ДЕРЖАВНА ПОДАТКОВА АДМІНІСТРАЦІЯ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

ТАРАНУХА ВІРА ПЕТРІВНА

УДК – 35.075.2

ЗВЕРНЕННЯ ГРОМАДЯН

ЯК ЗАСІБ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ В ДІЯЛЬНОСТІ

МІСЦЕВИХ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

Спеціальність – 12.00.07 – теорія управління;

адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Ірпінь – 2003

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі адміністративного права Національної академії внутрішніх справ України

Науковий керівник:

кандидат юридичних наук, доцент, заслужений юрист України Столбовий Володимир Петрович, начальник кафедри адміністративного права Національної академії внутрішніх справ України

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Остапенко Олексій Іванович, перший проректор Львівського інституту внутрішніх справ України при Національній академії внутрішніх справ України

кандидат юридичних наук, доцент Кириченко Ігор Глібович, віце-президент Міжрегіональної академії управління персоналом, директор інституту права

Провідна установа:

Національний університет внутрішніх справ України (м. Харків), кафедра адміністративного права і адміністративної діяльності органів внутрішніх справ

Захист відбудеться “21” листопада 2003р. об 11 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 27.855.02. Національної академії державної податкової служби України за адресою: м. Ірпінь, вул. Садова, 53

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державної податкової служби України за адресою: м. Ірпінь, вул. Садова, 53

Автореферат розісланий “ 20 ” жовтня 2003р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Г.Г. Забарний

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Конституція визначила демократичний, правовий, соціальний характер Української держави. Людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканість і безпека визнані найвищою соціальною цінністю. Виходячи з даного пріоритету права і свободи людини та їх гарантії, що забезпечуються адміністративним (право на звернення) та судовим захистом, визначають зміст і спрямованість діяльності держави в особі її органів. Через зміст Конституції України проводиться головна ідея, яка полягає в тому, що саме держава функціонує для людини, відповідає перед нею за свою діяльність. Досягнення максимальної ефективності такого функціонування пов’язане і з таким багатогранним явищем як законність.

Реалізація законності в державі базується на системі гарантій, дієвість якої покликана зробити законність реальною. Гарантії законності – це позитивні об’єктивні умови, що сприяють підвищенню рівня розвитку суспільства і добробуту народу. До них належать спеціальні юридичні засоби і способи, серед яких особливе місце належить зверненням громадян до органів державної влади чи місцевого самоврядування із заявами, пропозиціями і скаргами.

Концепцією адміністративної реформи в Україні, затвердженою Указом Президента України від 22.07.1998р. №810/98, поставлене завдання: формування ефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях, з метою забезпечення реалізації прав і свобод громадян. У зв’язку з цим суттєво повинна змінитись діяльність органів виконавчої влади, уповноважених розглядати звернення громадян. Вагомим чинником змін повинна стати чітка і деталізована процедура провадження за зверненнями громадян. Раціонально побудована і детально визначена законом процедура щодо розгляду заяв, скарг і пропозицій фізичних осіб – це майже єдина ефективна гарантія забезпечення під час цього розгляду неупередженого, об’єктивного, відповідального і прозорого ставлення державних службовців до правомірних вимог громадян. Процедурні норми нині чинного Закону України „Про звернення громадян” не в повному обсязі гарантують такий розгляд.

Адміністративно-процедурна діяльність щодо розгляду звернень громадян місцевими органами виконавчої влади має свої особливості, пов’язані із загальною компетенцією цих органів. Так, питання, що ставляться в заявах, пропозиціях і скаргах, які направляються місцевим органам виконавчої влади, стосуються різноманітних сфер суспільного життя, а їх кількість сягає щорічно 1-1,5 млн. звернень громадян. У середині 90-х рр. з організаційною та контрольно-аналітичною метою було утворено в структурі місцевих державних адміністрацій спеціальні відділи роботи зі зверненнями громадян, діяльність яких потребує нормативного врегулювання. Це дає можливість стверджувати, що розгляд звернень громадян місцевими органами виконавчої влади як один з найбільш дієвих засобів забезпечення законності, посилення захисту прав і свобод громадян, потребує детального дослідження.

За радянських часів проблема розгляду і вирішення пропозицій, заяв і скарг була об’єктом дослідження невеликого кола науковців, зокрема, значна увага питанням звернень громадян була приділена в роботах В.С. Вільямського, В.М. Горшенєва, О.П. Ємельяненко, О.С. Загребельного, М.Д. Загряцкова, М.М. Козакевича, О.Є. Луньова, В.І. Попова, В.І. Ремньова, Н.Г. Саліщевої, С.С. Студенікіна, Ц.А. Ямпольської та інших авторів. Дані наукові дослідження не завжди супроводжувалися реальною спрямованістю їх результатів на втілення у державно-правову практику.

З різних позицій до проблеми звернень громадян як засобу забезпечення законності підходять у своїх роботах зарубіжні автори: Г. Бребан, Ж. Ведель, Е. Ланг, В. Менцель, Є. Старосцяк, Н. Хаманєва.

