НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Попович Євген Миколайович

УДК 349.2:331.108.641(477)

Нагляд і контроль за дотриманням трудового

законодавства України

Спеціальність: 12.00.05 – трудове право;
право соціального забезпечення

Автореферат
дисертації на здобуття наукового ступеня
кандидата юридичних наук

Харків – 2003

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Національному університеті внутрішніх справ Міністерства внутрішніх справ України.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор

Венедиктов Валентин Семенович,

Національний університет внутрішніх справ,

перший проректор з наукової роботи

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

Процевський Олександр Іванович,

Інститут економіки і права Харківського державного педагогічного університету ім. Г.С.Сковороди, завідувач кафедрою цивільно-правових дисциплін

кандидат юридичних наук, доцент

Жернаков Володимир Володимирович,

Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого, завідувач кафедри трудового права

Провідна установа: Східноукраїнський національний університет ім. Володимира Даля, кафедра правознавства, Міністерство освіти і науки України, м. Луганськ

Захист відбудеться “23” грудня 2003 року о “1000” годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 64.700.02 Національного університету внутрішніх справ (61080, м. Харків, пр-т 50 річчя СРСР, 27).

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Національного університету внутрішніх справ (61080, м. Харків, пр-т 50 річчя СРСР, 27).

Автореферат розісланий “ 21” листопада 2003 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Шишка Р.Б.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Перехід України до ринкових відносин, необхідність посилення захисту прав, свобод і законних інтересів найманих працівників викликає особливий науковий інтерес до проблем нагляду і контролю за трудовим законодавством України. Нагляд і контроль за дотриманням трудового законодавства – різні поняття, однак завдання і мета їх здійснення єдині. Вони спрямовані на забезпечення законності й дисципліни в процесі регулювання і реалізації трудових та тісно пов’язаних з ними відносин, щодо попередження правопорушень та їх усунення. Відмінність між ними в основному полягає в компетенції органів і посадових осіб, що здійснюють ці функції, методах та формах їх роботи. Нагляд і контроль за додержанням законодавства про працю здійснюють численні спеціально уповноважені на те органи та інспекції, що не залежать в своїй діяльності від власника підприємства, установи, організації або уповноваженого ним органу. Центральні органи державної виконавчої влади здійснюють контроль за дотриманням законодавства про працю на підприємствах, установах, організаціях, котрі знаходяться в їх функціональному підпорядкуванні. Вищий нагляд за додержанням і правильним застосуванням законодавства про працю здійснюється Генеральним прокурором України та підпорядкованими йому прокурорами. До спеціально уповноважених на здійснення контролю за дотриманням законодавства про працю органів та інспекцій чинне законодавство відносить: Державну інспекцію праці Міністерства праці та спеціальної політики України; Державну інспекцію охорони праці Комітету України по нагляду за охороною праці; Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України; органи державного пожежного нагляду управління охорони Міністерства внутрішніх справ України і органи та установи санітарно-епідеміологічної служби Міністерства охорони здоров’я України; органи державного енергетичного нагляду Міністерства енергетики та електрифікації України. Ці органи утворюють систему органів нагляду й контролю за дотриманням законодавства про працю й охорону праці підприємствами, установами, організаціями всіх форм власності та діють на підставі відповідних нормативно-правових актів, регламентуючих їх діяльність.

Розмаїття органів, служб та підрозділів, що здійснюють нагляд і контроль за дотриманням трудового законодавства України, постійне збільшення показників порушення трудових прав працівників обумовлюють необхідність спеціального дослідження низки питань, які торкаються: поняття й особливостей такого нагляду і контролю; цілей, завдань, функцій та повноважень органів нагляду і контролю; їх нормативно-правового забезпечення; предмету, об’єкту та суб’єктів нагляду за дотриманням законодавства про працю; принципів, форм та методів контролю в цій сфері. Вирішенню цих питань і присвячена дана дисертаційна робота.

Зв’язок роботи з науковими програми, планами, темами. Обраний напрямок дисертаційного дослідження належить до пріоритетних в науці трудового права. Проблема вдосконалення нагляду і контролю за дотриманням трудового законодавства в умовах формування ринкової економіки визначена серед основних напрямків досліджень юридичної науки, затверджених загальними зборами Академії правових наук України, входить до плану наукових досліджень Національного університету внутрішніх справ, а також кафедри трудового, екологічного та аграрного права і науково-дослідної лабораторії з проблем кадрового забезпечення органів внутрішніх справ України.

Мета і завдання дослідження. Мета роботи полягає в тому, щоб на основі комплексного аналізу досягнень науки трудового права, вітчизняного законодавства та правозастосовчої практики визначити правові дефініції, розкрити сутність та особливості нагляду і контролю за дотриманням законодавства про працю в сучасних умовах, сформулювати нові підходи і внести пропозиції щодо удосконалення відповідного нормативно-правового забезпечення, а також правозастосовчої практики у цій сфері.

