НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ЕКОНОМІЧНОГО ПРОГНОЗУВАННЯ

Тарангул Людмила Леонідівна

УДК 336.02: 332.14

ПОДАТКОВА ПОЛІТИКА

ТА ЕКОНОМІЧНИЙ РОЗВИТОК РЕГІОНІВ:

ТЕОРІЯ, МЕТОДОЛОГІЯ, ПРАКТИКА

08.04.01 – фінанси, грошовий обіг і кредит

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора економічних наук

Київ – 2003

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Інституті економічного прогнозування НАН України.

Науковий консультант доктор економічних наук, професор, академік НАН України, заслужений діяч науки і техніки України

Геєць Валерій Михайлович,

Інститут економічного прогнозування НАН України, директор.

Офіційні опоненти: доктор економічних наук, професор,

академік НАН України

Буркінський Борис Володимирович,

Інститут проблем ринку і економіко-екологічних досліджень НАН України, директор;

доктор економічних наук, професор,

заслужений діяч науки і техніки України

Федосов Віктор Михайлович,

Київський національний економічний університет, завідувач кафедри фінансів;

доктор економічних наук, старший науковий співробітник

Соколовська Алла Михайлівна,

Науково-дослідний фінансовий інститут при Міністерстві фінансів України, завідувач відділу податкової політики і податкового законодавства.

Провідна установа Одеський державний економічний університет Міністерства освіти і науки України, кафедра фінансів (м. Одеса).

Захист відбудеться „ 4 ” лютого 2004 р. о 14 годині 30 хвилин на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.239.01 Інституту економічного прогнозування НАН України за адресою: 01011, Київ – 11, вул. Панаса Мирного, 26.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Інституту економічного прогнозування НАН України за адресою: 01011, м. Київ, вул. Панаса Мирного, 26.

Автореферат розісланий “30” грудня 2003 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Левчук Н.І.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Забезпечення процесу динамічного зростання економіки України та її регіонів в посткризовий період неможливе без ефективної податкової політики. Її формування – досить складний процес, який характеризується значними супереч-ностями, пов’язаними, в першу чергу, з невідповідністю податкового наванта-ження рівню та завданням щодо економічного розвитку регіонів, обсягам їх податкового потенціалу. Така невідповідність є однією з причин зниження мотивації в органів місцевої влади до нарощування власної податкової бази і, відповідно, до зростання частки трансфертів у доходах місцевих бюджетів.

Пошуки шляхів розв’язання вищезазначених проблем вимагають розробки теоретико-методологічних засад податкової політики та практичних рекомендацій щодо її удосконалення з урахуванням рівня економічного розвитку регіонів та їх податкоспроможності, проведення децентралізації податкової системи в частині перерозподілу податкових повноважень між державними і місцевими органами влади, удосконалення організаційної структури органів державної податкової служби відповідно до Програми її модернізації на середньостроковий період.

Актуальність теми. Економічний розвиток регіонів є результатом використання не тільки їх ресурсних можливостей, а й значною мірою тих економічних механізмів, у результаті яких формується і реалізується політика розвитку. Одне з визначальних місць у ній займає регіональна податкова політика (РПП), залежно від якої той чи інший регіон може бути або привабливим для отримання прибутків господарюючими суб’єктами і населенням, або таким, що не викликає зацікавленості щодо провадження діяльності на даній території.

Необхідно зазначити, що теоретичні засади податкової політики та практичні рекомендації щодо її удосконалення на макрорівні розроблялись в працях багатьох українських учених: В. Андрущенка, О. Буковинського, О. Василика, В. Вишневського, А. Даниленка, І. Луніної, С. Льовочкіна, П. Мельника, В. Опаріна, О. Сидорука, С. Слухая, А. Соколовської, В. Федосова, М. Чумаченка, Л. Шаблистої, С. Юрія тощо. Разом з тим, наукові розробки стосовно визначення змісту основних категорій і понять процесів оподаткування на регіональному рівні не знайшли широкого відображення у вітчизняній науковій літературі. Лише окремі аспекти цієї проблеми відображені в працях С. Каламбета, В. Кравченка, О. Сидорця, С. Павлова.

Серед зарубіжних вчених, які займались питаннями фіскальної децентралізації, у т. ч. розмежуванням податкових повноважень, необхідно відзначити Ш. Бланкарта, Р. Масгрейва, Ю. Немеца, І. Оутса, С. Тібу, А. Шаха. Проблемам формування податкової бази та податкового потенціалу регіонів присвячені праці російських учених – І. Горського, Н. Кашиної, А. Коломійця, А. Паскачова, І. Пероненко, М. Шалюхіної та ін.

Визначення основних принципів, мети і завдань регіональної податкової політики вимагає поглиблення теоретико-методологічних засад регіонального розвитку. Проблемам, які пов’язані із запровадженням регіональної політики в Україні, присвячені публікації В. Гейця, Б. Данилишина, М. Долішнього, С. Дорогунцова, В. Павлова, М. Пістуна, В. Поповкіна, В. Симоненка, Д. Стеченка, М. Чумаченка та інших.

