Національна академія внутрішніх справ України

ДОМАНСЬКИЙ Віктор Анатолійович

УДК 320.52; 614.841

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ

ПОЖЕЖНЮ БЕЗПЕКОЮ УКРАЇНИ

(ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВИЙ АНАЛІЗ

ЗА МАТЕРІАЛАМИ ДІЯЛЬНОСТІ ДЕРЖАВНОГО

ДЕПАРТАМЕНТУ ПОЖЕЖНОЇ БЕЗПЕКИ)

12.00.07 – теорія управління; адміністративне право і процес;
фінансове право; інформаційне право

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ – 2004

Дисертацією

є рукопис

Робота виконана

на кафедрі проблем управління навчально-наукового Інституту управління Національної академії внутрішніх справ України Міністерства внутрішніх справ України

Науковий керівник

кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник Наумов Володимир Леонідович, доцент кафедри теорії, історії і конституційного права Української академії зовнішньої торгівлі

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Голосніченко Іван Пантелійович, завідувач кафедри адміністративного та конституційного права Національного транспортного університету

кандидат юридичних наук, доцент Гіжевський Володимир Казимирович, проректор – декан юридичного факультету Університету економіки та права „КРОК”

Провідна установа

Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, відділ проблем державного управління та адміністративного права, м. Київ

Захист відбудеться 30 вересня 2004 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.03 в Національній академії внутрішніх справ України за адресою: 03035, м.Київ-35, пл. Солом’янська, 1

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії внутрішніх справ України (03035, м.Київ, пл. Солом’янська, 1)

Автореферат розісланий 4 серпня 2004 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради

кандидат юридичних наук, доцент Є.Д. Лук’янчиков

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Забезпечення пожежної безпеки населених пунктів і територій є одним із головних чинників, що впливають на економічний розвиток держави. Питання безпеки та захисту населення в Україні, об’єктів та національного надбання і території держави від пожеж і їх наслідків мають розглядатися як невід’ємна частина державної політики у сфері національної безпеки і державного будівництва, тобто як одна з найбільш важливих функцій діяльності вищого та центральних органів виконавчої влади України, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, міських, районних, районних у містах державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування та їх виконавчих комітетів.

Людство зазнає суттєвих втрат від пожеж як природного, так і техногенного походження. Величезні втрати має суспільство від лісових і торф’яних пожеж, якими забруднюється повітряне і водне середовище, знищуються природні ресурси. Сьогодні пожежі завдають відчутних збитків не тільки економіці, а й культурним пам’ятникам як національного, так і світового значення.

Слід відмітити, що для України характерна висока концентрація потенційно небезпечних об’єктів. Вони становлять постійну загрозу виходу з-під контролю людини великої кількості сильнодіючих отруйних речовин, які можуть шкідливо впливати на людей, тваринний та рослинний світ.

У зв’язку з вищевикладеним в Україні існує гостра необхідність удосконалення державної політики щодо розв’язання завдання надзвичайної ваги – поряд із забезпеченням сталого соціально-економічного розвитку країни ефективно супроводжувати формування безпечного стану життєдіяльності суспільства і кожної людини, забезпечувати належний рівень пожежної безпеки, створювати досконалу правову систему.

Відсутність відповідної нормативно-правової бази, чіткості в організації структури державної пожежної охорони, вчасної розробки, а на даний момент і реалізації загальної концепції національної безпеки, невиконання державних програм у сфері пожежної безпеки призвели до прорахунків у визначенні основних напрямків внутрішньої політики держави щодо захисту населення і територій від пожежної небезпеки. Це, у свою чергу, негативно позначається на багатьох сферах життєдіяльності людей, впливає на поглиблення кризових процесів, призводить до відомчої ізольованості органів управління і сил швидкого реагування, дублювання структурних підрозділів.

Усе зазначене зумовило вибір теми, визначило мету, завдання та структуру дисертаційного дослідження. Обрана тема набуває актуальності в контексті розв’язання низки проблем, спричинених реформуванням державної пожежної охорони України у зв’язку з передачею її з МВС України до МНС України.

Принциповими моментами цього дослідження є організаційно-правова характеристика теперішньої структури системи державного управління пожежною безпекою в Україні у порівнянні і на прикладах подібностей та відмінностей головних функцій, основних завдань державної пожежної охорони як у складі МВС України, так і в складі МНС України; характеристика наявних видів протипожежної служби, їх фінансового та ресурсного забезпечення; визначення місця і ролі органів управління державною пожежною охороною. Останнє є особливо актуальним в умовах соціально-екологічної кризи в Україні, пов’язаної з недостатньо виваженою стратегією держави у сфері пожежної безпеки.

Заслуговує на увагу визначення та впровадження нових термінів з питань пожежної безпеки і перейменування “пожежної охорони” на “пожежно-рятувальну службу”, що найбільш чітко відповідатиме призначенню та суті діяльності, а також визначенню загальних правових, організаційно-управлінських, науково-технічних, економічних, соціальних та інших основ забезпечення пожежної безпеки в Україні.