Для досягнення поставленої мети в дисертації поставлені наступні дослідницькі завдання:

· визначити поняття й особливості нагляду і контролю за дотриманням трудового законодавства;

· з’ясувати основні органи, служби та підрозділи, покликані забезпечувати нагляд і контроль за дотриманням законодавства про працю;

· розкрити специфіку нормативно-правового забезпечення в цій сфері;

· окреслити предмет, об’єкт та суб’єктів нагляду за дотриманням трудового законодавства;

· проаналізувати предмет, об’єкт, суб’єктів, принципи, форми та методи контролю за дотриманням законодавства про працю;

· надати пропозиції та рекомендації щодо удосконалення нормативно-правового регулювання нагляду і контролю в цій сфері.

Об’єктом дослідження є відносини в сфері нагляду і контролю за дотриманням трудового законодавства.

Предметом дослідження є теоретичні і організаційно-правові питання, пов’язані зі здійсненням нагляду і контролю за дотриманням трудового законодавства України.

Методи дослідження. Представлені в роботі основні положення та результати здобуті в процесі наукового дослідження з використанням загальнонаукових та спеціальних методів наукового пізнання, зокрема: діалектичного, логіко-семантичного, системно-структурного та історичного. Діалектичний метод пізнання дозволив провести дослідження нагляду та контрою в єдності, взаємозв’язку та розвитку соціальних та юридичних чинників. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат в цій сфері (підрозділи 1.1, 1.3). Застосування системно-структурного методу надало можливість дослідити нагляд та контроль як цілісні правові явища та визначити їх специфічні риси та загальні ознаки (підрозділи 1.1, 2.1, 3.1, 3.2). Історичний метод дозволив розглянути сучасний стан нормативного регулювання нагляду і контролю як результат розвитку вітчизняного законодавства та дослідити перспективи розвитку нагляду і контролю за дотриманням законодавства про працю (підрозділи 1.3, 2.2, 3.3).

Емпіричну базу дослідження становить: Конституція України, міжнародно-правові акти, Кодекс законів про працю України та інші закони України, нормативно-правові акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств і відомств України, законодавчі та нормативно-правові акти радянського періоду, а також практика застосування трудового законодавства, яке нормативно регулює дотримання нагляду і контролю.

Теоретичну базу дослідження становлять праці представників науки трудового права і науки управління в галузі організації та діяльності контрольно-наглядових органів: Александрова М.Г., Андрєєва В.С., Бандурки О.М., Венедиктова В.С., Воєводенко Н.К., Гаращука В.М., Гоца В.Я, Гінзбурга Л.Я., Давиденко Л.М., Жернакова В.В., Іванова С.О., Каринського С.С., Кльонова Є.О., Коршунова Ю.М., Косюти М.В., Красноокого О.В., Лавриненка О.В., Лазор Л.І., Лівшиця Р.З., Мичко М., Малова В.Г., Муксінової Л.А., Островського Л.Я., Пашерстника А.Є., Пашкова О.С., Пилипенка П.Д., Прокопенка В.І., Процевського О.І., Руденко М., Сілаєва В.П., Скобєлкіна В.М., Ставцевої О.І., Стависького П.Р., Сироватської Л.О., Хуторян Н.М., Шебанової О.І., Шеломова Б.О., Ярмиша О.Н. та інших.

Правову основу дослідження склали: Конституція України, законодавчі акти України, нормативно-правові акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України і Міністерства внутрішніх справ, а також міжнародно-правові акти.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є однією з перших спроб комплексно, з урахуванням новітніх досягнень науки трудового права, дослідити особливості нагляду та контролю за дотриманням трудового законодавства в умовах ринкової економіки. В процесі проведеного дослідження розроблені і сформульовані нові наукові положення та висновки, які запропоновані здобувачем особисто. Основні з них такі:

- удосконалено наступні поняття „нагляд за дотриманням трудового законодавства”, „контроль за дотриманням законодавства про працю”, ”нормативно-правовий акт в сфері нагляду і контролю за дотриманням трудового законодавства”;

- визначено особливості нагляду і контролю за дотриманням законодавства України про працю;

- з’ясовано та удосконалено специфіку діяльності спеціально уповноважених органів в сфері нагляду і контролю за дотриманням трудового законодавства;

- визначено предмет нагляду за дотриманням законодавства про працю України;

- окреслено та систематизовано суб’єктів які здійснюють контроль за дотриманням трудового законодавства;

- проаналізовано та поглиблено принципи контролю за дотриманням трудового законодавства;

- обґрунтовано напрямки удосконалення нормативно-правового забезпечення нагляду за дотриманням законодавства про працю;

- вперше в систематизованому вигляді визначаються стадії контрольної діяльності за дотриманням трудового законодавства;

- набуло подальшого розвитку дослідження особливостей діяльності прокуратури по нагляду за дотриманням законодавства про працю;

- на підставі результатів дослідження, теоретичних і практичних висновків внесено пропозиції щодо удосконалення діючих нормативно-правових актів в сфері нагляду і контролю за дотриманням трудового законодавства України.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що викладені в дисертації наукові положення, висновки та пропозиції можуть використовуватись: а) у науково-дослідній сфері – для подальших досліджень в науці трудового права взагалі та проблем організації та регулювання відносин нагляду і контролю за дотриманням трудового законодавства; б) у правотворчості – під час розробки проекту нового Трудового кодексу України та інших законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, покликаних регулювати порядок здійснення відповідного нагляду і контролю; в) у правозастосовчій діяльності – рекомендації, які обґрунтовані в дисертації, мають за мету вдосконалення практики застосування норм чинного трудового законодавства, яке регулює відносини в сфері нагляду і контролю; г) у навчальному процесі – під час читання лекцій та проведення практичних занять для студентів юридичних вузів та факультетів, а також підготовки відповідної методичної літератури.

