Національна академія внутрішніх справ України

ГОЛОВІН Анатолій Павлович

УДК 351.745.5: 342.9 (477)

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ

ДІЯЛЬНОСТІ МІЛІЦІЇ ГРОМАДСЬКОЇ БЕЗПЕКИ

12.00.07 – теорія управління; адміністративне

право і процес; фінансове право; інформаційне право

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ - 2004

Дисертацією

є рукопис

Робота виконана на кафедрі адміністративного права Національної академії внутрішніх справ України

Науковий керівник

кандидат юридичних наук, професор

Сущенко Віктор Дмитрович,

Національна академія внутрішніх справ України,

проректор з міжнародних зв’язків

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор

Комзюк Анатолій Трохимович,

Національний університет внутрішніх справ України,

професор кафедри адміністративного права

та адміністративної діяльності ОВС

кандидат юридичних наук, професор

Колпаков Валерій Костянтинович,

Національна академія внутрішніх справ України,

професор кафедри адміністративної діяльності

Провідна установа

Національна академія державної податкової служби України,

кафедра адміністративного права, адміністративної та

кримінально-процесуальної діяльності, ДПС України, м. Ірпінь

Захист відбудеться “29” вересня 2004 року о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д .007.03 в Національній академії внутрішніх справ України (03035, Київ - 35, Солом’янська пл., 1).

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії внутрішніх справ України (03035, Київ - 35, Солом’янська пл., 1).

Автореферат розісланий “19” серпня 2004 року.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради Є.Д. Лук’янчиков

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Швидка зміна характеру громадських відносин в українському суспільстві, непослідовність і недостатня ефективність реалізації положень Концепції адміністративної реформи, певні труднощі розв’язання питань удосконалення національної правової системи, зокрема щодо правового статусу, функцій і структури органів виконавчої влади, зумовлює необхідність здійснення подальших наукових досліджень.

Здійснювані державою та її органами великомасштабні комплексні заходи з протидії злочинності й іншим правопорушенням є ще недостатніми для ефективного впливу на зміцнення правопорядку в суспільстві. Закони, які приймаються, поки що не забезпечують вирішення сьогоденних потреб реґулювання та охорони суспільних відносин, забезпечення надійної громадської безпеки.

Очевидним є факт, що чинна структура системи органів внутрішніх справ недостатньою мірою вирішує проблеми впровадження нових принципів її діяльності. Пояснюється це, по-перше, надмірною централізацією системи органів внутрішніх справ. По-друге, діяльність органів внутрішніх справ ні організаційно, ні функціонально ще не перебудована відповідно до принципів правової держави. По-третє, незважаючи на прийняті закони, ще недостатньо чітко визначено адміністративно-правовий статус органів внутрішніх справ (міліції).

У суспільстві реалізація приписів нормативно-правових актів, виконання управлінських рішень безпосередньо здійснюються на місцевому рівні. Саме тому, на погляд автора, одним із перспективних шляхів поліпшення діяльності системи органів внутрішніх справ є оновлення статусу пiдроздiлiв мiлiцiї громадської безпеки, більш чітке визначення їх компетенції, форм і методів взаємодії з іншими правоохоронними органами та громадськістю.

Питання правового реґулювання організації та діяльності мiлiцiї громадської безпеки постійно досліджувалися вченими як України, так і інших країн. Зокрема, дисертантом вивчено й використано праці: В.Б. Авер’янова, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, О.К. Безсмертного, К.С. Бєльського, Ю.П. Битяка, І.І. Веремеєнка, П.А. Вороб’я, І.П. Голоснiченка, С.Т. Гончарука, Є.В. Додiна, М.М. Дорогих, М.І. Єропкiна, А.П. Закалюка, Д.Д. Iльїна, Р.А. Калюжного, С.В. Ківалова, А.П. Клюшниченка, Л.М. Колодкiна, Ф.Є. Колонтаєвського, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, Я.Ю. Кондратьева, В.В. Копєйчикова, О.П. Коренєва, Ю.Ф. Кравченка, Є.Б. Кубка, В.В. Лазарева, О.І. Луньова, М.І. Мельника, Л.Л. Попова, А.О. Се-ліванова, В.Д. Сорокіна, В.Д. Сущенка, Ю.О. Тихомирова, А.П. Шергiна та ін.

Разом із тим, треба зазначити, що проблеми адміністративно-правового реґулювання діяльності міліції громадської безпеки у вітчизняній науці комплексно не досліджувались. А відсутність відповідної монографічної літератури свідчить як про складність цих питань, так і про недостатню увагу до них із боку вчених-правознавців. Беззаперечна наукова значущість теоретичного розроблення проблематики в цій сфері та її актуальність зумовлюють потребу в проведенні поглибленого дослідження цілісного механізму адміністративно-правового реґулювання діяльності міліції громадської безпеки.

Актуальність дисертаційної роботи зумовлюється також і тією обставиною, що в цей час здійснюються заходи з реформування окремих систем управління, модернізації державної служби та пошуку оптимальної структури органів внутрішніх справ України.

