ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ОЛІЙНИК Наталія Іванівна

УДК 351: 322.871

УПРАВЛІННЯ ЖИТЛОВО-КОМУНАЛЬНИМ ГОСПОДАРСТВОМ У ПРОЦЕСІ РИНКОВОЇ ТРАНСФОРМАЦІЇ ЕКОНОМІКИ УКРАЇНИ

25.00.02 – механізми державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

КИЇВ - 2003

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Становлення ринкової, соціально орієнтованої економіки вимагає нових підходів до регулювання такої важливої сфери як житлово-комунальна, через яку реалізуються інтереси кожної людини. Ця надзвичайно важлива галузь надає фізичним і юридичним особам необхідні житлово-комунальні послуги та забезпечує життєдіяльність усього суспільного організму. У сфері житлово-комунального господарства України (далі ЖКГ) функціонує близько 5 тис. підприємств і організацій, експлуатується майже 25 відсотків основних засобів, задіяних в економіці держави, зайнято 5 відсотків працездатного населення.

На сьогодні підприємства ЖКГ працюють фактично за рахунок тих ресурсних можливостей, які були нагромаджені до початку 90–х років минулого століття. Відсутність надійних джерел для самофінансування ЖКГ і його непривабливість для приватних інвесторів призвели до значного погіршення виробничих потужностей цього сектора, підвищення їх аварійності, збільшення питомих та непродуктивних витрат матеріальних й енергетичних ресурсів, що негативно впливає на рівень і якість комунальних послуг. Відсутність комплексного підходу до розвитку ринкових відносин у галузі житлово-комунального господарства, недосконалість нормативно-правової бази поряд з незавершеністю інституційних перетворень призвели до кризового стану галузі.

Одночасно, трансформація економіки загалом, перехід усіх її галузей на ринкові умови функціонування вимагали прискореного реформування підприємств житлово-комунального господарства, реорганізації їх роботи, взаємовідносин із споживачами, насамперед з населенням, створення системи дійового тарифного регулювання, запровадження ефективних організаційно-правових форм діяльності підприємств-надавачів комунальних послуг, застосування єдиних підходів і рівних умов на ринку послуг. Реалізація цих завдань ускладнювалась обмеженістю наукових розробок і дійових механізмів регулювання роботи комплексу. Це зумовило необхідність пошуків нових концептуальних положень, на основі яких можна розробити принципово нову економічну політику, господарський механізм, що забезпечували б вихід галузі із системної соціально-економічної кризи, заклали б основи її динамічного розвитку, сприяли докорінним структурним перетворенням.

Важливий внесок у теоретичну розробку таких концептуальних засад і механізмів державного управління різними сферами соціально-економічного розвитку в умовах системних трансформацій суспільства зробили В.Д.Бакуменко, В.Г.Бодров, А.С.Гальчинський, В.М.Геєць, Б.Є.Кваснюк, В.М.Князєв, Ю.П.Лебе-дин-ський, В.І.Луговий, В.І.Лукінов, Н.Р.Нижник, І.В.Розпутенко, В.А.Скуратів-ський, В.П.Тронь, М.М.Якубовський.

Оскільки житлово-комунальний сектор є ключовим елементом будь-якої економічної системи, державне управління ним входить складовою соціально-економічної політики як потужна рушійна сила економічного зростання. Це виводить проблематику державного управління житлово-комунальним господарством у ранг найважливіших теоретико-прикладних досліджень. Практичним результатом має стати визначення ефективних механізмів управління підприємствами й організаціями житлово-комунального господарства усіх форм власності.

Донедавна у вітчизняній економічній літературі загалом і в працях з державного управління господарськими процесами зокрема питання розвитку житлово-комунального господарства, його демонополізації, створення ринку житла та житлових послуг взагалі не стояло. В наукових публікаціях обґрунтовувалась необхідність централізованого управління житлово-комуналь-ним господарством, дотаційного утримання підприємств, які його обслуговують, а фактично субсидіювання усіх верств населення незалежно від рівня доходів. З основними положеннями функціонування житлово-комунального господарства на ринкових засадах можна було ознайомитись, вивчаючи роботи зарубіжних вчених, таких як Д. Віккерса, Р.Вона, В. Віскусі, П. Габора, Д.Гарднера, Р. Грін, А.Кумара, Д. Лоран, М. Пардіна, В. Шаркі, Д. Яроу.

Останнім часом з’явилися праці вітчизняних вчених-економістів, господарників, фахівців у галузі управління і регулювання економіки, присвячені ринковим трансформаціям її житлово-комунального сектора. Серед них слід відзначити розробки В.М.Бабаєва, В.М.Вакуленка, О.І.Дзядь, А.А.Дроня, Г.О.Крамаренко, В.П.Кукси, В.П.Ніколаєва, Г.І.Онищука, І.М.Осипенка, О.Ю.По-пова, М.В.Руля, Г.М.Семчука, Т.М.Строкань, Р.М.Сиротюка, В.В.Хомякова та інших. Водночас, далеко не всі питання знайшли своє концептуальне цілісне відображення, що не дозволяє поставити аналіз механізмів управління ЖКГ на адекватну теоретичну основу і сприяти широкомасштабним ринковим перетворенням в галузі.

