Національна академія внутрішніх справ України

Чубенко Антон Григорович

УДК 351.741+347.73

ПРАВОВІ ЗАСАДИ ФІНАНСУВАННЯ МІНІСТЕРСТВА

ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ-2004

Дисертацією

є рукопис

Робота виконана

в Національній академії внутрішніх справ України

Науковий керівник

кандидат юридичних наук, доцент

Кадькаленко Сергій Тимофійович

Київський національний університет імені Тараса Шевченка

доцент кафедри конституційного та адміністративного права

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України

Голосніченко Іван Пантелійович

Національний транспортний університет

завідувач кафедри конституційного і адміністративного права

кандидат юридичних наук, доцент

Сирота Анатолій Іванович

Національна академія Служби безпеки України

начальник кафедри економіки та фінансового права

Провідна

установа Національна юридична академія імені Ярослава Мудрого, МОН України, м.Харків

Захист відбудеться “15” квітня 2004 року о 1400 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.03 в Національній академії внутрішніх справ України за адресою: 03035, м. Київ, пл.Солом’янська,1

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії внутрішніх справ України (03035, м. Київ, пл.Солом’янська,1)

Автореферат розісланий “09” березня 2004 року

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради Є.Д. Лук’янчиков

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. На сучасному етапі розвитку суверенної держави, національного і культурного відродження її народу, побудови правової держави відбуваються значні зміни в усіх сферах громадського, політичного і економічного життя українського суспільства. В період цих змін невирішеною залишається проблема викорінення таких існуючих у країні негативних явищ, як злочинність, в тому числі організована і корупція, що в умовах економічної кризи і політичної нестабільності наносять значної шкоди економіці України, гальмують розвиток громадянського суспільства, створення правової держави, розширюють сфери негативного впливу за межі України.

Саме тому однією з необхідних умов незалежного існування і розвитку України, її утвердження на міжнародній арені, виступає стабільне забезпечення внутрішньої національної безпеки в різних її проявах і громадського порядку. В Україні, як і у інших державах, створені і виконують свої завдання у цій сфері правоохоронні органи, до складу яких входить система органів внутрішніх справ України, яку очолює центральний орган виконавчої влади – Міністерство внутрішніх справ України.

Незважаючи на виключну важливість для держави функцій, що покладені на органи внутрішніх справ, стан фінансового забезпечення МВС України за весь період існування був недостатнім для нормального функціонування, з року в рік погіршувався і загрожує перетворенню МВС України в орган, що діє нижче власних можливостей, а така ситуація може завдати серйозної шкоди державній внутрішній безпеці, викликати набагато більші державні грошові витрати, ніж потрібно для його нормального функціонування.

Складність ситуації криється не тільки в об’єктивних причинах, викликаних загальною економічною кризою в країні. Однією з причин погіршення стану фінансування МВС України є також недосконалість правового регулювання її витрат: законодавчої, підзаконної, відомчої нормативної бази; відсутність діючого механізму застосування існуючих законодавчих та підзаконних фінансово-правових актів, нормативна неурегульованість окремих фінансових відносин тощо.

Актуальність дослідження зумовлена насамперед тим, що вирішення проблем поліпшення стану фінансового забезпечення Міністерства внутрішніх справ України, створення якісної правової бази і удосконалення існуючого правового регулювання фінансування його витрат потребує комплексної наукової розробки цього напрямку, яка б відповідала рівню її наукової і практичної актуальності, сучасним науковим потребам і особливостям розвитку української державності.

Безперечно, наукова робота з окремих напрямків цієї проблеми ведеться. В ній беруть участь фахівці Департаменту фінансових ресурсів та економіки МВС, Міністерства фінансів України, Комітету Верховної Ради України з питань бюджету.

Правовідносини у сфері фінансування Міністерства внутрішніх справ України регулюються нормами сучасного фінансового права, яке базується на досягненнях в галузі фінансового права і державного управління, у розвиток яких значний внесок зробили українські вчені: Д.А. Бекерська, Л.К. Воронова, Н.К. Ісаєва, С.Т. Кадькаленко, Р.А. Калюжний, С.В. Ківалов, І.В. Мартьянов, А.А. Нечай, Н.Р. Нижнік, П.С. Пацурківський, Н.Ю. Пришва, В.М. Репецький, А.О. Селіванов, А.І. Сирота, І.П. Устинова. Теоретичні дослідження і досягнення українських вчених нерозривно пов’язані з науковими розробками і працями російських вчених-юристів: В.В. Бесчеревних, О.М. Горбунової, Т.С. Єрмакової, М.В. Карасьової, Н.А. Куфакової, М.І. Піскотіна, Ю.А. Ровинського, Н.І. Хімічевої, С.Д. Ципкіна та інших.

Представниками юридичної науки чимало зроблено у сфері дослідження правової природи видатків державного бюджету, до яких також належать видатки МВС України. Прикладом може служити фундаментальна монографічна праця Л.К. Воронової “Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР (на материалах союзной республики)”, яка вийшла у 1981 році в Києві і представляє собою особливий інтерес, оскільки є однією з перших спроб у фінансово-правовій науці колишнього СРСР ґрунтовно розібратися в інституті бюджетного фінансування.