Дисертацію виконано з урахуванням сучасних розробок суспільних наук. Її нормативною базою стали чинні в Україні основоположні (основні) конституційні й адміністративно-правові акти. При підготуванні дисертації автором використано публікації з питань методики управління органами внутрішніх справ. Оскільки дослідження має комплексний характер, поряд із юридичною вивчалася політична та соціологічна література, публікації в пресі, статистичні матеріали й результати конкретних соціологічних досліджень.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження перебуває в безпосередньому зв’язку з державними планами й програмами науково-дослідної роботи та відповідає планам наукових досліджень Міністерства внутрішніх справ України ("Пріоритетні напрями фундаментальних і прикладних досліджень навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 2002-2005 років", затверджені наказом МВС України від 30 червня 2002 р. № ), Національної академії внутрішніх справ України ("Основні напрями наукових досліджень Національної академії внутрішніх справ України на 1995-2000 роки") та Плану науково-дослідної роботи Луганської академії внутрішніх справ імені 10-річчя незалежності України (п. 4.37). Актуальність цього напряму досліджень обґрунтовано в Концепції адміністративної реформи в Україні (затвердженій указом Президента України від 22 липня 1998 р. № 810), у Концепції розвитку системи відомчої освіти та вузівської науки на період до 2005 року (схваленій рішенням колеґії МВС України від 18 грудня 2000 р. № км/1) тощо.

Метою дисертаційного дослідження є вдосконалення правового реґулювання організації та діяльності пiдроздiлiв мiлiцiї громадської безпеки з забезпечення охорони громадського порядку й громадської безпеки шляхом внесення конкретних пропозицій і надання рекомендацій. Для досягнення цієї мети дисертантом вирішувалися такі завдання:

1) визначити місце мiлiцiї громадської безпеки в системі державної виконавчої влади та місцевого самоврядування;

2) дати оцінку соціальної ролі мiлiцiї громадської безпеки в Україні та проаналізувати правові норми, які закріплюють її адміністративно-правовий статус, завдання i функції;

3) здійснити аналіз обов’язків i прав мiлiцiї громадської безпеки з точки зору їх збалансованості й забезпечення конституційних принципів верховенства права та законності, захисту прав людини й громадянина;

4) узагальнити досвід місцевої (муніципальної) мiлiцiї (поліції) та розробити варіант проекту Положення про відділ (управління) мiлiцiї, який утримується за рахунок коштів відповідного органу місцевого самоврядування;

5) дослідити механізм адміністративно-правового реґулювання діяльності міліції громадської безпеки;

6) розкрити й співвіднести поняття громадського порядку, правопорядку, особистої та громадської безпеки як об’єктів правоохоронної діяльності міліції громадської безпеки;

7) розробити сучасну модель механізму адміністративно-правового реґулювання діяльності міліції громадської безпеки;

8) визначити роль адміністративно-правового статусу працівника міліції громадської безпеки у формуванні іміджу й авторитету органів внутрішніх справ;

9) внести пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення правової бази організації та діяльності мiлiцiї громадської безпеки, реорганізації її структури й управління з урахуванням розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що складаються у сфері організації та діяльності пiдроздiлiв мiлiцiї громадської безпеки.

Предмет дослідження становить сукупність нормативно-правових актів, інших складових механізму адміністративно-правового реґулювання, які визначають організаційно-правові засади діяльності пiдроздiлiв мiлiцiї громадської безпеки з урахуванням положень Концепції адміністративної реформи в Україні.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сучасні загальнонаукові методи та прийоми пізнання, наукові концепції державного управління, адміністративного права та процесу, соціології тощо. У роботі використано діалектичний, структурно-функціональний, системно-структурний, порівняльно-правовий, історичний та інші методи наукового пізнання, які дозволили врахувати всі взаємопов’язані питання, об’єктивно оцінити ефективність правоохоронної діяльності мiлiцiї громадської безпеки та реалізувати можливості порівняльно-правового, конкретно-соціологічного, історичного та логічного аналізів.

Діалектичний метод використано під час дослідження змісту складових механізму адміністративно-правового реґулювання діяльності міліції громадської безпеки (р. п. .2). На підставі системно-структурного методу визначено місце міліції громадської безпеки в системі органів внутрішніх справ, а за допомогою структурно-функціонального методу з’ясовано компетенцію та особливості адміністративно-правового статусу її підрозділів (р. п. .1, п. .2). Порівняльно-правовий метод дав можливість проаналізувати організацію діяльності місцевої (муніципальної) міліції (поліції), а історичний метод – уточнити особливості її функціонування в інших країнах (р. п. .3). Соціологічні методи (спостереження, анкетування, iнтерв’ю-вання тощо) застосовано при збиранні й аналізі інформації, виробленні пропозицій щодо вдосконалення адміністративно-правового реґулювання діяльності міліції громадської безпеки.