Апробація результатів дисертації. Основні положення, висновки і пропозиції дисертаційної роботи викладені в надрукованих працях і апробовані на засіданнях кафедри трудового, екологічного і аграрного права та науково-дослідної лабораторії з проблем кадрового забезпечення органів внутрішніх справ України Національного університету внутрішніх справ. Також вони доповідались на науково-практичних конференціях: “Закон і підліток” (обласна науково-практична конференція, 27 жовтня 2000 р., м. Донецьк), “Захист прав, свобод і законних інтересів громадян України в процесі правоохоронної діяльності” (міжвузівська науково-практична конференція, 27 квітня 2001р., м. Донецьк), Актуальні проблеми науки трудового права в сучасних умовах ринкової економіки (19-20 травня 2003 р., м. Сімферополь), „Впровадження нового законодавства в практичну діяльність правоохоронних органів” (міжнародна науково-практична конференція, 24 жовтня 2003 р., м. Харків).

Публікації. Основні положення і висновки дисертації знайшли своє відображення у п’яти наукових статтях, які опубліковані у фахових виданнях та у чотирьох тезах науково-практичних конференцій.

Структура дисертації. Дисертація складається із трьох розділів, висновків, списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 192 сторінки. Список використаних джерел складається із 247 найменувань і займає 19 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, зазначено її зв’язок з науковими планами та програмами, об’єкт і предмет, мета і завдання, методи дослідження, його наукова новизна, апробація результатів дослідження та їх практичне значення.

Розділ 1 “Загальна характеристика нагляду і контролю за дотриманням законодавства про працю України” містить три підрозділи. Підрозділ 1.1 “Поняття й особливості нагляду і контролю за дотриманням трудового законодавства” присвячено дослідженню особливостей нагляду і контролю за дотриманням трудового законодавства України.

В роботі підкреслюється, що головною метою регулювання тих або інших суспільних відносин є забезпечення їх ефективності. Сьогодні ж в сфері трудових відносин проявились дві негативні тенденції: зростання порушень трудових прав і послаблення контролю за їх дотриманням. До числа основних причин подібного стану треба віднести недостатньо чітке правове регулювання таких питань, як контроль, механізм реалізації правових норм та відповідальність. Зменшення регулюючої ролі держави в трудових відносинах має супроводжуватись посиленням контролюючої функції, особливо на тій перехідний стадії, на якій знаходиться суспільство. Для забезпечення ефективності реалізації права громадян на охорону праці держава передбачає систему органів нагляду і контролю за дотриманням законодавства про охорону праці. В неї входять органи, що здійснюють як державний, так і громадський нагляд та контроль в цій сфері.

Контроль та нагляд - основні способи забезпечення законності й дисципліни у державному управлінні. Водночас вони є найважливішими функціями держави. Без організації та здійснення контролю і нагляду неможлива ефективна робота державного апарату, інших державних та недержавних структур. Будь-яке рішення, будь-яка дія у сфері управління закінчується контролем за їх виконанням, інакше вони не можуть мати сенсу. Контроль та нагляд є факторами, що дисциплінують поведінку працівників під час виконання своїх трудових обов’язків.

Доведено, що контроль може бути загальним і спеціальним. Загальний контроль охоплює усі сторони діяльності контрольованого. Спеціальний контроль здійснюється за якимось конкретним питанням, направленням діяльності підконтрольного об'єкта. Контроль може бути зовнішнім, коли він здійснюється органом, що не входить в систему перевіряємого відомства, і внутрішнім, якщо перевірка здійснюється власними силами організації, відомства що перевіряється. У державному управлінні контроль перебуває у тісному зв'язку з іншими функціями управління й разом з тим призначений для оцінки відповідності здійснення цих функцій завданням, що стоять перед управлінням. Контроль забезпечує конкретність управління й здійснення його відповідно до прийнятих рішень.

У підрозділі 1.2. “Органи державного нагляду й контролю за дотриманням законодавства про працю” зазначено, що контроль здійснюється усіма суб'єктами управління, але його обсяг, форми й методи диференціюються від ієрархічного рівня конкретного структурного підрозділу, специфіки цілей і завдань останнього.

З’ясовано, що нагляд за дотриманням законодавства про працю здійснюється спеціальними органами, відомчими службами, для яких така функція є найважливішою. Суб'єкти наглядової діяльності наділені функціональною владою, широкими надвідомчими повноваженнями, їх діяльність - різновид міжгалузевого управління. Його суб'єктами можуть бути як державні, так і громадські, релігійні та інші недержавні організації, а також громадяни. Нагляд полягає у забезпеченні виконання загальнообов'язкових норм, встановлених як законами, так і підзаконними актами, багато з яких до того ж відносяться до технічно-юридичних. Здійснюється він систематично та, як правило, за ініціативою владних суб'єктів.