Незважаючи на довготривалі дискусії, сьогодні можна говорити про недостатнє обґрунтування механізму посилення стимулюючої ролі податкових інструментів державної регіональної політики, зокрема у такому напрямі, як надання податкових пільг, що стали дестабілізуючим фактором на шляху забезпечення розвитку економіки. Відсутність об’єктивної кількісної оцінки фінансових можливостей регіону щодо сплати податків з урахуванням його рівнів економічного розвитку і податкоспроможності також вимагає серйозного наукового аналізу та відповідних рекомендацій.

Вирішення цих та інших проблем державного регулювання регіонального розвитку об’єктивно зумовлює необхідність подальшої розробки методологічної бази регіональної податкової політики в частині поглиблення її змісту, понятійно-термінологічного апарату, принципів, завдань, методів, відповідно до яких відбуватиметься поступове формування РПП в самостійний напрям державної регіональної політики.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційної роботи є складовою частиною планів науково-дослідних робіт Інституту економічного прогнозування НАН України, зокрема теми “Фінансово-бюджетна стратегія держави в перехідній економіці” (№ ДР 0100U004640) – підрозділи “Оцінка податкоспроможності регіону”, “Типізація регіонів за рівнем соціально-економічного розвитку” та Науково-дослідного центру з проблем оподаткування Національної академії державної податкової служби України, а саме тем: “Теоретико-методичні основи та шляхи оптимізації системи оподаткування України та її регіонів у сучасних умовах соціально-економічного розвитку” (№ ДР 0100U004292), “Основні напрями удосконалення законодавчої бази місцевого оподаткування як основи зміцнення бюджетів органів місцевого самоврядування” (№ ДР 010021004797) – розділи “Комплексний аналіз системи оподаткування в Україні, виявлення її специфіки в регіонах”, “Розробка рекомендацій, спрямованих на оптимізацію системи оподаткування в Україні та її регіонах”, “Теоретичні основи оподаткування місцевими податками і зборами” та “Напрями удосконалення законодавчої бази місцевого оподаткування”.

Результати наукових досліджень відображені в розділах наукових звітів із зазначених тем, підготовлених автором індивідуально.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є розробка теоретико-методологічних засад регіональної податкової політики та основних напрямів її удосконалення, спрямованих на підвищення фінансової стійкості регіонів як необхідної умови їх економічного зростання.

Для досягнення цієї мети необхідно було вирішити такі основні завдання:

–

–

–

–

–

–

–

–

–

Об’єктом дослідження є податкова система та економічний розвиток регіонів України.

Предметом дослідження є засади формування та реалізації регіональної податкової політики України.

Методи дослідження. Основним методом пізнання об’єкта дослідження є системний, використання якого дало змогу здійснити аналіз оподаткування та економічного розвитку у взаємозв’язку та взаємозумовленості.

Дослідження стану, структури податкової системи та рівнів економічного розвитку регіонів проведено з використанням методів – індексного, аналізу і синтезу. Вивчення сутності бюджетно-податкових відносин, визначення основних понять проводились на основі абстрактно-логічного методу. Прогнозування податкових надходжень до місцевих бюджетів здійснено за допомогою економіко-математичного моделювання. Для виявлення чинників, що впливають на формування податкової бази регіонів та їх податкоспроможність, використано метод факторного аналізу.

Інформаційною базою дослідження стали законодавчі і нормативно-правові акти з питань оподаткування та регіонального розвитку в Україні, статистичні матеріали Держкомстату України, Міністерства фінансів України, Державного казначейства України, проект Податкового кодексу України, звітні дані Державної податкової адміністрації України.

Широко використані матеріали статистичних щорічників, інформаційно-аналітичних бюлетенів і оглядів, довідкова література, монографічні дослідження вітчизняних і зарубіжних вчених та періодичні видання.

Наукова новизна одержаних результатів. Отримані у процесі дослідження наукові результати в сукупності дозволили розв’язати важливу наукову проблему: обґрунтувати теоретико-методологічні засади оподаткування та економічного розвитку регіону у їх взаємозв’язку та взаємозумовленості, а також доцільність виділення на основі цього регіональної податкової політики як важливого самостійного напряму регіональної політики розвитку.

Найістотніші результати дослідження, що містять наукову новизну, полягають у наступному:

–

–

–

–

–

–

–

–

–

–

–

–

–

–

Практичне значення одержаних результатів. Основні результати дослідження розвивають теорію, методологію і практику оподаткування та економічного розвитку в умовах трансформаційних перетворень в Україні.