Слід відзначити, що в сучасній юридичній літературі недостатньо досліджені теоретичні та прикладні аспекти державного управління пожежною безпекою. Існує низка робіт з цього питання ще з часів радянського періоду, у яких увага приділялась переважно організаційно-структурному та соціальному аспектам. Це, насамперед, роботи Ю.І. Аболенцева, І.А. Бірюкова, М.М. Брушлінського, В.М. Гавриле, Ю.М. Глуховенка, П.П. Гусєва, Ю.Ф. Дроздова, М.І. Єропкіна,
Б.Е. Касимова, І.Ф. Кімстача, А.Ф. Майдикова, В.М. Медведєва, А.К. Міхеєва, П.С. Савельєва, В.Л. Семікова та інших.

Аналіз наукової літератури, законодавства України і зарубіжних країн, а також особистий досвід дозволили авторові обґрунтувати свої висновки й пропозиції з урахуванням потреб практичної діяльності державної пожежної охорони та можливості їх реалізації в нинішніх умовах, пов’язаних із зміною у підпорядкуванні ДПО. Крім того, здобувач пропонує комплекс досліджень, які розширюють коло взаємопов’язаних теоретичних та практичних питань організації ефективного та оперативного управління органами та підрозділами державної пожежної охорони у звичайних умовах та при ускладненні оперативної обстановки.

У даному дослідженні узагальнюється досвід діяльності державної пожежної охорони України протягом останнього десятиріччя, пропонується механізм її перебудови та оптимізація структури з урахуванням підпорядкування Державного департаменту пожежної безпеки МНС України.

Автор наголошує, що структурна перебудова діяльності державної пожежної охорони на сучасному етапі та надалі повинна здійснюватись у таких напрямках: створення цілісної концепції забезпечення пожежної безпеки держави, відповідно до історичних, економічних, соціальних та культурних особливостей розвитку українського суспільства; удосконалення чинного законодавства у сфері пожежної безпеки України; адекватна зміна правовідносин органів державного управління з юридичними і фізичними особами у сфері пожежної безпеки в умовах ринкових відносин.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота спрямована на виконання основних положень Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої Указом Президента України “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні” від 22 липня 1998 р. № ; Послання Президента України до Верховної Ради України „Україна: Поступ у ХХІ століття. Стратегія економічного та соціального розвитку на 2000-2004 роки” у контексті розвитку пріоритету безпеки життєдіяльності людини.

Обраний напрям дослідження безпосередньо пов’язаний з планами наукових досліджень Українського науково-дослідного інституту пожежної безпеки МНС України за темою „Правові основи забезпечення пожежної безпеки в Україні” та Академії цивільного захисту України за темою „Проблеми забезпечення пожежної безпеки держави в умовах ринкових відносин”.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в дослідженні загальних засад державного управління пожежною безпекою в Україні та зарубіжних країн, визначенні теоретичних положень та обґрунтуванні нормативно-правового і організаційного забезпечення пожежної безпеки в Україні, а також у розробці конкретних висновків і пропозицій щодо вдосконалення організаційного і правового механізму державного управління пожежною безпекою в Україні.

Для досягнення поставленої мети дисертантом визначено такі основні завдання:–

вивчити загальні засади та історичні аспекти формування і розвитку державного управління пожежною безпекою в Україні у т. ч. його принципи, функції, методи і форми управління;–

провести аналіз сучасного стану з пожежами, їх наслідками в державі та ефективності діяльності державної пожежної охорони;–

визначити рівень законодавчого забезпечення у сфері пожежної безпеки в Україні в період її становлення і розвитку;–

дослідити особливості організаційного і правового забезпечення діяльності служб пожежної охорони в зарубіжних країнах;

обґрунтувати напрями теоретичного та практичного вдосконалення державного управління пожежною безпекою в Україні та його організаційних і правових складових;–

визначити потребу в уточненні основних термінів та визначень з питань пожежної безпеки;–

розкрити зміст системи державного управління пожежною безпекою в Україні, використовуючи історичний, практичний та зарубіжний досвід;–

проаналізувати стан і тенденції розвитку державної пожежної охорони в системі державного управління пожежною безпекою в Україні;–

провести аналіз нормативно-правової бази системи державного управління пожежною безпекою в Україні;

розробити пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства та нормативно-правових актів з питань пожежної безпеки;–

розробити проекти законодавчих та нормативно-правових актів з питань державного управління пожежною безпекою в Україні;–

дослідити основні напрями реформування органів управління державної пожежної охорони у контексті адміністративної реформи в Україні та запропонувати авторські рішення щодо Концепції і Програми забезпечення пожежної безпеки України.

Об’єктом дослідження є пожежна безпека як складова національної безпеки України та іманентна функція держави.

Предметом дослідження є вітчизняна та зарубіжна нормативна база, що визначає правовий статус, організацію та діяльність органів державного управління пожежною безпекою в Україні, практика її застосування, особливості реформування організаційно-правових засад щодо створення сучасної системи управління державною пожежною охороною.

