НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

ЛАТА НАТАЛІЯ ФЕДІРІВНА

УДК.342.51

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ НОРМОТВОРЧОЇ

ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

Спеціальність 12.00.07 – теорія управління;

адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Ірпінь – 2004

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі комерційного права Київського національного торговельно-економічного університету Міністерства освіти і науки України

Науковий керівник: | кандидат юридичних наук, доцент Ніколаєва Людмила Вікторівна, Київський національний торговельно-економічний університет, завідувач кафедри комерційного права

Офіційні опоненти: | доктор юридичних наук, професор Андрійко Ольга Федорівна, провідний науковий співробітник Інституту держави і права ім. В.М. Корецького Національної академії наук України;

кандидат юридичних наук, професор Гіжевський Володимир Казімірович, декан юридичного факультету, проректор Університету економіки та права “КРОК”

Провідна установа: | Національна академія внутрішніх справ України (м. Київ), кафедра адміністративного права

Захист відбудеться 03.03. 2005 р. о _13-30_ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 27.855.02 в Національній академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. Садова, 53.

З дисертацією можна ознайомитись у науковій бібліотеці Національної академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. Карла Маркса, 31.

Автореферат розісланий 01.02.2005 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради Забарний Г.Г.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. При здійсненні державно-правової реформи, потреби адміністративного нормотворення мають свою особливість, оскільки правове регулювання суспільних відносин неможливо уявити без нормативно-правових актів органів виконавчої влади. Внаслідок цього вбачається, що основним завданням у цій сфері є удосконалення, оптимізація форм здійснення ними нормотворчої діяльності та визначення ступеня правового впливу на суспільні відносини.

В Україні дослідженню підзаконного нормотворення до останнього часу не приділялося належної уваги. Практика здійснення нормотворчої діяльності залишається неефективною, оскільки діяльність органів виконавчої влади значною мірою невпорядкована, а створення нової системи нормотворчих відносин проходить вкрай повільно і суперечливо, не ґрунтуючись на достатніх наукових розробках. Отже, з огляду на необхідність зміни самого характеру і спрямування адміністративно-правового регулювання інституту нормотворення органів виконавчої влади, радикального оновлення усіх основних елементів правотворчої діяльності, а також у зв’язку з відсутністю належного наукового забезпечення цих питань, слід визнати значну актуальність теми дисертаційного дослідження, його теоретичну і практичну значимість.

Право органів виконавчої влади приймати нормативно-правові акти передбачено Конституцією України і незначною кількістю законодавчих актів. Таке фрагментарне правове регулювання характеризується неповнотою або навіть відсутністю комплексності.

Привабливість ідеї проведення даного дослідження базується також на тому, що нечисленні дослідження проблем нормотворення, які проводились раніше, в основному зосереджували увагу на законотворенні. Ось чому теоретична розробка питань щодо відомчого нормотворення є об’єктивно необхідною, своєчасною, а тому актуальною. Особливо слід підкреслити внесок у розробку досліджуваних в дисертації проблем провідних українських і зарубіжних вчених-юристів: В.Б. Авер’янова, С.С. Алексєєва, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, Ю.П. Би-тяка, С.Н. Братуся, Р.Ф. Васильєва, В.К. Гіжевського, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, Р.А. Ка-люжного, С.В. Ківалова, С.П. Кисиля, Л.В. Коваля, В.В. Копєйчикова, В.О. Котюка, Є.В. Ку-рінного, О.Е. Лейста, В.М. Марчука, А.В. Міцкевича, О.А. Нечитайленка, Л.В. Ніколаєвої, Н.Р. Нижник, А.Ф. Ноздрачова, П.С. Пацурківського, В.П. Пєткова, В.М. Поповича, В.Ф. Сіренка, О.Ф. Скакун, В.П. Чабана, В.О. Шамрая, В.М. Шаповала, В.К. Шкарупи, Ю.С. Шемшученка, В.С. Якушева та багатьох інших авторів.

Недостатня розробка в чинному законодавстві та в науковій літературі питань щодо процедури підготовки та прийняття нормативно-правових актів органами виконавчої влади, формальність, нечіткість механізму контролю за нормотворчою діяльністю ведуть до порушень законності даних актів. Виходячи з цього важливим і актуальним є пошук дієвих способів і засобів забезпечення законності актів органів виконавчої влади. В умовах розбудови правової держави відомчі нормативно-правові акти, в першу чергу, необхідно спрямовувати на забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Для створення повноцінної системи нормативних актів нагальною є проблема з’ясування правової природи нормативно-правових актів у сфері діяльності органів виконавчої влади.

Протягом останніх років були зроблені спроби врегулювання питань щодо створення системи внутрішньо узгоджених нормативно-правових актів, проте до цього часу Закон України “Про нормативно-правові акти” так і не прийнято, а відомча нормотворча діяльність здійснюється на рівні підзаконних нормативно-правових актів. Отже, за таких умов, потреба у всебічному й системному врегулюванні нормотворчої діяльності органів виконавчої влади в Україні є нагальною і досить актуальною.

