Національна академія наук України

Інститут держави і права ім. В.М. Корецького

УДК 349.41

Хом’яченко Світлана Іванівна

ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ КОНТРОЛЮ ЗА ВИКОРИСТАННЯМ ТА ОХОРОНОЮ ЗЕМЕЛЬ В УКРАЇНІ

Спеціальність: 12.00.06 – земельне право; аграрне право; екологічне право; природоресурсне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ – 2004

Дисертацією є рукопис.

Роботу виконано в Інституті держави і права ім. В.М. Корецького Національної академії наук України.

Науковий керівник:

кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник

Кулинич Павло Федотович, Інститут держави і права ім.

В.М. Корецького НАН України, старший науковий співробітник.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, член-кореспондент Академії правових наук

України,

Шульга Михайло Васильович, Національна юридична академія

ім. Ярослава Мудрого, професор кафедри екологічного права;

кандидат юридичних наук

Єрофеєв Микола Іванович, Головне науково -

експертне управління Апарату Верховної Ради України, завідувач відділу з

аграрних і екологічних питань та природокористування.

Провідна установа: Одеський юридичний інститут Національного університету внутрішніх справ МВС України, кафедра цивільного та трудового права, м. Одеса.

Захист відбудеться 22.09.2004 р. о _14__годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д.26.236.02. по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук при Інституті держави і права ім. В.М. Корецького Національної академії наук України за адресою: 01001, м. Київ – 1, вул. Трьохсвятительська, 4.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Інституту держави і права імені В.М. Корецького Національної академії наук України за адресою: 01001, м. Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

Автореферат розісланий 20.08.2004 р.

в.о. Вченого секретаря

спеціалізованої вченої ради

доктор юридичних наук _____________________КОСТЕНКО О.М.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. В Українській державі відповідно до статті 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Питання ощадливого, ефективного, раціонального використання земель, охорони земельного фонду, відтворення родючості ґрунтів є складовою проблеми національної безпеки держави і потребують особливої уваги з боку органів державної влади та місцевого самоврядування.

Здійснення в нашій країні ринкових реформ зумовило необхідність трансформації ролі держави в управлінні економікою, що в цілому є об’єктивним явищем при переході від адміністративно-командної економіки до ринкового регулювання економічних процесів. Проте зазначена трансформація супроводжується зниженням ефективності діяльності органів влади у сфері контролю за використанням та охороною земель. Крім того, знизилася активність правоохоронних органів щодо виявлення правопорушень у сфері земельних відносин та вжиття заходів щодо ліквідації їх наслідків.

Водночас вирішення проблем у сфері охорони земельних ресурсів є невід’ємною складовою та одним із пріоритетних напрямів державної політики у здійсненні соціально-економічних перетворень, формуванні умов сталого розвитку країни. Одним з найважливіших засобів реалізації державної політики у цій сфері є створення адекватної нормативно-правової бази, спроможної забезпечити ефективний контроль з боку суспільства за станом використання та охорони земельних ресурсів країни.

Протягом останнього десятиліття в Україні відбувається інтенсивний процес формування нової системи земельного законодавства. За цей період прийнято низку нормативно-правових актів, які регулюють здійснення передусім державного контролю за використанням та охороною земель. Однак наявність значних прогалин у цьому законодавстві, декларативний характер окремих норм, відсилки до підзаконних нормативно-правових актів, а також досить велика питома вага останніх свідчать про необхідність подальшого вдосконалення законодавства у сфері контролю за використанням та охороною земель.

З прийняттям Конституції України система публічної влади набула демократичного характеру і включає органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Відповідно новий Земельний кодекс України поділяє контроль за використанням та охороною земель на державний та самоврядний. Проте значення зазначених новацій для організації суспільного контролю за використанням та охороною земель не стало об’єктом всебічного наукового осмислення. У центрі правових досліджень даної проблематики перебували питання здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, тоді як самоврядний контроль у цій сфері не був предметом наукового аналізу. Крім цього, переважна більшість наукових праць з питань здійснення державного контролю за використанням і охороною земель з’явилася в період, що передував не тільки прийняттю нового Земельного кодексу України, а й початку проведення в Україні земельної реформи (1990-1992 рр.), а тому не відображає повною мірою сучасних проблем здійснення органами державної влади та органами місцевого самоврядування такого контролю.

Детальне наукове дослідження правових проблем здійснення державного і самоврядного контролю за використанням та охороною земель в умовах ринкової економіки є актуальним завданням вітчизняної юридичної науки. Його розв’язання має важливе теоретичне і практичне значення для регулювання земельних відносин у процесі проведення в Україні земельної реформи та формування нових земельно-правових відносин.