Запропоновані автором методологічні підходи, методичний інструментарій, практичні рекомендації використовувалися для підготовки документів законодавчого, аналітичного та програмного характеру. Зокрема, такі матеріали, як “Концептуальні підходи до реформування податкової системи країни та її регіонів”, “Основні напрями вдосконалення механізмів оподаткування на регіональному рівні” використано Комітетом з фінансів і банківської справи Верховної Ради України у процесі підготовки та доопрацювання законопроектів з питань оподаткування (№ 06-10/53 від 25.01.2000).

Окремі розробки щодо ролі місцевих податків і зборів у формуванні місцевих бюджетів знайшли своє підтвердження у практичній діяльності органів місцевого самоврядування м. Ірпеня Київської області. Ряд пропозицій автора враховано при підготовці законопроекту “Про державно-правовий експеримент розвитку місцевого самоврядування в м. Ірпені, селищах Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське Київської області” (№ 78 від 27.01.2000).

Результати наукових досліджень використано також Державною податковою адміністрацією України під час підготовки проекту Закону “Про місцеві податки і збори” (№ 60 від 25.01.2000). Концептуальні положення переходу податкової служби України до фіскально-регулюючих функцій у контексті стратегії стійкого розвитку враховано ДПА України при розробці структури Податкового кодексу України (№ 20-2200 від 01.04.1998).

Основні теоретичні положення наукового дослідження використовуються також у навчальному процесі під час викладання курсів “Розміщення продуктивних сил та регіональна економіка”, “Податкова політика”, “Податкова система” на фінансово-економічному та обліково-економічному факультетах Національної академії державної податкової служби України (№ від .04.2002).

Матеріали щодо оцінки податкового потенціалу регіонів України та рівнів їх економічного розвитку направлено до Адміністрації Президента України (№ від 08.12.2003).

Особистий внесок здобувача полягає в обґрунтуванні теоретико-методологічних засад регіональної податкової політики в Україні та основних напрямів її удосконалення з метою забезпечення економічного зростання регіонів. Наукові положення, розробки, висновки, що виносяться на захист, одержані автором самостійно. Особистий внесок у працях, опублікованих у співавторстві, визначено окремо у списку публікацій.

Апробація результатів дисертації. Основні теоретичні, методологічні та практичні положення дисертаційної роботи доповідалися на науково-практичних конференціях: “Трансформаційні процеси в господарстві регіонів Східної Європи” (Ірпінь, 1997), “Регіональна політика України і наукові основи, методи, механізми” (Львів, 1998), “Проблеми та шляхи розвитку податкової системи України” (Ірпінь, 1998), “Проблеми впровадження інформаційних технологій в економіці та бізнесі” (Ірпінь, 2000, 2001, 2002), “Реформа міжбюджетних відносин і проблеми розвитку податкової системи України” (Київ, 1999), “Ризикологія в економіці та підприємництві” (Київ, 2001), “Податкова політика в Україні та її нормативно-правове забезпечення” (Ірпінь, 2001), “Бюджетна реформа в Україні: проблеми та шляхи її розв’язання” (Київ, 2001), „Бюджетно-податкова політика: теорія, практика, проблеми” (Ірпінь, 2003) та інших.

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження опубліковано у 54 наукових працях, у тому числі в одній одноосібній (15,5 д. а.) та одній колективній монографіях (безпосередньо авторові належить 1,7 д. а.), у трьох колективних навчальних посібниках, 34 статтях у наукових журналах і збірниках наукових праць, 15 публікаціях у матеріалах і тезах конференцій. Загальний обсяг опублікованого матеріалу, який належить особисто автору, становить 48,5 д. а.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається із вступу, п’яти розділів, висновків, списку використаних джерел, додатків.

Її повний обсяг становить 390 сторінок машинописного тексту, що містить 42 таблиці та 22 рисунки (що займають 17 окремих сторінок), 6 додатків на 16 сторінках і список використаних джерел із 283 найменувань – на 24 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У першому розділі “Теоретичні основи регіонального розвитку” розкрито сутність, мету і завдання регіональної політики розвитку, на основі яких запропоновано концепцію регіоналізації суспільного розвитку на засадах його стійкості, соціально-економічної та екологічної збалансованості. Зазначено, що регіоналізація суспільного розвитку у зв’язку з великою територіальною диференціацією природних, економічних і соціальних умов та труднощів ринкового адаптаційного процесу набуває в країні загальнодержавного значення. Відповідно до цього сформовано авторське бачення сутності процесів регіоналізації, в якій поєднуються процеси, спрямовані як на фінансову підтримку розвитку депресивних регіонів, формування в них зацікавленості до саморозвитку, так і на збереження накопиченого потенціалу в регіонах пріоритетного розвитку.