Головне, що відрізняє контроль від нагляду, - це те, що контролюючий орган, на відміну від прокуратури, має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного (іноді аж до підміни собою керівного органу цього об'єкта), а також те, що контролюючі органи (але не прокуратура) мають право самостійно притягувати винних до правової відповідальності. Втручання в оперативну діяльність підконтрольного органу та право самостійно притягувати винних осіб до правової відповідальності і є основними відмінностями контролю від нагляду.

Доведено, що вищий нагляд за дотриманням і правильним застосуванням законодавства про працю здійснюється Генеральним прокурором України та підпорядкованими йому прокурорами. До спеціально уповноважених на здійснення контролю за дотриманням законодавства про працю органів та інспекцій чинне законодавство відносить: Державну інспекцію праці Міністерства праці та соціальної політики України, Державну інспекцію охорони праці Комітету України по нагляду за охороною праці, Міністерства охорони навчального природного середовища та ядерної безпеки України, органи державного пожежного нагляду управління охорони Міністерства внутрішніх справ України і органи та установи санітарно-епідеміологічної служби Міністерства охорони здоров'я України, органи державного енергетичного нагляду Міністерства енергетики та електрифікації України.

В дисертаційному дослідженні підкреслюється, що особливість судового контролю полягає в тому, що він: а) здійснюється судовою гілкою влади; б)провадиться не систематично, не повсякденно, як, наприклад, контроль з боку спеціалізованих контролюючих органів або прокурорський нагляд, а одноразово при розгляді конкретних справ у судах.

У підрозділі 1.3. “Нормативно-правове забезпечення нагляду і контролю за дотриманням трудового законодавства” визначено, що загальне поняття нормативного акту і поняття нормативного акту в сфері досліджуваного різновиду контрольно-наглядової діяльності співвідносяться між собою як ціле і частина, тому їм притаманні однакові основні якості, риси і властивості. Декотрі відмінності змісту категорії "нормативно-правовий акт в сфері нагляду й контролю за дотриманням законодавства про працю" обумовлюються саме досліджуваною групою контрольно-наглядових відносин та відповідними правотворчими органами.

Визначено, що нормативно-правовий акт в сфері нагляду й контролю за дотриманням трудового законодавства - це виражений в письмово-документальній формі юридичний акт, який приймається спеціально уповноваженими державою суб'єктами управління контрольно-нагля-довою діяльністю, що здійснюється стосовно забезпечення дисципліни і законності в процесі регулювання й реалізації трудових та тісно пов'язаних з ними відносин.

В роботі підкреслено, що підзаконні нормативно-правові акти - це акти, які мають меншу від законів юридичну силу, приймаються спеціально уповноваженими суспільством і державою правотворчими органами на основі і для розвитку законів і не повинні суперечити їм. Підзаконні нормативно-правові акти в сфері здійснення нагляду і контролю за дотриманням трудового законодавства - це акти, які приймаються для розвитку законів спеціально уповноваженими, компетентними суб'єктами управління контрольно-наглядовою діяльністю щодо забезпечення дисципліни законності в процесі регулювання й реалізації суспільно-трудових відносин.

Зроблено висновок, що нормативно-правове забезпечення організації нагляду і контролю за дотриманням трудового законодавства України - це цілеспрямована діяльність держави у особі спеціально уповноважених органів та посадових осіб по врегулюванню за допомогою нормативно-правових актів та інших засобів юридичної техніки найважливіших відносин, що виникають в процесі контрольно-наглядової діяльності щодо забезпечення дисципліни та законності в процесі регулювання і реалізації трудових та тісно пов'язаних з ними відносин.

Розділ 2 “Державний нагляд за дотриманням трудового законодавства України” складається з двох підрозділів, в яких аналізується предмет, об’єкт та суб’єкти нагляду за дотриманням трудового законодавства, а також питання удосконалення нормативно-правового забезпечення нагляду за дотриманням законодавства про працю.

У підрозділі 2.1 “Предмет, об’єкт та суб’єкти нагляду за дотриманням трудового законодавства” визначено, що сутність та призначення прокуратури на сучасному етапі полягає у забезпеченні інтересів держави і кожного окремого громадянина, у підтриманні правовими способами відповідного паритету між правами та обов‘язками кожної із зазначених сторін.

В дисертаційному досліджені доведено, що нагляд за виконанням законів – один з основних напрямків в діяльності прокуратури. Дана галузь прокурорського нагляду, безпосередньо пов‘язана: з реальним захистом і забезпеченням прав та свобод людини і громадянина; з зміцненням законності в діяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування; з ствердженням дієвої вертикальної влади.

Враховуючи комплексний характер правової реформи, удосконалення інституту загального нагляду прокуратури повинно здійснюватися у тісному зв‘язку з перетворенням політико-правової системи в цілому та окремих правоохоронних органів зокрема. Такі перетворення зможуть надати прокуратурі нове обличчя – сильної та авторитетної державної структури, яка діятиме всупереч будь-яким місцевим, регіональним і відомчим впливам.