У вітчизняній правовій літературі практично відсутні комплексні наукові (як теоретичні, так і прикладні) дослідження проблем державного і самоврядного контролю за використанням та охороною земель, які б ґрунтувалися на новітньому законодавстві.

Окремим аспектам державного контролю за використанням та охороною земель присвячені праці В.Б. Авер’янова, О.Ф. Андрійко, В.І. Андрейцева, Г.І. Балюк, Ц.В. Бичкової, А.П. Гетьмана, Н.С. Гавриш, В.К. Гуревського, М.І. Єрофеєва, Н.Д. Красіліч, І.І. Каракаша, П.Ф. Кулинича, В.В. Носіка, О.О. Погрібного, В.І. Семчика, Н.І. Титової, Г.В. Тищенка, Н.Р. Малишевої, М.І. Малишка, В.Л. Мунтяна, В.І. Федоровича, М.В. Шульги, Ю.С. Шемшученка, В.В. Янчука та інших науковців.

Для здійснення порівняльно-правового дослідження проблем державного контролю за використанням та охороною земель значний інтерес становлять праці російських учених - Г.О. Аксеньонка, Ф.Х. Адіханова, С.О. Боголюбова, О.К. Голіченкова, В.Н. Дем’яненка, Ю.Г. Жарікова, О.О. Забєлишенського, М.І. Козира, М.Д. Казанцева, В.В. Пєтрова, Б.В. Єрофеєва, І.О. Іконицької, В.Х. Улюкаєва та ін.

Необхідно відзначити значний інтерес до цієї важливої проблеми вчених-економістів. Серед них слід виділити праці таких учених, як Л.Я. Новаковського, О.М. Онищенка, А.М. Третяка, М.М. Федорова. Вони внесли вагомий вклад у вивчення проблем здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.

Водночас правові аспекти земельного контролю у зв’язку з прийняттям нового Земельного кодексу України набули особливої актуальності й потребують наукового осмислення. Все це зумовлює необхідність подальшого дослідження проблем не тільки державного, а й самоврядного контролю за використанням та охороною земель в Україні з урахуванням тих соціально-економічних змін, які відбуваються у сучасному українському суспільстві.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження виконана відповідно до плану науково-дослідної роботи відділу проблем аграрного, земельного та екологічного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького Національної академії наук України “Правові проблеми формування та розвитку аграрного і земельного ринків в Україні” (№ державної реєстрації RK 0102U007072).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є комплексний теоретичний аналіз проблем правового забезпечення державного та самоврядного контролю за використанням та охороною земель в умовах проведення земельної реформи та переходу до ринкових відносин в аграрному та інших секторах економіки країни; обґрунтування пропозицій та рекомендацій, спрямованих на вдосконалення правового регулювання суспільних відносин у сфері контролю за використанням та охороною земель в Україні.

З огляду на поставлену мету визначено такі дослідницькі завдання:

- дослідити юридичну природу державного і самоврядного контролю за використанням та охороною земель в умовах ринкової економіки та визначити відповідні поняття як правові категорії;

- розкрити сутність та особливості правових форм державного, самоврядного й громадського контролю за використанням та охороною земель;

- визначити зміст та завдання (мету) державного, самоврядного й громадського контролю за використанням та охороною земель як інституту земельного права України;

- проаналізувати чинне законодавство України в галузі контролю за використанням та охороною земель, а також практику його застосування з метою визначення рівня їх ефективності та невирішених у цій сфері питань;

- виявити шляхи вдосконалення та перспективи розвитку законодавства України про контроль за використанням та охороною земель;

- з’ясувати основні напрями розвитку системи органів, які здійснюють державний, самоврядний і громадський контроль за використанням та охороною земель;

- проаналізувати функції та компетенцію органів контролю за використанням та охороною земель в умовах проведення в Україні адміністративної реформи;

- сформулювати основні пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання суспільних відносин у сфері здійснення державного, самоврядного й громадського контролю за використанням та охороною земель в умовах формування в Україні інституційних та правових засад ринкової економіки.

Об’єктом дисертаційного дослідження є суспільні відносини, що сформувалися у процесі здійснення державного і самоврядного контролю за використанням та охороною земель, та їх правова регламентація.

Предметом дисертаційного дослідження є правові засади, завдання, принципи, функції та особливості діяльності органів, які здійснюють державний та самоврядний контроль за використанням та охороною земель; практика застосування законодавства в галузі здійснення контролю.