У процесі дослідження встановлено, що, незважаючи на вагомий доробок вчених у галузі регіоналістики, в науковій літературі відсутнє загальновизнане тлумачення поняття “регіон”. На нашу думку, на внутрішньодержавному рівні регіон – це цілісна, адміністративно визначена частина країни (область, адміністративний район) з більш тісними внутрішніми, ніж зовнішніми зв’язками, якій властива певна спільність природних та економічних характеристик, що зумовлюють доцільність її розвитку за єдиною регіонально конкретизованою стратегією з урахуванням як державних, так і місцевих інтересів. Стратегічною метою розвитку регіону вважаємо забезпечення його економічного зростання в контексті розбудови України на засадах постіндустріалізму, в першу чергу інформатизації та інтелектуалізації процесів розвитку. Виходячи з цього положення, державна регіональна політика розвитку повинна охоплювати практично усі сфери життєдіяльності країни в просторовому аспекті, суттєво впливати на формування її економічного простору, виходити із національних інтересів і пріоритетів висхідного соціально-економічного розвитку країни. До основних її цілей віднесено: забезпечення єдності економічного простору держави; вирівнювання об’єктивно сформованих міжрегіональних відмінностей у рівнях економічного розвитку з використанням централізованої фінансової підтримки з боку як державних, так і регіональних структур; забезпечення економічної та фінансової самостійності регіонів за рахунок розмежування компетенції і відповідальності між органами державної влади, місцевого самоврядування та суб’єктами господарювання в Україні; державне стимулювання розвитку регіонів і міст з великим науково-технічним і виробничим потенціалом; використання переваг територіального поділу праці, формування загальнодержавних і регіональних ринків з урахуванням історично сформованої спеціалізації розвитку.

З метою наукового обґрунтування стратегії регіонального розвитку необхідне комплексне дослідження фінансових, у тому числі податкових можливостей регіонів, у зіставленні з рівнем їх економічного розвитку. Адже саме фінансові, в першу чергу податкові механізми повинні забезпечувати територіальну збалансованість економічних процесів, територіальну справедливість податкових і міжбюджетних відносин. У розділі зазначено, що проведення такого дослідження ускладнюється відсутністю однозначного розуміння змісту поняття “економічний розвиток”. У науковій літературі існує два принципово різних підходи до визначення його сутності. Перший базується на ототожненні економічного розвитку із зростанням; другий ґрунтується на тому, що, відповідно до парадигми циклічності, зростання – це лише один з етапів повного циклу економічного розвитку, що, на нашу думку, є найбільш прийнятним. Економічний розвиток об’єднує численні економічні процеси, що відбуваються в ході розвитку суспільства та зумовлюють кардинальні (переважно прогресивні) зміни в економічній системі і, врешті-решт, приводять до отримання нової якості функціонування.

Значну увагу приділено дефініції поняття “економічна система” та схемам типізації економічних систем у науковій літературі.

Розкрито певні особливості світового економічного розвитку в останні десятиріччя та підкреслено велику його диференціацію в різних країнах, що значною мірою пов’язано з пануванням у світовому господарстві різних типів економічних систем на національному рівні. З особливими труднощами економічний розвиток відбувається в країнах з перехідною економікою, оскільки сучасні його механізми та важелі ще не відповідають завданням майбутнього, в тому числі і в частині поєднання ринкових та державних регуляторів, здатних забезпечити економічне зростання країни.

Зазначено, що на сучасному етапі забезпечення економічного зростання України та для підвищення ролі регіонів у цьому процесі важливою є оцінка та перспективи використання інтегрального потенціалу території (ІПТ). ІПТ в авторському тлумаченні поєднує всі ресурси регіону, які використовуються (чи можуть бути використані) для потреб регіонального розвитку (природні, трудові, виробничі, фінансові, наукові, інтелектуальні та інформаційні), і саму територію як поле взаємодії суспільно-природних компонентів. Розкриваючи зміст поняття “інтегральний потенціал території”, дійшли висновку, що ІПТ є пріоритетним багатокомпонентним ресурсом розвитку і його вплив на фінансове забезпечення та економічне зростання регіону проявляється на кількох змістових рівнях. На першому, найбільш узагальненому рівні, потужність ІПТ, зосередження в регіонах виробничого, інтелектуального, праце- і природоресурсного потенціалу створюють широкі можливості для подальшого розширеного відтворення виробництва, підвищення його прибутковості та конкурентоспроможності, формування власного фінансового капіталу, покращання добробуту та якості життя населення. Збільшення витрат на розширене відтворення виробництва за рахунок залучення складових ІПТ на другому змістовому рівні сприятиме розвитку високотехнологічних і стратегічно важливих галузей економіки, створенню розгалуженої інституційної інфраструктури та вивільнення за рахунок такого технологічного прориву трудових ресурсів. Це дозволить переключити економічну активність населення на розвиток малого і середнього бізнесу, у ринкові, в першу чергу фінансові структури та сприятиме створенню середнього класу – потенційноспроможного платника податків. Таким чином, потужність інтегрального потенціалу території, ступінь його використання безпосередньо впливають на обсяги податкового потенціалу регіону, його податкоспроможність.