Органи прокуратури здійснюють нагляд за дотриманням, правильним виконанням і застосуванням усіх нормативно-правових актів, покликаних регулювати взаємовідносини учасників трудових та тісно пов‘язаних з ними відносин. Сутнісною метою такого нагляду є забезпечення трудових прав суб‘єктів відповідних правовідносин, в основному і зокрема – найманих працівників. З’ясовано, що при перевірці законності зміни чи припинення трудових договорів прокурор встановлює: чи були законні підстави для звільнення працівників або їх переведення на іншу роботу; чи не припинялись трудові договори з ініціативи власника або уповноваженого ним органу без законних на це підстав чи з порушенням встановленого порядку; чи дотримувались додаткові гарантії при звільненні виборних профспілкових працівників; чи відповідають записи про причини звільнення працівників вимогам закону. При перевірці виконання законів про трудову зайнятість на підприємствах, в установах, організаціях прокурор з‘ясовує такі питання: чи дотримувались гарантії та компенсації працівникам, пов‘язані з розриванням трудового договору; чи беруть участь роботодавці в забезпеченні зайнятості населення. При перевірці дотримання законодавства про охорону праці прокурор звертає увагу на такі основні питання: чи розроблені на підприємстві заходи, спрямовані на забезпечення здорових та безпечних умов праці, чи внесені конкретні питання охорони праці в колективний договір; як здійснюється контроль за їх реалізацією; які заходи і з вини яких осіб не були прийняті; чи дотримуються власниками (уповноваженими ними органами) нормативні вимоги, спрямовані на попередження нещасних випадків на виробництві, у тому числі своєчасність проведення інструктажів з питань техніки безпеки, виробничої санітарії та інших правил; чи забезпечуються відповідні категорії працівників спеціальним одягом та іншими засобами індивідуального захисту; чи проводяться в необхідних випадках обов‘язкові попередні й періодичні медичні огляди працівників; чи використовуються за прямим призначенням засоби і матеріали, виділені для проведення заходів з охорони праці, чи не було випадків використання цих засобів на інші цілі; який стан виробничого травматизму на підприємстві, його рівень та динаміка, чи розслідувались власником (уповноваженим ним органом) причини нещасних випадків, які заходи вжиті до їх усунення.

Зроблено висновок, що законність – це додержання і виконання норм права (законів) органами держави, посадовими особами, громадянами та їх соціальними утвореннями, тобто здійснення ними правомірних дій. В умовах демократичної правової держави законність передбачає єдність її зовнішнього боку (суворе виконання законів) і внутрішнього (наявність правових законів). Тому категорія “законність” повинна відображати не тільки процес виконання, додержання правових законів, а й забезпечення видання суто правових законів, тобто процес законотворчості. В умовах демократичної правової держави законність передбачає єдність її зовнішнього боку (суворе виконання законів) і внутрішнього (наявність правових законів).

Доведено, що прокурорський нагляд за дотриманням законодавства про працю має правовий характер: нормативно-правовими нормами врегульовані порядок організації органів прокуратури, а також діяльність їх посадових осіб з нагляду за функціонуванням суб‘єктів трудових правовідносин у процесі виконання ними своїх трудових обов‘язків та здійснення трудових прав і законних інтересів.

У підрозділі 2.2 “Удосконалення нормативно-правового забезпечення нагляду за дотриманням трудового законодавства” досліджено питання сучасного стану нормативно-правового забезпечення нагляду за дотриманням законодавства про працю України. Дотримання законності в процесі виконання суб‘єктами трудових правовідносин своїх обов‘язків та реалізації наданих прав в значній мірі визначається рівнем ефективності прокурорського нагляду та якістю нормативно-правового забезпечення останнього. Недосконале регулювання окремих правовідносин, в яких беруть участь прокурори, наявність чисельних прогалин в законодавстві про прокурорський нагляд – ці обставини, безумовно, знижують ефективність прокурорського нагляду. Під ефективністю прокурорського нагляду за дотриманням трудового законодавства, слід розуміти рівень результативності даного різновиду прокурорсько-наглядової діяльності. Прокурорський нагляд за дотриманням, застосуванням і використанням законодавства про працю буде ефективним, якщо в рамках відповідної адміністративно-територіальної одиниці прокурор своєчасно виявляє порушення учасниками трудових правовідносин приписів нормативно-правових актів, покликаних регулювати трудові та тісно пов‘язані з ними відносини, і домагається усунення як означених порушень, так і обставин, що їм сприяють. Також досліджено, що неефективний прокурорський нагляд означає, що в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці порушення вимог нормативно-правових актів про працю не виявлялись, а якщо й виявлялись, то прокурор не домагався їх усунення, хоча, може бути він і здійснював найрізноманітніші заходи для їх виявлення та усунення. Таким чином, ефективність досліджуваного різновиду прокурорського нагляду характеризується двома групами показників. Одна група характеризує своєчасність і повноту виявлення порушень законів та підзаконних нормативно-правових актів, покликаних регулювати трудові та тісно пов‘язані з ними відносини. Інша група характеризує результативність заходів, що здійснюються прокурором з метою усунення порушень законності та обставин, які їм сприяють.