Теоретична база. У дисертаційному дослідженні використано фундаментальні праці з проблемних питань правового забезпечення організаційно-управлінської діяльності таких дослідників: В.Б.Авер’янова, Б.М. Андрушківа, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьєва, В.І. Барка, С.Н. Власова, Б.А. Гаєвського, В.О. Глушкова, І.П.Голосніченко, С.Т. Гончарука, М.М. Дорогих, К.К. Жоля, А.П. Закарлюка, В.С. Зеленецького, Р.А.Калюжного, А.С. Колодія, Я.Ю. Кондратьєва, О.В. Копана, Л.Т. Крищенко, В.А.Лаптія, А.В. Марченка, О.А. Машкова, М.І. Мельника, П.П. Михайленка, В.Л. Наумова, Н.Р. Нижник, В.І. Олефіра, О.І. Остапенко,
В.М. Плішкіна, В.Г. Регульського, Ю.І. Римаренка, В.В.Тертички, Ю.Л. Титаренка, В.В. Цвєткова, В.М. Шаповала та інших.

Теоретичні розробки дисертанта базуються на основі дослідження чинного законодавства України, стану з пожежами та їх наслідками, аналізу діяльності Державного департаменту пожежної безпеки та зарубіжного досвіду, а також спеціальної літератури з проблем, висвітлених у дисертації.

Базовими джерелами права були Конституція України, Закони України, насамперед: „Про пожежну безпеку”, „Про аварійно-рятувальні служби”, „Про основи національної безпеки України”, а також Концепція адміністративної реформи в Україні. Як джерела дослідження використані нормативно-правові акти Президента України та Кабінету Міністрів України, які регулюють діяльність органів виконавчої влади у сфері пожежної безпеки. При написанні дисертаційного дослідження автором були використані Інтернет - ресурси з даної проблематики та нормативно правові акти, що регулюють діяльність органів управління пожежною безпекою в зарубіжних країнах.

Цей напрямок досліджень представлено в роботах таких вітчизняних і зарубіжних авторів: С.С. Алексєєва, О.М. Бандурки, В.О. Василенка, М.С. Вертузаєва, В.Г. Вишнякова, А.А. Волкова, П.А. Воробея, А.А. Воронова, В.К. Гижевського, М. Гравітца, Є.Ф. Додіна, О.М. Джужи, Г.Г. Зуйкова, М.М. Іванова, В.П. Казимирчука,
М.Й. Кржанського, В.А. Козлова, В.О. Котюка, В.Н. Кудрявцева, В.В.Лапаєва, І.І. Ларіна, А.Ф. Майдикова, В.Д. Малкова, М.Н. Маркова, М.Н. Марченка, В.Ф. Опришка, Л.П. Попова, О.Ф.Скакуна, В.П. Столбового, В.Я. Тація, В.І. Фалика, В.І. Шакуна, В.О. Шамрая, В.А. Шеховцова, А.М. Яковлєва та ін.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність сучасних методів і принципів наукового пізнання. Дисертаційне дослідження проведено на засадах системного підходу і соціологічної теорії.

Дисертантом, з використанням загального наукового діалектичного методу дослідження, проаналізовано чинне законодавство та практика його застосування у сфері пожежної безпеки. У роботі широко використовувався метод порівняльного правового дослідження, який дозволив через співставлення нормативно-правових актів простежити етапи становлення та розвитку пожежної справи в Україні.

Філософські методи (принципи об’єктивності, історизму) застосовувались насамперед для систематизації і класифікації використаних джерел та фактологічного матеріалу, встановлення вірогідності і повноти інформації. За допомогою конкретно-історичного методу було вивчено розвиток законодавства дореволюційної Росії, СРСР, зарубіжних країн (США, Англії, Німеччини, Франції, Японії та ін.), розвиток законодавства у сфері пожежної безпеки за роки незалежності України.

Системний, структурно-функціональний, історико-порівняльний та інші методи використовувалися для з’ясування діалектичного зв’язку між функціями та структурою системи державного управління пожежною безпекою, між правовою діяльністю та правовими відносинами у цій сфері.

Законодавство України у сфері пожежної безпеки розглянуто з позиції історичної обумовленості. Проведено порівняльний аналіз закономірностей законодавства різних історичних періодів, що дозволило виявити певні тенденції його становлення та розвитку. У роботі використано методи документального аналізу, експертних оцінок, опитування, а також формально-юридичний, соціологічний та статистичний методи.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим в українській юридичній науці комплексним монографічним дослідженням поняття та змісту державного управління пожежною безпекою в Україні, здійсненим з урахуванням нових ідей та тенденцій розвитку суспільних відносин у цій сфері, а також із визначенням напрямків удосконалення законодавства з цього питання. Наукова новизна дослідження визначається також тим, що в ньому:

- уперше здійснено комплексний аналіз державного управління пожежною безпекою в умовах нової суспільно-політичної ролі держави в процесі розвитку державотворення в Україні;

- узагальнено історичний досвід формування і розвитку державного управління у сфері пожежної безпеки зарубіжних країн і України, а також розкрито зміст принципів, функцій, методів і форм державного управління у цих країнах за умов історичної зміни змісту та характеру державного управління;