Особливе місце відведено методології дослідження рівнів економічного розвитку регіонів. Методологічні підходи до оцінки рівня розвитку країни (регіону) відчутно еволюціонували протягом ХХ століття. Ретроспективний аналіз спеціальної літератури свідчить про значні часові коливання “суспільно-наукового” інтересу до таких досліджень. Її критичне опрацювання дозволило обґрунтувати підходи до цієї проблеми з позицій вирішення конкретних завдань регіональної податкової політики, а саме: необхідність відбору для аналізу рівнів економічного розвитку тих показників, що найбільш репрезентативно характеризують стан і рівень оподаткування суб’єктів господарювання. Це дало змогу виявити суперечності, які склалися в бюджетно-податковій сфері України, і окреслити шляхи її вдосконалення з метою досягнення територіальної справедливості в оподаткуванні та об’єктивності у наданні регіонам фінансової допомоги з боку держави.

Другий розділ “Теоретико-методологічні засади регіональної податкової політики” присвячений визначенню сутності, цілей, принципів, завдань регіональної податкової політики, особливостей її формування на сучасному етапі трансформаційних перетворень в Україні, розробці методологічних підходів до оцінки податкоспроможності регіону.

У процесі проведеного дослідження встановлено, що поглиблення ринкових трансформацій в країні та її регіонах неможливо без реформування бюджетно-податкової системи на основі принципово нової моделі її організації – фіскальної децентралізації, яка передбачає розширення повноважень органів місцевого самоврядування у податковій сфері з метою отримання фінансових важелів для економічного розвитку своїх територій, розширення місцевої податкової бази. Саме це вимагає запровадження регіональної податкової політики, формуванням і реалізацією якої повинні займатись як державні, так і місцеві органи влади. На нашу думку, регіональна податкова політика включає систему заходів як державних, так і місцевих органів влади, спрямованих на удосконалення оподаткування та забезпечення інтересів держави щодо регіонів і внутрішніх інтересів самих регіонів. Вона поєднує як загальнодержавні важелі обґрунтованого територіально-диференційованого оподаткування у межах певного регіону, так і діяльність органів місцевого самоврядування щодо встановлення та справляння місцевих податків і зборів з метою забезпечення конкурентоспроможності економіки регіону на засадах його соціально-економічного зростання та фінансової стійкості. Окреслено основні цілі та принципи такої політики, її стратегічно вагомі завдання. До основних принципів віднесено: принцип внутрішньої цілісності, згідно з яким повинні зберігатися тісні взаємозв’язки регіональної податкової політики у складі державної регіональної політики, забезпечуватись цілісність країни та її регіонів; стимулювання соціально-економічного розвитку та інвестиційної активності регіонів, що передбачає введення податкових пільг для тих галузей, підприємств, окремих територій, прибуток яких спрямовується на розширене відтворення виробництва; стабільність системи оподаткування для регіонів усіх територіальних рівнів – встановлення мораторію (на певний термін) на зміну податкового законодавства; принцип економічної обґрунтованості, сутність якого полягає у тому, що встановлення терміну сплати податків і зборів та інших платежів, а також відсотків від загальнодержавних податків повинно базуватись на детальному аналізі економічного стану регіонів та їх фінансових можливостей; принцип компетентності, згідно з яким зміни в податковій сфері щодо територіально-адміністративних одиниць можуть встановлюватись лише певними уповноваженими на це органами; принцип гнучкості, пов’язаний з необхідністю змін (у разі потреби) окремих податкових законів з метою фінансового забезпечення загальнодержавних і регіональних соціально-економічних програм. Доведено, що основним принципом, який необхідно врахувати при формуванні РПП, є принцип територіальної справедливості. Він означає, що кожен регіон повинен сплачувати податкові платежі за результатом своєї діяльності та з урахуванням своїх потенційних можливостей. Порушення принципу територіальної справедливості в податковій політиці неминуче призводить до виникнення соціальних конфліктів, неблагополуччя в соціально-економічному житті регіонів.

До основних завдань регіональної податкової політики віднесено: створення правової бази для реалізації цілей РПП; підтримку регіонів, які потребують фінансової допомоги з боку держави, та законодавче закріплення переліку таких регіонів; задіяння податкових інструментів, що стимулюють економічний розвиток регіонів, зокрема надання податкових пільг окремим товаровиробникам; забезпечення фінансової стійкості місцевих бюджетів.