В роботі зроблено висновок, що в установлених правом цілях, формах і межах компетенції суб‘єкти організації наглядової діяльності органів прокуратури за дотриманням законодавства про працю здійснюють: а) правотворчу діяльність, яка полягає в прийнятті необхідних правових норм, у визнанні за тим чи іншим правилом значення норм права; б) правовиконавчу діяльність, яка відповідає законам та підзаконним правовим актам і полягає у виданні й реалізації індивідуальних актів правозастосування; в) правозабезпечуючу діяльність, яка має своїм змістом забезпечення вимог законів та інших нормативних актів суб‘єктами досліджуваних відносин.

Внесено цілий ряд пропозицій по удосконаленню глави XVIII Кодексу законів про працю України. Так, по-перше, вищевказана глава Кодексу законів про працю України за назвою “Нагляд і контроль за дотриманням законодавства про працю” має бути заміненою на “Нагляд і контроль за дотриманням, використанням та застосуванням законодавства про працю”. По-друге, у цій главі має бути окрема стаття за назвою “Прокурорський нагляд за дотриманням, використанням та застосуванням законодавства про працю”. По-третє, в частині першій даної статті повинно бути вказано, що організація прокурорського нагляду за дотриманням, використанням та застосуванням трудового законодавства відбувається відповідно до Конституції України та Закону України “Про прокуратуру”. По-четверте, в частині другій статті позначити, що предметом прокурорського нагляду в сфері функціонування суб‘єктів трудових та тісно пов‘язаних з нами відносин є додержання усіма учасниками даного різновиду правовідносин вимог законності в процесі виконання останніми своїх трудових обов‘язків та реалізації трудових прав і законних інтересів. По-п‘яте, в цій же статті дати визначення поняття нагляду за дотриманням законодавства України про працю.

Розділ 3 “Державний контроль за дотриманням законодавства про працю України” містить три підрозділи. У підрозділі 3.1 “Предмет і стадії контрольної діяльності за дотриманням трудового законодавства” визначено, що контроль за дотриманням законодавства про працю України – це діяльність спеціально уповноважених органів щодо спостереження за функціонуванням підприємств, установ, організацій, їх структурних підрозділів, власників, уповноважених ними органів та посадових осіб з метою: отримання об’єктивної, достовірної інформації про їх функціонування; застосування заходів щодо попередження правопорушень; надання допомоги у поновленні законності й дисципліни; встановлення причин та умов, що сприяють порушенню вимог правових приписів; прийняття заходів щодо притягнення до юридичної відповідальності винних осіб. Звідси, контроль тісно пов’язаний з категорією „діяльність”, у найзагальнішому вигляді під державним контролем розуміється саме певна державна діяльність.

Доведено, що контроль є однією з основних функцій державно-правового регулювання, тому предмет контролю за дотриманням трудового законодавства значною мірою буде співпадати з предметом державно-правового регулювання в цій сфері – трудовими та тісно пов’язаними з ними відносинами. Отже, предметом контролю у сфері дотримання законодавства про працю України є безпосередні трудові та тісно пов’язані з ними правовідносини, які конкретизуються у відповідній поведінці, що виникає між об’єктами контролю – учасниками цих правовідносин. Як наслідок, одним з шляхів визначення предмета контролю в сфері дотримання трудового законодавства є суб’єктивний аналіз учасників трудових та тісно пов’язаних з ними відносин, які контролюються. До об’єктів контролю в сфері дотримання трудового законодавства відносимо тих, хто є учасником трудових та тісно пов’язаних з ними відносин, тобто тих, хто їх породжує, змінює та припиняє, створюючи своїми діями (бездіяльністю) юридичні факти. Такими є відповідні підконтрольні структури – індивідуальні та колективні суб’єкти трудових правовідносин.

В дослідженні визначено, що контрольна діяльність має специфічні стадії. По-перше це інформаційна стадія, котра стосовно інших стадій є стадія системоутворююча. Інші стадії – результат її існування. По-друге, оціночна стадія, яка припускає оцінку фактів як відповідних чи не відповідних певним еталонам, масштабам, законам, планам, нормам, стандартам, правилам, наказам тощо. По-третє, регулятивна стадія, яка є закономірним продовженням інформаційної і оціночної стадій, вона припускає вжиття певних заходів реагування на відповідним чином оцінені інформацію чи факт. Якщо є підстави для реагування, то на регулятивній стадії контролю приймається рішення про застосування різних за характером можливих заходів: заохочувальних; штрафних (каральних); коректувальних (відновлюваних); організаційних.