Але до цього часу не було жодного комплексного наукового дослідження правових основ фінансування витрат Міністерства внутрішніх справ України, що безумовно ускладнює і гальмує цей важливий для успішної діяльності МВС України процес. Хоча фрагментарне висвітлення проблеми фінансування МВС України має місце як в юридичних наукових статтях, так і в переважно економічних виданнях.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана згідно з планами Міністерства внутрішніх справ України (п.3.1 Пріоритетних напрямків фундаментальних і прикладних досліджень навчальних закладів і науково-дослідних установ МВС України на період 1995-2000 р.р.) і Національної академії внутрішніх справ України (п.12.3 Основних напрямків наукових досліджень Національної академії внутрішніх справ України на 2000-2005 р.р.). Особливого наукового значення набуває зв’язок дисертаційного дослідження з Концепцією розвитку законодавства України на 1997-2005 р.р.

Мета і завдання дисертаційного дослідження. Метою дослідження є визначення суті, механізму і особливостей правового регулювання видатків МВС України з державних фондів коштів шляхом аналізу стадій процесу правового регулювання, а саме – правотворчої та правозастосовчої діяльності держави у галузі фінансування витрат на утримання МВС України.

Досягнення зазначеної мети забезпечується вирішенням наступних завдань:

- охарактеризувати поняття фінансово-правового регулювання, дослідити особливості механізму правового регулювання фінансування витрат МВС України, в період становлення ринкових відносин, і його впливу на сучасний стан діяльності міністерства;

- проаналізувати становлення і динаміку розвитку правової бази фінансування МВС України – фінансово-правових актів Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів України, безпосередньо Міністерства внутрішніх справ України;

- розкрити призначення і проаналізувати зовнішній і внутрішній види фінансового контролю у сфері здійснення видатків МВС України;

- проаналізувати проблеми забезпечення ефективності фінансування МВС України;

- на базі системного підходу узагальнити чинну нормативно-правову базу фінансування МВС України, викрити недоліки механізму правового регулювання та реалізації правових норм, накреслити напрямки усунення існуючих недоліків з метою удосконалення чинного законодавства, яке регламентує фінансування МВС України;

- розробити рекомендації щодо вдосконалення правових основ фінансування органів внутрішніх справ, напрямків підвищення ефективності витрат державних коштів МВС України.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають в процесі планування і здійснення фінансування з державних фондів коштів видатків на здійснення діяльності МВС України та контролю за використанням цих коштів.

Предметом дослідження є норми чинного законодавства України в сфері фінансування Міністерства внутрішніх справ України: Конституція України, закони України, постанови Верховної Ради України, укази і розпорядження Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, накази, розпорядження та вказівки МВС України, інструкції, вказівки Департаменту фінансових ресурсів та економіки МВС України та практика їх застосування.

Методи дослідження обрані з урахуванням об’єкта та предмета дослідження, виходячи з поставленої в роботі мети і завдань. У дисертації використовувалась у сукупності різна методологія дослідження, однак основним методом, який застосував дисертант, був загальний науковий метод дослідження, що дозволив зробити аналіз чинного законодавства та практики його застосування у діяльності МВС України. Також широко був використаний метод порівняльного правового дослідження, історико-правовий метод, формально-догматичний метод, за допомогою яких була здійснена зовнішня юридична обробка правового матеріалу, системний, соціологічний, статистичний та інші методи, що дало змогу вирішити завдання дисертаційного дослідження.

Емпіричну базу роботи складають зібрані та вивчені матеріали практичної роботи Департаменту фінансових ресурсів та економіки МВС України.

Наукова новизна одержаних результатів дослідження полягає в тому, що в ньому вперше розроблено власну авторську концепцію організаційно-правового механізму здійснення фінансування МВС України. Дисертаційне дослідження відображає пошук нових підходів, є теоретичним узагальненням практики адміністративно-правового нормотворення у сфері видатків на утримання МВС України.

У дисертації обґрунтовується низка концептуальних понять, теоретичних положень і висновків, практичних рекомендацій по удосконаленню діючого законодавства, найбільш значущими з яких є:

- наведено теоретичні висновки про те, що адекватне нормативно-правове забезпечення фінансування МВС України є невід’ємною та важливою умовою гармонійного розвитку держави в умовах фінансово-економічного і адміністративного реформування, виходячи із призначення названого міністерства в системі державних органів;

- доведено, що від чіткого визначення елементів правового статусу МВС України, особливо компетенції, залежать обсяги фінансування його діяльності, визначеність при встановленні і застосуванні нормативів витрат, які затверджуються Кабінетом Міністрів України і на яких базується фінансування МВС України;

- доведено тезис про необхідність усунення прогалин і недоліків у чинному законодавстві, яке регламентує фінансування МВС України, та докорінного реформування планування названого фінансування;

- обґрунтовано висновок, що структура Класифікації доходів і видатків Державного та місцевих бюджетів України не відповідає сучасним вимогам бюджетного законодавства;

- аргументовано положення про необхідність деталізації видатків МВС України в Класифікації доходів і видатків Державного та місцевих бюджетів України;