Методи дослідження. У дослідженні використано дві групи методів наукового пізнання: загальнонаукові (історичний, діалектичний, системний, формально-логічний, емпіричний, структурно-функціональний) та спеціальні (порівняльно-правовий, метод тлумачення правових норм). За допомогою діалектичного методу досліджувався розвиток правового інституту державного контролю за використанням та охороною земель. Даний вид контролю розглядається у контексті історичних умов його становлення і розвитку. Застосування методу системного аналізу дало можливість визначити місце державного, самоврядного й громадського контролю за використанням та охороною земель в системі інших функцій правового регулювання і державного управління земельним фондом. Шляхом аналізу та синтезу досліджувалися теоретичні положення про державний, самоврядний та громадський контроль за використанням та охороною земель, а також практика застосування відповідного законодавства. За допомогою порівняльно-правового методу аналізувалося законодавство різних країн щодо правового регулювання державного, самоврядного й громадського контролю за використанням та охороною земель, що дало змогу сформулювати пропозиції з імплементації окремих норм цього законодавства у вітчизняну правову систему. Для виявлення відповідності норм права логіці й тенденціям розвитку суспільних відносин застосовувався метод тлумачення правових норм. Ці дослідницькі методи базуються на вимогах об’єктивного і всебічного аналізу процесів, що відбуваються в економіці України в період утвердження ринкових відносин, нових методів господарювання на землі, функціонування різних форм власності на землю.

Все це дало змогу всебічно проаналізувати соціально-економічну спрямованість та правовий зміст інституту контролю за використанням та охороною земель, визначити ефективність законодавства в галузі контрольної діяльності, юридичну природу контролю за використанням та охороною земель і здійснити прогноз основних напрямів подальшого вдосконалення законодавства у цій сфері.

Наукова новизна дослідження. Дисертація є першим у вітчизняній юридичній літературі України комплексним дослідженням проблеми державного, самоврядного й громадського контролю за використанням та охороною земель, яке здійснено на базі новітнього вітчизняного й зарубіжного законодавства, зокрема, Земельного кодексу України та прийнятих у їх розвиток нормативно-правових актів.

Наукова новизна одержаних результатів конкретизується в таких основних положеннях та висновках, які вперше виносяться на захист:

1. Визначено державний і самоврядний контроль за використанням та охороною земель як сукупність здійснюваних відповідно органами державної влади та місцевого самоврядування організаційно-правових заходів, спрямованих на спонукання суб’єктів земельного права, учасників земельних правовідносин до дотримання норм і виконання вимог земельного законодавства, а також запобігання правопорушенням з метою забезпечення раціонального з точки зору інтересів суспільства використання та охорони земель.

2. Обґрунтовано поняття “раціональне використання земель” як мету державного, самоврядного й громадського контролю за використанням та охороню земель. Таке використання слід розуміти як засновану на нормах чинного законодавства господарську та іншу діяльність землевласників, землекористувачів та інших суб’єктів земельних правовідносин, яка забезпечує цільове використання, збереження та підвищення екологічної цінності природних та набутих якостей земель, запобігання завдаванню шкоди землі, іншим природним об’єктам.

3. Обґрунтована доцільність доповнення системи принципів здійснення контрольної діяльності в галузі використання та охорони земель принципом недопущення необґрунтованого втручання суб’єктів контролю у діяльність власників і користувачів землі щодо використання земельних ділянок за їх цільовим призначенням.

4. Здійснено наукову періодизацію розвитку правового та організаційного забезпечення контрольної діяльності держави у сфері використання та охорони земель. Виділено такі періоди: 1) становлення та розвиток органів земельного контролю у складі органів державного управління сільським господарством (1922-1960 рр.); 2) прийняття спеціальних законів з питань здійснення контролю за використанням та охороною земель (1960-1992 рр.); 3) створення та законодавче закріплення правового статусу спеціально уповноважених органів щодо здійснення контролю за використанням та охороною земель (1992-2002 рр.); 4) утворення у складі Держкомзему України Державної інспекції з використання та охорони земель, прийняття Закону України “Про державний контроль за використанням та охороною земель” (2003 р.).

5. Розкрито поняття громадського земельного контролю як діяльності наділених відповідними повноваженнями громадян та громадських об’єднань, спрямованої на перевірку дотримання земельного законодавства державними органами, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності, громадянами, а також на попередження, виявлення і усунення правопорушень у цій сфері. Обґрунтовано висновок про доцільність затвердження громадських інспекторів з питань контролю за використанням та охороною земель на сесіях відповідних рад.

6. Обґрунтовано пропозиції щодо доцільності створення Державної служби з питань охорони родючості ґрунтів у складі Міністерства аграрної політики України, а також прийняття Закону України “Про Державну службу охорони родючості ґрунтів”, в якому мають бути визначені статус цієї служби як урядового органу державного управління, її структура, завдання, повноваження, а також права і обов’язки посадових осіб (інспекторів) щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною сільськогосподарських угідь.