Емпіричну базу дослідження склали опитування 829 практичних працівників міліції громадської безпеки, у тому числі анкетуванням (395) та інтерв’юванням (434) щодо проблемних питань удосконалення правового реґулювання діяльності її підрозділів. Крім того, дисертантом використовувалися інформаційні, статистичні й аналітичні матеріали МВС України щодо адміністративної діяльності міліції громадської безпеки.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що вперше на рівні наукового розроблення комплексно вивчається проблема адміністративно-правового статусу міліції громадської безпеки. На підставі проведеного дослідження дисертантом сформульовано ряд понять, положень, пропозицій і висновків, які стосуються теоретичних, правових та організаційних питань удосконалення правового реґулювання діяльності міліції громадської безпеки як цілісної системи підрозділів у структурі органів внутрішніх справ з урахуванням специфіки реалізації повноважень місцевого самоврядування щодо зміцнення правопорядку. До основних із них можна віднести насамперед такі:

уперше:

- розроблено сучасну концепцію механізму правового реґулювання діяльності міліції громадської безпеки за умов спеціальних адміністративних режимів і визначено ґарантії його забезпечення;

- сформульовано поняття правопорядку як об’єкта правоохорони та визначено його вплив на дієвість механізму адміністративно-правового реґулювання діяльності міліції громадської безпеки;

- доведено залежність стану громадського та правового порядку від балансу інтересів держави й органів місцевого самоврядування в організації діяльності міліції громадської безпеки;

- розроблено варіант проекту Положення про управління (відділ) місцевої міліції в структурі органів внутрішніх справ України (на підставі аналізу організації діяльності місцевої (муніципальної) міліції (поліції) країн Європи та з урахуванням національних особливостей);

удосконалено:

- правове реґулювання діяльності міліції громадської безпеки шляхом внесення пропозицій щодо змін і доповнень чинного законодавства, подальшої систематизації та уніфікації відомчих нормативних актів;

- систему складових механізму правового реґулювання діяльності міліції громадської безпеки за умов функціонування адміністративно-правових режимів;

- адміністративно-правовий статус працівника міліції громадської безпеки як головного чинника у формуванні позитивного іміджу та підвищення авторитету органів внутрішніх справ;

набули подальшого розвитку:

- система пріоритетних напрямів діяльності міліції з урахуванням сучасних загроз громадській безпеці, реалізації положень програмних засобів щодо встановлення дійсно партнерських відносин міліції з населенням та активізації участі громадян в охороні громадського порядку;

- дослідження співвідношення правопорядку з порядком громадським, особистою та громадською безпекою, що дозволило з’ясувати їх значення для ефективності діяльності місцевої міліції;

- теоретичні засади призначення міліції громадської безпеки як суб’єкта забезпечення охорони прав, свобод та обов’язків громадян, надання управлінських послуг населенню;

- вивчення особливостей формування сучасного правового статусу міліції громадської безпеки та визначення меж і оптимального обсягу компетенції її підрозділів.

Практичне значення одержаних результатів зумовлюється актуальністю і новизною комплексу пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства, реалізація яких сприятиме створенню в Україні принципово нової правоохоронної системи, що відповідатиме вимогам правової, демократичної, соціальної держави, посиленню охорони прав i свобод громадян, підвищенню ефективності місцевого самоврядування та діяльності мiлiцiї громадської безпеки. Значну частину матеріалів дослідження присвячено питанням правозастосовчої діяльності, а окремі пропозиції в теперішній час вже застосовуються в практичній діяльності органів внутрішніх справ (акт упровадження в практичну діяльність УМВС України в Луганській області від 15 січня 2004 р.) та органів місцевого самоврядування (акт упровадження в діяльність Луганської міської ради від 21 січня 2004 р.).

Теоретичні положення дослідження можуть використовуватися в нормотворчiй і науково-дослідній роботі, для обґрунтування організаційно-структурних перетворень у системі органів внутрішніх справ. Матеріали дисертації доцільно використовувати у навчальному процесі, а саме при підготуванні лекційних курсів, підручників, навчальних посібників, програм і методичних розробок для навчання студентів, курсантів i слухачів вищих юридичних закладів освіти, підвищення квалiфiкацiї працівників правоохоронних органів, правового виховання населення.

Прикладне значення роботи полягає і в тому, що окремі її положення можуть бути використані в подальшій діяльності з удосконалення адміністративно-правового статусу підрозділів міліції громадської безпеки. Викладені в дисертації висновки та рекомендації враховано в пропозиціях МВС України стосовно підготування проекту Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції" та інших законодавчих і підзаконних актів.

Апробація результатів дисертації та розгляд підсумків дослідження проблеми в цілому, його окремих питань, а також отримані узагальнення і висновки доповідалися на міжнародній, двох національних і трьох міжвузівських конференціях: "Адміністративно-правові та кримінологічні аспекти діяльності органів внутрішніх справ прикордонних районів" (м. Луганськ, 26-27 травня 2000 р.); "Адміністративне право: сучасний стан і напрями реформування" (м. Суми, 26-27 травня 2000 р.); "Захист прав, свобод та законних інтересів громадян України в процесі правоохоронної діяльності" (м. Донецьк, 27 квітня 2001 р.); "Актуальні проблеми профілактики правопорушень підрозділами міліції громадської безпеки" (м. Івано-Франківськ, 24-25 травня 2002 р.); "Участь громадськості в охороні громадського порядку" (м. Одеса, 28-29 листопада 2003 р.); "Проблеми за-безпечення особистої безпеки працівників ОВС та представників громадських формувань під час охорони громадського порядку" (м. Донецьк, 26 березня 2004 р.). Результати дослідження обговорювалися на засіданнях кафедр адміністративного права та адміністративної діяльності Національної академії внутрішніх справ України та Луганської академії внутрішніх справ імені 10-річчя незалежності України.