Викладене свідчить про актуальність проблеми і необхідність широких узагальнень теоретичного та емпіричного матеріалу, оцінки тенденцій, що мають місце, і обґрунтування на цій підставі способів вирішення проблем адміністративно-правового регулювання нормотворення органів виконавчої влади.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Робота виконувалася відповідно до планів науково-дослідних робіт кафедри комерційного права Київського національного торговельно-економічного університету, зокрема, є складовою науково-дослідної теми № 10/1 “Актуальні проблеми комерційного права”, що затверджена Вченою радою КНТЕУ від 02.02.2001 р., протокол № 2. Дисертація ґрунтується на положеннях Указу Президента України від 22 липня 1998 р. № 810\98 “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні”.

Мета і задачі дослідження. Головна мета дисертаційної роботи полягає в тому, щоб на основі аналізу наукових розробок, узагальнення правозастосовчої практики виявити стан і визначити закономірності, тенденції організаційного та правового забезпечення нормотворчої діяльності органів виконавчої влади, розробити науково обґрунтовані пропозиції щодо створення ефективного механізму видання нормативних актів органів виконавчої влади та підвищення його результативності.

Для цього передбачається вирішити такі завдання теоретичного та практичного характеру:

визначити систему суб’єктів нормотворення, їх функціональне призначення та правовий статус;

визначити місце і роль нормотворення як виду діяльності органів виконавчої влади у механізмі взаємодії гілок державної влади;

розкрити призначення нормотворчої діяльності у демократичному суспільстві, його сутність та основні принципи здійснення;

провести комплексний аналіз стану українського законодавства, що регулює питання нормотворення, а також теоретичних розробок вчених правознавців за цією проблематикою;

визначити терміни, які використовуються в законодавстві України для регламентації нормотворчої діяльності органів виконавчої влади;

визначити підстави для класифікації нормативно-правових актів у сфері виконавчої влади, проаналізувати їх співвідношення та взаємодію;

висвітлити стадії нормотворчого процесу органів виконавчої влади і перспективи удосконалення їх правового регулювання;

розкрити регулюючу, правозахисну роль нормативних актів органів виконавчої влади;

здійснити аналіз стану і перспектив розвитку нормотворення як важливої умови забезпечення захисту прав і свобод громадян;

визначити ступінь досконалості законодавства, що регулює діяльність органів виконавчої влади.

У процесі реалізації адміністративної реформи набуває особливого значення точне визначення функцій і місця нормативної регламентації суспільних відносин актами органів виконавчої влади. Внаслідок цього вбачається, що основним завданням у цій сфері є удосконалення адміністративно-правового регулювання нормотворчої діяльності і оптимізація форм її здійснення.

Об'єктом дослідження є адміністративно-правові відносини, що виникають між органами виконавчої влади (їх посадовими особами) у сфері організації і здійснення нормотворчої діяльності.

Предметом дослідження є система адміністративно-правових норм та норм інших галузей права, що регулюють діяльність органів виконавчої влади щодо видання та реалізації нормативних актів, засоби забезпечення законності на різних стадіях нормотворчого процесу, а також нормативно-правові акти органів виконавчої влади, їх сутність, особливості та юридична природа.

Методи дослідження. З методологічної точки зору робота являє собою аналіз двох пластів соціальної реальності: дійсних явищ та процесів (нормотворення органів виконавчої влади) і їх відображення у правових нормах. Під час проведення дисертаційного дослідження використовува-лися наукові розробки вітчизняних та деяких зарубіжних дослідників, філософська, соціологічна, правова та інша спеціальна література. У вирішенні зазначених завдань використовувалися загальнотеоретичні і спеціально-наукові методи пізнання, робота також спирається на формально-логічний, порівняльний і системно-структурний аналіз чинного законодавства. Теоретичні висновки ґрунтуються на розробках з теорії держави та права, конституційного та адміністративного права, теорії державного управління, на аналізі чинного законодавства України, що регламентує питання правового становища суб’єктів нормотворення, а також на результатах власних емпіричних досліджень автора. Методика дослідження характеризується використанням положень і принципів системного підходу, аналізу та синтезу, історичного методу, індукції і дедукції, узагальненням теорії і практики, що забезпечили науковість та достовірність результатів. Дисертантом вивчена практика Верховного Суду України, Вищого господарського суду України щодо розгляду справ, які пов’язані з оскарженням неправомірних актів органів виконавчої влади та їх посадових осіб, визнання недійсними актів ненормативного характеру та ін.