Актуальність зазначених вище проблем, їх недостатнє вивчення і визначили вибір теми дисертаційного дослідження, зумовили його мету та завдання.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами.

Автор брала участь у підготовці й проведенні досліджень кафедри економічної теорії та історії економіки Національної академії державного управління при Президентові України за темою “Механізми регулювання ринкової економіки” (номер державної реєстрації ДР ОК 0101U 003345) в межах комплексного наукового проекту “Державне управління та місцеве самоврядування” (номер державної реєстрації ДР ОК 0101 U 002829).

Внесок автора у виконання цієї науково-дослідної теми полягав в розробці питань управління та регулювання житлово-комунального господарства як різ-новиду природної монополії.

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає в комплексному аналізі й науковому обґрунтуванні необхідності створення дійових механізмів державного управління підприємствами й організаціями житлово-комунального господарства на основі специфіки його функціонування у трансформаційній економіці України.

Для досягнення цієї мети були поставлені такі завдання:

-

-

-

-

-

-

-

Об’єкт дослідження – організація та функціонування житлово-комунального господарства України в умовах трансформації ринкових відносин.

Предмет дослідження – державне управління житлово-комунальним господарством України, формування ринкових механізмів його стабільного розвитку.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що для стабільного поступального розвитку соціально орієнтованої економіки України необхідне ефективне поєднання системних регулятивних дій держави, для забезпечення структурованості, оптимального розподілу доходів, надання якісних послуг - з ринковими формами й механізмами самоорганізації підприємств і установ ЖКГ на підставі конкурентності, функціональності й самоокупності.

Методи дослідження. Для досягнення поставленої в роботі мети було використано методи наукової абстракції, системного підходу, аналізу та синтезу, порівняльного аналізу, наукового передбачення.

Метод наукової абстракції та системний метод використовувались для аналізу й узагальнення тенденцій розвитку ЖКГ в умовах ринкової і транзитної економіки, розкриття сутності та принципів державного управління ЖКГ як різновиду природної монополії, визначення системи управлінських заходів з метою його реформування.

Метод порівняльного аналізу дозволив виділити найбільш суттєві аспекти регулювання ЖКГ в країнах Європи й Америки та обґрунтувати доцільність їх застосування в Україні.

Метод наукового передбачення використовувався з метою складання прогнозу розвитку ЖКГ і в оцінках наслідків регулювання галузі.

Для формулювання рекомендацій і пропозицій, визначення шляхів державної політики в регулюванні й організації роботи комплексу використовувалися методи моделювання та узагальнення.

Достовірність отриманих результатів досягалася завдяки використанню методів наукової ідентифікації й зіставно-порівняльного аналізу літературних джерел.

Інформаційну базу досліджень становлять законодавчі, інші нормативно-правові акти, ухвалені відповідними органами державної влади та місцевого самоврядування в Україні, аналітичні матеріали і звіти Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України, Державного комітету з питань житлово-комунального господарства України, розробки вітчизняних і закордонних наукових організацій і вчених, присвячені ЖКГ.

Наукова новизна одержаних результатів визначається особистим внеском автора у вирішення актуальної науково-практичної проблеми розробки концептуальних засад державного управління розвитком виробничо-економічних відносин у галузі житлово-комунального господарства України.

Отримані результати науково обґрунтовані, а їх достовірність та значущість підтверджені тим, що запропоновано застосування на практиці дійових механізмів управління й регулювання житлово-комунального господарства України.

У процесі реалізації зазначеної мети дослідження в дисертації уперше:

-

-

-

-

-

-

-

-

Практичне значення одержаних результатів визначається тим, що основні теоретичні положення і висновки дослідження доведені до рівня конкретних пропозицій і мають форму, придатну для використання у практиці державного управління ЖКГ України. Практичну цінність, на думку автора, насамперед мають розроблені підходи та рекомендації щодо ефективного тарифного регулювання комунальних підприємств, демонополізації галузі, удосконалення організаційних умов надання послуг у сфері управління житлово-комунальним господарством, що були використані при підготовці проекту “Загальнодержавної програми реформування та розвитку житлово-комунального господарства на 2003-2010 роки”. Пропозиції щодо вибору ефективної схеми управління об’єктами водопровідно-каналізаційного господарства були враховані при підготовці пілотного проекту “Реформування водопровідно-каналізаційного господарства Донецької області” (довідка про впровадження від 15.04.2003 року № 45-1 -145).