- визначено найбільш важливі особливості організаційного та правового забезпечення пожежної безпеки в зарубіжних країнах, які пропонуються для впровадження в діяльність органів державної пожежної охорони України;

- визначено сутність цілісної моделі державного управління у сфері пожежної безпеки України і розроблено пропозиції стосовно правового забезпечення діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у цій сфері;

- сформульовано низку взаємоузгоджених основних термінів і визначень пожежно-управлінського та пожежно-правового характеру, серед них: „безпека”, „техногенна безпека”, „природна безпека”, „пожежна безпека”, „пожежна охорона”, „вимоги пожежної безпеки”, „примусовий захід”, „експертиза з питань пожежної безпеки”, „пожежно-рятувальна служба”, „оперативно-тактичні дії підрозділів пожежно-рятувальної служби”, „розслідування пожежі”, „пожежно-технічна експертиза” і т. п., що розкривають усі аспекти функціонування структури системи державного управління у цій сфері та її складової – державної пожежної охорони;

- запропоновано зміни до законодавства з питань пожежної безпеки шляхом розробки нової редакції Закону України „Про пожежну безпеку”, Концепції та Програми забезпечення пожежної безпеки України до 2010 року, Положення про Державний департамент пожежної безпеки, Положення про місцеву пожежну охорону, Положення про МНС України, Про символіку МНС України та ін., а також пропозицій до законопроектів „Про місцеві державні адміністрації”, „Про місцеве самоврядування в Україні”, „Про структуру МВС України” та інші.

- запропоновано основні принципи подальшого реформування органів управління державною пожежною охороною у контексті вимог Концепції адміністративної реформи в Україні з урахуванням розроблених дисертантом концептуальних та науково-методичних положень та вдосконалення організаційно-правового механізму управління у сфері пожежної безпеки, який створюватиме умови для якісного здійснення змістовно визначених функцій обліку та аналізу, планування, організації і координації, контролю та стимулювання.

Теоретичне та практичне значення одержаних результатів. Отримані результати дисертаційного дослідження мають науково-теоретичне і практичне значення. Теоретичне значення роботи полягає в тому, що вперше в Україні державне управління пожежною безпекою розглядається автором як підсистема державного управління (елемент системи національної безпеки), що може бути враховано при формуванні нової структури державної пожежної охорони у системі МНС України.

Практична значимість проведеного дослідження полягає в тому, що його зміст і результати були використані для удосконалення і наповнення українського законодавства та підвищення ефективності механізму державного управління пожежною безпекою в Україні. Автором, на основі висновків і положень дисертаційного дослідження, розроблено відповідні законопроекти та нормативно-правові акти з питань пожежної безпеки, які в установленому порядку були направлені до Кабінету Міністрів України, як-от: –

проект Закону України “Про внесення змін та доповнень до Закону України “Про пожежну безпеку” (нова редакція, вихідний МВС України 20 січня 2001 р., № /кв);–

проект Закону України “Про внесення змін та доповнень до деяких законів України” (прийнятий Верховною Радою України 12 вересня 2002 р., № 138-IV);–

проект Закону України “Про внесення змін та доповнень до деяких законів України” (прийнятий Верховною Радою України 18 вересня 2003 р., № 1181-ІV);–

проект постанови Кабінету Міністрів України “Про стан забезпечення пожежної безпеки та заходи щодо її поліпшення” (прийнятої Кабінетом Міністрів України 21 жовтня 1999 р., № 1943);–

проект постанови Кабінету Міністрів України “Про деякі питання пожежної безпеки” (прийнятої Кабінетом Міністрів України 2 лютого 2002 р., № 112);–

проект постанови Кабінету Міністрів України “Про затвердження Положення про Державний департамент пожежної безпеки” (прийнятої Кабінетом Міністрів України 11 квітня 2002 р., № 500);–

проект постанови Кабінету Міністрів України “Про затвердження Програми забезпечення пожежної безпеки на період до 2010 року” (прийнятої Кабінетом Міністрів України 1 липня 2002 р., № 870);–

проект постанови Кабінету Міністрів України “Про затвердження Положення про місцеву пожежну охорону” (прийнятої Кабінетом Міністрів України 2 лютого 2003 р., № 202);–

проект постанови Кабінету Міністрів України “Про внесення змін до постанов Кабінету Міністрів України з питань державного управління у сфері пожежної безпеки” (прийнятої Кабінетом Міністрів України 4 червня 2003 р., № 873);–

проект Указу Президента України “Про символіку МНС України” (прийнятий Указом Президента України 8 вересня 2003 р., № 950).

Викладені в досліджені положення можуть слугувати ґрунтовним і конкретним матеріалом для створення і удосконалення навчальних планів і навчальних програм таких навчальних дисциплін, як „Пожежне право”, „Сучасні проблеми державного управління пожежною безпекою”, „Організаційно-правові засади державного управління пожежною безпекою”, а також можуть стати основою наукового аналізу, розробки та удосконалення методології державної інституції у сфері пожежної безпеки.