В Україні проблемам звернень громадян до місцевих органів виконавчої влади до останнього часу не приділялося належної уваги. Окремі питання звернень громадян як засобу забезпечення законності досліджували у своїх роботах В.Б. Авер’янов, Н.В. Александрова, В.І. Антипов, О.М. Бандурка, Ю.П. Битяк, А.С. Васильєв, І.П. Голосніченко, С.Т. Гончарук, І.К. Залюбовська, Р.А. Калюжний, С.П. Кисіль, В.К. Колпаков, В.Г. Перепелюк, В.І. Полюхович, В.П. Столбовий, М.М. Тищенко, В.О. Шамрай, В.І. Шишкін, В.К. Шкарупа та інші. Але системне дослідження проблеми розгляду звернень, як засобу забезпечення законності в діяльності місцевих органів виконавчої влади, поки що відсутнє, тому воно є новим напрямом наукового пошуку.

Отже, необхідність зміни самого характеру розгляду звернень, а також відсутність його належного наукового забезпечення, визначає актуальність теми дисертаційного дослідження, його теоретичну і практичну значимість.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана на кафедрі адміністративного права Національної академії внутрішніх справ України відповідно до Пріоритетних напрямів фундаментальних і прикладних досліджень навчальних закладів і науково-дослідних установ МВС України на 1995- 2000 рр. № 4км/2, Концепції розвитку системи відомчої освіти і вузівської науки на період 2001-05 рр., схваленої рішенням колегії МВС України від 18.12.2000 р. № 9км/1, і плану наукових досліджень Національної академії внутрішніх справ України (затвердженого рішенням Вченої ради НАВС України, протокол №19 від 21 грудня 2001р. ).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу наукових розробок, узагальнення правозастосовчої практики, вітчизняного і зарубіжного досвіду виявити стан і визначити закономірності, тенденції правового й організаційного забезпечення розгляду звернень громадян, розробити науково обґрунтовані пропозиції щодо створення ефективної системи захисту прав і охоронюваних законом інтересів громадян місцевими органами виконавчої влади. Досягнення зазначеної мети забезпечується вирішенням таких завдань:*

висвітлення й аналіз особливостей становлення та розвитку сучасної системи розгляду звернень громадян в Україні;*

визначення поняття і сутності права особи на звернення до органів державної влади в демократичному суспільстві, основних принципів його реалізації та ролі адміністративно-правових норм в регулюванні розгляду звернень громадян;*

аналіз, на підставі нового класифікаційного підходу, видового поділу звернень громадян з виявленням базових характеристик заяв (клопотань), пропозицій (зауважень) і скарг;*

дослідження системи суб’єктів розгляду звернень громадян та їх повноважень щодо здійснення даного виду діяльності; *

дослідження процедур розгляду й вирішення звернень громадян місцевими органами виконавчої влади, їх внутрішньої динаміки і перспектив удосконалення правового регулювання;*

аналіз стану і перспектив розвитку даного виду діяльності як важливої умови забезпечення захисту прав і свобод громадян;*

розкриття механізму гарантій прав і свобод громадян у сфері розгляду їх звернень і необхідності підвищення персональної відповідальності посадових осіб за діяльність у цій сфері;*

розроблення концептуальних підходів стосовно правового й організаційного забезпечення права на звернення із заявами, пропозиціями й скаргами до місцевих органів виконавчої влади з визначенням подальших шляхів і засобів вирішення організаційно-правових проблем розгляду звернень громадян з метою підвищення його ефективності.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у зв’язку із розглядом і вирішенням звернень громадян.

Предметом дослідження є юридична природа, проблеми нормативного регулювання організації та здійснення розгляду звернень громадян місцевими органами виконавчої влади.

Методи дослідження. У вирішенні зазначених завдань використовувалися загальнотеоретичні й спеціально-наукові методи пізнання, зокрема, метод системного аналізу, структурно-функціональний, історичний, порівняльно-правовий, соціологічний, статистичний і логіко-семантичний. Метод системного аналізу застосовувався з метою зіставлення різних нормативно-правових актів стосовно їх дії з урегулювання суспільних відносин, що виникають у зв’язку зі зверненнями громадян. За допомогою історичного методу досліджувалося вітчизняне законодавство минулих років, яке стосувалось діяльності місцевих органів влади, а також вивчались процеси становлення та розвитку процедури розгляду звернень громадян [підрозділ 1.2.]. Структурно-функціональний метод використовувався при аналізі характерних ознак різних видів звернень [підрозділ 1.3.], а також для з’ясування елементного складу адміністративно-правового механізму розгляду звернень громадян [підрозділ 2.1.]. Застосування порівняльно-правового методу дало змогу використати досвід зарубіжних країн у цій сфері [підрозділ 3.1.]. Логіко-семантичний метод дозволив визначити окремі ключові категорії та поняття [підрозділи 1.3., 3.1.]. У процесі дослідження також використовувались соціологічний, статистичний та ряд інших загальнонаукових і спеціальних методів.