- аргументовано тезис, що правове регулювання форм і розмірів грошового утримання атестованих співробітників МВС України повинно здійснюватися вищим органом у системі органів виконавчої влади – Кабінетом Міністрів України, а не Президентом України;

- доведено тезис: визначеність і ефективність фінансового контролю за фінансово-господарською діяльністю МВС України залежать від розробки на державному рівні такого нормативного акту, який би, з урахуванням специфіки її діяльності, визначив конкретних суб’єктів фінансового контролю та механізм його здійснення;

- обґрунтовано загальний висновок, що відсутність цілісності і системності діючої нормативної бази, застарілість окремих фінансово-правових норм, які не відповідають базовим законам (за схемою “конституційна норма – базовий закон – спеціальний закон”) є причинами недосконалості правового регулювання фінансування МВС України.

Теоретичне і практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані у дисертації висновки та пропозиції спрямовані на вдосконалення правових основ фінансування видатків МВС України та механізму правозастосовчої діяльності в цій сфері.

Крім того, результати дослідження становлять певний інтерес для здійснення цілеспрямованих наукових досліджень з окремих ключових проблем правового регулювання фінансування МВС України.

Матеріали та результати дослідження можуть бути використані при підготовці лекційного курсу “Фінансове право”, особливо таких тем, як: “Фінансова система України”, “Фінансовий контроль”, “Державні видатки”, “Кошторисно-бюджетне фінансування”, а також при написанні підручників, посібників з фінансового права.

Апробація результатів дослідження. Дисертація обговорена на кафедрі економічної безпеки Національної академії внутрішніх справ України.

Основні положення наукової роботи доповідались на наукових конференціях: “Розбудова держави: духовність, екологія, економіка” (Київ 29-30 березня 2000 р.), “Проблеми розвитку держави і права України в сучасних умовах”(Одеса 30-31 березня 2000 р.), “Податкова політика в Україні її нормативно-правове забезпечення” (Ірпінь 1-2 грудня 2000 року), “Підсумкова конференція роботи Академії праці і соціальних відносин Федерації профспілок України” (Київ 14-15 лютого 2001 р.), “Бюджетно-податкова політика в Україні (проблеми та перспективи реформування)” (Ірпінь 20-22 грудня 2001 р.).

Окремі положення використовувалися автором під час проведення семінарських занять з курсу “Фінансове право”. Узагальнені висновки і пропозиції були сформульовані і подані автором для апробації до Департаменту фінансових ресурсів та економіки МВС України.

Публікації. Основні результати, отримані автором у процесі роботи над темою дисертації, викладено у шести наукових публікаціях, чотири з яких опубліковані у провідних фахових виданнях.

Структура дисертаційного дослідження обумовлюється поставленою метою та сформульованими завданнями. Робота складається зі вступу, двох розділів, семи підрозділів, висновків, списку використаних джерел (143 найменування). Повний обсяг дисертації становить 171 сторінка, з яких 157 – основний зміст.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтована актуальність обраної теми дослідження, висвітлений ступінь її наукової розробки, визначені мета, завдання, об’єкт і предмет дослідження та його зв’язок з науковими програмами, планами, темами, сформульована наукова новизна одержаних результатів дослідження та їх практичне значення.

У першому розділі – “Характеристика теоретичних і правових засад фінансування Міністерства внутрішніх справ як суб’єкта фінансових правовідносин”, що складається з трьох підрозділів, досліджуються місце і значення даного органу в національній системі державної влади, його правовий статус і компетенція як головного розпорядника бюджетних коштів, характеризується інститут фінансування в системі фінансових правовідносин, аналізується стан правового забезпечення фінансування МВС України.

Підрозділ 1.1. – “Правовий статус Міністерства внутрішніх справ в системі державних органів влади України” містить аналіз сутності правоохоронної діяльності з позиції права як специфічної форми реалізації права. Аргументується, що організація і функціонування МВС України базуються на загальних принципах державного управління і разом з тим мають низку особливостей. Дослідження правового статусу МВС України має важливе значення для з’ясування його фінансових можливостей, а також дозволяє удосконалювати законодавство, оскільки завдання юридичної науки в цілому полягає в тому, аби знайти найбільш оптимальний варіант правових норм, за допомогою яких можна було б ефективно виконувати покладені на орган функції.

Здійснивши аналіз різних наукових позицій теоретиків фінансового права, державного управління, автор розглядає правовий статус МВС України у системі його елементів: а) офіційна назва органу; б) порядок та спосіб його утворення; в) територія діяльності; г) цілі діяльності, завдання і функції; д) обсяг і характер конкретних владних повноважень; е) форми і методи діяльності; з) відповідальність; і) джерело фінансування; к) наявність чи відсутність прав юридичної особи; л) право та обов’язок мати визначену внутрішню структуру; м) право та обов’язок користуватися державними символами.

МВС України є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань формування і реалізації державної політики у сфері захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, ведення боротьби із злочинністю, охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, безпеки дорожнього руху, охорони та оборони особливо важливих державних об’єктів; ці функції мають загальнодержавний, міжгалузевий характер, тобто стосуються інших міністерств, відомств, організацій, підприємств і закладів.