Окремі положення дисертації використані в науково-педагогічній діяльності (довідка про впровадження від 13.05.2003 року № 129), при підготовці магістрів державного управління, підвищенні кваліфікації управлінських кадрів (довідка про впровадження від 26.08.2003 року № 43) та можуть бути використані у розробці методичних посібників, програм і підручників для студентів і слухачів, що займаються питаннями управління ЖКГ та державного управління господарськими процесами.

Апробація результатів дисертаційної роботи. Результати дисертації оприлюднені на науково-практичних конференціях за міжнародною участю: “Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства” (Київ, 2001), “Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз” (Київ, 2002).

Теоретичні положення, наукові висновки дисертації обговорювалися на методологічних семінарах та засіданнях кафедри економічної теорії та історії економіки Національної академії державного управління при Президентові України, а також у публікаціях автора.

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладені у восьми наукових статтях, чотири із яких опубліковано у фахових виданнях.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Загальний обсяг дисертації – 207 сторінок друкованого тексту (173 сторінки основного тексту, 14 рисунків, 7 таблиць, додатків на 14 сторінках – 14 таблиць). Список використаних джерел містить 221 найменування.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність дисертаційного дослідження, сформульовано його мету і завдання, описано наукову новизну та практичну цінність результатів.

У першому розділі ”Теоретичні основи державного управління житлово-комунальним господарством”досліджується житлово-комунальне господарство України як об’єкт управління і державного регулювання, моделі та організаційна структура управління житлово-комунальним господарством, виявляються сучасні тенденції розвитку державного управління житлово-комунальним господарством у контексті зарубіжного досвіду.

Житлово-комунальне господарство (ЖКГ) має низку специфічних особливостей, що характеризують його як складну, багатоелементну, динамічну організаційно-економічну систему. Підприємствам та об’єднанням ЖКГ притаманна внутрішня економічна й організаційна єдність. За своїм змістом і структурою житлово-комунальне господарство – складний та багатогранний об’єкт управління, який обумовлює специфічні особливості побудови організаційної системи управління і державного регулювання для забезпечення надійності функціонування підприємств галузі, підвищення ефективності роботи комплексу. Особливістю функціонування ЖКГ є те, що воно представлене “чистими” природними монополіями і підгалузями, які розвиваються за законами конкурентного господарства. До останніх належить експлуатація житла, санітарне очищення територій тощо. Ще однією характерною особливістю ЖКГ є те, що комплекс переважно надає послуги, а не виробляє товари, а отже належить до виробничої і невиробничої інфраструктури.

Третя особливість ЖКГ пов’язана із забезпеченням життєдіяльності передусім міського населення, однак слід зазначити, що визначення ЖКГ як специфічно міського господарства є неточним, у менш розвинутій і складній формі воно наявне і в сільських населених пунктах. Незважаючи на те, що більшість населених пунктів у сільській місцевості майже не мають спеціального технічного обладнання, а підприємства ЖКГ сільських поселень навіть організаційно не виділяються з різного роду комбінатів, розвиток ЖКГ на селі вимагає не меншої уваги, ніж у містах. Все це говорить про необхідність інтеграції сільської комунальної служби в єдиний житлово-комунальний комплекс.

Інша характеристика ЖКГ пов’язана з комплексністю галузі, яка характеризується великою кількістю підгалузей, що входять до її складу: житлове господарство, водопостачання та водовідведення, комунальна енергетика, теплопостачання, міський електротранспорт, зовнішній міський благоустрій, дорожнє господарство, санітарне очищення міст (вуличне прибирання, будинкова очистка з утилізацією твердих побутових і харчових відходів), зелене господарство (озеленення міст, квітництво), готельне господарство, ритуальне обслуговування, ремонтно-будівельне виробництво, монтаж, капітальний ремонт та експлуатація ліфтового господарства, власна промисловість і капітальне будівництво, проектні, конструкторсько-технологічні та науково-дослідні роботи, технічна інвентаризація основних фондів.

Встановлено, що внаслідок функціонування і розвитку окремих підгалузей (водо-, теплопостачання та водовідведення) житлово-комунальне господарство виступає як різновид природної монополії. У зв’язку з тим, що характерними некоректними діями монополістів є завищення цін і тарифів, нав’язування умов договору, не вигідних споживачу, зниження якості продукції та якості обслуговування, встановлення бар’єрів доступу інших підприємців на потенційно конкурентні суміжні ринки тощо, виникає необхідність регулювання природних монополій. Методи державного регулювання природних монополій передбачають контроль за рівнем і структурою цін, обсягом пропозиції продукції на ринку, рівнем доходів природного монополіста (у формі прибутку, комісійних тощо), бар’єрами входу (виходу) на ринок (з ринку), якістю продукції (послуг), правилами безпеки, фінансовою структурою і структурою власності підприємства або організації.