Методологія дослідницької роботи ґрунтувалась на принципах єдності теорії і практики, дотриманні об’єктивності щодо емпіричного вивчення предметів і явищ.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є першим в українській юридичній науці комплексним дослідженням поняття та сутності звернень громадян як засобу забезпечення законності в діяльності місцевих органів виконавчої влади, здійсненим з урахуванням нових ідей і тенденцій розвитку суспільних відносин у цій сфері, а також із визначенням напрямів удосконалення законодавства з метою підвищення ефективності розгляду й вирішення заяв, пропозицій, скарг. Вивчення проблеми дало змогу обґрунтувати ряд висновків, рекомендацій і пропозицій, зокрема: вперше: –

здійснено комплексний аналіз розгляду звернень громадян місцевими органами виконавчої влади в умовах визначення нової суспільно-політичної ролі держави в процесі розвитку демократичного суспільства в Україні;–

запропоновано авторську редакцію проектів окремих статей до закону України “Про звернення громадян” щодо конкретизації видів звернень громадян та процедур їх розгляду;

– розроблено пропозиції щодо доповнення тексту проекту Адміністративно-процедурного кодексу України окремими нормами з метою врегулювання процедур розгляду пропозицій (зауважень);–

сформульовано поняття петиції як заявного підвиду та обґрунтовано необхідність його законодавчого закріплення;–

визначено критерії розмежування понять звернення громадян заявного виду та виконавчих (управлінських) послуг і запропоновано надавати останні на підставі “заявки”;–

розроблено систему принципів, на якій повинен базуватись розгляд звернень громадян місцевими органами виконавчої влади;–

доведено доцільність внесення у Кодекс України про адміністративні правопорушення норми, яка б визначила невиконання законних вимог (приписів) посадових осіб, відповідальних за розгляд і вирішення звернень громадян, адміністративним правопорушенням;–

розроблено методичні рекомендації щодо удосконалення організаційної і контрольно-аналітичної діяльності відділів роботи зі зверненнями громадян місцевих державних адміністрацій шляхом застосування відповідних правових та організаційних заходів; –

доведено необхідність запровадження посади уповноваженого з прав людини з незалежним статусом на рівні областей та інших великих адміністративно-територіальних одиниць, з метою здійснення ним правозахисної діяльності;

уточнено:

– поняття і зміст заяв (клопотань), пропозицій (зауважень) і скарг та процедури їх розгляду і вирішення;

– адміністративно-правовий статус громадян при розгляді пропозицій (зауважень);

– процедуру реєстрації звернень громадян шляхом удосконалення структури реєстраційно-облікових карток звернень громадян;

дістало подальшого розвитку положення про те, що розгляд і вирішення звернень громадян є закономірною та невід’ємною функцією місцевих органів виконавчої влади, роль якої значно поглиблюється в умовах подальшої демократизації українського суспільства і проведення адміністративної реформи в Україні.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що положення і висновки проведеного дослідження створюють основу для підвищення ефективності діяльності відділів роботи зі зверненнями громадян обласних державних адміністрацій та посадових осіб інших місцевих органів виконавчої влади. Теоретичні й практичні результати дисертаційного дослідження були використані:–

при підготовці внесення змін і доповнень до Кодексу України про адміністративні правопорушення, законів України “Про звернення громадян”, “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”, поданих на розгляд відповідному комітету Верховної Ради України (акт про впровадження від 20 жовтня 2003р.);–

при підготовці пропозицій, поданих Чернівецькій обласній державній адміністрації з метою удосконалення процедур розгляду звернень громадян посадовими особами та працівниками відділу роботи зі зверненнями громадян (акт про впровадження від 17 січня 2003р.). –

при викладанні навчальних дисциплін “Адміністративне право” і “Теорія управління” в Економіко-правничому інституті, м. Чернівці (ЕПІЧ) та підготовці навчально-методичного комплексу “Адміністративне право України” (акт про впровадження від 28 січня 2003р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійним дослідженням автора. Висновки, пропозиції і рекомендації, у тому числі й ті, що характеризують наукову новизну, одержані автором особисто.

Ідеї і розробки Р.А. Карпин та І.В. Тарасюк, у співавторстві з якими було підготовлено статтю, у дисертації не використовувалися.

Апробація результатів дисертації. Результати наукового дослідження обговорювалися на засіданні кафедри адміністративного права Національної академії внутрішніх справ України (2000, 2001, 2002 рр.) і засіданні кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності Академії державної податкової служби України (2003р.). Основні положення дисертаційного дослідження оприлюднювалися у виступах і тезах науково-практичних конференцій, серед яких “Хабарництво як одне з найнебезпечніших проявів корупції” (м. Київ, НАВСУ, 2002 р.), “Запровадження адміністративної юстиції як важлива форма удосконалення механізму реалізації права на звернення громадян України” (м. Хмельницький, ХІРУП, 2002 р.), “Питання розмежування процедур розгляду звернень громадян заявного виду та надання виконавчих (управлінських) послуг” (м. Львів, 2003 р.), а також використовувались у роботі II сесії міжнародної школи права (м. Варшава, 4 - 20 вересня 2002 р.).