Положення дисертаційного дослідження використовуються в навчальному процесі при проведенні занять у Луганській академії внутрішніх справ імені _річчя незалежності України (акт упровадження від 25 грудня 2003 р.) та Одеському юридичному інституті Національного університету внутрішніх справ (акт упровадження від 20 вересня 2003 р.).

Публікації. Основні положення та висновки, сформульовані в дисертації, знайшли відображення в дев’яти публікаціях: чотирьох статтях у фахових наукових виданнях, п’яти тезах доповідей, опублікованих у збірниках наукових праць за результатами конференцій.

Структура роботи зумовлена її метою та завданнями. Вона складається зі вступу, трьох розділів, восьми підрозділів, висновків, списку літератури (287 найменувань) і двох додатків. Повний обсяг дисертації становить 212 сторінок, з яких 180 – основний зміст.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується вибір теми дисертаційного дослідження, акцентується увага на його актуальності, указується на зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета і завдання, об’єкт, предмет, методологічні основи дослідження, розкривається наукова новизна, висвітлюються теоретична й емпірична основи, практичне значення одержаних результатів, подаються відомості про їх апробацію та впровадження.

Перший розділ "Міліція громадської безпеки в системі органів внутрішніх справ" складається з трьох підрозділів, у яких на підставі аналізу положень теорії права, адміністративного права, нормативної бази й історичного та зарубіжного досвіду досліджуються питання визначення місця міліції громадської безпеки в системі органів внутрішніх справ України, компетенції її підрозділів та особливостей функціонування їх на місцевому рівні.

У першому підрозділі "Міліція громадської безпеки: адміністративно-правовий статус і місце в системі органів внутрішніх справ" досліджено правове становище, завдання, функції та структуру міліції громадської безпеки, визначено її місце в системі органів внутрішніх справ.

Зроблено висновок, що організація діяльності міліції громадської безпеки як управлінської системи являє собою процес утворення такого її стану, який у сучасних умовах і конкретній ситуації є найбільш доцільним та ефективним щодо належної охорони правопорядку та забезпечення громадської безпеки.

На підставі аналізу загальних ознак органів виконавчої влади та з урахуванням консолідації їх діяльності з органами місцевого самоврядування визначено поняття, обсяг і зміст компетенції міліції громадської безпеки. Підкреслено, що встановлення компетенції доцільно здійснювати, оптимально поєднуючи такі засоби, як: централізація (здійснення окремих функцій виключно центральним відомством); децентралізація (передача частини функцій нижчим за рівнем і місцевим органам); деконцентрація (розподіл між галузевими підрозділами не тільки функцій загального управління, але й безпосередньо спеціальних); делеґування (узгоджений взаємний перерозподіл повноважень між органами різних рівнів) і субсидіарність (взаємодія органів, служб і підрозділів).

Для належного здійснення міліцією громадської безпеки наданої компетенції визначено ґарантії її реалізації. Головними серед них у дисертації названо: забезпечення законодавчих засад діяльності; комплексне застосування організаційних, кадрових, економічних і матеріально-технічних засобів; запровадження досконалих процедур діяльності органів, які формують режим реалізації повноважень міліції громадської безпеки; постійне врахування факторів, які впливають на стан правопорядку; прогнозування стану громадської безпеки, ефективності залучення необхідної кількості населення до охорони громадського порядку; запровадження й ефективне використання процедур державного та громадського контролю, розгляду спорів щодо компетенції міліції громадської безпеки.

Доведено, що міліції громадської безпеки як цілісному структурному підрозділу (а не блоку служб) у системі органів внутрішніх справ властиві завдання щодо забезпечення особистої та громадської безпеки, захисту прав і свобод громадян, охорони правопорядку та надання консультативних юридичних послуг населенню. Такий підхід дасть змогу: по-перше, оптимізувати чисельність управлінського апарату; по-друге, ліквідувати суперечності в діяльності окремих міліцейських підрозділів, що існують унаслідок штучно створених зайвих управлінських структур; по-третє, забезпечити баланс повноважень державних органів та органів місцевого самоврядування в питаннях охорони правопорядку; по-четверте, підвищити ефективність взаємодії між службами та використати потенціал громадських формувань для охорони громадського порядку; по-п’яте, зміцнити підрозділи місцевої міліції кваліфікованими кадрами, котрі утримуватимуться за рахунок місцевих бюджетів.

У другому підрозділі "Міліція громадської безпеки як суб’єкт забезпечення охорони прав, свобод та обов’язків громадян" розкривається методологічне значення конституційного принципу верховенства права для вдосконалення правоохоронної діяльності за умов адміністративної реформи в Україні, указується на необхідність переоцінки змісту так званої "поліцейської частини" адміністративного права.

Реалізації принципу верховенства права в діяльності міліції громадської безпеки сприятиме запровадження в Україні адміністративної юстиції як форми судового захисту прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади, розвиток громадського контролю за діяльністю міліції, а також розподіл повноважень державних органів і місцевого самоврядування у сфері забезпечення дотримання прав і свобод громадян.