У підрозділі 3.2 “Принципи, форми і методи контролю за дотриманням трудового законодавства” доведено, що принцип законності спрямований на захист прав і законних інтересів суб‘єктів трудових та тісно пов‘язаних з ними правовідносин шляхом суворого дотримання норм чинного законодавства контролюючим органом (посадовою особою) у процесі проведення контрольних дій. Безпосередньо це означає, що контроль повинен здійснюватися: а) у межах повноважень органу, який провадить контроль; б) компетентними посадовими особами; в) з дотриманням необхідної процедури; г) з дотриманням термінів контролю; д) з належним юридичним закріпленням етапів та результатів контролю. Коректність – це моральна сторона законності. Вона полягає у поважанні прав та законних інтересів підконтрольного суб‘єкта, у недопущенні приниження його честі та гідності під час проведення контрольних дій. Централізм передбачає чітку вертикаль та підпорядкованість (за предметом контролю або організаційної структури) контролюючих органів, де рішення контролюючого органу вищого рівня обов‘язкове для нижчого. Це не виключає зворотного зв‘язку, який зовні виявляється у внесенні пропозицій підпорядкованих контролюючих органів до вищих щодо удосконалення нормативної бази, форм та методів контролю, у критичних зауваженнях, які спрямовані на усунення недоліків у керівництві контролюючих органів тощо. Принцип централізму відбивається також у самостійності нижчих органів контролю у вирішенні питань, які віднесені до їх компетенції. Діюче законодавство відповідно до цього принципу дозволяє оскаржити дії контролюючих органів (посадових осіб) у відповідний контролюючий орган вищого рівня. Планова організація діяльності контролюючих органів забезпечує чітку, послідовну роботу за різними складовими контролю: за об‘єктом контролю (коли у плановому порядку визначається, кого треба проконтролювати); напрямками (або предметом) контролю (тобто планується, що саме підлягає вивченню на підконтрольному об‘єктів); за суб‘єктами контролю (вирішується, хто з фахівців або який контролюючий підрозділ буде здійснювати контроль); за термінами контролю. Фахова спеціалізація контролю передбачає організацію контролю та побудову контролюючих органів за окремими напрямками контролю.

В дослідженні доведено, що професіоналізм передбачає наявність високої фахової підготовки у контролерів, що унеможливлює обман фахівця, який здійснює контроль, з боку зацікавлених підконтрольних структур чи осіб. Цей принцип водночас є запорукою об‘єктивності та реальності контролю, які забезпечуються наявністю необхідних кваліфікованих кадрів контролерів. Принцип зрозумілості вимагає від контролерів, щоб інформація, надана ними за результатами контролю, не вимагала додаткових пояснень. Науковість передбачає використання контролерам в своїй діяльності сучасної техніки (де це потрібно), наукових досягнень та практичних напрацювань, які можуть бути корисними в процесі підготовки та здійснення контрольних дій. Принцип відповідності заходів впливу, що застосовуються до порушників, які здійснили правопорушення, тісно пов‘язаний із принципами законності та професіоналізму. Передбачає уміння контролера зробити вибір з різних існуючих норм однієї конкретної, яка відповідає характеру виявленої ним помилки (порушення). Вимоги до контролерів діяти саме таким чином містяться у ряді нормативних актів, що закріплюють правовий статус контролюючого органу та контролерів, покладають на них обов‘язки у разі виявлення порушення інформувати про таке відповідні структури, посадових осіб, правоохоронні органи. Реальність контролю характеризує динаміку контролю і професіоналізм дій контролерів безпосередньо у процесі здійснення ними контролю. Суть об‘єктивності контролю – надання контролерами за результатами контролю достовірної інформації, тобто такої, що максимально відповідає об‘єктивній істині. Принцип об‘єктивності невід‘ємний від реальності контролю, але, на відміну від останнього, виражає кінцеву стадію контролю, тобто статистику. Реальність та об‘єктивність контролю мають важливе значення для виведення об‘єктивної картини справ на підконтрольному об‘єкті, у тій чи іншій підконтрольній сфері. Форми управлінської діяльності являють собою зовнішні, постійно і типізовано фіксовані вираження (прояви) практичної активності державних органів щодо формування та реалізації управлінських цілей і функцій та забезпечення їх життєдіяльності. Доведено, що за формами ми можемо судити про те, що і як робиться в державних органах стосовно здійснення їхньої компетенції. Застосування суб‘єктом управління тієї чи іншої форми, багато в чому визначається його компетенцією, характеристиками об‘єкту управління, управлінською метою, прагненням отримати певний конкретний результат.

Методи контролю – це способи, шляхи використання передбачених нормативно-правовими актами форм контрольної діяльності в сфері дотримання законодавства про працю. Для методів контролю в сфері дотримання законодавства про працю характерні певні особливості: а) вони реалізуються під час функціонування чітко визначених нормативно контролюючих органів; б) вони виражають керівний вплив цих контролюючих органів на суб‘єктів трудових та тісно пов‘язаних з ними відносин; в) вони становлять зміст цього впливу і завжди мають своїм адресатом конкретного суб‘єкта трудових та тісно пов‘язаних з ними правовідносин; г) в них виражаються повноваження владного характеру контролюючих органів чи окремих посадових осіб цих органів; д) вони використовуються посадовими особами контролюючих органів як засіб, спосіб, прийом реалізації закріпленої за ними компетенції. Враховуючи означене, визначимо методи контролю за дотриманням трудового законодавства – як способи, прийоми, засоби практичного здійснення цілей, завдань, функцій і повноважень контролюючих органів та їх посадових осіб у цій сфері.