В основу системи управління житлово-комунального господарства має бути покладено вибір обґрунтованої моделі його ефективного функціонування. Модель системи управління житлово-комунальним господарством об’єднує в одній організаційній структурі суб’єкти, залучені до процесу виробництва і надання житлово-комунальних послуг, з притаманним їй внутрішнім принципом побудови, що обумовлена організаційними формами діючих суб’єктів, договірно-правовою базою їх взаємодії всередині комплексу і поза ним, методами фінансування, обліку робіт і послуг, ціноутворення.

У дисертації доведено, що при переході до ринкових економічних відносин наявна структура управління не відповідає сучасним вимогам розвитку населених пунктів: вона є архаїчною, за принципом побудови громіздкою, орієнтованою на дотаційні схеми фінансування. Базові підприємства позбавлені самостійності, що негативно впливає на підвищення ефективності їх діяльності й вишукування прогресивних форм господарювання.

Узагальнення зарубіжного досвіду розвитку державного управління житлово-комунальним господарством дозволило виявити особливості різних моделей управління комунальними службами, зокрема англосаксонської, французької та німецької. Англійська модель передбачає розвиток засад конкуренції для підприємств галузі, розробку, підписання короткотермінових контрактів і створення регулюючих органів, які стежать за виконанням контрактів. Принципи організації й функціонування французької та німецької моделей інші. В Німеччині та Франції спеціалізований регулюючий орган відсутній і водночас система регулюється. Її рівновага заснована на центральній ролі місцевих органів, які співпрацюють з приватними і змішаними підприємствами у Франції, з муніципальними підприємствами в Німеччині. Ця модель працює ефективно завдяки широким повноваженням місцевих органів і їх незначному втручанню в роботу комунальних служб. Прийнятими організаційно-правовими формами управління житлово-комунальним господарством в зарубіжних країнах є: об’єднання власників житла у різні групи з метою вибору обслуговуючих підприємств на конкурсних засадах; розвиток і застосування делегованого управління (концесій, оренди); стимулювання якості надання послуг і зниження їх вартості через підвищення конкуренції серед надавачів цих послуг; запровадження системи договірно-правових відносин.

Другий розділ “Механізми регулювання житлово-комунального госпо-дарства в умовах ринкових перетворень економіки” присвячений дослідженню інституційних чинників ринкової трансформації підгалузей житлово-комунального господарства, аналізу тарифно-цінових інструментів регулювання житлово-комунального господарства як різновиду природної монополії та виявленню інноваційно-структурних зрушень у системі житлово-комунального комплексу.

Встановлено, що загальна економічна криза, низька платоспроможність населення, слабка законодавча база, невідповідність рівня тарифів вартості послуг, відсутність бюджетних дотацій на покриття різниці між рівнем тарифу та повною вартістю послуг тощо є причинами, які гальмують ринкові перетворення в галузі. Це викликає появу та подальше накопичення кредиторської й дебіторської заборгованості, динаміку яких показано на рис .1.

Рис. 1. Динаміка кредиторської та дебіторської заборгованості (млн грн)

У дисертації досліджено, що житлово-комунальне господарство як основа соціальної сфери життя людини є однією з найменш сучасно оснащених галузей народного господарства. Кризові явища в суспільстві та залишковий принцип фінансування сектора призвели до подальшого суттєвого загострення проблем в різних його підгалузях. Так, технічний стан мереж і споруд у водопровідно каналізаційному господарстві залишається незадовільним: в аварійному стані перебуває 25 відсотків водопровідних та 24 відсотки каналізаційних мереж. Надмірна централізація теплопостачання та експлуатація зношеного обладнання котелень, теплових пунктів і мереж призводить до значних (у межах 30-40 відсотків) втрат виробленої теплової енергії, зниження надійності тепло-постачання, нераціонального використання паливно-енергетичних ресурсів, забруднення навколишнього середовища. Майже 11 тис. км теплових мереж перебувають в аварійному стані й експлуатуються з перевищеними термінами амортизації. Близько 60 відсотків котелень експлуатуються з терміном амортизації, який перевищує 20 років. Наявний житловий фонд здебільшого є старим і перебуває в незадовільному технічному стані: до категорії ветхих в державному житловому фонді віднесено майже 36 тис. житлових будинків загальною площею близько 4 млн кв. метрів, у яких проживає понад 250 тис. мешканців, до категорії аварійних відповідно – 4,7 тис. будинків, 775 тис. кв. метрів, понад 34 тис. мешканців. Кожен третій будинок потребує капітального або поточного ремонту.

За останні 10 років кількість рухомого складу електротранспорту зменшилася на 3,4 тис. одиниць (30 відсотків), а понад 70 відсотків наявного парку рухомого складу міського електротранспорту відпрацювало нормативний термін експлуатації.