Виходячи з загальних положень Основного Закону України про підпорядкування діяльності держави ствердженню та забезпеченню прав і свобод людини та положень ст. 5 Закону України "Про міліцію", у дисертації здійснено аналіз співвідношення та збалансованості прав (обов’язків) громадян у взаємовідносинах із міліцією громадської безпеки. Доведено, що соціальна роль міліції в державі зумовлюється її цільовим призначенням, покладеними на неї завданнями й функціями, формами й методами діяльності, які закріплені та вреґульовані законодавством. Тому в цьому напрямі діяльності міліція найбільш показово виступає як суб’єкт забезпечення безпеки, вона покликана виконувати функцію правоохоронного обслуговування населення. Підкреслено, що забезпечення закріплених і ґарантованих у розділі другому Конституції України прав, свобод та обов’язків людини й громадянина – реальний шлях до побудови правової держави, усвідомлення її абсолютної цінності.

Обґрунтовано, що забезпечення прав, свобод та обов’язків людини й громадянина багато в чому залежить від чіткої організації та ефективної діяльності міліції громадської безпеки. Ураховуючи, що в центрі уваги соціальних інститутів повинна бути людина з усією сукупністю її прав і свобод, треба прагнути до того, щоб ця теза не залишилася простою декларацією, особливо, коли мова йде про правоохоронну практику на місцевому рівні.

Зокрема, зроблено висновок, що реалізації принципу верховенства права, удосконаленню правового реґулювання підстав, класифікації та порядку застосування спеціальних засобів сприятиме не тільки Закон України "Про зброю", проект якого знаходиться на розгляді Верховної Ради України, а й Закон України "Про спеціальні засоби".

Третій підрозділ "Місцева (муніципальна) міліція (поліція): порівняльний аналіз організації діяльності" містить матеріал щодо порядку організації діяльності місцевої міліції в країнах близького та далекого зарубіжжя.

Доводиться, що в сучасних умовах постає нагальна потреба в теоретичному обґрунтуванні та практичній організації діяльності підрозділів місцевої міліції. Чинним законодавством установлено, що відповідальність за стан громадського порядку покладено на органи місцевого самоврядування, але необхідними для вирішення цього завдання фінансовими ресурсами розпоряджаються інші інстанції. Тому на підставі історико-правового та порівняльного методів у дисертації розглянуто моделі організації діяльності підрозділів міліції громадської безпеки на місцевому рівні, повноваження органів місцевого самоврядування стосовно забезпечення охорони громадського порядку, прав і свобод громадян. Зроблено висновок, що практично всі такі підрозділи розрізняються за порядком утворення, джерелами та способами фінансування, здійсненням кадрової політики, формами й методами службової діяльності, правовим статусом, показниками несення служби, за характером взаємовідносин з іншими організаціями тощо.

Місцева міліція не без підстав розглядається як засіб максимального наближення працівників міліції до населення, що дозволить вирішити проблему інформаційного вакууму навколо органів внутрішніх справ. Підрозділи місцевої міліції набагато більшою мірою піддані соціальному контролю через те, що вони підзвітні органам місцевого самоврядування, тобто представникам територіальної громади.

Аналіз організаційно-правових засад, стратегії й тактики поліцейської діяльності за кордоном свідчить, що окремі їх положення доцільно застосовувати в процесі реформування національних органів правопорядку. Але в Україні процеси децентралізації в організації діяльності міліції громадської безпеки (муніципалізації) не можна здійснювати, механічно запозичуючи хвалену зарубіжну теорію та практику, а слід ураховувати еволюційний розвиток національної цивілізації.

Вивчення досвіду зарубіжних країн щодо децентралізації управління у сфері охорони правопорядку дало змогу внести пропозиції про порядок формування місцевої міліції в Україні, що сприятиме прискоренню реалізації положень Указу Президента України "Про утворення місцевої міліції" та Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції".

Другий розділ "Механізм адміністративно-правового реґулювання діяльності міліції громадської безпеки" складається з трьох підрозділів. На підставі аналізу положень теорії права, чинного адміністративного законодавства та практики його реалізації, вивчення спеціальної літератури сформульовано поняття та розроблено модель механізму адміністративно-правового реґулювання діяльності міліції громадської безпеки, наведено характеристику складових, визначено ґарантії його забезпечення, досліджено співвідношення правопорядку, громадського порядку та громадської безпеки, обґрунтовано вплив правопорядку на дієвість такого механізму.

У першому підрозділі "Поняття механізму правового реґулювання діяльності міліції громадської безпеки" дисертантом доведено, що першочергового значення набувають механізми, спрямовані на вдосконалення правоохоронної діяльності та забезпечення громадського порядку й громадської безпеки. При цьому адміністративно-правове реґулювання діяльності міліції громадської безпеки виявляється в різних формах, що свідчить про його рухливість і динамічне реаґування на зміни, що відбуваються у сфері правопорядку. Тому певної актуальності набуває дослідження механізму адміністративно-правового реґулювання діяльності міліції громадської безпеки, під яким слід розуміти цілісну систему правових засобів, за допомогою котрих здійснюється імперативно-нормативне впорядкування організації та функціонування її підрозділів і об’єктів управління, вплив на суспільні відносини у сфері охорони правопорядку з метою виконання суб’єктами встановлених обов’язків, забезпечення громадської безпеки, захисту прав і свобод громадян в умовах спеціальних адміністративно-правових режимів.