7. Доведено необхідність прийняття Закону України “Про державний контроль за використанням та охороною земель” у новій редакції – Закон України “Про державний і самоврядний контроль за використанням та охороною земель”, в якій також мають бути врегульовані: порядок здійснення самоврядного і громадського контролю за використанням та охороною земель; повноваження рад щодо здійснення такого контролю, правовий статус їхніх органів, які здійснюватимуть контроль в даній сфері, та права, обов’язки і відповідальність їх посадових осіб; порядок призначення громадських інспекторів та їх повноваження щодо здійснення контролю за використанням та охороною земель тощо.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони дають можливість обґрунтувати концептуальні підходи до вирішення теоретичних проблем здійснення державного, самоврядного й громадського контролю за використанням та охороною земель; вносять певний вклад у визначення змісту та напрямів удосконалення законодавства у сфері контролю за використанням та охороною земель. Наукові положення, рекомендації та висновки дисертації можуть бути використані у подальшому вдосконаленні земельного законодавства, зокрема внесенні змін і доповнень до законів України “Про охорону земель”, “Про державний контроль за використанням та охороною земель”, застосуванні земельного законодавства в галузі реалізації права власності на землю, права землекористування, права оренди земельних ділянок, у здійсненні моніторингу земель, введенні державного земельного кадастру, організації землеустрою, застосуванні норм юридичної відповідальності за порушення земельного законодавства. Положення дисертації також можуть бути використані при написанні навчальних посібників і методичних матеріалів, читанні лекційних курсів із земельного та аграрного права, у науково-дослідній роботі, а також у практичній діяльності щодо організації державного, самоврядного та громадського контролю за використанням та охороною земель.

Апробація і публікація результатів дослідження. Результати дисертаційного дослідження обговорювалися на засіданні відділу проблем аграрного, земельного та екологічного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України.

Основні положення дисертації були оприлюднені: на науково-практичній конференції “Проблеми кодифікації законодавства України” (м. Київ, травень 2003р.); міжвузівській науково-практичній конференції молодих науковців “Проблеми захисту прав громадян у процесі земельної реформи в Україні” (м. Львів, вересень 2003р.); науково-практичній конференції “Організаційно-правові проблеми розвитку аграрного і земельного ринків в Україні” (м. Київ, липень 2003 р.).

Публікації. Основні теоретичні положення і висновки знайшли відображення в 6 наукових працях, з них 3 статті опубліковано у виданнях, включених до затвердженого ВАК України переліку наукових фахових видань з права, а також тези трьох виступів на наукових конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, висновків та списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 207 сторінок, у тому числі список використаних джерел на 19 сторінках (208 найменувань).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, визначено мету та завдання, предмет і об’єкт дисертаційного дослідження, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, висвітлено наукову новизну, теоретичне і практичне значення одержаних результатів, їх апробацію, характер публікацій, можливість практичного використання результатів дисертаційного дослідження, структуру та обсяг дисертації.

Розділ 1 “Загальна характеристика правового забезпечення контролю за використанням та охороною земель” присвячений дослідженню основних питань, що характеризують контроль у галузі використання та охорони земель як засновану на нормах земельного та деяких інших галузей права діяльність системи органів влади, спрямовану на забезпечення раціонального використання та охорони земельних ресурсів країни.

В підрозділі 1.1.“Поняття та загальна характеристика контролю з боку суспільства за використанням та охороною земель” розкривається юридична природа державного та самоврядного контролю за використанням та охороною земель. Державний контроль за використанням та охороною земель як важлива складова земельного контролю базується на конституційних засадах, функціонує на основі встановлених норм права і тягне за собою певні юридичні наслідки. В процесі здійснення контрольної діяльності у галузі земельних відносин виявляється її правова субстанція, основний зміст якої визначається нормами земельного, адміністративного та деяких інших галузей права. Земельний контроль є одним із важливих засобів реалізації конституційного принципу особливої охорони земель, закріпленого у ст. 14 Основного Закону нашої країни. Аналізуються викладені у науковій літературі визначення поняття державного контролю за використанням та охороною земель. Розкриваються основні ознаки та правові засади здійснення такого контролю.