Із 3710 мостів та шляхопроводів 73 відсотки не відповідають вимогам чинних нормативів за вантажопідйомністю або габаритами, а 140 перебувають в аварійному стані. Занепокоєння викликає незадовільний стан некатегорійних мостів, особливо через р. Дніпро в містах Києві, Дніпропетровську та Запоріжжі.

У містах і селищах не сформована сучасна система поводження з побутовими відходами, що вкрай негативно впливає на їх санітарно-епідеміологічний стан. Більшість сміттєзвалищ – екологічно небезпечні об’єкти.

Держава не в змозі утримувати систему ЖКГ з такими високими питомими витратами матеріальних і енергетичних ресурсів, втратами та нераціональним споживанням питної води і теплової енергії, безгосподарним ставленням до утримання об’єктів житлово-комунального господарства як власників, так і споживачів.

Доведено, що державна політика у сфері реформування ЖКГ повинна мати системний характер: базуватись на засадах функціональності, обґрунтованості й ресурсного забезпечення. Ключовим моментом у реформуванні галузі має стати трансформація тарифної політики. Методологія ціноутворення повинна ґрунтуватись на впровадженні в системі водопостачання, водовідведення та теплопостачання ефективного механізму ресурсозбереження. Це, у свою чергу, вимагає зміни підходів до проведення амортизаційної політики. Дослідження довели, що розмір амортизаційних відрахувань у чинній практиці не дає змоги здійснювати необхідну технічну реконструкцію, модернізацію та капітальний ремонт фондів, що дозволило б підприємствам житлово-комунального господарства підвищити якість послуг.

Формування ефективної цінової політики щодо природних монополій має спрямовуватись на досягнення подвійної мети. Передусім, воно повинно стимулювати розширення виробництва і надання послуг природними монопольними утвореннями за цінами, прийнятними для всіх споживачів. З іншого боку, цінове регулювання має забезпечити природним монополістам достатній для нормального економічного розвитку розмір прибутку, що сприятиме залученню до цієї сфери нових капіталів для динамічного відтворення та ефективного функціонування в інтересах суспільства. Запровадження ефективних цінових методів регулювання і контролю за цінами дасть змогу уникнути ймовірності отримання надприбутку за рахунок необґрунтованого завищення тарифів; гарантувати стабільність роботи самих суб’єктів природних монополій у довгостроковій перспективі, їх прибутковість, а отже створити об’єктивні передумови для залучення інвестицій у галузь.

Встановлено, що трансформація ЖКГ має бути поставлена на інноваційну основу із врахуванням найсучасніших світових досягнень у сфері надання комунальних послуг. Найголовнішими напрямами, на яких мають концентруватися державні рішення з реформування галузі, є:

-

-

-

У третьому розділі “Державна політика формування ринкових механізмів розвитку житлово-комунального господарства в Україні” обґрунтована доціль-ність проведення демонополізації, формування конкурентного середовища у житлово-комунальному комплексі, розвиток нових форм і механізмів договірних відносин у системі надання комунальних послуг та запровадження холдингової форми управління підприємствами і організаціями житлово-комунального господарства.

На сьогодні важливим напрямом реформи житлово-комунального господарства повинна стати демонополізація галузі, створення конкурентного середовища в системі управління та обслуговування житлово-комунальної сфери, що дозволить власникам житла і об'єктів комунального призначення вибирати того чи іншого суб’єкта управління, який зможе забезпечити необхідний рівень обсягів і якості робіт та послуг за найнижчими цінами.

У дисертаційній роботі запропоновано схеми управління житлово-комунальним господарством на місцевому рівні та управління суб’єктами природних монополій (водо, теплопостачання, водовідведення) у сфері житлово-комунального господарства (рис.2, рис.3).

Зазначений підхід базується на постійному впливі на діяльність підприємства комунальної власності через укладення контракту з керівником комунального підприємства і контроль за його виконанням, повну відпо-відальність органів місцевого самоврядування за експлуатацію, обслуговування, фінансування, інвестування, реконструкцію та розвиток підприємства (схема безпосереднього керівництва); на розподілі частини відповідальності, визначеної договорами на управління, оренду цілісного майнового комплексу або концесії.

Встановлено, що якісному покращенню управління житловим і нежитловим фондом буде сприяти перехід на професійне управління на конкурсній основі. Такі заходи сприятимуть розвитку ринкових відносин у сфері управління житловим і не житловим фондом міста, суттєвому поліпшенню житлово-комунального обслуговування населення, а також створенню умов для залучення організацій різних форм власності в цю сферу діяльності.