Далі автор стверджує, що функціонування механізму адміністративно-правового реґулювання діяльності міліції громадської безпеки значною мірою залежить від спеціальних адміністративно-правових режимів, які утворюють його підсистему та яскраво свідчать про особливості цього механізму. Під останнім слід визначити встановлену законодавством сукупність заходів, засобів, процедур, правил діяльності, дій чи поведінки осіб щодо порядку реалізації ними своїх прав у певних ситуаціях, нагляд за дотриманням яких покладено на спеціальні органи з метою зміцнення правопорядку, забезпечення громадської й особистої безпеки.

На погляд дисертанта, спеціальної уваги потребує питання про систему правових принципів, що зумовлено специфікою правового реґулювання й охорони суспільних відносин, забезпечення якої здійснює міліція громадської безпеки. Тому важливим є визначення сучасних принципів адміністративного права в умовах його реформування, співвідношення їх із принципами державного управління й організації діяльності міліції.

У другому підрозділі "Характеристика складових механізму правового реґулювання діяльності міліції громадської безпеки" на підставі аналізу поняття й особливостей механізму правового реґулювання діяльності міліції громадської безпеки визначено складові такого механізму, наведено їх загальну характеристику.

До складових механізму адміністративно-правового реґулювання діяльності міліції громадської безпеки автор пропонує віднести: норми адміністративного законодавства, у тому числі відомчих нормативних актів; адміністративно-правові відносини управлінського та правоохоронного характеру; практичну діяльність апаратів, служб та окремих працівників і правозастосовчі акти. Зроблено висновок, що на дієвість цього механізму істотно впливають загальні та галузеві принципи права, правосвідомість і правова культура працівників, адміністративно-правові режими. З урахуванням того, що функціонування більшості таких режимів забезпечують підрозділи міліції громадської безпеки, запропоновано віднести до складових механізму правову активність її працівників, яка істотно впливає на стан правопорядку та є орієнтиром у процесі побудови та закріплення позицій інститутів правової держави.

Правову активність працівників пропонується визначити як ініціативну діяльність у сфері правопорядку, їх прагнення керуватися виключно правовими приписами та, безумовно, моральними нормами. При цьому вона повинна поєднуватися з психологічною готовністю до застосування правових норм, стійкою впевненістю кожного працівника міліції у високому призначенні права. Ця категорія в процесі свого функціонування повинна також орієнтуватися на поєднання з загальнолюдськими цінностями. За наявності високого рівня правової активності працівників міліції громадської безпеки відбудеться встановлення належної реґламентації механізму правового реґулювання з боку органів влади, підвищення якості охорони правопорядку, авторитету цих компетентних підрозділів, формування дійсно партнерських відносин між міліцією та населенням.

Підкреслено, що результативність правоохоронної діяльності, формування позитивного іміджу міліції громадської безпеки пов’язані не лише з професійною підготовкою працівників міліції, але й з властивою їм правовою культурою, правосвідомістю, правовим вихованням, відповідальним ставленням до виконання своїх службових обов’язків.

У третьому підрозділі "Правопорядок як об’єкт правоохорони та його вплив на дієвість механізму правового реґулювання діяльності міліції громадської безпеки" з’ясовуються сутність і зміст правопорядку, його співвідношення з громадським порядком, громадською й особистою безпекою. Обґрунтовується вплив правопорядку на дієвість механізму правового реґулювання діяльності міліції громадської безпеки.

Дисертант уважає, що в сучасних умовах загальновизнане заідеологізоване поняття громадського порядку стає явно розмитим, знецінюється, і тому втрачається його сутнісне значення. Таке становище у сфері громадського порядку може бути виправлене шляхом розроблення та реалізації на державному рівні комплексної програми духовно-морального оздоровлення суспільства на основі економічного зростання, досягнення політичної стабільності, підвищення рівня правової культури та правосвідомості громадян. Ураховуючи, що право реґулює не всі, а тільки суспільно значущі відносини, охороняє певні цінності держави, слід визнати істотно застарілим поняття громадського порядку як об’єкта правоохоронної діяльності міліції. Очевидно, щоб стати об’єктом правоохоронної діяльності, суспільні відносини повинні бути впорядковані, а для цього вони мають одержати відповідну правову реґламентацію, стати правовідносинами. Моральні, внутрішньоапаратні та деякі інші суспільні відносини поняттям правопорядку не охоплюються, а тому в сучасних умовах як об’єкт правоохоронної діяльності міліції громадської безпеки потребує уточнення саме поняття правопорядку.