На основі узагальнення вітчизняного досвіду розробки теоретичних засад оподаткування визначено сутність ключових понять теорії РПП, а саме: “податкоспроможність” і “податковий потенціал” регіону. На нашу думку, якщо розглядати поняття “податкоспроможність” стосовно певного часового інтервалу та ступеня реалізації можливостей регіону щодо сплати податків, то є підстави говорити про реальну і потенційну податкоспроможність. Реальна податко-спроможність відображає фактичні податкові вилучення у платників податків, які знаходяться на території даного регіону (або перебувають під його юрисдикцією) для забезпечення дохідної частини бюджетів різних рівнів у даний історичний час при певному рівні розвитку продуктивних сил. Під час дослідження встановлено, що застосування показника реальної податкоспроможності для забезпечення цілей регіонального розвитку недостатнє, оскільки з часом він змінюється і не відповідає вимогам політики розвитку. Саме тому важливим є розуміння сутності поняття “потенційна податкоспроможність”. Під потенційною податкоспромож-ністю регіону розуміємо його можливості щодо мобілізації податкових доходів до бюджетів усіх рівнів за умови задіяння всіх регіональних ресурсів. Оцінка як реальної, так і потенційної податкоспроможності набуває особливого значення для визначення територіальної справедливості оподаткування та надання регіонам фінансової підтримки з боку держави.

Поняття “податковий потенціал” доцільно розглядати як у широкому, так і у вузькому тлумаченні. У широкому розумінні поняття “податковий потенціал” – це обсяг реальних і потенційних ресурсів регіону, які підлягають оподаткуванню, а також можуть бути об’єктом оподаткування при розширенні його податкової бази. У більш вузькому розумінні податковий потенціал регіону – це фактичний обсяг податків, зборів та інших обов’язкових платежів, які акумулює регіон при використанні своїх ресурсів в умовах діючого податкового законодавства.

На основі критичного аналізу існуючого підходу до методології обчислення та використання індексу податкоспроможності регіонів, який сьогодні застосовується для визначення кошика доходів адміністративно-територіальних одиниць, а також обсягів надання їм фінансової допомоги з боку держави (згідно з Бюджетним кодексом України) доведено, що він дає викривлену картину міжбюджетного розподілу трансфертів для потреб регіонального розвитку і необ’єктивно відображає реальні потреби органів місцевої влади в доходах місцевих бюджетів. Встановлено, що найбільш обґрунтованою і прийнятною для України є методика, яка базується на визначенні індексу податкового потенціалу (ІПП).

Застосування запропонованого методу оцінки податкоспроможності регіонів дозволило встановити тісний взаємозв’язок між рівнем економічного розвитку регіонів та їх податковим потенціалом. Між ними спостерігається прямо пропорційна залежність: чим вищий рівень економічного розвитку регіону, тим вищий його індекс податкового потенціалу. За показником ІПП виділяються м. Київ, Донецька, Дніпропетровська, Запорізька, Полтавська області (рис. 1).

Рис. 1 Податковий потенціал регіонів

Використання ІПП дасть змогу в перспективі вирішити такі завдання: об’єктивно оцінити обсяги наданих трансфертів регіонам відповідно до їх податкоспроможності; удосконалити методику податкового прогнозування та встановити більш реальні контрольні показники для територіально-адміністративних одиниць щодо податкових надходжень; розрахувати показник бюджетного забезпечення регіонів.

У третьому розділі “Оподаткування і економічний розвиток регіонів” обґрунтовано систему показників, які є найбільш характерними для об’єктивного відображення рівнів економічного розвитку регіонів у контексті їх впливу на податкоспроможність. Розроблено систему підходів і методів до оцінки економічного розвитку та оподаткування у регіональному розрізі, здійснено комплексний аналіз їх сучасного стану.

Результати проведеного дослідження показали, що обсяги, компонентна структура податкових надходжень на початку 90-х років ХХ ст. скорочувались досить динамічно в результаті невдалих ринкових трансформацій та під впливом, у першу чергу, стрімкого погіршення макроекономічних чинників. Лише починаючи з 1997 р., і то швидше за рахунок задіяння регулюючих податкових механізмів, а не завдяки розвитку економіки, почали зростати податкові надходження до Зведеного бюджету України. У регіональному розрізі традиційно найбільша їх частка надходила до бюджету з м. Києва, Донецької, Запорізької, Дніпропетровської, Харківської, Львівської та Одеської областей. До областей-аутсайдерів, частка податкових надходжень від яких становить 1–2 належать Волинська, Закарпатська, Чернівецька, Чернігівська, Хмельницька та Житомир-ська області.

Вперше здійснено групування податкових чинників за формою їх впливу на економічний розвиток регіону з виділенням складових прямого й опосеред-кованого впливу. З податкових чинників, що здійснюють прямий вплив на економічний розвиток регіонів, виділена структура податків за їх видами, рівень податкового навантаження та обсяги податкових пільг. Підкреслюючи значення місцевих податків і зборів, необхідно, в першу чергу, відзначити дуже слабку реалізацію їх потенційно можливої ролі у формуванні місцевих бюджетів, а значить – у стимулюванні економічного зростання регіонів.