В підрозділі 1.2.“Мета та принципи здійснення контролю за використанням та охороною земель” розглядаються принципові засади здійснення контролю за використанням та охороною земель в умовах становлення в Україні засад ринкової економіки. Обґрунтовано та визначено поняття “раціональне використання земель” як мети державного, самоврядного й громадського контролю за використанням та охороню земель, під яким слід, на думку дисертантки, розуміти засновану на нормах чинного законодавства України господарську та іншу діяльність землевласників і землекористувачів та інших суб’єктів земельних правовідносин щодо використання земель за цільовим призначенням. Така діяльність повинна забезпечувати цільове використання земельних ділянок, збереження та підвищення екологічної цінності природних та набутих якостей земель, запобігати завдаванню шкоди землі, іншим природним об’єктам, а також власникам і користувачам земельних ділянок. Обґрунтовується висновок про те, що контрольна діяльність у галузі використання та охорони земель базується на таких принципах, як принципи: 1) законності; 2) систематичності (перманентності) контролю; 3) своєчасності контролю; 4) всебічності; 5) глибини (виявлення не тільки наслідків, а й причин відхилення від вимог законодавства); 6) об’єктивності; 7) гласності; 8) результативності (дієвості). Проте, на погляд дисертанта, наведена система принципів земельного контролю потребує певного коригування з метою більш повного врахування особливостей ринкового етапу розвитку як економіки країни в цілому, так і результатів реформування земельних відносин. В зв’язку з цим запропоновано доповнити систему принципових засад здійснення контрольної діяльності в галузі використання та охорони земель ще одним принципом – принципом недопущення необґрунтованого втручання у діяльність власників і користувачів землі щодо використання земельних ділянок за їх цільовим призначенням.

Розвиток законодавства у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель досліджується дисертанткою в підрозділі 1.3.“Розвиток законодавства України про контроль за використанням та охороною земель”. На основі порівняльного аналізу обґрунтовується доцільність виділення у розвитку інституційних засад контрольної діяльності держави у сфері використання і охорони земель та відповідного законодавства декількох періодів: 1) становлення та розвиток органів земельного контролю у складі органів державного управління сільським господарством (1922-1960 рр.); 2) прийняття спеціальних законів з питань здійснення контролю за використанням та охороною земель (1960-1992 рр.); 3) створення та законодавчого закріплення статусу спеціально уповноважених органів щодо здійснення контролю за використанням та охороною земель (1992-2002 рр.); 4) утворення у складі Держкомзему України Державної інспекції з контролю за використанням та охороною земель, прийняття Закону України “Про державний контроль за використанням та охороною земель” (2003 р.).

Розділ 2 “Правове забезпечення державного контролю за використанням та охороною земель” присвячений дослідженню правового регулювання діяльності системи органів влади у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель. У підрозділі 2.1.“Система органів, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель” відзначається, що система державного контролю за використанням та охороною земель являє собою складне утворення і включає низку органів виконавчої влади з певною ієрархічною структурою та напрямами контрольної діяльності, а також органи місцевого самоврядування, яким законом делеговано повноваження щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною земель. Автор пропонує доцільність класифікації таких органів на органи загальної компетенції (Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, обласні та районні державні адміністрації, обласні, районні, сільські, селищні та міські ради), органи спеціальної компетенції (Держкомзем України, Міністерство охорони навколишнього природного середовища та їх місцеві органи) та правоохоронні органи (органи прокуратури, суди).

У підрозділі 2.2. “Правове регулювання здійснення державного контролю за використанням та охороною земель спеціально уповноваженими органами виконавчої влади” автор аналізує порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель відповідно до спеціального нормативного акту - Закону України “Про державний контроль за використанням та охороною земель”. Цей закон визначає правові, економічні та соціальні засади організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення продовольчої безпеки держави та збереження довкілля. Однак його аналіз свідчить, що розробникам закону не вдалося, на думку дисертанта, збалансовано врегулювати повноваження всіх органів влади, які покликані здійснювати державний контроль за використанням та охороною земель. відзначається, що з прийняттям Закону України “Про державний контроль за використанням і охороною земель” та створенням у складі держкомзему України Держземінспекції істотно розширилися повноваження спеціально уповноваженого органу в галузі контролю за використанням та охороною земель. Наділення цього органу деякими повноваженнями не є, на думку дисертантки, обґрунтованим. Зокрема, стаття 10 передбачає невиправдано великі повноваження державних інспекторів з використання та охорони земель Держкомзему України в сфері здійснення державного контролю, до яких слід віднести права державних інспекторів “безперешкодно відвідувати підприємства”, “викликати громадян для пояснень” тощо. Реалізація таких повноважень може призвести до безкарного “контролюючого” тиску з боку державних органів та порушення прав громадян та юридичних осіб у сфері використання земельних ресурсів.

Крім того, на думку дисертанта, в чинному законодавстві недостатньо чітко розмежовано контрольні повноваження органів з питань використання та охорони земель та органів охорони навколишнього природного середовища.