Наукова новизна одержаних результатів. Наукова новизна одержаних результатів зумовлена сукупністю поставлених завдань і засобів їх розв’язання, і обумовлюється необхідністю реформування правового режиму діяльності органів виконавчої влади. Наукова новизна полягає у розробці концепції вдосконалення існуючого в Україні правового інституту нормативних актів органів виконавчої влади; визначенні особливостей видів цих актів та напрямів адміністративно-правового регулювання нормотворчої діяльності органів виконавчої влади.

В межах проведеного автором дослідження одержано наступні результати, які мають наукову новизну:

вперше:

- здійснено комплексний аналіз нормотворчої діяльності органів виконавчої влади в процесі розвитку демократичного суспільства в Україні;

- визначено коло органів виконавчої влади, що здійснюють прийняття нормативно-правових актів, та надано пропозиції щодо вдосконалення системи органів відомчого нормотворення;

- змістовно поглиблена характеристика підзаконного нормотворення як специфічного виду державної діяльності;

дістали подальшого розвитку:

- положення про основні принципи нормотворення. Поряд із такими принципами як законність, систематичність та гласність, значна увага приділяється системності, науковості, дієвості і прозорості здійснення нормотворчої діяльності органами виконавчої влади. Дотримання цих принципів є однією з умов ефективності прийнятих нормативно-правових актів;

- питання щодо наукового обґрунтування основних стадій нормо-творчого процесу органів виконавчої влади;

- пропозиції щодо доцільності регламентації нормотворчого процесу органів виконавчої влади на рівні закону;

удосконалено:

- поняття нормотворчості органів виконавчої влади;

- напрямки та зміст адміністративно-правового регулювання поло-жень, якими необхідно керуватися органам виконавчої влади при здійсненні нормотворення;

- пропозиції до проектів Законів України “Про нормативно-правові акти”, “Про центральні органи виконавчої влади” щодо вдосконалення організації нормотворчої діяльності.

Результати, одержані при аналізі нормотворчої діяльності органів виконавчої влади, свідчать саме про відсутність дієвого механізму нормотворення. З цією метою вироблені пропозиції і рекомендації щодо суттєвого удосконалення нормотворчого процесу шляхом застосування відповідних організаційних та правових заходів.

Практичне значення одержаних результатів. Наукова систематизація вимог, що висуваються до нормативних актів органів виконавчої влади, класифікація видів та форм цих актів, виявлення та аналіз проблемних питань адміністративно-правового регулювання цього напрямку діяльності органів виконавчої влади можуть бути використані у практичній діяльності державних органів, а також у судовій практиці.

Розроблені пропозиції стануть корисними для вдосконалення чинного та розробки новітнього законодавства у цій сфері.

Практичне значення адміністративно-правового регулювання нормотворчої діяльності органів виконавчої влади полягає в унеможливленні адміністративного свавілля органів виконавчої влади, в обґрунтуванні рівноправності інтересів, з одного боку, держави, а, з іншого, громадян як орієнтиру в діяльності органів виконавчої влади; усуненні прогалин у нормативному регулюванні видання органами виконавчої влади правових актів, оновленні законодавчої бази з урахуванням як національного досвіду, так і зарубіжного, насамперед країн-членів Європейського союзу.

Матеріали дисертаційного дослідження були використані при підготовці та викладанні лекцій із курсу “Теорія держави та права” для студентів спеціальності “Правознавство” Київського національного торговельно-економічного університету, а також при розробці програми з навчального курсу “Податкове право” та проблемної лекції “Правові підстави відповідальності посадових осіб за порушення у сфері нормотворчості” з курсу “Адміністративне право” (акт впровадження результатів наукових досліджень, протокол № 20 від 12 травня 2004 року).

Положення дисертації використовуються Департаментом правового забезпечення Державної податкової адміністрації України при розробці нормативно-правових актів (акт впровадження результатів наукових досліджень № 10-2118/3382 від 13.11.2003 р.) та Державною комісією з регулювання ринків фінансових послуг України (акт впровадження результатів наукових досліджень № 1569/12 від 03.12.2003 р.). Певні наукові розробки та законодавчі пропозиції були використані комітетом Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності при обговоренні законопроектів з питань нормотворчої діяльності правоохоронних органів України (акт впровадження результатів наукових досліджень № 134/11/2003 від 17.11.2003 р.).

Апробація результатів дисертації. Найважливіші теоретико-правові ідеї і концептуальні положення дисертації доповідалися на кафедрі комерційного права Київського національного торговельно-економічного університету.

Основні результати дисертаційного дослідження були предметом наукових доповідей на міжнародних науково-практичних конференціях “Державне регулювання торгівлі у ринкових умовах” (24-26 жовтня 2001 року), “Економічна теорія: сучасні проблеми розвитку сфери товарного обігу” (23-25 жовтня 2002 року), що проводились у Київському національному торговельно-економічному університеті (м. Київ), а також на ХІ Міжвузівській студентській науковій конференції “Наука і вища освіта”, яка проводилась у Гуманітарному університеті “Запорізький інститут державного та муніципального управління” (м. Запоріжжя, 15-16 травня 2003 року), та на Регіональній міжвузівській науковій конференції молодих вчених і аспірантів “Проблеми вдосконалення правового регулювання щодо забезпечення прав та основних свобод людини і громадянина в Україні”, що відбулася на базі Юридичного інституту Прикарпатського університету імені Василя Стефаника (м. Івано-Франківськ, 19 квітня 2003 року).