Важливим аспектом підвищення ефективності роботи житлово-комунального господарства є створення нової системи договірних відносин між усіма учасниками надання житлово-комунальних послуг споживачам, що слугуватиме стимулом до зниження витрат на всіх ділянках технологічного ланцюга з виробництва і постачання комунальних послуг, а також дозволить чітко розмежувати повноваження і встановить відповідальність сторін у випадку недотримання умов договорів. Формування дійової системи договірних відносин дозволить замінити наявні адміністративні відносини між комунальними підприємствами й органами місцевого самоврядування на ринкові взаємовідносини для всіх учасників угоди. Власник державного чи муніципального житлового фонду повинен укладати з керуючою компанією, незалежно від її організаційно-правової форми, договір на управління житловим фондом і забезпечення населення комунальними послугами.

Запропонована система договірних відносин передбачає формування інституту власника житла, господаря будинку, встановлення правил утримання житлових будинків і прибудинкових територій. Відповідно має бути створена система агенцій, на які буде покладено функції формування джерел фінансування розвитку житлово-комунального господарства, розробки фінансових планів, проведення конкурсів на право обслуговування об’єктів житлово-комунального призначення підприємствами різних форм власності й укладення договорів, контроль за дотриманням договірних показників якості та обсягів послуг, контроль за станом об’єктів житлово-комунального призначення, інспекційне обстеження у випадку звернення споживачів та зацікавлених організацій.

Оновлене житлово-комунальне господарство має застосовувати нові форми взаємовідносин підприємств і організацій, такі як холдинги, галузеві компанії і т.д. Досвід створення та функціонування комунальних холдингів виявляє їх гнучкість та високий ступінь адаптивності до різноманітних умов господарювання в різні періоди розвитку економіки, що дозволяє без значних потрясінь трансформувати державну власність у приватну (колективну, змішану) та демократизувати методи управління підприємствами.

ВИСНОВКИ

Отримані наукові результати в сукупності дозволили вирішити наукове завдання, що має важливе значення для розвитку вітчизняної науки державного управління, а саме: визначено та обґрунтовано шляхи вдосконалення організаційних і процедурних основ процесу державного управління житлово-комунальним господарством України.

Виконане дисертаційне дослідження дало змогу сформулювати такі висновки:

1. Житлово-комунальний сектор економіки України як об’єкт державного управління і регулювання має свої специфічні особливості: виступає як багатогалузевий комплекс, що включає підгалузі, що є природними монополіями, та конкурентні підгалузі; продуктом його життєдіяльності є передусім послуги, які надаються у виробничій і невиробничій сферах; об’єкти управління зосереджені головним чином у містах, але наявні і в сільській місцевості. Ці характеристики зумовлюють особливий характер управління комплексом, який поєднує механізми державного управління і контролю, що переважають у монополізованих підгалузях, і ринкові форми саморегулювання й самоорганізації, що набувають особливої ваги у підгалузях, які функціонують передусім на конкурентних засадах.

2. З початком трансформаційних процесів, переходу до ринкових форм господарювання загострилися проблеми функціонування житлово-комунального господарства в країні. Недосконала структура виробництва й управління, обумовлена самим характером монополії, бурхливе зростання цін на сировину, матеріали, паливно-енергетичні ресурси внаслідок їх лібералізації, неплато-спроможність значної кількості суб’єктів господарської діяльності й населення призвели до криз у підгалузях ЖКГ і, зокрема, до проблеми заборгованості. Механізми фінансування капітальних проектів, так само як і забезпечення гарантій для надходження позикових коштів, практично не діють.

3. Враховуючи важливість нормального функціонування ЖКГ, його вплив на соціальну сферу України, необхідно вдатися до кардинального реформування галузі, що має передбачати насамперед формування його нової структурної побудови, яка б поєднувала найкращі надбання зарубіжних моделей управління комунальною сферою. Реформа ЖКГ має бути законодавчо, організаційно та економічно забезпечена на чотирьох рівнях: на рівні державних органів виконавчої влади; обласних державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування; комунальних підприємств різних форм власності; споживачів послуг.

4. Директивні методи державного впливу на природних монополістів, навіть найефективніші, не зможуть вирішити численні “вузькі місця” збільшення тарифів, незадовільного рівня якості й кількості наданих послуг. Необхідною умовою процесу формування якісно нової регуляторної політики у сфері природних монополій ЖКГ має стати зміна характеру їх діяльності, поступове врахування ними нових, ринкових умов господарювання, формування умов для демонополізації, залучення приватного капіталу та приватної ініціативи на конкурсних засадах.

5. Потребує удосконалення фінансово-правовий механізм державного регулювання природних монополій, які наявні у житлово-комунальному господарстві. Основними кроками в цьому напрямку мають стати: 1) зміна наявного механізму цінового регулювання шляхом переходу від неефективного лімітування цін і тарифів на відповідному ринку до впровадження ринкових засад їх формування і відповідного моніторингу цих механізмів; 2) започаткування на конкурсних засадах і впровадження контролю за наданням ліцензій і діяльністю ліцензованих компаній; 3) вжиття додаткових заходів податкового стимулювання.