Зміст внутрішньої управлінської діяльності складає система внутрішніх організаційних і правових заходів в системі МВС України з метою виконання передбачених законодавством завдань. Внутрішня управлінська діяльність, у свою чергу, поділяється на інформаційно-аналітичну роботу; підготовку, прийняття і організацію виконання управлінських рішень; прогнозування і планування; контроль та облік; інформаційне, правове, кадрове, матеріально-технічне забезпечення; діловодство та інше. Зовнішня управлінська діяльність МВС – це його діяльність як апарату виконавчої влади. Управлінська діяльність МВС України зовнішньо проявляється у правовій і неправовій формах, що залежить від конкретних управлінських ситуацій.

Визначається, що міжгалузевий характер компетенції МВС, здійснення специфічними формами і методами виконавчо-розпорядчої, управлінської діяльності, координації і забезпечення єдності дій підпорядкованими структурами свідчить про те, що МВС України є центральним органом виконавчої влади, який має широкий обсяг повноважень в управлінській сфері, зокрема у сфері здійснення правоохоронної діяльності.

Доводиться, що від ефективного правового регулювання статусу МВС України, чіткого визначення його цілей, функцій, прав та обов’язків, засобів діяльності, раціональної і оптимальної організації його внутрішньої системи, значимості для держави, суспільства, залежать обсяги державних коштів, які спрямовуються на фінансування видатків органів МВС України, їх ефективне використання.

У підрозділі 1.2. – “Поняття, зміст і значення фінансування в системі фінансових правовідносин” – досліджується сутність і значення фінансування в умовах докорінного реформування фінансової системи, фінансова правосуб’єктність МВС України як учасника фінансово-правових відносин.

Системно характеризуються методи фінансової діяльності держави. Автор аналізує співвідношення та значення методів безповоротного та поворотного фінансування. Аргументується, що в практиці фінансової діяльності держави по розподілу коштів, зібраних в її централізовані фонди, насамперед у Державний бюджет, найпоширенішим є метод безповоротного фінансування, який передбачає безповоротний, безоплатний, цільовий, плановий відпуск грошових коштів з централізованого фонду. Автором наголошується, що з метою реалізації методу фінансування визначну роль відіграє встановлення державою в особі її відповідного органу порядку використання коштів, одержаних з відповідного грошового фонду та встановлення фінансових нормативів і лімітів використання грошових коштів.

Здійснивши аналіз системи суб’єктів фінансового права, дисертант визначає, що МВС України не є органом спеціальної компетенції щодо реалізації функцій держави в галузі фінансової діяльності. Фінансова правосуб’єктність цього органу реалізується, насамперед, під час прийняття участі у бюджетному процесі на стадіях формування проекту бюджету та його виконання в установлених межах, відповідно до бюджетного законодавства.

МВС України в особі Міністра має статус головного розпорядника бюджетних коштів. Виходячи з цього статусу на цей орган виконавчої влади покладаються визначені бюджетним законодавством повноваження, які розглядаються у підрозділі системно, виходячи з послідовності стадій бюджетного процесу. Видатки МВС України, як система економічних відносин, функціонують на макрорівні – видатки МВС як визначеної функціональної системи, і після розподілу всередині цієї системи, на мікрорівні – видатки самостійних підрозділів, окремих структурних підрозділів всередині самостійних підрозділів тощо.

Здійснивши аналіз протилежних наукових позицій науковців з приводу визначення фінансової системи і її елементів, автор приходить до висновку, що по-перше, децентралізовані фонди – це надто загальна назва для таких фінансово-правових інститутів, як фінанси виробничої та невиробничої сфер. Вона не відбиває їх особливостей і відмінностей утворення, розподілу та витрачання. Фінанси МВС України, як і інші фінанси невиробничої сфери, відрізняються від фінансів галузей народного господарства, де господарська діяльність госпрозрахункових підприємств заснована на отриманні якомога більшого прибутку та повної окупності видатків. По-друге, відмінною рисою фінансування МВС України є сувора регламентація його видатків. Це проявляється у тому, що видатки МВС здійснюються методом кошторисно-бюджетного фінансування, тобто виділення грошових коштів здійснюється на підставі фінансово-планових актів – кошторисів за суворо встановленими нормами.

На думку автора, виділення фінансів невиробничої сфери, а саме фінансів бюджетних установ, до яких також відноситься МВС України, в якості окремої ланки фінансової системи сприятиме реформуванню фінансової системи України.

Аргументується, що важливими додатковими джерелами фінансування окремих потреб МВС України є: по-перше, спонсорська допомога, яка може виступати як у грошовій (валютній), так і в матеріальній формі, наприклад, забезпечення оргтехнікою, автотранспортною технікою, по-друге, спеціальні кошти як доходи від реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг за умови надання розпорядникам цих коштів більших прав та можливостей їх використовувати.

У підрозділі 1.3. – “Аналіз нормативно-правової бази, що регулює фінансування Міністерства внутрішніх справ України” – міститься системний аналіз низки нормативно-правових актів, які регламентують порядок і процедури фінансування МВС України.