Публікації. Основні висновки та результати дисертаційних досліджень викладено в семи наукових публікаціях, три з яких, у фахових виданнях, всі одноосібні.

Структура дисертації визначається її змістом, обумовлена логікою дослідження, що базується на поєднанні загальних і спеціальних підходів до розгляду досліджуваної проблеми. Дисертаційна робота складається зі вступу, двох розділів, що поділені на підрозділи, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації 198 сторінок, у тому числі 176 сторінок становить основний текст роботи, список використаних джерел 22 сторінки (214 посилань).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, об’єкт, предмет, мета та завдання дослідження, визначається наукова новизна, теоретичне і практичне значення одержаних результатів, наводяться відомості про апробацію, структуру та обсяг роботи.

Перший розділ “Теоретико-правові засади нормотворчої діяльності органів виконавчої влади” складається з трьох підрозділів.

У першому підрозділі – “Поняття та значення нормотворчої діяльності у сфері здійснення виконавчої влади” досліджується головне призначення нормотворчості – адекватне відображення суспільних потреб шляхом встановлення нових правових норм, зміна і відміна застарілих. Звертається увага на те, що саме робота органів виконавчої влади, яка знаходить свій прояв у прийнятті і реалізації правових актів, сприятиме ефективному управлінню державою.

З огляду на це проблема нормотворчої діяльності виконавчої влади є однією з найактуальніших серед правових проблем організації державної влади взагалі. Тому в дисертаційному дослідженні обґрунтована важливість наукового підходу у визначенні часу прийняття, змісту і форми правового рішення. Зважаючи на те, що здійснення вчасного і точного реагування адекватними правовими засобами на суспільно значущу проблему, яка має значення для великої кількості людей, для держави в цілому, покладається на органи виконавчої влади, дослідження спрямовувалося у напрямі розв’язання проблем побудови спеціального понятійного апарату підзаконної нормотворчої діяльності.

Проведене дисертаційне дослідження дозволило зробити висновок, що не існує законодавчо визначеного поняття “нормотворчість органів виконавчої влади”, що заважає урахуванню специфіки їх управлінської праці.

Здійснений автором аналіз спеціальних ознак поняття “нормотворчість”, дозволив сформувати дефініцію та внести пропозицію щодо удосконалення адміністративно-правового регулювання нормо-творчої діяльності органів виконавчої влади шляхом включення запропонованого визначення у статтю 2 законопроекту “Про нормативно-правові акти”.

Звернуто увагу на те, що не дивлячись на складний і багаторівневий характер нормотворчої діяльності органів виконавчої влади, в зако-нодавстві так і не визначено її принципів. На підставі загальних принципів правотворчості був запропонований власний варіант провідних принципів адміністративної нормотворчості. Зокрема, ними є принципи: законності, демократизму, прозорості (гласності) нормотворчого процесу, зв’язок з практикою, поєднання інтересів суспільства та особи, науковості, відповідальності за порушення правил нормотворчого процесу.

У другому підрозділі – “Органи виконавчої влади як суб’єкт адміністративної нормотворчості” розглянута система органів виконавчої влади, а також обсяг їх компетенції. Проведене дослідження дає підстави зробити висновок, що в Україні система виконавчої влади існує у наступному вигляді: створена вертикаль від Кабінету Міністрів України до області і району, а через механізм делегування повноважень – до міста, селища і села.

Аналізуючи адміністративно-правове регулювання цього питання, необхідно констатувати, що регулювання здійснюється, крім норм адміністративного права, ще й нормами конституційного. Як відомо, система органів виконавчої влади визначається Конституцією України, Законом України “Про місцеві державні адміністрації” та низкою підзаконних нормативно-правових актів. Адміністративно-правові норми закріплюють діяльність уряду, центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій, виконкомів місцевих рад тощо. Проте, незважаючи на значні зусилля держави система вищезазначених органів не позбавлена недоліків. Так, відповідно до статей 19, 92, 120 Конституції України питання організації, повноважень та порядку діяльності органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України, тому на рівні законів необхідно нарешті врегулювати діяльність Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади, забезпечити легітимність їх функціонування. У законодавчому порядку необхідно визначити основні завдання, види, принципи та організацію діяльності Кабінету Міністрів України і центральних органів виконавчої влади, їх функції і повноваження, а також взаємовідносини з іншими органами державної влади (в тому числі між органами виконавчої влади) та органами місцевого самоврядування. Невідкладне прийняття Законів України “Про Кабінет Міністрів України” і “Про центральні органи виконавчої влади” буде сприяти впорядкуванню системи органів виконавчої влади в Україні, оптимізації їх кількості і структури, і відповідно підвищенню ефективності нормотворчої діяльності та її адміністративно-правового регулювання.