6. Нинішній порядок формування тарифів на ринках природних монополій житлово-комунального господарства України не забезпечує попередження зловживань у сфері ціноутворення та гальмує процеси підвищення ефективності підприємницької активності. Тому виникає необхідність пошуку реальних шляхів підвищення результативності державного контролю за процесами ціноутворення у цій сфері, основними з яких є:

-

-

-

7. З метою зниження тарифів на комунальні послуги доцільно знайти внутрігалузеві ресурси, зокрема створити фонд ресурсозбереження, стимулювати мешканців будинків у напрямі економії ресурсів, удосконалити систему обліку витрат кожним суб’єктом господарювання. Джерелом створення фонду енерго-ресурсозбереження може виступати фактична економія експлуатаційних витрат, яка може бути отримана в результаті реалізації програми ресурсозбереження.

Забезпечення належного обліку матеріальних та енергетичних ресурсів на підприємствах галузі, встановлення у споживачів індивідуальних та будинкових лічильників водо-, теплопостачання зумовить відповідне зменшення тарифів на дійсно спожиті тепло і воду.

8. Доцільно запровадити конкурсну систему між господарюючими суб’єктами на отримання муніципальних замовлень, зробити дійовим механізм виконання угод на будь-які роботи з обслуговування населення. Слід розвивати різні форми самоврядування, стимулювати утворення товариств власників житла і перетворити їх у широко розвинену й реально працюючу форму управління нерухомістю в житловій сфері. У цьому контексті вагома роль належить процесам трансформації відносин власності у галузі шляхом корпоратизації та приватизації. Збільшення приватних інвестицій у підприємства міської інфраструктури слугуватиме індикатором успішності здійснюваних перетворень.

9. Створення організаційно-управлінських умов, запровадження ринкових механізмів, які стимулюють ефективне управління і обслуговування житлового фонду, удосконалення договірних відносин з надання житлово-комунальних послуг, більш активне формування конкурентного середовища у сфері утримання та обслуговування житлового фонду дозволять забезпечити ефективне використання нерухомості у житловій сфері і підвищити якість житлово-комунального обслуговування населення.

10. Досвід країн світу, а також окремих міст України (Київ, Луганськ, Луцьк) засвідчує, що організація товариств власників житла, співвласників багато-квартирних будинків, по-перше, дозволяє раціонально управляти будинками або групами будинків, сприяє демонополізації ринку експлуатаційних послуг; по-друге, захищає права власників житла і є раціональним способом впливу на вартість та якість послуг, що надаються; по-третє, створює умови для залучення додаткових джерел фінансування, утримання, ремонту, обслуговування і реконструкції житлового фонду.

11. Для України прийнятним є досвід розвинених західноєвропейських країн (Франція, Англія, Німеччина), який демонструє стійку тенденцію до створення у системі комунальних відносин міжмуніципальних і надмуніципальних об'єднань. Ці структури у вигляді великих регіональних компаній перебувають під контролем держави та місцевих органів виконавчої влади відповідно до їх повноважень у галузі комунального обслуговування. Доведено, що учасники ринку з малим обсягом виробництва послуг не мають змоги залучити достатні кошти для реконструкції і розвитку об’єктів житлово-комунального господарства; привабли-вими з точки зору інвестування є тільки ті підприємства, що обслуговують не менше 500 тис. осіб.

Доведено, що створення цих об'єднань (холдингових компаній) значно скорочує збитки підприємств, сприяє збільшенню обсягів реалізації послуг, створює можливості зменшення питомих витрат матеріальних й енергетичних ресурсів для експлуатації і модернізації об’єктів житлово-комунального господарства, підвищення ефективності використання основних фондів, контрольно-аналітичних лабораторій та обладнання для виконання аварійно-відновлювальних робіт.

Об’єднання підприємств на зразок холдингу є доцільною формою організації взаємовідносин підприємств і організацій галузі в більшості регіонів України, зокрема в системі управління водопровідно-каналізаційного господарства Донецької області.

12. З метою удосконалення державного регулювання ЖКГ слід здійснити більш чіткий розподіл функцій та повноважень між органами державного управління України, а саме:

-

-

-

Реформування системи управління ЖКГ на засадах демонополізації, організаційної перебудови, стимулювання розвитку договірних відносин, удосконалення фінансово-економічних механізмів державного управління підгалузями комплексу допоможе вирішити проблеми кризової ситуації у цьому важливому секторі національної економіки, знизити до мінімуму кредиторську та дебіторську заборгованості, стабілізувати роботу і забезпечити беззбиткове функціонування підприємств та організацій галузі.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ

ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

АНОТАЦІЇ

Олійник Н.І. Управління житлово-комунальним господарством у процесі ринкової трансформації економіки України. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 – механізми державного управління. – Національна академія державного управління при Президентові України. Київ, 2003.