Рекомендації дисертаційного дослідження можуть стати у пригоді при подальшій розробці законодавчої та нормативно-правової бази з питань пожежної безпеки. Вони можуть бути практично реалізовані під час формування стратегії функціональної та організаційної структури органів управління державною пожежною охороною та суб’єктів системи державного управління пожежною безпекою в Україні.

Апробація результатів дисертації. Результати і висновки дисертації були апробовані автором у виступах на науково-практичних конференціях: “Технічна готовність протипожежної служби до надзвичайних ситуацій” (м. Київ, квітень 2001 р.); “Концептуальні питання забезпечення пожежної безпеки в Україні” (м. Мінськ, травень 2001 р.); “Стан забезпечення пожежної безпеки в Україні та нова ідеологія протидії пожежам” (м. Львів, червень 2001 р.); “Проблеми правового забезпечення пожежної безпеки в Україні та шляхи їх вирішення” (м. Москва, листопад 2001 р.); “Про удосконалення державного управління у сфері пожежної безпеки” (м. Мінськ, липень 2003 р.) та обговорені на засіданні кафедри проблем управління навчально-наукового Інституту управління Національної академії внутрішніх справ України.

Результати наукового дослідження в установленому порядку були передані до Адміністрації Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, МВС України, МНС України. Вони використовувались при розробці законодавчих та нормативно-правових актів щодо розв’язання організаційно-правових питань у сфері пожежної безпеки, що підтверджено актами про реалізацію наукових досліджень, затверджених ДДПБ МНС України 14 червня 2004 р., МВС України 17 червня 2004 р. та МНС України 18 червня 2004 р.

Публікації. Основні результати, отримані автором у процесі роботи над темою дисертації, викладено у 14 наукових статях, 4 з яких надруковано у фахових виданнях, затверджених ВАК України.

Структура дисертації. Робота складається із переліку умовних скорочень, вступу, трьох розділів, що поєднують дев’ять підрозділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Загальний обсяг роботи становить 175 сторінок, список використаних джерел (335 найменувань) викладено на 26 сторінках та додатки – на 57 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження; дається характеристика загального стану дослідження наукової літератури з проблем державного управління пожежною безпекою в Україні, визначається зв’язок дисертації з науковими програмами, планами, темами; формулюється мета, завдання, об’єкт та предмет дослідження; окреслюються методи дослідження та його наукова новизна; формулюються положення, що виносяться на захист; установлюється теоретичне та практичне значення одержаних результатів; описуються апробація результатів дослідження, структура та обсяг роботи.

Перший розділ “Загальні засади державного управління у сфері пожежної безпеки України та зарубіжних країн” – присвячений історико-науковому висвітленню розбудови системи державного управління пожежною безпекою в Україні та розгляду закордоного і вітчизняного досвіду правового вирішення проблем пожежної безпеки в історичному і сучасному контекстах.

У підрозділі 1.1 “Історичні аспекти формування і розвитку державного управління у сфері пожежної безпеки в Україні” показано, що історичний підхід у дослідженні будь-якої проблеми може стати ключем до розв'язання завдань, які постають перед науковцями, управлінським апаратом, державою та суспільством. З цією метою дисертантом висвітлено деякі організаційні та правові аспекти боротьби з пожежами у минулі століття, охарактеризовано вивчені джерела законодавства, архівні документи.

Автор відмічає, що Магдебурзьке право у XIV – XVI століттях відіграло основопокладаючу організуючу роль у створенні основ початку формування організаційно-правової системи забезпечення пожежної безпеки в Україні шляхом наділення органів місцевого самоврядування міст Львова і Києва функціями і повноваженнями щодо забезпечення пожежної безпеки на їх територіях. Правові основи реформування пожежної справи в Російській імперії, у тому числі і на Україні, були закладені Указом Олександра І від 24 червня 1803 року, яким передбачалося створення пожежних команд на професійній основі у складі поліції. Подальше вдосконалення організації пожежної справи в Україні безпосередньо пов’язане з прийняттям та введенням у середині ХІХ століття Сенатом Російської імперії Будівельного та Пожежного статутів, свого роду зведених законів (правил) у сфері пожежної безпеки, якими унормовувалось питання організації та проведення заходів з профілактики пожеж та їх гасіння, а також визначалась відповідальність за невиконання протипожежних заходів. Ці статути відіграли важливу роль у подальшому вдосконаленні пожежної справи в Україні.