У дисертації обґрунтовується доцільність посилення ролі Міністерства аграрної політики України у забезпеченні раціонального використання та охорони земель. Адже у зазначеному Законі статус Міністерства аграрної політики України у галузі здійснення контролю за використанням та охороною земель визначений недостатньо чітко. На думку автора, для забезпечення збалансованої державної ґрунтозахисної політики доцільно створити у складі Міністерства аграрної політики України Державну службу охорони родючості ґрунтів України, яка б здійснювала державний контроль за використанням та охороною виключно земель сільськогосподарського призначення. Створення Державної служби охорони родючості ґрунтів потребує насамперед формування відповідної правової бази її діяльності. У зв’язку з цим обґрунтовується доцільність розробки та прийняття закону України “Про Державну службу охорони родючості ґрунтів”, яка мала б статус урядового органу державного управління у складі Мінагрополітики України. На основі вищевикладеного обґрунтовуються також пропозиції щодо внесення відповідних змін до Закону України “Про державний контроль за використанням і охороною земель”, визначивши в ньому статус зазначеної Державної служби як органу, що здійснює не лише моніторинг, а й державний контроль за використанням та охороною ґрунтів.

У підрозділі 2.3. “Правові форми здійснення державного контролю за використанням та охороною земель” досліджуються форми і методи діяльності органів державної влади, які мають право застосовувати заходи адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері використання та охорони земельних ресурсів. Аналізуються види земельних правопорушень та підстави для застосування такої відповідальності до порушників земельного законодавства. Обґрунтовується процедура контрольної діяльності у галузі використання та охорони земель, яка повинна включати такі стадії: а) організаційно-підготовчу; б) перевірки фактичних обставин, їх аналізу та ухвалення юридично значущого рішення за результатами проведеного контролю; в) виконання та перевірка виконання рішень контрольних органів.

Розділ 3 “Правове забезпечення самоврядного та громадського контролю за використанням та охороною земель” присвячено правовим засадам здійснення самоврядного та громадського контролю за використанням та охороною земель.

У підрозділі 3.1.“Правове забезпечення здійснення самоврядного та громадського контролю за використанням і охороною земель” відзначається, що самоврядний контроль у даній сфері є відносно новим правовим інститутом. Його введення в законодавство України пов’язане з прийняттям у 1996 р. Конституції України та Земельного кодексу України 2001 року. Відповідно до ст. 189 Кодексу самоврядний контроль за використанням та охороною земель здійснюється сільськими, селищними, міськими, районними та обласними радами.

У дисертації обґрунтовується висновок про те, що самоврядний і державний контроль у галузі використання та охорони земель мають спільне походження. Вони являють собою реалізацію земельних інтересів українського народу – через діяльність двох гілок публічної влади – органів державної влади і органів місцевого самоврядування. Крім того, державний і самоврядний контроль за використанням і охороною земель мають спільну мету, яка полягає у забезпеченні охорони земель як основного національного багатства. Тому, на думку дисертанта, співвідношення між державним і самоврядним контролем за використанням та охороною земель не слід розглядати через призму субординації, за якої один вид контролю, державний, має провідну роль, а самоврядний контроль за використанням та охороною земель підпорядкований державному. Різниця між ними полягає у характері суспільних інтересів, які реалізуються через зазначені види контролю за використанням та охороною земель. Якщо державний контроль за використанням та охороною земель виражає державні інтереси, тобто інтереси всього народу нашої країни, то самоврядний контроль покликаний захищати інтереси конкретних територіальних громад у сфері раціонального використання та охорони земель.

У зв’язку з цим автор пропонує визначення поняття самоврядного контролю за використанням та охороною земель як сукупності здійснюваних органами місцевого самоврядування організаційно-правових заходів, спрямованих на виявлення стану використання земель комунальної власності та вжиття заходів щодо виконання юридичними і фізичними особами, які використовують землі комунальної власності на праві постійного користування та праві оренди, вимог законодавства про раціональне використання і охорону земель, а також вжиття заходів до припинення земельних правопорушень.

Дисертант відзначає, що Земельний кодекс України обмежує сферу застосування самоврядного контролю за використанням та охороною земель лише тими землями, які перебувають у власності територіальних громад сіл, селищ і міст та їх спільній власності. На думку автора, такий підхід законодавця не є достатньо обґрунтованим. У зв’язку з цим у роботі аргументується висновок про те, що сільські, селищні та міські ради повинні бути наділені повноваженнями, які давали б їм право контролювати використання всіх земель у межах відповідних населених пунктів з метою забезпечення не тільки дотримання норм чинного земельного законодавства, а й затверджених планів забудови та розвитку територій населених пунктів.