Визначається, що Верховна Рада України здійснює правотворчу діяльність по регулюванню фінансування МВС України шляхом видання законів і постанов. У законодавчому порядку Верховна Рада України визначила вихідні, основоположні засади фінансування МВС України у Законі України “Про міліцію”. Здійснивши порівняльний аналіз змісту Закону України “Про державну службу” з Законом Російської Федерації “Про основи державної служби Російської Федерації”, автор визначає, що законодавець сусідньої держави крім інших складових грошового утримання державних службовців, передбачає надбавки до посадового окладу за особливі умови державної служби, премії за результатами роботи, що доцільно передбачити і у національному законодавстві. Закон України “Про оплату праці” більш детально регулює оплату праці працівників, які перебувають у трудових відносинах на підставі трудового договору із МВС України. На підставі норм закону автор досліджує тарифну систему.

Оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється в межах бюджетних асигнувань, обсяги яких затверджуються одночасно з бюджетом, та інших позабюджетних доходів. Тобто, встановлюючи у Законі України “Про Державний бюджет України” на певний бюджетний період обсяги фінансування видатків МВС України, Верховна Рада одночасно встановлює розміри грошового забезпечення співробітників-працівників та працівників, що уклали трудовий договір із МВС України.

Автор звертається і до норм Закону України “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю”, в яких визначено, що за рахунок Державного бюджету України здійснюється пріоритетне фінансування та матеріально-технічне постачання боротьби з організованою злочинністю, що є яскравим прикладом застосування програмної класифікації видатків бюджету. Відносно цього закону автор аргументує висновок, що в ньому не визначені конкретні суб’єкти, які здійснюють пріоритетне фінансування боротьби з організованою злочинністю, а також ті, хто нестиме відповідальність, якщо не буде забезпечене пріоритетне фінансування цього процесу. Не дає відповіді на ці питання і “Положення про порядок комплектування матеріально-технічного, військового, фінансового та соціально-побутового забезпечення спеціальних підрозділів МВС України по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю”, затверджене Верховною Радою України, у зв’язку з чим автор приходить до висновку про яскравий приклад неузгодженості законодавства, яке регламентує фінансування у цій сфері.

Аналізується низка указів Президента України, що регламентують питання грошового утримання співробітників органів внутрішніх справ. Визначено, що цими указами, які носять переважно конкретизуючий характер, з 1996 року впроваджуються нові посадові оклади і оклади за військовим званням офіцерського складу органів МВС України, встановлюються щомісячні надбавки особам, які мають право на вислугу років і яких залишено на службі, нові надбавки за науковий ступінь кандидата або доктора наук, надбавки за службу на посадах слідчих в залежності від вислуги років. Значну роль у правовому регулюванні фінансування МВС України відіграє уряд – Кабінет Міністрів України, у зв’язку з чим автор аналізує низку відповідних нормативно-правових актів, найбільш важливим з яких автором визначено Постанову Кабінету Міністрів України “Про оплату праці працівників бюджетних установ і організацій на основі Єдиної тарифної сітки”.

У другому розділі – “Правозастосовча діяльність Міністерства внутрішніх справ України у галузі державних видатків”, що складається з чотирьох підрозділів, досліджуються правові форми виконавчо-розпорядчої діяльності МВС України, визначається система суб’єктів контролю за виконанням кошторису МВС, а також напрями підвищення ефективності використання бюджетних коштів та удосконалення національного законодавства, яке регламентує фінансування МВС України.

У підрозділі 2.1. – “Порядок і правові форми виконавчо-розпорядчої діяльності Міністерства внутрішніх справ України у сфері здійснення державних витрат” – автор аналізує бюджетні повноваження МВС України у відповідності з Бюджетним кодексом України, досліджує форми правотворчості МВС України, стан правозастосування правових приписів, а також порядок (процедури) виконавчо-розпорядчої діяльності у галузі державних видатків.

Аргументується, що нормотворча і правореалізаційна діяльність МВС України спрямована на встановлення, зміну і припинення фінансово-правових норм і, як наслідок, на встановлення, зміну і припинення фінансових правовідносин, об’єктивно зумовлена і є формою виконавчо-розпорядчої діяльності МВС України, в якій втілюється його організуюча роль у сфері витрачання державних коштів.

Автором конкретизується визначення поняття фінансово-правового акту МВС України як підзаконного офіційного рішення цього органу виконавчої влади, посадових осіб МВС України з питань фінансової діяльності, віднесених до їх компетенції, прийнятого у визначеній законом формі

У підрозділі 2.2. – “Характеристика суб’єктів контролю за дотриманням правових приписів у галузі витрат МВС України” – автор доводить, що удосконалення контрольних дій уповноважених суб’єктів, які здійснюють зовнішній і внутрішній фінансовий контроль за правозастосовчою діяльністю МВС України у галузі державних видатків повинно передбачати модифікацію контрольних процедур.