На думку автора, фактором спадкоємності та аполітичності радянської влади по відношенню до пожежної безпеки, як свідоцтва необхідності врахування історичного досвіду попередніх досягнень царської Росії з питань забезпечення пожежної безпеки, є такі правові акти, як – Постанова РНК „Про організацію державних заходів боротьби з пожежами” (1918 р.) та Постанова ВЦВК і РНК СРСР „Про державний пожежний нагляд” (1936 р.), які визначили напрями діяльності органів державної влади та головні завдання пожежної охорони у цій сфері. Серйозних перетворень зазнала пожежна охорона у 60 – 80-х роках минулого століття у зв’язку з прийняттям низки постанов Ради Міністрів СРСР щодо доцільності створення єдиного виду пожежної охорони. Спадкоємність дійсного розуміння необхідності удосконалення і розвитку системи пожежної справи на базі досягнутого витікає із прийнятих за часів незалежної України таких нормативно-правових актів, як Закон України „Про пожежну безпеку” (1993 р.) у якому питання боротьби з пожежами було поставлено на державному рівні. Це слугувало подальшому розвиткові і вдосконаленню організації та діяльності системи забезпечення пожежної безпеки та створенню єдиного виду державної пожежної охорони на базі колишніх – воєнізованої та професійної. У подальшому цьому сприяло прийняття низки Указів Президента України та постанов Кабінету Міністрів України стосовно проблем пожежної безпеки

У підрозділі 1.2 “Особливості організаційного та правового забезпечення пожежної безпеки в зарубіжних країнах” критично проаналізовано досвід правового забезпечення пожежної безпеки в окремих європейських країнах, у США та Японії.

Моніторинг загальних характеристик протипожежних служб розвинених країн Європи свідчить, що європейські підходи до їх структури, завдань, принципів формування та комплектування особовим складом фактично співпадають з українськими за винятком певних розбіжностей, обумовлених структурою органів виконавчої влади кожної держави в залежності від їх адміністративного та політичного устрою. Основні розбіжності, на думку автора, обумовлені ступенем централізації (децентралізації) державного управління, співвідношенням чисельності співробітників професійної і добровільної пожежної охорони, системою підготовки кадрів для пожежної охорони, їх соціальним захистом та матеріально-технічним забезпеченням. Спираючись на пожежну статистику зарубіжних держав та використовуючи зарубіжний досвід, автор наголошує на необхідності участі України у розробці критеріїв міжнародної стандартизації. Це надасть можливість запровадити та використовувати єдині європейські стандарти у галузі стандартизації та сертифікації продукції протипожежного призначення, що у подальшому відкриє передовим українським виробникам шлях на міжнародний ринок.

Автор зазначає, що в закордонних країнах розроблено багато різноманітних нормативно-правових актів, що регулюють діяльність органів пожежної охорони та суб’єктів системи забезпечення державного управління пожежною безпекою, їх посадових і службових осіб. При істотних розходженнях національні закони і підзаконні акти у сфері пожежної безпеки містять багато спільного. Подібність виявляється у таких напрямках, як: 1) визначенні завдань, прав і відповідальності пожежної охорони, а також цілей і обовязків державних органів з протипожежного захисту, адміністрації державних установ, громадських організацій, кожного мешканця країни; 2) системи керівних органів у сфері пожежної безпеки; 3) форми державної координації діяльності органів пожежної охорони, а також керівних органів міністерств і відомств, місцевих органів влади та самоврядування при організації боротьби з пожежами; 4) регламентації правового положення пожежної охорони (професійної, добровільної, виробничої). Найбільша увага закордоном приділяється добровільним пожежним формуванням. Відповідальність за їх комплектування, технічне оснащення, навчання і функціонування несуть місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування. Здійснення функцій пожежного нагляду і профілактики покладається на органи, що контролюють дотримання державних будівельних норм, участь служб пожежної охорони у боротьбі із стихійними лихами, рятування людей при аваріях, проведення аналізу проблем пожежної безпеки. Звертається увага на те, що загальні основи нормативно-правового забезпечення пожежної безпеки та діяльність служб пожежної охорони, їх рівень забезпечення в окремих закордонних країнах значно вищий і досконаліший, ніж в Україні. Позитивний світовий досвід організації протипожежного захисту, на думку автора, необхідно адаптувати до наших умов для якісного вдосконалення системи державного управління пожежною безпекою в Україні.

У підрозділі 1.3 “Сучасний стан пожежної безпеки в Україні, критерії її оцінки та проблеми забезпечення”, аналізуючи організацію та перебіг змін, які сталися у сфері пожежної безпеки протягом першого десятиріччя незалежності України, автор наголошує на об'єктивному характері переважної більшості негативних факторів, зумовлених, насамперед, станом економіки держави, що позначилося на загальному стані з пожежами в Україні, на якості протипожежного захисту адміністративно-територіальних одиниць управління, рівні забезпечення підрозділів пожежної охорони особовим складом та технічними засобами протидії пожежам. Україна серед країн ближнього зарубіжжя посідає одне з перших місць за кількістю пожеж та негативними наслідками від них. Показник загибелі людей (у розрахунку на 1 млн. населення) в Україні у 2-8 разів перевищує подібний показник провідних країн світу, а ризик виникнення надзвичайних ситуацій, посилений фактором високого техногенного навантаження на довкілля України, вищий від подібного показника у розвинутих країнах у 5 – 15 разів. Сумарні ризики виникнення пожеж і аварій у нашій країні значно перевищують сумарні ризики природних надзвичайних ситуацій, що є недопустимим для ефективної життєдіяльності людини, суспільства і держави.