Публікації. Результати дисертаційного дослідження знайшли своє відображення в шести статтях, чотири з яких – у фахових виданнях, рекомендованих ВАК України.

Структура дисертації обумовлена логікою дослідження, що базується на поєднанні загального і спеціального підходів до розгляду досліджуваної проблеми. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і літератури (290 найменувань), додатків. Обсяг дисертації становить 231 сторінку друкованого тексту, з них основного – 185, додатків – 23 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтована актуальність теми, дана характеристика загального стану дослідження цієї теми в науковій літературі, визначені мета і завдання дослідження, наукова новизна одержаних результатів та їх теоретичне і практичне значення, виділений основний внесок здобувача, наведені результати апробації основних положень дисертаційного дослідження.

Перший розділ – “Поняття, сутність і система засобів забезпечення законності та місце серед них звернень громадян” складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Еволюція поглядів науковців з проблеми законності та засобів її забезпечення” розкривається бачення сутності законності та засобів її забезпечення такими видатними вченими як Ш. Монтеск’є, М. Коркуновим, І. Тарасовим, П. Шейміним, О. Елістратовим, О. Луньовим, С. Студенікіним, а також сучасними українськими дослідниками Н.В. Александровою, І.П. Голосніченком, С.Т. Гончаруком, І.К. Залюбовською, В.К. Колпаковим, В.І. Полюховичем. Особливу увагу сучасними авторами приділено такому засобу забезпечення законності як право звернення громадян до органів державної влади та місцевого самоврядування з заявами (клопотаннями), пропозиціями (зауваженнями) і скаргами. У дослідженнях українських науковців немає однозначності у визначенні звернень громадян як засобу забезпечення законності. Ряд вчених трактують право громадян на звернення як спосіб забезпечення законності. У ст. 55 Конституції України вживається термін “національні засоби правового захисту”, до яких, виходячи з конституційної норми зазначеної у ст. 40, відноситься і право на звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, тому вживання терміну “засіб” є більш виваженим.

У підрозділі 1.2. “Історія формування та розвитку процедури розгляду звернень” розглядається процес формування механізму захисту прав особи шляхом покладення на органи державної влади обов’язку розгляду звернень фізичних осіб. Потреба у вирішенні конкретних проблем фізичних осіб виникає з моменту утворення людських спільностей. Спочатку ця функція покладалась на старійшин, вождів, монарха та його сановників, згодом на органи виконавчої влади, представницькі й судові органи.

Еволюція українського суспільства та державності наклала свій відбиток на сферу розгляду і вирішення звернень. У період Київської Русі ця функція здійснювалась князем та урядовцями в процесі полюддя. Наступні завоювання українських земель загарбниками привели до насадження їх правових систем та їхньої організації діяльності управлінського апарату. У зв’язку з цим функціонували на українських землях і система чолобитних, і система присутствій, і радянська система приймалень виконавчих комітетів рад. З проголошенням незалежності України і формуванням власної правової системи змінилась й організація здійснення функції розгляду звернень громадян. У структурі місцевих державних адміністрацій були створені відділи роботи зі зверненнями громадян, а в обласних і районних радах та інших органах місцевого самоврядування збережено приймальні.

У підрозділі 1.3. “Поняття, види звернень громадян та підстави їх розмежування” досліджується загальне поняття “звернення громадян”, а також уточнюються поняття “заява”, “пропозиція”, “скарга” як конкретизовані його види, з розкриттям їх змістових характеристик.

Автор розглядає “заяву” як звернення громадян із проханням про сприяння реалізації їх прав і охоронюваних законом інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності організацій, підприємств, установ незалежно від форм власності, їх посадових (службових) осіб та осіб, що здійснюють представницькі функції.

У визначенні поняття “пропозиція” акцентується увага на те, що метою цього виду звернення громадян є удосконалення правового регулювання суспільних відносин, покращення умов життя громадян та функціонування політичної, економічної, соціально – культурної й інших сфер життєдіяльності держави і суспільства. Пропозиції містять поради, рекомендації щодо змін у діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, їх посадових (службових) осіб та осіб, що здійснюють представницькі функції.

У дисертації поняття “скарги” розкривається шляхом визначення його як звернення з вимогою про поновлення прав і охоронюваних законом інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями посадових (службових) осіб державних органів, органів місцевого самоврядування, організацій, підприємств, установ та об’єднань громадян.

Автор виходить з того, що звернення за своїм змістом є ширшим від понять “заява”, “пропозиція”, “скарга” і може містити й звичайну інформацію. Статистичні дані обласних державних адміністрацій свідчать, що в практиці розгляду звернень громадян часто не проводиться їх розмежування, тим більше, що законодавчо визначені процедури розгляду заяв і скарг є однотипними, а пропозиції розглядаються за аналогією. Відсутність конкретизації процедур розгляду звернень породжує формальні відповіді, без розв’язання проблеми по суті. Отже, розмежування між наведеними вище видами звернень громадян має теоретичне, наукове значення і глибокий практичний зміст.