У дисертації досліджуються основні теоретичні засади державного управління житлово-комунальним господарством, шляхи формування ринкових механізмів його розвитку і функціонування з огляду на вітчизняний і світовий досвід економічних трансформацій. Визначено організаційно-економічні засади та організаційно-правові форми реструктуризації і функціонування підприємств житлово-комунального комплексу. З’ясовано особливості регулювання житлово-комунального господарства як різновиду природної монополії. Виявлено, що в умовах ринкової економіки еволюціонують механізми і методи державного управління житлово-комунальним господарством і на перший план виходять питання тарифно-цінового регулювання для справедливого розподілу доходів у суспільстві і вирівнювання умов суспільного споживання. Обґрунтована доцільність проведення демонополізації галузі та розвитку конкурентного середовища, посилення дійових договірних відносин у системі надання комунальних послуг, необхідність запровадження конкурсних засад при отриманні муніципальних замовлень. Запропоновано схеми управління житлово-комунальним господарством, підхід щодо використання нових організаційно-правових форм функціонування житлово-комунального господарства на засадах концесії, оренди та їх об'єднань у вигляді холдингів.

Ключові слова: житлово-комунальне господарство, механізм, державне управління, регулювання, природні монополії, демонополізація, конкурентне середовище, договірні відносини, концесія, холдинг.

Олийнык Н.И. Управление жилищно-коммунальным хозяйством в процессе рыночной трансформации экономики Украины. – Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.02 – механизмы государственного управления.– Национальная академия государственного управления при Президенте Украины. Киев, 2003.

Диссертационная работа посвящена углублению теоретического и методоло-гического анализа специфики функционирования жилищно-коммунального хозяйства, научного обоснования необходимости создания эффективных механизмов государственного управления предприятиями и организациями жилищно-коммунального хозяйства в трансформационной экономике. Она состоит из введения, трех разделов, общих выводов, списка использованных литературных источников.

В диссертации показано, что жилищно-коммунальное хозяйство представляет собой сложную, многокомпонентную отрасль, которая представлена “чистыми” естественными монополиями и сферами, которые развиваются по законам конкурентного хозяйства. Выделены специфические особенности жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ). Определено, что в результате функционирования и развития отдельных подотраслей (водо-, теплоснабжения, водоотведения) жилищно-коммунальное хозяйство выступает в качестве разновидности естественной монополии, вследствие чего возникает необходи-мость его регулирования. Раскрыт механизм взаимодействия государственных и рыночных регуляторов роботы предприятий ЖКХ.

Основой организационного построения системы жилищно-коммунального хозяйства является его модель. Модель в системе жилищно-коммунального хозяйства представляет собой единую организационную структуру субъектов, вовлеченных в процесс производства, и организации по оказанию жилищно-коммунальных услуг со свойственным ей внутренним принципом построения, что обусловлена организационными формами действующих субъектов, договорно-правовой базой их взаимодействия внутри комплекса и вне его, методами финансирования, учета робот и услуг, ценообразования.

В диссертации показано, что на этапе перехода к рыночным экономическим отношениям существующая структура управления не отвечает современным требованиям развития населенных пунктов: она архаичная, по принципу своего построения громоздкая, ориентированная на дотационные схемы финансирования.

Анализ зарубежного опыта развития государственного управления жилищно-коммунальным хозяйством позволил сделать вывод о том, что перспективным в сфере управления ЖКХ является: объединение владельцев жилья в различные группы с целью выбора обслуживающих предприятий на конкурсной основе; развитие и применение делегированного управления (концессий, аренды); стимулирование качества оказания услуг и снижение их стоимости путем повышения конкуренции среди обслуживающих организаций, введение системы договорно-правовых отношений.

Исследованы инстуциональные факторы рыночной трансформации подотраслей ЖКХ, проанализированы тарифно-ценовые инструменты регули-рования жилищно-коммунального хозяйства как разновидности естественной монополии. Определено, что трансформация ЖКХ должна быть поставлена на инновационную основу с учетом современных мировых достижений в сфере оказания коммунальных услуг.

Доказано, что ключевым моментом в реформировании отрасли должна быть трансформация тарифной политики. Методология ценообразования должна базироваться на внедрении на предприятиях водоснабжения, водоотведения и теплоснабжения эффективного механизма ресурсосбережения.

Главными направлениями, на которых концентрируются государственные решения по реформированию отрасли, выступают: внедрение экологически чистого, энергосберегающего оборудования, используемого для оказания коммунальных услуг и предоставления коммунальных услуг, применение современных технологий утилизации твердых бытовых отходов. Обоснована целесообразность проведения демонополизации жилищно-коммунального комплекса и развития конкурентной среды, внедрение договорных отношений в системе предоставления коммунальных услуг и создание эффективных форм управления предприятиями на примере холдинга.

В диссертации предложены схемы управления субъектами естественных монополий (водо-, теплоснабжения, водоотведения)