Аналіз пожежної статистики, матеріалів діяльності органів державної пожежної охорони з питань попередження та ліквідації пожеж, свідчить, що у порівнянні з розвиненими країнами рівень забезпечення захисту людей, національного багатства та довкілля в Україні ще не відповідає сучасним вимогам. Автор припускає, що причиною такої ситуації є недосконалість організаційного і правового забезпечення в державному управлінні пожежною безпекою, а також нерозуміння державними органами влади необхідності підвищення ефективності діяльності пожежної охорони та подальшого вдосконалення протипожежного законодавства. Виходячи з цього, пріоритетним напрямком у сфері пожежної безпеки в Україні має стати вдосконалення механізму організаційного, правового, наукового, матеріально-технічного, фінансового, кадрового та соціального забезпечення. Автор підкреслює, що забезпечення пожежної безпеки – це надзвичайно широка сфера державного управління, а діяльність органів, установ і закладів у цій сфері тісно переплітається з практичною діяльністю всіх галузей економіки, соціально-культурної та адміністративно-політичної сфери життя держави. Їх діяльність щодо забезпечення пожежної безпеки населених пунктів і територій спрямована насамперед на забезпечення безпеки життя людей, національного багатства і довкілля. За цих умов велика відповідальність покладається на апарат державного управління, від якості і ефективності роботи якого значною мірою залежить доля країни. Удосконалення системи державного управління пожежною безпекою, є зараз життєвою необхідністю. Ця вимога набуває великої ваги в умовах радикальних перетворень, які охопили найважливіші сфери суспільних відносин на нинішньому етапі розвитку України.

Другий розділ “Організаційні і функціональні основи побудови державного управління пожежною безпекою в Україні” – висвітлює і аналізує проблеми формування системи державного управління пожежною безпекою, а також взаємодії державного апарату й суспільства. При цьому, виходячи з конституційної моделі і політичної практики, ставиться за мету розкриття теоретико-методологічного змісту державного управління і його компонентів у зв'язку з потребами пожежної служби України, а також чинних форм та структури державно-адміністративного управління. Здобувачем робиться спроба обґрунтувати необхідність правової реформи системи управління пожежною безпекою в сучасній Україні як механізму формування стратегії і тактики у рамках єдиної системи виконавчої влади.

У підрозділі 2.1 “Сутність державного управління пожежною безпекою в сучасній Україні” відзначається, що державне управління – це різновид цілеспрямованого, регулятивно-правового впливу держави на суспільні процеси, відносини і діяльність людей за допомогою різних методів і засобів. Автор вважає, що державне управління пожежною безпекою в Україні слід розглядати не просто як державну діяльність на виконання вимог Конституції України, законів та інших нормативно-правових актів, а як цілеспрямований організуючий вплив уповноважених органів держави на розвиток і забезпечення пожежної безпеки у різних сферах суспільного буття.

Найважливішими принципами і напрямками реалізації державної політики щодо пожежної безпеки, безпеки життя людей, національного багатства, довкілля є: пріоритети прав людини та верховенства права; адекватність заходів протипожежного захисту об’єктів реальним та потенційним загрозам пожежної небезпеки; створення системи державного управління пожежною безпекою; чітке розмежування та регламентація повноважень Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а також спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у сфері пожежної безпеки; покладання функцій із забезпечення пожежної безпеки підприємств, установ, організацій та інших суб’єктів господарювання незалежно від їх підпорядкування і форм власності на власників або на уповноважені ними органи (особи), а також на громадян України, іноземців та осіб без громадянства, які перебувають на території України. Крім того, на думку автора, потрібно дотримуватись єдності принципів формування і проведення державної політики у сфері пожежної безпеки; поєднання підходів до формування відповідної законодавчої бази, стратегії, державних і відомчих програм у сфері пожежної безпеки; визначення загальних правових, організаційних, науково-технічних, економічних та соціальних основ забезпечення пожежної безпеки в Україні, що досягається шляхом проведення виваженої державної політики відповідно до прийнятих стратегій, концепцій і програм у економічній, науково-технічній, соціальній та інформаційних сферах. Пріоритетні функції, принципи, завдання державного управління пожежною безпекою, розроблені автором дисертації, лягли в основу Концепції Програми забезпечення пожежної безпеки України.

Стратегія діяльності суб’єктів системи державного управління пожежною безпекою, на думку здобувача, має бути спрямована на досягнення передового світового рівня у сфері пожежної безпеки населених пунктів та об’єктів, захисту особи, суспільства та держави від пожежної небезпеки. У дисертаційному дослідженні відзначається, що реалізація Концепції знайшла своє відображення у Програмі забезпечення пожежної безпеки на період до 2010 р., яка визначає найважливіші принципи і напрямки реалізації державної політики у сфері пожежної безпеки, концентрує увагу всіх державних органів влади, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб на необхідності створення та розвитку єдиної системи державного управління пожежною безпекою в Україні, як однієї із складових національної безпеки держави. Метою програми є створення умов безпечного розвитку суспільства та забезпечення життєво важливих інтересів держави у сфері пожежної безпеки.

