіб. Міністерство юстиції має завдання забезпечення захисту прав і свобод людини і громадянина. Саме йому пропонується передати виконання функцій паспортної системи від МВС України.

13. Потребує реформування служба Державної автомобільної інспекції як в системі МВС України. Основними напрямками реформування ДАІ на власній основі є нормативно-правовий, управлінський, кадровий, організаційно-технічний, підвищення її авторитету, вдосконалення боротьби зі злочинністю і охорона громадського порядку.

14. Є відповідні підстави для об'єднання підсистеми Головного управління адміністративної служби міліції і Головного управління державної автомобільної інспекції, які після виведення із підпорядкування МВС України Державної служби охорони і Державної пожежної охорони будуть керовані єдиним управлінським центром - МВС України. Назву центрального апарату щодо цього центру можна було б залишити стару - "Головне управління адміністративної служби міліції", або, як це випливає із Закону України "Про міліцію", "Головне управління міліції громадської безпеки". До закономірностей, обумовлюючих об'єднання цих двох служб можна віднести наступні. Забезпечення безпеки дорожнього руху є складовою більш об'ємного поняття - поняття громадської безпеки, що і є підґрунтям для об'єднання вказаних вище служб. Спільна координація взаємодії ДАІ і ГУАСМ із міліцією місцевого самоврядування також є підставою для такого об'єднання.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ РОБІТ

1. Нагорний О.П. Реалізація правових гарантій законності працівниками міліції у внутрішній адміністративно-службовій діяльності // Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ України. - 2003, №2. - С. 298-305.

2. Нагорний О.П.. Дотримання законності при підготовці законопроектів // Бюлетень з обміну досвідом роботи. Науково-практичне видання. -2003. - №145. - С. 45-50.

3. Нагорний О.П. Раціональність розподілу робочого часу дільничними інспекторами міліції як гарантія забезпечення законності їх діяльності // Актуальні проблеми юридичних наук у дослідженнях учених. Науково-практичний збірник. - 2003, №17 - С. 25-31.

4. Нагорний О.П.. Забезпечення законності та прав людини в оперативно-розшуковій діяльності // Де6ржава та право. - 2003, № 20 - С. 220-223.

5.Нагорний О.П. у співавторстві Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Навчальний посібник. – К.: “Преса України”, 2002.

Дисертантом також підготовлено п’ять статей адміністративно-правового характеру до першого тому “Поліцейської енциклопедії”, К., 2003.

АНОТАЦІЇ

Нагорний О.П. Законність в адміністративній діяльності органів внутрішніх страв та шляхи її удосконалення. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право. - Національна академія внутрішніх справ України, Київ, 2003.

Дисертація представляє собою комплексне дослідження правових норм, які визначають гарантії законності у сфері адміністративної діяльності міліції.

В роботі розглядаються теоретичні та практичні питання, пов'язані теоретико-правовим аналізом таких категорій, як законність і правова гарантія; визначено характерні їх ознаки; сформульовано поняття правових гарантій законності в сфері адміністративної діяльності міліції; розглянуто зміст і цільове призначення даних гарантій; проаналізовано діючі правові норми, які визначають гарантії законності в сфері адміністративної діяльності міліції; здійснено наукову класифікацію гарантій законності в даній сфері суспільних відносин і розкрито специфічні особливості виділених груп; розкрито механізм реалізації правових гарантій суб'єктами і (співробітниками міліції, громадянами й іншими особами) правовідносин у сфері адміністративної діяльності міліції; проаналізовано основні форми реалізації гарантій суб'єктами правовідносин у цій сфері; вироблено конкретні пропозиції і рекомендації з удосконалення правових гарантій законності в сфері адміністративної діяльності міліції.

Проблема розглянута у контексті положень Європейського кодексу поліцейської етики.

Ключові слова: законність, її механізм, засоби та гарантії, адміністративна діяльність міліції, реформування Міністерства внутрішніх справ України.

Нагорный А.П. Законность в административной деятельности органов внутренних дел и пути ее усовершенствования. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - теория управления; административное право и процесс; финансовое