Розгляд в якості суб’єкта нормотворення Ради міністрів Автономної Республіки Крим надав змогу встановити низку невирішених проблем, до яких, зокрема, відноситься відсутність відповідного законодавчого визначення його статусу. На думку автора, таке становище заважає чіткому визначенню місця нормативно-правових актів Ради міністрів Автономної Республіки Крим серед актів інших органів виконавчої влади. Тому варто було б, враховуючи територіальний поділ України, віднести цей орган виконавчої влади до місцевого рівня.

За допомогою запропонованого підходу та переліку суб’єктів підзаконного нормотворення висвітлюються підстави, напрями і зміст здійснення нормотворчої діяльності органами виконавчої влади, їх подальшого адміністративно-правового регулювання, класифікація та ознаки їх нормативно-правових актів.

Висвітлені питання про місце і роль органів виконавчої влади у формуванні норм адміністративного права, які є необхідною передумовою дослідження підзаконної нормотворчості.

У третьому підрозділі “Стан регулювання системи нормативно-правових актів органів виконавчої влади” увага зосереджується на розгляді чинних нормативно-правових актів, що стосуються нормотворчої діяльності органів виконавчої влади, з’ясуванні системи нормативно-правових актів органів виконавчої влади, висвітленні єдності їх ознак, які характеризуються колом суспільних відносин, що потребують нормативного закріплення та компетентних органів, які наділені правом їх прийняття. Робиться загальний висновок про негативний вплив застарілих норм права на дієвість сучасного інституту адміністративної нормотворчості. Звертається увага на недоліки нормативного закріплення видів нормативно-правових актів, внаслідок чого ускладнюється вибір виду відомчого акта при його розробці і прийнятті.

Досліджується практика застосування адміністративних норм щодо прийняття нормативно-правових актів органів виконавчої влади. Цей аналіз дає змогу виявити суттєві прогалини у відповідних нормах вітчизняного законодавства та їх правозастосуванні, суперечність, нерозвинутість таких норм при застосуванні їх у процесі нормотворчої діяльності органів виконавчої влади.

Підкреслюється необхідність наукової класифікації нормативно-правових актів, яка дає можливість глибше з’ясувати їх правову природу, визначити роль і значення в управлінському процесі, в розв’язанні загальних і спеціальних завдань державного управління, виробити найбільш чіткий і досконалий порядок їх видання.

Другий розділ “Основні напрями вдосконалення адміністративно-правового регулювання нормотворчої діяльності органів виконавчої влади” складається з трьох підрозділів.

У першому підрозділі “Визначення системи спеціальних вимог до нормотворчості органів виконавчої влади” наголошується, що одним зі шляхів усунення перелічених у попередньому розділі суперечностей є чітке визначення вимог, які висуваються до нормативно-правових актів, і, зважаючи на їх важливість, оновлення та законодавче закріплення.

Оскільки на практиці підзаконне нормотворення характеризується відсутністю досвіду створення нормативно-правових актів, використовується традиційна юридична техніка, яка не в повній мірі притаманна сучасним умовам, дослідження було спрямоване на розробку відповідної нормотворчої техніки. В контексті дослідження нормотворчої техніки сформульований висновок, що з огляду на специфіку створення правової бази України, вимагає прискорення прийняття Закону України “Про нормативно-правові акти”, а також пропонується розробити і затвердити постановою Кабінету Міністрів України Загальні правила нормотворчої техніки органів виконавчої влади.

Сформульована низка заходів щодо спеціальної підготовки юристів та інших посадових осіб органів виконавчої влади для правотворчої роботи. З метою створення механізму участі громадян у процесі нормотворення органів виконавчої влади запропоновано прийняти закон, яким би встановлювався порядок співпраці останніх з громадськістю, та розроблена його структура і зміст. Наступним етапом дисертаційного дослідження стало обґрунтування обов’язкового здійснення спеціальної правової експертизи на відповідність відомчих нормативних актів основоположній вимозі адміністративного нормотворення – законності та запровадження попередньої експертизи для встановлення їх відповідності нормам діючого законодавства.

Вказано на необхідність гармонізації вітчизняного права із нормами розвинутих країн Європи при прийнятті нормативно-правових актів органами виконавчої влади.

У другому підрозділі “Врегулювання процедури прийняття нормативно-правових актів органами виконавчої влади” наголошується, що одним із шляхів поліпшення якості відомчого нормотворення і зниження кількості незаконних нормативно-правових актів органів виконавчої влади є суворе дотримання схеми послідовного проходження нормотворчого процесу.

Констатується недостатність та недосконалість регулювання нормотворчої діяльності органів виконавчої влади чинним законодавством, зважаючи на надзвичайну активність роботи по відомчому нормотворенню.