У підрозділі 1.4. “Звернення громадян у системі засобів забезпечення законності” визначається, що звернення громадян є важливим засобом забезпечення законності в діяльності органів виконавчої влади. До засобів забезпечення законності відносяться: вимога чіткості й конкретності норм чинного права, ефективності санкцій, що захищають ці норми; виконання правосуддя; здійснення нагляду органами прокуратури та діяльність різноманітних контрольно-наглядових органів, а також здійснення контрольних функцій безпосередньо громадянами, як у вигляді громадського контролю, так і у формі звернень до органів державної влади чи місцевого самоврядування, їх посадових (службових) осіб.

Згідно з чинним законодавством громадянам України гарантується право на звернення до органів державної влади, місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов’язків із заявами (клопотаннями), пропозиціями (зауваженнями) і скаргами. Військовослужбовці, працівники органів внутрішніх справ і державної безпеки мають право подавати звернення, які не стосуються їх службової діяльності. Особи, які не є громадянами України (іноземні громадяни й особи без громадянства) і законно знаходяться на її території, мають таке ж право на подання звернення, як і громадяни України, якщо інше не передбачено міжнародними договорами.

У другому розділі – “Адміністративно-правовий механізм розгляду звернень громадян місцевими органами виконавчої влади” визначається поняття адміністративно-правового механізму розгляду звернень громадян та дається характеристика його елементного складу, проводиться аналіз стадій провадження з розгляду звернень громадян місцевими органами виконавчої влади, а також розглядається проблема посилення гарантій і підвищення персональної відповідальності при розгляді й вирішенні звернень громадян.

У підрозділі 2.1. “Поняття адміністративно-правового механізму розгляду звернень громадян” підкреслюється, що механізм правового регулювання суспільних відносин, які виникають у зв’язку із реалізацією права громадян на звернення до органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових (службових) осіб, – це сукупність правових засобів, за допомогою яких поведінка суб’єктів цих суспільних відносин приводиться у відповідність до вимог і дозволів, що містяться в нормах адміністративного права. Адміністративно-правовий механізм розгляду звернень громадян посадовими особами місцевих органів виконавчої влади включає правову регламентацію суспільних відносин нормативно-правовими актами, виникнення суб’єктивних прав і юридичних обов’язків у зв’язку з поданням заяви, пропозиції чи скарги та їх реалізацію в прийнятті рішення за зверненням громадян і його виконанні.

Норми права є основою механізму правового регулювання, оскільки саме їх зміст визначає спрямування правового впливу на суспільні відносини. Якість правового регулювання залежить від того, наскільки норми права точно враховують закономірності суспільних відносин, що врегульовуються ними. Право подання звернення визначене нормою Конституції України (ст.40); розгляд заяв, пропозицій і скарг громадян регламентується нормами Закону України “Про звернення громадян”, а в частині, що не врегульована ним, – підзаконними нормативно-правовими актами, зокрема, “Інструкцією з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об’єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації”. Норми названих вище правових актів, регламентуючи суспільні відносини, надають їм юридичної форми, його учасники стають суб’єктами з певним обсягом прав і обов’язків, визначених статтями 18 і 19 Закону України “Про звернення громадян”. Стосовно обсягу прав й обов’язків сторін при розгляді пропозицій, то законодавчо це питання не врегульоване і на практиці застосовується аналогія закону. Оскільки, розгляд пропозицій має свої специфічні риси, то в дисертації пропонується перелік прав і обов’язків його учасників.

Акти реалізації прав і обов’язків – це дії суб’єктів щодо здійснення (використання) приписів правових норм. Загальною формою реалізації суб’єктивних прав і обов’язків є правомірна поведінка, яка випливаючи з характеру норм права, що реалізуються, здійснюється у вигляді їх дотримання, виконання і використання, а також правозастосування. Правомірна поведінка в механізмі правового регулювання відображається в нормах права як модель, в юридичних фактах – як конкретні життєві обставини, у правовідносинах – як суб’єктивні права й обов’язки, в їх реалізації – як загальна форма і засіб, у правопорядку – як його зміст. З метою забезпечення правомірної поведінки учасників провадження за зверненнями громадян Законом України “Про звернення громадян” передбачений механізм взаємної відповідальності: посадових осіб – за порушення норм цього Закону, громадян – за подання звернень протиправного характеру. В основі правомірної поведінки лежить правосвідомість як орієнтир вибору доцільного, оптимального варіанта поведінки в межах норм права, які застосовуються або реалізуються.

У підрозділі 2.2. “Розгляд пропозицій, заяв і скарг місцевими органами виконавчої влади” підкреслюється, що розгляд звернень громадян є вагомою гарантією забезпечення прав і свобод людини й громадянина. Він повинен базуватися на принципах: верховенства права, демократичності, гласності, гуманізму, законності, обґрунтованості й справедливості, об’єктивної істини, рівності громадян перед законом, інстанційності порядку вирішення пропозицій, заяв і скарг, відповідальності перед людиною і державою за свою діяльність, узгодження особистих прав, інтересів й обов’язків з інтересами суспільства, швидкості та безоплатності розгляду звернень громадян. У дисертації розкрито зміст кожного з цих принципів.