Аргументується, що контроль як одна з найважливіших функцій державного управління забезпечує своєчасність внесення коректив в управлінську діяльність МВС України, отримання інформації про реальний стан фінансування і виконання кошторисів витрат розпорядниками нижчих рівнів 1 і 2 ступенів, виявлення порушень чинного законодавства. Система фінансового контролю за діяльністю МВС України в сфері використання державних асигнувань є складною і багатоаспектною проблемою, обумовленою існуванням різних видів контролю, їх відмінностями та особливостями, специфікою діяльності МВС.

Аналізується система суб’єктів контролю за дотриманням правових приписів у галузі витрат МВС України, яка, на думку дисертанта, включає: по-перше, Верховну Раду України, по-друге, систему державних органів виконавчої влади, по-третє, Рахункову палату України. Виходячи з того, що найвищий рівень контролю у державній бюджетно-виконавчій сфері у відповідності з Конституцією України належить парламенту і Рахунковій палаті України, у підрозділі аналізується фінансово-контрольна компетенція цих органів, а також подається статистика результатів перевірки фінансової діяльності МВС України.

Автор визначає, що на відміну від парламенту та Рахункової палати фінансовий контроль з боку державних органів виконавчої влади відрізняється їх багаточисельністю (Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, Державне казначейство України, Державна контрольно-ревізійна служба України), у зв’язку з чим часто виникає проблема паралелізму і дублювання в їх контрольній діяльності. Аргументується, що головну роль у здійсненні поточного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів МВС України як головного розпорядника в системі органів виконавчої влади відіграє Державне казначейство.

Правова невпорядкованість (порядок контролю за адміністративно-господарською і фінансовою діяльністю МВС України не визначений окремим нормативним актом) призводить до того, що за період існування апарат МВС України не перевірявся і не ревізувався Державною контрольно-ревізійною службою.

Також доводиться, що у зв’язку із правоохоронною специфікою діяльності МВС України у системі переважно застосовується внутрішній – відомчий фінансовий контроль, здійснення якого покладено на Департамент фінансових ресурсів та економіки МВС України, а також внутрішньогосподарський фінансовий контроль, що проводиться всередині самостійних департаментів, підрозділів, управлінь їх фінансовими структурами. У зв’язку з цим автор ретельно аналізує “Положенням про відомчий контроль у системі міністерств, інших центральних органів виконавчої влади за фінансово-господарською діяльністю підприємств, установ і організацій, які належать до сфери їх управління”. Досліджується порядок організації і проведення ревізій і перевірок фінансово-господарської діяльності підпорядкованих підрозділів МВС України. Підсумовуючи зміст підрозділу, автор формулює висновок, що внутрівідомчий і внутрігосподарський контроль в системі МВС України є постійним та універсальним, і проводиться без особливих затрат.

У підрозділі 2.3. – “Організаційно-правове забезпечення реалізації методів фінансового контролю за виконанням кошторису МВС України” – автор визначає, що в сфері контролю за дотриманням норм фінансового законодавства МВС України застосовується система методів, яка включає: ревізії, перевірки, обстеження, звіти про виконання кошторису витрат, аналізи результатів і підсумків проведених контрольних заходів і виконання доручень, узагальнення. Метод контролю за виконанням кошторису автор розглядає як сукупність органолептичних, розрахунково-аналітичних, документальних і узагальнюючих методичних прийомів. Аргументується, що документальні методичні прийоми здійснення контролю у сфері витрачання бюджетних коштів МВС України є визначальними, тому що весь бюджетний процес здійснюється на основі закону і конкретних документів, планів (розписів доходів і видатків, кошторисів та ін.).

Дисертант визначає, що прийняття управлінських рішень за результатами контролю є способом впливу суб’єкта на об’єкт контролю з метою реалізації завдань контролю: виявлення порушень і недоліків, а також осіб, винних у цих порушеннях. Застосовують цей спосіб при розробці і виданні наказів, розпоряджень, службового листа за результатами ревізії, тематичної перевірки, обстеження тощо.

Основними методами контролю за витрачанням коштів МВС України визначено ревізію і перевірку, у зв’язку з чим характеризуються підстави, види і порядок здійснення цих методів як Державною контрольно-ревізійною службою, так і Рахунковою палатою, надається правова оцінка акту ревізії, визначається його значення.

На підставі здійснення аналізу методів фінансового контролю доводиться положення, що існуючій в Україні системі контролю за дотриманням правових приписів у галузі витрат МВС України, бракує сучасного методичного та технологічного інструментарію виконання контрольних дій. Причиною цього є недостатня дослідженість методологічних аспектів проблеми, а відповідно – відсутність новітнього арсеналу прийомів і способів здійснення фінансового контролю. Це суттєво збіднює контрольну практику і значною мірою зумовлює низьку ефективність функціонування системи державного фінансового контролю.

З методичної точки зору автор пропонує ширше застосовувати формалізовані (логічні, математичні тощо) та дескриптивні (описові) способи реалізації процедур державного фінансового контролю. З технологічної точки зору аргументується необхідність виділити варіанти поєднання виконавців фінансового контролю з технічними засобами його здійснення – рутинну, ергатичну (людино-машинну) та автоматичну (комп’ютерну) технології реалізації контрольних процедур.