У підрозділі 2.2 “Система державного управління пожежною безпекою в Україні” підкреслюється, що відповідно до вимог чинного законодавства для здійснення державного управління та ефективного проведення комплексу заходів щодо захисту національних інтересів у різних сферах від пожежної, техногенної та природної небезпеки необхідно створити єдину державну систему цивільного захисту населення і територій України, складовою якої, на думку автора, повинна бути система державного управління пожежною безпекою. Як підкреслює здобувач, система державного управління пожежною безпекою є складовою соціально-економічної системи, яка повинна попереджати виникнення пожеж та забезпечувати їх гасіння з найменшими наслідками в разі виникнення. Система державного управління пожежною безпекою, на думку автора, – це певні відносини між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними і фізичними особами, громадянами країни, які так чи інакше беруть участь у забезпеченні пожежної безпеки, діяльності щодо попередження і ліквідації пожеж. Авторські пропозиції із згаданих питань знайшли своє відображення в низці постанов Кабінету Міністрів України та указів Президента України. Автор дослідження вважає, що під системою державного управління пожежною безпекою, як елемента єдиної державної системи цивільного захисту населення і територій України, слід розуміти організовану сукупність суб’єктів з їх функціями і повноваженнями, які об’єднані цілями та завданнями щодо захисту об’єктів та життєво важливих інтересів особи, суспільства і держави від пожежної небезпеки, створення умов для їх добробуту та безпеки життєдіяльності, надання юридичним і фізичним особам різноманітних послуг з питань забезпечення пожежної безпеки та ліквідації пожеж з найменшими наслідками у разі їх виникнення.

На думку автора, в Україні поки що не існує цілком сформованої (як юридично, так і організаційно) єдиної системи державного управління пожежною безпекою, але функціонують її основні підсистеми та блоки, це: боротьба з пожежами; науково-технічне забезпечення у сфері пожежної безпеки; підготовка кадрів і робота з громадськістю. Вони, на думку дисертанта, є сталими і мають реалізуватись у єдиній системі і в єдиній організаційній структурі. Особливої уваги потребує підсистема підготовки кадрів та роботи з громадськістю, до якої, на думку автора, мають входити дошкільні дитячі заклади, установи середнього і вищого освітянського рівня, творчі спілки й організації, добровільні пожежні товариства, відповідні міністерства, державні комітети та Академія педагогічних наук України.

З погляду на це, важливим підґрунтям формування раціональної структури органів пожежної охорони має бути подальше проведення глибоких теоретичних досліджень з основних проблем розподілу функцій у системі органів та підрозділів пожежної охорони, пріоритетів якісного аналізу і кількісного виміру чинних типів структур, методики визначення факторів та закономірностей їх взаємодії. Оптимальний шлях розв’язання цієї проблеми полягає у створенні базових апаратів управління для проведення експериментів з новими типами структури, введенням нових посад та в організації теоретичних досліджень на базі одного з цих типів.

У підрозділі 2.3 “Організаційна і функціональна структура управління державною пожежною охороною в Україні” зазначається, що керівництво держави і МНС України (а до 27.01.03 р. і МВС України) постійно вживали і вживають заходів щодо вдосконалення діяльності підрозділів державної пожежної охорони.

Реалії сьогодення, з урахуванням набутого досвіду щодо вдосконалення форм і методів управління державною пожежною охороною, потребують здійснення реорганізації структури органів забезпечення пожежної безпеки України. Останнє, на думку автора, можливе лише за умови достатньої управлінської підготовки як керівного, так і виконавчого складу підрозділів державної пожежної охорони. Система органів управління і підрозділів державної пожежної охорони, незважаючи на досить високу керованість у порівнянні з іншими державними інститутами, також потребує вдосконалення. І тепер, як ніколи раніше, управління в даній системі необхідно здійснювати на науковій основі.

У роботі підкреслюється, що підпорядкування органів державної пожежної охорони, їх головного органу управління – Державного департаменту пожежної безпеки МНС України покращило ситуацію в плані визначення пріоритетних напрямків діяльності оновленого МНС України у сфері цивільного захисту населення. Такі зміни вимагають організаційно-правового регулювання подальшої діяльності органів управління, підрозділів та формувань державної пожежної охорони.

Розглядаючи органи управління державної пожежної охорони як систему, їх слід, на думку автора, розділити на чотири основні рівні управління, а саме: Кабінет Міністрів України як вищий орган виконавчої влади України; МНС України як центральний орган виконавчої влади; головні управління - управління МНС України як територіальні органи державного управління; загони (частини) державної пожежної охорони як місцеві органи державного управління з питань пожежної безпеки.

При цьому, роль і місце підрозділів у системі державної пожежної охорони має визначатися трьома основними факторами: фактичним втіленням і реалізацією основного обсягу функцій щодо забезпечення пожежної безпеки в регіоні; загальною кількістю даних підрозділів та чисельністю зосереджених у них людських ресурсів та техніки. Дисертант зазначає, що основою всієї системи державної пожежної охорони є третій і четвертий рівні управління. Саме в них реально здійснюються всі її головні функції та забезпечується безпосереднє, конкретне управління діяльністю державної пожежної охорони в тому чи іншому регіоні. Таким чином, теоретичні дослідження