На думку дисертанта, створення належного правового механізму здійснення самоврядного контролю за використанням та охороною земель потребує внесення змін і доповнень до чинного законодавства. Зокрема, обґрунтовується пропозиція про прийняття Закону України “Про державний контроль за використанням та охороною земель” у новій редакції з назвою “Закон України “Про державний і самоврядний контроль за використанням та охороною земель”, у якому був би врегульований комплекс питань здійснення не тільки державного, а й самоврядного та громадського контролю за використанням та охороною земель.

У підрозділі 3.2.“Правове регулювання громадського контролю за використанням та охороною земель” запропоновано визначення громадського земельного контролю як діяльності громадян та їх об’єднань, наділених відповідними повноваженнями, спрямованої на перевірку дотримання земельного законодавства державними органами, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності, громадянами, а також на попередження, виявлення й усунення правопорушень. На думку автора, за своєю юридичною природою громадський контроль за використанням та охороною земель є спорідненим із самоврядним контролем у даній сфері суспільних відносин, який безпосередньо відображає інтереси членів територіальних громад сіл, селищ і міст. У зв’язку з цим обґрунтовується висновок про те, що громадських інспекторів з використання та охорони земель доцільно затверджувати на сесіях відповідних рад. З метою вдосконалення та підвищення ефективності здійснення громадського контролю в дисертації сформульовано ряд пропозицій щодо стимулювання громадських інспекторів за здійснення контролю за використанням та охороною земель.

У висновках підведено підсумки проведеного дослідження та викладено його найбільш суттєві результати. Автором обґрунтовано низку висновків щодо поняття та юридичної природи державного, самоврядного та громадського контролю за використанням та охороною земель.

Здійснено аналіз системи принципів контролю в даній сфері та обґрунтовано доцільність її коригування з урахуванням результатів земельної реформи в Україні.

Визначено поняття “раціональне використання земель” як мети державного, самоврядного та громадського контролю за використанням і охороною земель.

Досліджено основні етапи розвитку законодавства щодо контролю за використанням і охороною земель у нашій країні та особливості інституційної бази контрольної діяльності в даній сфері суспільних відносин.

На основі аналізу юридичної літератури, законодавства України та практики його застосування дисертанткою внесено пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання контрольної діяльності в галузі використання та охорони земель. Зокрема, обґрунтована доцільність створення Державної служби з питань охорони сільськогосподарських земель у складі Міністерства аграрної політики України та запропоновано надання їй статусу органу державної влади, а також доцільність прийняття Закону України “Про Державну службу охорони родючості ґрунтів”. Внесено пропозицію щодо необхідності прийняття Закону України “Про державний контроль за використанням та охороною земель” у новій редакції з назвою “Закон України “Про державний і самоврядний контроль за використанням та охороною земель”, у якому також мають бути врегульовані: порядок здійснення самоврядного і громадського контролю за використанням та охороною земель; повноваження рад щодо здійснення такого контролю, правовий статус їхніх органів, які здійснюватимуть контроль в даній сфері, та права, обов’язки і відповідальність їх посадових осіб; порядок призначення громадських інспекторів та їх повноваження щодо здійснення контролю за використанням та охороною земель тощо.

Основні положення дисертації викладені в наступних публікаціях:

1. Хом’яченко С. Поняття земельних правопорушень //

Предпринимательство, хозяйство и право. – 2000. – № 8. – С. 65-67.

2. Хом’яченко С. Правові форми здійснення державного контролю за використанням та охороною земель // Предпринимательство, хозяйство и право. – 2000. – № 12. – С. 63-67.

3. Хом’яченко С.І. Правова охорона земель і державний контроль за використанням і охороною земель // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Спецвипуск . – К:. Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2003. – С. 371-375.

4. Хом’яченко С.І. Розвиток та систематизація законодавства України про контроль за використанням та охороною земель // Тези доповідей і наукових повідомлень науково-практичної конференції “Проблеми кодифікації законодавства України”. – К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. – 2004. – С. 210-213.

5. Хом’яченко С.І. Особливості здійснення державного та самоврядного контролю за використанням та охороною земель в умовах ринку землі // Тези доповідей і наукових повідомлень на науково-практичної конференції “Організаційно-правові проблеми розвитку аграрного і земельного ринків в Україні”. – К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. – 2004. – С. 105-109.

6. Хом’яченко С.І. Проблеми захисту прав громадян у процесі земельної реформи в Україні // Тези доповідей і наукових повідомлень міжвузівської науково-практичної конференції молодих науковців “Забезпечення законності у сфері земельних правовідносин”. – Львівський інститут внутрішніх справ при НАВС України. – 2003. – С. 82-84.