Значна увага автором приділена також ролі процедурних правил при розгляді і вирішенні звернень громадян. Дисертант відзначає, що зі змісту нормативно-правових актів з питань розгляду звернень громадян посадовими особами місцевих органів виконавчої влади поняття “процедура” і “процес” співпадають, хоча Концепцією адміністративної реформи передбачено розмежування цих понять з урахуванням особливостей практичної діяльності конкретних органів державної влади. З урахуванням тенденцій реформування адміністративного законодавства розкривається зміст стадій і процедур розгляду звернень громадян. Перша стадія – розгляд звернень громадян – включає наступні процедурні дії: реєстрацію; ознайомлення зі змістом; направлення в інстанцію, компетентну вирішити дане звернення громадян. Друга стадія – вирішення – розпочинається з визначення суті проблеми, потім здійснюється збір інформації, висунення гіпотези (попереднього рішення, що приймається на основі первинної інформації), її апробація (обговорення в колі компетентних осіб) і прийняття остаточного рішення.

У роботі детально проаналізовано права й обов’язки громадянина, що виникають в процесі розгляду і вирішення його звернення, а також відповідні процедурні повноваження посадових (службових) осіб, визначені нормами законодавчих актів, з вказівкою на необхідність їх деталізації з метою більш ефективного розгляду окремих видів звернень громадян, зокрема, пропозицій. Дисертантом звернуто увагу на необхідність законодавчого визначення умов, при яких призупиняється чи припиняється провадження з розгляду звернення громадян, а також призупиняється виконання оскаржуваного рішення.

Ще одним важливим аспектом діяльності місцевих органів виконавчої влади є здійснення контрольної функції за розглядом пропозицій, заяв і скарг громадян. Як показують вибіркові дослідження, від 40 до 55% всіх питань, що піднімаються у зверненнях громадян до центральних органів виконавчої влади та вищих посадових осіб, вирішуються потім на місцях позитивно. Отже, практика розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян вимагає посиленої уваги керівників та посадових осіб місцевих органів виконавчої влади. З цією метою розроблено рекомендації з організації роботи з розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян, в одному з розділів яких звернуто особливу увагу на здійснення контрольних функцій за виконанням письмових і усних звернень.

У підрозділі 2.3. “Відповідальність за порушення законодавства про звернення громадян” розглядається питання відповідальності посадових осіб за неналежний розгляд звернень громадян. Посадові (службові) особи, які допустили порушення закону при розгляді звернень громадян можуть бути притягнені до одного з видів юридичної відповідальності. Вибір того чи іншого виду відповідальності залежить від характеру допущеного правопорушення і наслідків, що наступили. Найбільш доцільним є застосування до посадових (службових) осіб за неналежний розгляд звернень громадян дисциплінарних стягнень, але у переліку видів юридичної відповідальності, передбачених ст. 24 Закону України “Про звернення громадян” дисциплінарну відповідальність не названо. У зв’язку з цим дану норму закону пропонується викласти в такій редакції: ”Особи, винні у порушенні цього Закону, несуть адміністративну, дисциплінарну, кримінальну або цивільну відповідальність, передбачену законодавством України”. Адміністративна відповідальність передбачена цим законодавчим актом, але у Кодексі України про адміністративні правопорушення не визначено склад адміністративного правопорушення, а, отже, положення закону залишилось не реалізованим. З метою його реалізації в дисертації пропонується доповнити Кодекс України про адміністративні правопорушення статтею 18818 (“Невиконання законних вимог (приписів) посадових осіб, відповідальних за організацію розгляду звернень громадян”). У зв’язку з внесенням до Кодексу України про адміністративні правопорушення статті 18818, необхідно також у статті 221 цього ж кодексу до переліку справ про адміністративні правопорушення, які розглядають місцеві суди, внести статтю18818, а статтю 255 доповнити пунктом 12) посадові особи, відповідальні за організацію розгляду звернень громадян. Кримінальна та цивільно-правова відповідальність чіткіше визначені законодавчо, але в практичній діяльності до посадових (службових) осіб місцевих органів виконавчої влади, уповноважених розглядати звернення громадян, їх санкції застосовуються рідко.

Третій розділ – “Удосконалення правового регулювання розгляду звернень громадян посадовими особами місцевих органів виконавчої влади” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1.”Нові аспекти видової класифікації звернень громадян та їх правове регулювання” розглядається проблема чіткого розмежування видів (підвидів) звернень не тільки в дефініційному аспекті, але й з урахуванням практики їх розгляду місцевими органами виконавчої влади. Ефективний розгляд та вирішення звернень громадян можливий лише за умови чіткості визначення ознак окремих видів (підвидів) звернень громадян та відповідної деталізації процедури їх розгляду і вирішення.

У дисертації на основі аналізу вітчизняних і зарубіжних нормативно-правових актів, наукових досліджень та практичної діяльності в цій сфері, обґрунтовується доцільність виділення в межах заявного виду петиції. Автор визначає поняття петиції як письмове колективне (громадське) звернення, що подається до органів державної влади і місцевого самоврядування з метою вирішення найважливіших питань життєдіяльності держави і суспільства.