Оскільки процедура підготовки і видання органами виконавчої влади нормативно-правових актів не закріплена на законодавчому рівні, дослідження було спрямоване на розробку пропозицій щодо наукового обґрунтування і визначення кількості стадій нормотворчого процесу.

Запропонована орієнтовна схема нормотворчого процесу органів виконавчої влади, здійснений розподіл останнього на декілька послідовних стадій, враховуючи при цьому характерні риси кожної з них: логічну послідовність і завершеність певних дій, а також суб’єктний склад і певні юридичні наслідки кожної стадії.

У третьому підрозділі “Регламентація форм реагування на прийняття нормативно-правових актів, що не відповідають чинному законодавству” досліджується значення правозастосування як засіб надання об’єктивної оцінки повноті та своєчасності нормативно-правових актів, виявлення недоліків та прогалин у діяльності певного органу виконавчої влади під час нормотворення. З позиції необхідності покращення підзаконної адміністративної нормотворчості та забезпечення належного рівня координації та узгодження роботи між окремими органами виконавчої влади здійснюється вивчення та вдосконалення природи адміністративно-правового захисту від незаконних посягань на права, свободи та інтереси фізичних та юридичних осіб.

Розглядаються пропозиції щодо законодавчого закріплення порядку врегулювання колізій між нормативно-правовими актами, яке призвело б до відповідного зменшення кількості їх оскаржень, а також можливість їх оскарження на вибір суб’єкта оскарження як у судовому, так і адміністративному порядку.

Підкреслюється важливість конституційного повноваження Президента України щодо скасування актів Кабінету Міністрів України і повноваження судової влади щодо визнання таких актів недійсними з підстав, зазначених у законодавстві, як самостійних гарантій забезпечення законності у діяльності Кабінету Міністрів України.

Концентрується увага на відсутності достатнього нормативного врегулювання підстав і порядку скасування нормативно-правових актів органів виконавчої влади, необхідності впорядкування процедури скасування державної реєстрації нормативно-правових актів, що не відповідають чинному законодавству.

Досліджуються підстави притягнення до адміністративної та дисциплінарної відповідальності у разі наявності правопорушень, що вчинюються державним службовцем органу виконавчої влади під час нормотворчого процесу, а також у разі прийняття ним незаконних актів. Оскільки юридична відповідальність в її традиційному розумінні застосовується до органів виконавчої влади і їх посадових осіб у межах тих обов’язків, які були на них покладені законодавчими або іншими нормативними актами, великого значення набуває розроблення та затвердження посадових інструкцій для державних службовців із чітким визначенням в них оптимального обсягу повноважень, необхідного для успішної реалізації покладених на них функціональних обов’язків, та персональної відповідальності за виконання посадових функцій.

У висновках викладено основні теоретичні підсумкові положення та практичні пропозиції, що розглянуті в дисертаційному дослідженні.

Загальним підсумком роботи є вирішення основоутворюючих теоретичних та практичних задач, які стосуються адміністративно-правового регулювання нормотворчої діяльності органів виконавчої влади, зокрема, щодо формування термінологічного апарату з питань адміністративної нормотворчості, а також розроблення нових принципів нормотворчої діяльності і побудови на їх основі оптимальної кількості стадій нормотворчого процесу та вимог, які висуваються до нормативно-правових актів органів виконавчої влади.

Основні висновки можуть бути викладені наступним чином.

1. З’ясування системи органів виконавчої влади базується на різних за своєю юридичною силою нормативно-правових актах. У зв’язку з цим є необхідність створення єдиного кодифікованого нормативного акта – Закону України “Про систему органів виконавчої влади України”, який би регулював ці питання.

2. Передбачити у статті 2 законопроекту “Про нормативно-правові акти” визначення нормотворчості як особливої діяльності держави, в особі спеціально уповноважених на це владних суб’єктів, спрямованої на нормативне закріплення суспільних потреб й інтересів та забезпечення належних умов для реалізації прав і свобод громадян та їх ефективного захисту, яка здійснюється шляхом створення системи внутрішньо узгоджених нормативно-правових актів з метою підвищення ефективності регулювання суспільних відносин в Україні.

3. Потребують конкретизації види нормативно-правових актів та їх юридична форма, в залежності від органу виконавчої влади, яким видається той чи інший акт. При цьому головним критерієм відмінностей одного різновиду акта від іншого повинні стати глибинні, якісні особливості їх юридичної природи. Тому слід передбачити у законопроекті “Про нормативно-правові акти” всі можливі види нормативно-правових актів із описом притаманних кожному з них характерних ознак, з метою виключення вживання такого виду нормативно-правових актів, як “інші”.

4. Аналіз нормативно-правових актів органів виконавчої влади дозволяє суттєво збільшити кількість вимог, що до них висуваються. Пропонується розробити і затвердити постановою Кабінету Міністрів України Загальні правила нормотворчої техніки органів виконавчої влади.