У підрозділі 2.4. – “Теоретичні і практичні питання підвищення ефективності використання бюджетних коштів МВС України” – досліджується поняття ефективності використання коштів як управлінської діяльності МВС України, визначаються система факторів впливу на дану ефективність, а також напрями удосконалення системи фінансування МВС України та законодавства, яке регламентує порядок витрачання бюджетних коштів міністерством.

Сформульоване авторське визначення поняття ефективності використання бюджетних коштів МВС України як результату фінансової діяльності цього органу, що зіставлений з різними витратами (грошовими, технічними, людськими та іншими) на його досягнення. На підставі дослідження стану правового забезпечення фінансової діяльності МВС України доводиться, що діючій законодавчій базі у сфері фінансування МВС, нажаль, притаманні негативні риси відсутності системності, повноти визначення правового статусу і компетенції МВС як головного розпорядника бюджетних коштів, наявності протиріч і дублювання, у зв’язку з чим вплив правового фактора на ефективність у названій сфері в сучасних умовах у позитивному розумінні є обмеженим.

Аргументується, що з метою вдосконалення діючого законодавства щодо фінансування витрат МВС України, законодавець повинен підвищити питому вагу законодавчого рівня регулювання фінансових відносин, суб’єктом яких виступає міліція. Пропонується прийняття єдиного, системного нормативного акту, який, регулював би розміри і порядок виплати грошового забезпечення працівників міліції України.

Одним із засобів удосконалення правового регулювання фінансування МВС України, обґрунтованого отримання в необхідних обсягах бюджетних коштів, на думку дисертанта, повинна постати диференціація видатків МВС України у бюджетній класифікації, а відповідно і у державному бюджеті не тільки на відомчий (як на окремий державний орган), а і на функціональний (програмний) обсяг витрат (прикладом може служити Державна програма боротьби із злочинністю).

Аргументується, що у процесі планування витрат департаментів, управлінь, самостійних підрозділів, військових частин МВС України необхідно ширше застосовувати системний аналіз – порівнювати витрати, що плануються, з результатами, яких треба досягти в оперативно-службовій і господарчій діяльності, а також розробляти кошториси обґрунтовано з економічної точки на основі точних, виважених розрахунків.

На думку дисертанта, основними принципами вдосконалення діючих економічних норм і нормативів, на яких базується фінансове планування МВС України, їх ефективного застосування повинні бути: прогресивність і економічна обґрунтованість норм і нормативів фінансових витрат; встановлення фінансового режиму, який забезпечував би зацікавленість працівників у найбільш ефективному використанні фінансових ресурсів завдяки внутрішнім резервам, визначенню необхідного обсягу фінансових ресурсів не на базі видатків минулих років, а на підставі науково обґрунтованих економічних розрахунків, які відповідають вимогам ефективного використання коштів.

Автор аргументує пропозицію про необхідність застосувати щодо МВС України форму довгострокового планування фінансування протягом двох, трьох або чотирьох бюджетних років.

Також у підрозділі запропоновано створення на рівні Центрального апарату МВС України певного резерву асигнувань для їх використання в непередбачених ситуаціях, які не можуть прогнозуватися під час складання кошторисів, наприклад, в процентному відношенні від запланованих бюджетних коштів.

Звернувшись до статистичних матеріалів (за станом на 1 червня 2002 року МВС не отримало з Державного бюджету біля 15% запланованих для нього коштів), автор аргументує висновок, що фінансування МВС “під бюджет”, тобто прямопропорційна залежність обсягів фінансування МВС України лише від доходів державного бюджету може призвести до негативних наслідків.

У висновках дисертації узагальнюються результати дослідження та пропонуються рекомендації щодо удосконалення законодавства, яке регламентує фінансування МВС України.

Нормотворча і правозастосовча діяльність МВС України як головного розпорядника бюджетних коштів спрямована на встановлення, зміну і припинення фінансово-правових норм і, як наслідок, на встановлення, зміну і припинення фінансових правовідносин, об’єктивно зумовлена і є формою виконавчо-розпорядчої діяльності, в якій втілюється його організуюча роль у сфері витрачання державних коштів.

МВС України як центральний орган виконавчої влади має повну нормотворчу правосуб’єктність: положення, накази, розпорядження, інструкції і вказівки МВС України обов’язкові для виконання всіма структурними підрозділами, самостійними управліннями системи. Головною метою видання правових актів МВС України є забезпечення нормативно-методичної єдності в сфері внутрішньої державної безпеки і громадського порядку.

Кошторис є основним фінансово-плановим документом МВС України, який надає йому повноваження щодо отримання доходів і здійснення видатків, визначає обсяг і спрямування коштів для виконання міністерством своїх функцій та досягнення цілей, визначених на бюджетний період відповідно до бюджетних призначень.

Необхідність підвищення дієвості фінансування МВС України потребує чіткої ідентифікації уповноважених контролюючих суб’єктів, визначення характеру зв’язку та співвідношення між ними. Для досягнення комплексності контрольних процедур необхідно розробити організаційно-правовий, інформаційний, методичний, технологічний та інші різновиди системного забезпечення контролю за виконанням кошторису.