Хом’яченко С.І. Правове забезпечення контролю за використанням та охороною земель в Україні. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.06 – земельне право; аграрне право; екологічне право; природоресурсне право. - Інститут держави і права ім. В.М. Корецького Національної академії наук України; Київ, 2004.

У дисертації досліджено теоретичні та практичні аспекти правового забезпечення державного, самоврядного й громадського контролю за використанням та охороною земель в Україні. Розкривається юридична природа державного та самоврядного контролю за використанням та охороною земель. Проаналізовано концептуальні засади здійснення контролю в галузі землекористування в умовах становлення в Україні ринкової економіки.

Виокремлено наукову періодизацію розвитку правового та організаційного забезпечення контрольної діяльності в галузі контролю за використанням та охороною земель.

Основна увага приділяється аналізу правового регулювання діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, громадських об’єднань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель. Визначено поняття державного, самоврядного та громадського контролю в даній сфері, їх спорідненість та відмінність. Аналізуються форми і методи діяльності органів державної влади, які мають право застосовувати заходи адміністративної відповідальності за порушення земельного законодавства. Розглядаються види земельних правопорушень та підстави для застосування такої відповідальності до порушників земельного законодавства.

Обґрунтовано низку пропозицій щодо вдосконалення державного, самоврядного та громадського контролю за використанням і охороною земель, внесення змін і доповнень до земельного законодавства України.

Ключові слова: земельний контроль, державний контроль за використанням та охороною земель, самоврядний контроль за використанням та охороною земель, громадський контроль за використанням та охороною земель, дотримання земельного законодавства, управління земельним фондом.

Хомяченко С.И. Правовое обеспечение контроля за использованием и охраной земель в Украине. – Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.06 – земельное право; аграрное право; экологическое право; природоресурсное право. Институт государства и права им. В.М. Корецкого Национальной академии наук Украины, Киев, 2004.

В диссертации исследуются теоретические и практические аспекты осуществления в Украине контроля за использованием и охраной земель органами государственной власти, органами местного самоуправления и общественностью.

На основе анализа научной литературы, законодательства Украины и некоторых вторых стран, а также практики применения правовых норм в области контроля за использованием и охраной земель в нашей стране исследуются основные проблемы правового регулирования общественных отношений, которые возникают в процессе осуществления государственного, самоуправленческого и общественного контроля за использованием и охраной земель. Раскрывается юридическая природа государственного, самоуправленческого и общественного контроля за использованием и охраной земель, концептуальные основы осуществления контроля в условиях становления в Украине рыночной экономики. Анализируются этапы развития законодательства Украины в области осуществления земельного контроля, определяются их особенности. Подчеркивается, что земельный контроль является одним из важных средств реализации конституционного принципа особой охраны земель как основного национального богатства, закрепленного в Конституции Украины.

Обосновывается вывод о необходимости дополнить систему принципов осуществления контрольной деятельности в области использования и охраны земель еще одним принципом – принципом недопущения необоснованного вмешательства контролирующих органов в деятельность владельцев и пользователей земли относительно использования земельных участков по их целевому назначению.

Основное внимание уделено правовому регулированию контрольной деятельности специально уполномоченного органа исполнительной власти по земельным ресурсам. Отмечается, что с принятием Закона Украины "О государственном контроле за использованием и охраной земель" и созданием в составе Госкомзема Украины Госземинспекции существенно расширились его полномочия в области контроля за использованием и охраной земель. Подчеркивается необоснованность расширения контрольных полномочий Госкомзема Украины. Недостаточно четкое разграничение контрольных полномочий в области использования и охраны земель органов исполнительной власти по вопросам земельных отношений и органов исполнительной власти по вопросам охраны окружающей природной среды. Обосновывается целесообразность усиления роли Министерства аграрной политики Украины в области обеспечения рационального использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения, создания в составе Министерства аграрной политики Украины Государственной службы охраны плодородия почв Украины, которая бы осуществляла государственный контроль за использованием и охраной исключительно земель сельскохозяйственного назначения, принятие Закона Украины “О государственной службе охраны плодородия почв” которая должна иметь статус органа государственной власти, внесения соответствующих изменений в Закон Украины “О государственном контроле за использованием и охраной земель”.

Исследуются формы и методы деятельности органов государственной власти, которые имеют право применять меры административной ответственности за нарушение земельного законодательства. Анализируются виды земельных правонарушений и основания для применения такой ответственности к нарушителям земельного законодательства.

Показаны общие черты и особенности государственного и самоуправленческого контроля за использованием и охраной земель как двух равноправных видов контроля.

Аргументируется вывод о том, что сельские, поселковые и городские