Аналіз галузевої структури надходжень до бюджету України дозволив зробити висновок, що основною галуззю господарства, де створюється більше третини валової доданої вартості (ВДВ) національної економіки та формується більше 40надходжень до бюджету, є промисловість України, причому провідне місце в сумарних надходженнях займають харчова та харчосмакова (21 %), паливна (8галузі промисловості, електроенергетика та чорна металургія (відповідно 3,9 та 3,7Ґрунтовно проаналізовано міжрегіональні відмінності в галузевій структурі податкових надходжень і розкрито причини таких відмінностей (наявність галузевих податкових пільг, заборгованість суб’єктів господарювання щодо сплати до бюджету податкових та інших обов’язкових платежів тощо). У цілому результати проведеного аналізу свідчать про високий рівень оподаткування найефективніших галузей промисловості, що підтверджує висновок про дискримінаційний характер ставлення держави до рентабельних підприємств. Це призводить до незацікавленості їх у легальному функціонуванні та розширенні виробництва.

Проаналізовано також структуру податкових надходжень у розрізі окремих податків і відзначена їх значна територіальна диференціація. Провідну роль у структурі надходжень у більшості регіонів відіграють чотири податки: на прибуток, ПДВ, акцизний збір та прибутковий податок з громадян.

В процесі дослідження розподілу пільг у регіональному розрізі встановлено, що розвинені у промисловому відношенні регіони – м. Київ, Дніпропетровська, Донецька та Харківська області – користуються і максимальною кількістю податкових пільг та відстрочок з платежів, що ще більше посилює невідповідність між економічним розвитком та оподаткуванням. Тому при обґрунтуванні шляхів удосконалення регіональної податкової політики важливим є комплексний аналіз рівнів економічного розвитку регіонів. Вважаємо, що урахування їх має не тільки регіональне, але й загальнодержавне значення. Це важливо для визначення ідеології розширення бази оподаткування на національному рівні, у безпосередньому поєднанні цієї проблеми з формуванням єдиного економічного простору країни, удосконаленням його територіальних пропорцій. На регіональному рівні це дозволить пом’якшити проблеми периферійних територій, сприятиме вирівнюванню соціально-економічного рельєфу на засадах стійкого розвитку. У такому разі ідеологія підвищення податкоспроможності регіонів буде спрямована на досягнення не тільки економічної, але й соціальної та екологічної ефективності економічного зростання, а регіональна податкова політика сприятиме вирішенню концептуальних завдань стратегії стійкого розвитку, а саме: розширеному відтворенню всіх складових національного капіталу – виробничої, людської, природної, фінансової.

У процесі проведеного дослідження встановлена значна невідповідність податкового навантаження в регіонах їх економічному, у т. ч. податковому потенціалу.

Для забезпечення принципу територіальної справедливості першочерговим є визначення регіонів, в яких податкові можливості значно вищі (або нижчі) за їх фактичне податкове вилучення. На сьогодні лише чотири області України – Київська (включаючи м. Київ), Полтавська, Харківська та Одеська – при досить високому рівні розвитку і обсягах податкового потенціалу сплачують значні податкові платежі. А такі області, як Чернівецька, Волинська, Закарпатська, що характеризуються низькими показниками рівня розвитку і податкового потенціалу, мають досить високе податкове навантаження. Інтереси розвитку продуктивних сил і добробуту населення в цих областях і, відповідно, потреба в розширенні бази оподаткування вимагають тимчасового зниження податкового тиску на суб’єктів господарювання та продовження фінансової підтримки з боку держави (рис. 2).

У контексті регіонального розвитку важливими є об’єктивна оцінка надання фінансової допомоги регіонам та порівняння областей за рівнем їх податкоспроможності і обсягами наданих трансфертів. Як свідчать дані таблиці, майже третина адміністративно-територіальних одиниць України, а саме: Дніпропетровська, Донецька, Запорізька, Одеська, Миколаївська, Полтавська, Харківська області мали значення показника відносної податкоспроможності, що перевищує 1. Фактично це високорозвинені в індустріальному відношенні області, які могли б формувати фонд фінансового вирівнювання в нашій країні для підтримки депресивних регіонів. Однак вищезазначені області – дотаційні. Необґрунтованим є також той факт, коли регіони з високою податкоспромож-ністю, отримуючи фінансову допомогу з боку держави, передають в свою чергу кошти з місцевого до державного бюджету. Таким чином, відбувається зустрічний рух фінансових ресурсів, що, на нашу думку, недоцільно. Тим більше, що в окремих адміністративно-територіальних одиницях обсяг коштів, що передається до державного бюджету, значно нижчий за суму дотацій вирівнювання (прикладом може бути Одеська область).

Дослідження показало, що на практиці існує суб’єктивний підхід до формування та розподілу трансфертних платежів. У 2000–2001 рр. не всі регіони з показником податкоспроможності вище 1 робили внески з місцевих бюджетів до Державного бюджету України. Крім того, спостерігалася невідповідність між рівнем економічного розвитку регіонів та обсягами наданих трансфертів. Так у Закарпатській, Чернівецькій та Херсонській областях найнижчий у країні рівень економічного розвитку, податкового потенціалу і податкоспроможності та досить низький обсяг фінансової допомоги з боку держави. Трансферти, що надходили до цих областей, значно поступалися за обсягом на душу населення більш розвиненим областям – Чернігівській, Миколаївській, Сумській, Івано-Франківській тощо.