Дещо уточнене автором поняття правопорядку, природно, не заперечує організації порядку громадського, який не можна сьогодні розглядати як об’єкт правоохоронної діяльності підрозділів міліції громадської безпеки. Останні, як державні правоохоронні структури, повинні охороняти те, що чітко реґламентовано правовими нормами. Тим більше, що соціальні норми, на відміну від правових, мають свої реґулятори й санкції, мораль у суспільстві з часом змінюється, не збігається у різних верств населення, а звичаї та традиції постійно напрацьовуються. Тому в процесі державного управління треба враховувати й використовувати систему виховання, освіти та культури.

Зазначено, що категорії, які досліджуються, становлять інтерес з приводу утворення місцевої міліції в Україні, функціонування якої має бути реґламентовано не тільки законодавчими актами, але й правом місцевого самоврядування. Це вимагає подальшого розвитку місцевого самоврядування, у тому числі в частині визначення компетенції та змісту діяльності місцевої міліції з охорони правопорядку, порядку місцевого самоврядування та громадського порядку в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Третій розділ "Удосконалення правового забезпечення діяльності міліції громадської безпеки" складається з двох підрозділів і містить обґрунтування напрямів удосконалення діяльності служб міліції громадської безпеки, аналіз змісту адміністративно-правового статусу їх працівників з метою визначення його як головного чинника у формуванні позитивного іміджу та підвищенні авторитету органів внутрішніх справ.

У першому підрозділі "Напрями реформування правового забезпечення діяльності підрозділів міліції громадської безпеки" визначаються шляхи вдосконалення правового реґулювання та діяльності підрозділів міліції громадської безпеки.

За допомогою порівняльно-правового й історико-правового методів дослідження закономірностей розвитку окремих інститутів українського адміністративного права визначено місце в ньому поліцеїстики, адже прототипом сучасної адміністративно-правової науки було вчення про поліцейське право. У сучасних умовах до останнього, на думку дисертанта, слід віднести правові інститути правопорядку й громадської безпеки, провадження в справах про адміністративні правопорушення, ліцензійно-дозвільної системи, спеціальних адміністративно-правових режимів та інші.

У процесі здійснення правового реґулювання та визначення основних напрямків практичної діяльності міліції громадської безпеки запропоновано враховувати стан правопорядку в країні, умови економічного, соціального та політичного характеру, які на нього істотно впливають. Аналіз зміни організаційних структур і діяльності правоохоронної системи ще раз підтверджує, що проблеми забезпечення охорони правопорядку й надалі будуть предметом наукових досліджень.

Розвиток законодавства України, яке реґулює діяльність міліції громадської безпеки, повинен іти шляхом створення нових нормативних актів, які б поліпшували виконання нею функцій, а також внесення змін до вже існуючих нормативно-правових актів. У дисертації визнано за доцільне законодавчо закріпити основи організаційної побудови, фінансування та матеріально-технічного забезпечення підрозділів і служб міліції різного рівня, конкретизувати підстави та порядок використання ними заходів примусового впливу на правопорушників. На реалізацію вказаних пропозицій підготовлено варіант проекту Положення про управління (відділ) місцевої міліції, яке передбачає порядок утворення, підпорядкованість і підконтрольність, напрями діяльності й обсяг компетенції, особливості проходження служби працівниками місцевої міліції, їх соціального захисту та відповідальності. Зазначене враховано в проекті Положення про місцеву міліцію, яке розробляється Міністерством внутрішніх справ України.

Поряд із цим, відзначено важливість більш чіткого вреґулювання діяльності міліції з забезпечення охорони правопорядку та громадської безпеки під час проведення масових заходів, за умов введення надзвичайного стану, із попередження терористичних актів, а також визначення особливостей правового статусу підрозділів міліції, які утримуються за рахунок коштів органів місцевого самоврядування.

Підкреслюється, що в процесі практичної діяльності з охорони правопорядку та забезпечення громадського порядку слід використовувати традиційні та шукати нові форми й методи несення служби на постах і маршрутах. Так, під час проведення громадських, культурно-видовищних, спортивних та інших масових заходів запропоновано активніше реалізовувати принципи господарського розрахунку на основі договірних відносин міліції громадської безпеки з комерційними організаціями. У дисертації внесено пропозиції щодо розроблення відповідних методик з урахуванням виду заходів, необхідної кількості учасників, арсеналу спеціальних засобів, місцевих умов і можливостей тощо.

Автор доводить доцільність розроблення та затвердження на державному рівні Концепції охорони правопорядку (правоохоронної діяльності), яка могла б розвинути й конкретизувати правові засади (у тому числі на відомчому рівні) і практичну діяльність міліції громадської безпеки. Крім того, при реформуванні системи правоохоронних органів належало б виокремити міліцейське (поліцейське) відомство, у структурі якого необхідно створити самостійний Департамент міліції громадської безпеки.

До вдосконалення правоохоронної діяльності міліції громадської безпеки пропонується віднести розширення самостійності територіальних підрозділів, комплексний підхід до забезпечення правопорядку за оптимальної оперативної готовності підрозділів міліції громадської безпеки.

У другому підрозділі "Адміністративно-правовий статус працівника міліції громадської безпеки та його місце у формуванні іміджу й авторитету органів внутрішніх справ" здійснено аналіз розвитку складових адміністративно-правового статусу працівника міліції громадської безпеки, співвідношення його з соціально-правовим захистом, доведено необхідність створення компетентного високопрофесійного та високоморального апарату, що сприятиме підвищенню престижу правоохоронної служби, відродженню ідей службового патріотизму, вірності Вітчизні з дотриманням професійної етики.