У підрозділі 3.3 „Тенденції та напрямки розвитку нормативно-правового забезпечення контролю в сфері дотримання трудового законодавства” досліджено, що удосконалення нормативно-правового забезпечення контрольної діяльності уповноважених органів за дотриманням суб’єктами трудових правовідносин вимог законності – це діяльність компетентних органів та посадових осіб з підтримки якісного стану змісту і форми нормативно-правових актів у відповідності з потребами розвитку відносин у сфері контролю за дотриманням законодавства про працю.

Зазначено, що до нормативно-правового акта як офіційного письмового документа ставляться відповідні вимоги. По-перше, структура нормативного акта повинна включати назву акта, преамбулу, розділи, глави, статті, пункти, підпункти статей. Кодифіковані нормативно-правові акти поділяються на загальну й особливу частину. Загальна частина містить норми, принципи, дефініції, юридичні конструкції, статутні приписи, а особлива – норми, які визначають вид і міру можливої або необхідної поведінки, міру юридичної відповідальності, спеціалізовані принципи. По-друге, нормативно-правові акти підлягають обов‘язковій державній реєстрації та обліку. По-третє, нормативно-правові акти опрацьовуються з урахуванням правил юридичної техніки. Ці правила, зокрема, передбачають вимоги щодо використання мови (в тому числі юридичної термінології), прийомів і засобів викладання тексту нормативних актів, юридичних конструкцій, дотримання логічних законів.

Доведено, що розвиток законодавства, поліпшення його змісту і форми не відбуваються самі по собі, а є наслідком діяльності компетентних суб‘єктів; зміна і доповнення законодавства обумовлені не лише розвитком і зміною відповідних суспільних відносин, але й потребами та інтересами суспільства і юридичної практики; удосконалення законодавства – це, по суті, діяльність компетентних правотворчих органів щодо постійного підтримання його якісного стану, тобто якості його змісту і форми.

В ході дослідження запропоновано главу вісімнадцяту Кодексу законів про працю України доповнити окремою статтею за назвою „Державна інспекція праці”. Частина перша даної статті повинна визначити, що державна інспекція – це єдина централізована система державних органів, здійснюючих контроль за дотриманням трудового законодавства та інших нормативно-правових актів, що містять норми трудового права. В частині другій вказати, що керівником державної інспекції є Головний державний інспектор праці – заступник Міністра праці та соціальної політики.

ВИСНОВКИ

В результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу чинного законодавства України і практики його реалізації, теоретичного осмислення численних наукових праць у різних галузях юриспруденції, автором сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на удосконалення розуміння інституту нагляду і контролю за дотриманням законодавства про працю України.

До найбільш вагомих висновків дисертаційної роботи слід віднести наступне:

1. Нагляд і контроль за дотриманням трудового законодавства є різними методами, формами та способами забезпечення законності в регулюванні й реалізації трудових та тісно пов'язаних з ними відносин.

2. Контрольна діяльність в сфері забезпечення законності при регулюванні й реалізації суспільно-трудових відносин буде ефективною якщо: а) здійснюватиметься в рамках конкретних нормативних приписів; б) матиме регулярний характер; в)проводитиметься своєчасно й оперативно; г) охоплюватиме найбільш важливі питання; д) поширюватиметься на всі служби, органи і підрозділи підконтрольних органів; є) буде об'єктивною, повною, результативною.

3. Поняття нагляду за дотриманням законодавства України про працю слід визначити як діяльність органів прокуратури щодо додержання законності і дисципліни в регулюванні й реалізації трудових та тісно пов'язаних з ними відносин, що здійснюється без безпосереднього втручання в оперативну та іншу діяльність власника підприємства, установи, організації або уповноваженого ним органу.

4. Поняття контролю за дотриманням законодавства України про працю слід визначити як діяльність спеціально уповноважених органів по спостереженню за функціонуванням підприємств, установ, організацій, їх структурних підрозділів, власників, уповноважених ними органів та посадових осіб з метою: отримання об'єктивної, достовірної інформації про їх функціонування; застосування заходів щодо попередження правопорушень; надання допомоги у поновленні законності й дисципліни; встановлення причин та умов, що сприяють порушенню вимог правових приписів; прийняття заходів щодо притягнення до юридичної відповідальності винних осіб.

5. Запропоновано свій варіант визначення нормативно-правового акту як вираженого в письмово-документальній формі юридичного документа, який приймається спеціально уповноваженим органом чи народом і містить загальнообов’язкові для всіх правові приписи.

6. В ст.19 Закону України „Про прокуратуру” вказати, що предметом нагляду за діяльністю та функціонуванням усіх суб’єктів права є додержання ними вимог законності.

7. Поняття ефективності прокурорського нагляду за дотриманням трудового законодавства слід визначити як успішне, з мінімальною витратою часу і процесуальних засобів, досягнення прокурором цілей щодо попередження й усунення в діяльності суб‘єктів трудових правовідносин порушень вимог нормативно-правових актів, покликаних регулювати