5. Врегулювати у законопроекті “Про нормативно-правові акти” процедуру нормотворчого процесу із чітким визначенням стадій та дотриманням їх суворої послідовності, а також відповідальність за його порушення.

6. Регулювання відносин, що виникають при реєстрації нормативно-правових актів органів виконавчої влади, нормами чинного законодавства є недосконалим, особливо зважаючи на великий обсяг існуючого нормотворчого процесу. Автором висувається пропозиція розробити спеціальний закон – “Про державну реєстрацію нормативно-правових актів в Україні”.

7. При розробці проектів нормативних актів слід виходити з необхідності узагальнення практики застосування законодавства та відомчих нормативних актів. Результатом чого повинно бути, на думку автора, закріплення у законопроекті “Про нормативно-правові акти” обов’язку органів виконавчої влади щодо проведення аналізу законодавства з цього питання з метою унеможливлення колізії існуючих і щойно прийнятих норм. Наслідком такого аналізу повинно бути видання відповідних норм щодо перегляду, визнання не чинними і приведення існуючих актів у відповідність з новими.

8. Законодавчо врегулювати питання щодо здійснення відбору нормотворців та вимог, які висуваються при визначенні розробника певного нормативно-правового акта, враховуючи професійну підготовку та здібності до нормотворчої роботи. Необхідно врегулювати критерії відбору осіб, що розробляють нормативно-правові акти, шляхом внесення відповідних вимог до розробників у законопроект “Про нормативно-правові акти” та Закон України “Про державну службу”.

9. З метою створення механізму участі громадян у процесі нормотворення органів виконавчої влади автором запропоновано прийняти закон, яким би встановлювався порядок співпраці останніх з громадськістю, та підготовлена його структура і зміст.

10. Закріпити у законопроекті “Про нормативно-правові акти” строки візування та направлення зауважень і пропозицій розробнику, які визначаються в залежності від складності проекту і виду погодження (всередині відповідного органу виконавчої влади чи з іншими зацікавленими міністерствами і відомствами).

11. Зроблено висновок про необхідність вдосконалення інституту відповідальності за порушення у сфері нормотворчої діяльності, зокрема, необхідність урахування її у законопроекті “Про нормативно-правові акти”, Законах України “Про державну службу”, “Про боротьбу з корупцією” та у посадових інструкціях.

Основні положення дисертації викладені у наступних працях здобувача:

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

АНОТАЦІЇ

Лата Н.Ф. Адміністративно-правове регулювання нормотворчої діяльності органів виконавчої влади. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 – теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. – Національна академія державної податкової служби України. – Ірпінь, 2004.

В дисертації досліджено зміст нормотворчої діяльності органів виконавчої влади, визначено її принципи та значення. Досліджені теоретичні аспекти формування та розвитку законодавства України, яке стосується нормотворчої діяльності органів виконавчої влади, розроблені пропозиції щодо його вдосконалення. Також в дисертації проаналізовані особливості адміністративно-правового регулювання основних видів нормативно-правових актів органів виконавчої влади та система і компетенція суб’єктів підзаконного нормотворення.

Розроблені засади нової системи спеціальних вимог до нормотворчості органів виконавчої влади. У дисертації визначаються нові спеціальні терміни щодо адміністративної правотворчості. Накреслюються шляхи удосконалення стадій нормотворчого процесу та нормотворчої техніки; теоретично обґрунтовується необхідність запровадження та визначаються основні засади відповідальності за порушення у сфері нормотворення.

На підставі теоретичних висновків та аналізу чинного законодавства розроблені та внесені пропозиції про комплексне вдосконалення інституту адміністративної нормотворчості органів виконавчої влади.

Ключові слова: орган виконавчої влади, нормотворчі повноваження, адміністративна нормотворчість, адміністративно-правове регулювання нормотворчої діяльності, підзаконні нормативно-правові акти, нормотворча техніка, стадії нормотворчого процесу, адміністративно-правовий захист, дисциплінарна відповідальність, адміністративна відповідальність.

Лата Н.Ф. Административно-правовое регулирование нормотворческой деятельности органов исполнительной власти. – Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности: 12.00.07 – теория управления; административное право и процесс; финансовое право; информационное право. – Национальная академия государственной налоговой службы Украины. – Ирпень, 2004.

В диссертации проведены исследования, направленные на уточнение существующих и разработку новых понятий терминологического аппарата института нормотворческой деятельности органов исполнительной власти, а именно, проведен анализ признаков понятия “нормотворчество” и разработано его определение.