Вагомою проблемою сьогодення є законодавче врегулювання надання виконавчих (управлінських) послуг. Оскільки підставою їх надання як і звернень громадян заявного виду є заяви, то з метою запобігання поширення оплатності на цю категорію звернень доцільним було б їх здійснювати на підставі заявки. Заявка як офіційне подання, що містить вимогу надання юридично значимих дій органами виконавчої влади є більш оптимальною документальною формою для виконавчих (управлінських) послуг.

У Законі України “Про звернення громадян” як підвид пропозиції названо зауваження, але його зміст цим нормативним актом не розкривається. Зауваженням пропонується вважати вказівку на помилку в поведінці посадової (службової) особи, а також міркування з приводу недосконалості правового регулювання суспільних відносин чи організаційної діяльності.

Врахування цих новел у подальшій нормотворчій діяльності дало б можливість чіткіше обумовити адміністративну процедуру їх розгляду, а значить і гарантувати високий рівень правового захисту громадян.

Положення підрозділу 3.2.“Удосконалення процедурних норм з метою оптимізації розгляду звернень громадян місцевими органами виконавчої влади” спрямовані на визначення напрямків і засобів, за допомогою яких ця правозахисна функція місцевих органів виконавчої влади та їх посадових (службових) осіб буде здійснюватись найбільш ефективно. Дисертантом звертається увага на необхідність законодавчого закріплення таких процедурних норм, які б враховували особливості розгляду заяв (клопотань, петицій), пропозицій (зауважень) і скарг. У проекті Адміністративно-процедурного кодексу України деталізується процедура розгляду заяв і скарг, проте потребують законодавчого врегулювання також питання, пов’язані з призупиненням чи припиненням провадження за скаргою та їх документальне оформлення. Призупинення провадження за скаргою доцільно було б оформляти у вигляді довідки посадової особи, відповідальної за перевірку скарги. Довідка обов’язково повинна містити мотивацію прийнятого рішення. Про дане рішення повинен повідомлятись скаржник, а сама скарга ставитись на спеціальний контроль до відновлення за нею провадження. Законодавчо необхідно передбачити і максимальний строк призупинення такого провадження. Такий строк не повинен перевищувати 15 днів.

Чинне законодавство і практика роботи із зверненнями громадян не передбачають єдиного порядку оформлення припинення провадження за скаргою. Найбільш виваженим було б здійснення його у вигляді доповідної записки виконавця, узгодженої з керівником місцевого органу виконавчої влади, управління чи відділу.

У Законі України “Про звернення громадян”, як і в проекті Адміністративно-процедурного кодексу, відсутнє визначення процедурного порядку розгляду пропозицій. У дисертації розкриваються основні процедурні особливості розгляду пропозицій, зокрема, визначення його учасників та їх процесуального статусу (звернено увагу на особливу роль експерта та спеціаліста), строків розгляду (запропоновано продовження строків розгляду пропозицій у випадку складних експертних досліджень до тридцяти днів, а для звернень у формі зауважень, навпаки, пропонується існуючі строкові рамки зменшити до десяти днів, оскільки вирішення питань щодо них не вимагає значної підготовчої роботи), здійснення контролю тощо.

У підрозділі 3.3. “Основні напрямки реформування діяльності відділів роботи зі зверненнями громадян місцевих органів виконавчої влади” основна увага звертається на необхідність трансформації нинішньої організації розгляду звернень громадян відділами роботи зі зверненнями громадян місцевих державних адміністрацій та приймалень органів місцевого самоврядування у правозахисну діяльність регіонального (місцевого) уповноваженого з прав людини з гарантуванням незалежності його статусу.

Історично, звернення, як потреба у вирішенні конкретних проблем фізичних осіб, виникає з моменту утворення людських спільностей і формування державності. Вітчизняний та зарубіжний досвід свідчить про багатогранність форм і методів здійснення цієї функції. На сучасному етапі в ряді країн формуються незалежні правозахисні інституції, зокрема інститут омбудсмена. Доцільним є запровадження цієї інституції не тільки на загальнодержавному рівні, але й на рівні регіону чи міста. Запровадження посади регіонального уповноваженого з прав людини потребує наявності кадрових, матеріальних і технічних умов. Функціонування відділів роботи зі зверненнями громадян місцевих державних адміністрацій підтверджує наявність такої бази. Вони мають власне приміщення з окремим входом, комп’ютерну та офісну техніку, а працівники - практику роботи зі зверненнями громадян. Негативом у теперішній роботі відділу є зв’язаність дій керівництва відділу посадовою залежністю від голови місцевої державної адміністрації та його заступників, тобто у них відсутня можливість самостійного прийняття рішень. Статус регіонального уповноваженого з прав людини, призначуваного Верховною Радою України, надасть цій посадовій особі можливість здійснювати свою діяльність незалежно, а, отже, більш ефективно захищати права і свободи людини й громадянина.