І головний висновок-пропозиція – це обґрунтована в дослідженні необхідність прийняття єдиного, системного нормативного акту, який регулював би розміри і порядок виплати грошового забезпечення працівників міліції України, що дозволило б: по-перше, ревізувати існуючі нормативно-правові акти з цього питання, по-друге, упорядкувати і систематизувати їх, по-третє, сприяло б поліпшенню сприйняття норм цих актів відповідними фахівцями МВС України.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації:

Чубенко А.Г. Особливості фінансування органів внутрішніх справ на сучасному етапі розвитку України // Вісник Академії праці і соціальних відносин Федерації профспілок України. – 2001. – №2. – С.192 – 196.

Чубенко А.Г. Контроль за надходженням і використанням коштів в органах внутрішніх справ // Підприємництво, господарство і право. – 2002. – №4. – С.62-64.

Чубенко А.Г. Проблеми фінансово-правового регулювання видатків на утримання Міністерства внутрішніх справ України // Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ України. – 2003. – №4 – С.221-226.

Чубенко А.Г. Міністерство внутрішніх справ, як суб’єкт фінансового права // Право України. – 2004. – №1 – С.47-49.

Чубенко А.Г. Ринок цінних паперів та його роль в умовах трансформації економіки України // Розбудова держави: духовність, екологія, економіка. Збірник Шостої загальноукраїнської студентської наукової конференції. – К.: Фонд Т. Шевченка, 2000. – С. 186-188.

Чубенко А.Г. Цінні папери. Ринок цінних паперів. Проблеми, шляхи вирішення // Проблеми розвитку держави і права України в сучасних умовах. Тези доповідей учасників Всеукраїнської студентської наукової конференції 30-31 березня 2000 р. – Одеса: “Юридична література”, 2000. – С. 289-290.

АНОТАЦІЯ

Чубенко А.Г. Правові засади фінансування Міністерства внутрішніх справ України. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 – теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. – Національна академія внутрішніх справ України, Київ, 2004.

В дисертації досліджуються проблеми організаційно-правового механізму фінансування МВС України; правовий статус МВС України як головного розпорядника бюджетних коштів; порядок і правові форми виконавчо-розпорядчої діяльності МВС України у сфері здійснення державних видатків; зовнішній і внутрішній види фінансового контролю щодо використання коштів МВС України; методи контролю за виконанням кошторису та додержанням фінансового законодавства МВС України.

В роботі подаються висновки, пропозиції і рекомендації щодо вирішення організаційно-правових проблем забезпечення ефективності фінансування МВС України. Дисертація розкриває комплекс теоретичних і практичних питань з проблем удосконалення організації та правових засад використання коштів МВС України, передбачених бюджетним законодавством. Особлива увага приділяється розробці пропозицій по удосконаленню законодавчої бази, яка регламентує фінансування МВС України.

Ключові слова: Міністерство внутрішніх справ України, головний розпорядник, фінансування, витрати, кошторис, виконавчо-розпорядча діяльність, ефективність, фінансовий контроль, фінансове законодавство.

АННОТАЦИЯ

Чубенко А.Г. Правовые основы финансирования Министерства внутренних дел Украины. – Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 – теория управления; административное право и процесс; финансовое право; информационное право. – Национальная академия внутренних дел Украины, Киев, 2004.

В диссертации исследуются проблемы организационно-правового механизма финансирования МВД Украины; правовой статус МВД Украины как главного распорядителя бюджетных средств; порядок и правовые формы исполнительно-распорядительной деятельности МВД Украины в сфере осуществления государственных расходов; внешний и внутренний виды финансового контроля в сфере расходования средств МВД Украины; методы контроля за исполнением сметы и соблюдением финансового законодательства МВД Украины.

Анализируются элементы правового статуса МВД Украины, его компетенция во внутренней вертикале распорядителей бюджетных средств системы МВД Украины. Определяется содержание и значение финансирования в системе финансовых правоотношений. Анализируется система нормативно-правовых актов, которые регламентируют финансирование и расходование средств МВД Украины (Бюджетный кодекс Украины, законы Верховной Рады Украины, указы Президента Украины, постановления и положения Кабинета Министров Украины, инструкции и методические рекомендации Контрольно-ревизионной службы Украины, Государственного казначейства Украины, Финансово-экономического управления МВД Украины). На основании этого анализа обосновывается вывод о несовершенстве нормативно-правовой базы, а также определяются приоритетные направления ее усовершенствования путем внесения дополнений в Бюджетный кодекс Украины, Закон Украины “О милиции”, Закон Украины “О государственной службе”, а также формулируется предложение о необходимости принятия на законодательном уровне специального нормативно-правового акта, который бы регулировал комплекс вопросов финансирования милиции.

Особое внимание в работе уделяется анализу правоприменительной деятельности МВД Украины в сфере осуществления государственных расходов: анализируются порядок и формы исполнительно-распорядительной деятельности МВД Украины. В работе комплексно рассматриваются вопросы организационно-правового обеспечения методов финансового контроля как внутреннего (внутриведомственного и внутрихозяйственного), так и внешнего (который осуществляет система уполномоченных государственных органов). Исследуются ряд факторов, влияющих на эффективность