Рассматривая орган исполнительной власти как целостную управ-ленческую систему, на которую активно влияет ряд не только внутренних, но и внешних факторов, в работе выдвигается идея взаимодействия между различными звеньями органов исполнительной власти в процессе принятия нормативно-правовых актов. Определение системы органов исполнительной власти базируется на разных по своей юридической силе нормативно-правовых актах. В связи с чем есть необходимость создания единого кодифицированного нормативного акта – Закона Украины “О системе органов исполнительной власти Украины”. С помощью предложенного подхода и перечня субъектов подзаконного нормотворчества освещаются направление и содержание осуществления нормотворческой деятельности органами исполнительной власти, их дальнейшее административно-правовое регулирование.

Подчеркивается необходимость научной классификации нормативно-правовых актов, дающая возможность более глубоко выяснить их правовую природу, определить роль и значение в управленческом процессе, в разрешении общих и специальных заданий государственного управления, разработать наиболее четкий и совершенный порядок их принятия. Внесено предложение предусмотреть в законопроекте “О нормативно-правовых актах” все возможные виды нормативно-правовых актов с описанием присущих каждому из них характерных признаков.

В диссертации также исследуются пути усовершенствования нормотворческого процесса как недостаточно эффективно работающего механизма с четким определением стадий и их последовательности.

Руководствуясь положениями Концепции административной реформы в Украине, разработаны принципы нормотворческой деятельности органов исполнительной власти и основы новой системы специальных требований к подзаконным нормативно-правовым актам.

В контексте исследования нормотворческой техники сформулирован вывод о необходимости скорейшего принятия Закона Украины “О нормативно-правовых актах”, а также предлагается разработать и утвердить постановлением Кабинета Министров Украины Общие правила нормотворческой техники органов исполнительной власти.

Сформулирован ряд мер по специальной подготовке юристов и других должностных лиц органов исполнительной власти к нормотворческой работе. С целью обеспечения участия граждан в процессе нормотворчества органов исполнительной власти, предложено принять закон, устанавливающий порядок сотрудничества последних с общественностью, разработана его структура и содержание. Следующим этапом диссертационного исследования стало обоснование обязательного осуществления специальной правовой экспертизы на соответствие ведомственных нормативных актов основополагающему требованию административного нормотворчества – законности и прохождения предварительной экспертизы для установления их соответствия нормам действующего законодательства. Анализируется необходимость гармонизации отечественного права с нормами развитых стран Европы при принятии нормативно-правовых актов органов исполнительной власти.

Регулирование отношений, возникающих при регистрации нормативно-правовых актов органов исполнительной власти, нормами действующего законодательства, является несовершенным. Автором выдвигается предложение разработать специальный закон – “О государственной регистрации нормативно-правовых актов в Украине”.

По итогам диссертационного исследования сделан вывод о том, что усовершенствование административно-правового регулирования нормотворческой деятельности органов исполнительной власти необходимо осуществлять путем разработки и законодательного закрепления специального терминологического аппарата; разработки новых принципов административного нормотворчества и построения на их основе схемы осуществления нормотворческой деятельности органами исполнительной власти, которая должна обеспечить законность принимаемых нормативно-правовых актов, а также прозрачность их правоприменения; усовершенствования механизма выявления и предотвращения принятия нормативно-правовых актов, не отвечающих действующему законодательству.

На основе теоретических выводов и анализа действующего законодательства разработаны и внесены конкретные предложения о комплексном усовершенствовании законодательства в части института административного нормотворчества органов исполнительной власти.

Ключевые слова: орган исполнительной власти, нормотворческие полномочия, административное нормотворчество, административно-правовое регулирование нормотворческой деятельности, подзаконные нормативно-правовые акты, нормотворческая техника, стадии нормотворческого процесса, административно-правовая защита, дисциплинарная ответственность, административная ответственность.

Lata N.F. Administrative and legal regulation of law-making activity of executive authorities. – The Manuscript.

Thesis is submitted for a Candidate’s degree in jurisprudence on a speciality 12.00.07 – the theory of management; the administrative law and process; the financial law; the informational law. – The National Academy of State Tax Service of Ukraine. – Irpin, 2004.

The dissertation investigates the scope of law-making activity of executive authorities, determines its principles and meaning. There are investigated theoretical aspects of formation and development of the laws of Ukraine that apply to law-making activity of executive authorities as well as developed proposals related to their improvement. Also the dissertation analyzes features of administrative and legal regulation of main types of normative and legal acts of executive authorities as well as the system and the competence of subjects of sublegislative law-making.

There are developed principles of new system of special requirements to law-making activity of executive authorities. The dissertation determines new special definitions relating to administrative law-making. There are outlined ways of improvement of stages of law-making process and law-making means as well as theoretically grounded necessity of implementation of responsibility in the law-making area and fixed main basis of it.

Based on theoretical conclusions and analyze of effective laws, proposals as to complex improvement of institution of administrative law-making of executive authorities are developed and presented.

Key words: executive authorities, law-making authority, administrative law-making, law-making activity, sublegislative normative and legal acts, law-making means, stage of law-making process, administrative and legal protection, disciplinary responsibility, administrative responsibility.