У четвертому розділі “Фінансова стійкість регіонів та дієвість регіональної податкової політики” розкрито проблеми, пов’язані з формуванням місцевих бюджетів; охарактеризовано основні джерела власних доходів бюджетів, їх структуру та значення для забезпечення фінансової стійкості регіонів.

Доведено, що необхідною умовою економічного зростання регіонів є забезпечення їх фінансової стійкості, яка характеризує співвідношення між обсягами доходів до місцевих бюджетів, отриманих за рахунок власних джерел фінансування (податкові, неподаткові надходження, доходи від операцій з капіталом тощо) та запозичених коштів, що надходять до місцевих бюджетів у вигляді трансфертів.

Аналіз нормативно-правових актів у сфері фінансів підтвердив, що сьогодні існує неврегульованість та розбіжність між законодавчою базою і практичним вирішенням питання щодо фінансової самостійності місцевих органів влади. Україна в даному питанні поки що не відійшла від жорстко централізованої

системи, де практикується подальше обмеження прав місцевого самоврядування.

Формування дохідної частини місцевих бюджетів і сьогодні здійснюється в основному не за рахунок власних доходів, а шляхом відрахування від загальнодержавних податків та за рахунок трансфертів.

Динаміка і структура доходів місцевих бюджетів за період 1991–2001 рр. свідчить про відсутність чіткої закономірності у сумах наданих дотацій з Державного бюджету. У 1991–1992 рр. майже половина обсягів доходів місцевих бюджетів становили дотації і кошти із взаєморозрахунку (тобто на 1 гривню власних доходів місцевих бюджетів припадало майже 50 коп. запозичених коштів), що дає підстави стверджувати про наявність значних нераціональних зустрічних грошових потоків між бюджетами різних рівнів.

Частка запозичених коштів у 1996–1999 рр. знаходилася на рівні 11–23від обсягів власних доходів місцевих бюджетів; у 2000 р. відбулося її різке зростання до 49і деяке зниження у 2001 р. – до 42Таким чином, проведений аналіз свідчить, що ситуація щодо фінансової незалежності місцевих бюджетів через неефективне надання дотацій з бюджетів вищого рівня сьогодні перебуває у тому ж стані, що був у 1991–1992 рр., і потребує пошуку шляхів негайного вирішення. Такий підхід до формування доходів місцевих бюджетів позбавляє органи місцевої влади можливості розв’язання проблем місцевого значення в межах Конституції і законів України, не стимулює їх діяльність на пошуки нових джерел фінансування і підриває основи фінансової стійкості регіонів. На думку російських вчених, фінансово стійким вважається регіон, у якого частка внутрішніх джерел фінансування місцевих бюджетів становить не менше 80доходів. У ході дослідження встановлено, що лише шість регіонів України, тобто 22 % їх загальної кількості, можна вважати фінансово стійкими з огляду на згаданий вище критерій. Це Автономна Республіка Крим, Дніпропетровська, Донецька, Запорізька, Одеська області та м. Київ. Перевищує 70 % питома вага доходів із власних джерел у м. Севастополі; а у п’яти регіонах України – Луганській, Миколаївській, Полтавській, Сумській та Харківській областях – вона досягає 60У 16 областях України, що становить майже 60їх загальної кількості, частка власних доходів у структурі місцевих бюджетів знаходиться на рівні, суттєво нижчому за показник, який вважається оптимальним. Так, у шести областях вона коливається на рівні 50–59а в дев’яти – на рівні, нижчому за 50У Тернопільській області власні джерела формують лише 35,3доходів місцевого бюджету.

Також вдосконалено методику аналізу фінансової стійкості регіонів. Крім традиційних показників (коефіцієнтів структури та автономії), застосовано метод кластерного аналізу, що дав змогу виділити регіони з високою і низькою часткою власних доходів місцевих бюджетів і прослідкувати тенденцію до їх зростання в останні роки.

Значну увагу приділено пошуку резервів для зростання частки власних доходів територіально-адміністративних одиниць у структурі місцевих бюджетів. Використання дисперсійного аналізу, побудова та розрахунок регресійних моделей лінійного типу дали змогу зробити такі висновки:

1. В Україні, незважаючи на прийняття Бюджетного кодексу, відсутній чіткий, законодавчо закріплений розподіл повноважень між органами державної влади і місцевого самоврядування з відповідним закріпленням джерел для формування фінансової бази місцевих бюджетів. Сьогодні остаточно не завершено процес розподілу об’єктів загальнодержавної і комунальної власності між органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Використання комунальної власності (передача її в оренду) повинно стати додатковим джерелом надходження коштів до