У "Висновках" дисертації узагальнюються результати дослідження та визначаються основні питання, вирішення яких, на думку здобувача, є пріоритетними у подальшому вдосконаленні системи розгляду і вирішення звернень громадян місцевими органами виконавчої влади, зокрема:

1.Важливим принципом діяльності місцевих органів виконавчої влади є принцип законності. Забезпечення законності здійснюється за допомогою різних засобів, важливе місце серед яких належить зверненням громадян із заявами, пропозиціями і скаргами.

2. Право на звернення громадян до державних органів (у тому числі до місцевих органів виконавчої влади) є конституційним правом громадян України. Воно полягає у праві громадянина звернутися із заявами (клопотаннями, петиціями), пропозиціями (зауваженнями) і скаргами з метою реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і охоронюваних законом інтересів, а також для відновлення порушених прав.

3. Від рівня визначеності адміністративних процедур залежить ефективність розгляду звернень громадян. Процедурні норми Закону України “Про звернення громадян” є загальними і недостатньо враховують специфіку розгляду окремих видів звернень, зокрема, пропозицій (зауважень). У дисертації пропонується комплекс процедурних норм для врегулювання розгляду пропозицій (зауважень) в Адміністративно-процедурному кодексі України.

4. З метою підвищення ефективності розгляду звернень громадян необхідно на законодавчому рівні закріпити адміністративно-правовий механізм його забезпечення, зокрема, шляхом визначення адміністративної відповідальності посадових осіб за ухилення від виконання цього компетенційного обов’язку.

5. На сучасному етапі суспільного розвитку в ряді зарубіжних країн формуються нові незалежні правозахисні інституції, зокрема, уповноважених з прав людини регіонів і навіть міст. Трансформація нині діючих форм організації розгляду звернень громадян на місцевому рівні у діяльність незалежної від органів місцевої виконавчої влади служби регіонального уповноваженого з прав людини сприяла б ефективності захисту прав і свобод людини й громадянина.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ:

1. Тарануха В.П. Посилення гарантій та підвищення персональної відповідальності посадових осіб місцевих органів виконавчої влади при розгляді звернень громадян // Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ України. – К.: НАВСУ. – 2001. – № 5. – С. 67-73.

2. Тарануха В.П. Історія виникнення інституту звернень до органів державної влади // Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ України. – К.: НАВСУ – 2002. – № 1. – С.298-307.

3. Тарануха В.П. Принципи роботи місцевих державних адміністрацій із зверненнями громадян // Держава і право. – К.: ІДП ім. В.М.Корецького НАН України. – № 15. – С. 206-211.

4. Тарануха В.П. Петиція як історичний вид звернень // Держава і право. – К.: ІДП ім. В.М. Корецького НАН України. – 2003. – № 21. – С. 120-123.

5. Тарануха В.П. Запровадження адміністративної юстиції як важлива форма удосконалення механізму реалізації права на звернення громадян України // Вісник Хмельницького інституту регіонального управління та права. – Хмельницький: ХІРУП. – 2002. – Спецвипуск № 1. – С.198-200.

6. Тарасюк І.В., Тарануха В.П., Карпин Р.А. Хабарництво як одне з найнебезпечніших проявів корупції // Теорія та практика застосування чинного кримінально-процесуального законодавства в сучасних умовах. Тези доповідей науково-практичної конференції. – К.: НАВСУ. – 2002. – С. 242- 244.

Анотація

Тарануха В.П. Звернення громадян як засіб забезпечення законності в діяльності місцевих органів виконавчої влади. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 – теорія управління, адміністративне право і процес, фінансове право, інформаційне право – Національна академія державної податкової служби України, Ірпінь, 2003.

Дисертацію присвячено дослідженню правового регулювання, практики розгляду і вирішення звернень громадян як засобу забезпечення законності в діяльності місцевих органів виконавчої влади, а також їх аналітичній та контрольній діяльності у даній сфері. Вперше на основі положень Конституції України та чинного законодавства здійснено комплексне дослідження історичного процесу становлення розгляду звернень фізичних осіб, сучасної системи розгляду і вирішення заяв, пропозицій і скарг (їх підвидів) місцевими органами виконавчої влади, а також розроблено пропозиції з метою удосконалення адміністративно-процедурного та адміністративно-процесуального законодавства у розрізі регулювання ними питань звернень громадян.

Ключові слова: законність, засіб забезпечення законності, звернення громадян, пропозиція, зауваження, заява, клопотання, петиція, скарга, адміністративна процедура, адміністративний процес, адміністративна відповідальність, регіональний уповноважений з прав людини.

Тарануха В.П. Обращения граждан как средство обеспечения закон -ности в деятельности местных органов исполнительной власти. – Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 – теория управления, административное право и процесс, финансовое право, информационное право – Национальная академия государственной налоговой службы Украины, Ирпень, 2003.

Диссертация посвящена исследованию правового регулирования, практики рассмотрения и принятия решений по обращениям граждан местными органами исполнительной власти. Обращения граждан рассматриваются как средство обеспечения законности