Головним чинником необхідності посилення соціального захисту визначено професійний ризик, із яким постійно стикаються працівники міліції громадської безпеки, виконуючи службові обов’язки. Унесено пропозиції щодо надання їм додаткових ґарантій прав і соціального захисту, у тому числі на місцевому рівні. Обґрунтування цих заходів зроблено на підставі аналізу конституційно закріплених політичних та економічних прав громадян, якими працівники міліції вимушено не користуються.

Акцентовано увагу на необхідності пріоритету загальних юридичних прав, свобод та обов’язків громадян перед спеціальними правами працівників міліції. Зроблено висновок, що зміна таких пріоритетів можлива лише з урахуванням специфіки професійної діяльності за умов поліпшення статусу правоохоронця на підставі законів і рішень органів місцевого самоврядування.

Обґрунтовано значення адміністративно-правового статусу та рівня захисту працівників місцевої міліції для підвищення ефективності їх правоохоронної діяльності, що сприятиме формуванню позитивного іміджу міліції, авторитету органів внутрішніх справ.

У висновках викладено основні результати дисертаційного дослідження, до яких відносяться такі.

1. Міліція громадської безпеки повинна виступати цілісною структурою (а не блоком служб) у системі органів внутрішніх справ України. Її підрозділи на місцевому рівні з урахуванням зарубіжного досвіду та національних особливостей доцільно підпорядкувати територіальним органам внутрішніх справ і надати контрольні повноваження органам місцевого самоврядування. Тому в процесі реформування системи правоохоронних органів важливим є виокремлення міліцейського (поліцейського) відомства, у структурі якого функціонуватиме самостійний Департамент міліції (поліції) громадської безпеки, статус якого має визначатися на рівні Президента чи Кабінету Міністрів України. До цього Департаменту буде входити й місцева міліція, яку складатимуть органи, установи та підрозділи міліції громадської безпеки, що утворюються та діють у межах районів, міст або селищ.

2. Компетенція міліції громадської безпеки визначається державою, передбачає повноваження щодо охорони правопорядку, забезпечення громадської безпеки, виконання актів органів місцевого самоврядування, у тому числі з надання допомоги та консультативних юридичних послуг населенню. Автору вдалося розробити механізм реалізації компетенції міліції громадської безпеки, який передбачає заходи забезпечення законодавчих засад її діяльності, комплексне застосування організаційних, кадрових, економічних, юридичних, психологічних та інших засобів, запровадження досконалих процедур діяльності, використання потенціалу державного та громадського контролю тощо.

3. Модель механізму адміністративно-правового реґулювання діяльності міліції громадської безпеки слід визначити як цілісну систему правових засобів, за допомогою яких здійснюється імперативно-нормативне впорядкування організації та функціонування її підрозділів і об’єктів управління, вплив на суспільні відносини у сфері охорони правопорядку з метою захисту прав і свобод громадян, виконання суб’єктами встановлених обов’язків, забезпечення громадської безпеки в умовах різних адміністративно-правових режимів.

4. Велике значення для ефективного функціонування механізму адміністративно-правового реґулювання діяльності міліції громадської безпеки в сучасних умовах має правопорядок, під яким слід розуміти систему чітко унормованих правом правил поведінки, забезпечення дотримання котрих покладено на певні органи під загрозою відповідальності за їх порушення.

5. Необхідно передбачити подальший розвиток комплексу прав органів місцевого самоврядування в частині визначення компетенції та змісту діяльності місцевої міліції як з охорони правопорядку, установленого порядку місцевого самоврядування, так і з підтримання громадського порядку в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Тому функціонування місцевої міліції має бути реґламентовано не тільки законодавчими актами, але й правом на рівні місцевого самоврядування.

6. Доцільно законодавчо закріпити основи організаційної побудови, фінансування та матеріально-технічного забезпечення підрозділів і служб міліції громадської безпеки різного підпорядкування, конкретизувати підстави та порядок використання ними заходів примусового впливу на правопорушників. З цією метою автором розроблено пропозиції щодо внесення змін і доповнень до Бюджетного кодексу України, Законів України "Про міліцію", "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про місцеві державні адміністрації", Кодексу України про адміністративні правопо-рушення тощо, окремі з яких уже реалізовано в чинному законодавстві. Кінцевим продуктом систематизації існуючої нормативно-правової бази діяльності міліції громадської безпеки, на погляд дисертанта, має стати єдиний Міліцейський (Поліцейський) кодекс України.

7. Серед головних чинників підвищення авторитету органів внутрішніх справ, формування позитивного іміджу міліції, про що піклується Президент, Верховна Рада, МВС України, великого значення набуває вдосконалення адміністративної діяльності міліції, що, у свою чергу, потребує оновлення адміністративно-правового статусу та посилення соціального захисту працівників міліції громадської безпеки.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ

ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ:

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

АНОТАЦІЇ

Головін А.П. Адміністративно-правове реґулювання діяльності