Національна академія внутрішніх справ України

Міністерство внутрішніх справ України

Павлов Дмитро Миколайович

УДК 35.07

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ ФУНКЦІОНУВАННЯ СИСТЕМИ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ (ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ)

12.00.07 – теорія управління; адміністративне право і процес;
фінансове право; інформаційне право

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ – 2004

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії внутрішніх справ України Міністерства внутрішніх справ України.

Науковий керівник:

кандидат юридичних наук, професор Сущенко Віктор Дмитрович, Національна академія внутрішніх справ України, проректор з міжнародних зв’язків.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України Мироненко Наталія Михайлівна, заступник керівника Київського регіонального центру Академії правових наук України;

кандидат юридичних наук, професор Колпаков Валерій Костянтинович, Національна академія внутрішніх справ України, професор кафедри адміністративного права.

Провідна установа:

Національна академія державної податкової служби України, Державна податкова адміністрація України, м. Ірпінь.

Захист відбудеться " 15 " квітня 2004 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.03 в Національній академії внутрішніх справ України за адресою: 03035, м. Київ, пл. Cолом'янська, 1.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Національної академії внутрішніх справ України (03035, м. Київ, пл. Cолом'янська, 1).

Автореферат розісланий "09" березня 2004 року.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради Є.Д. Лук’янчиков

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. У процесі становлення України як демократичної, соціальної, правової держави визначальним інструментом організуючого впливу на суспільні відносини виступає державне управління. Саме тому постійно розробляються та впроваджуються в життя заходи щодо вдосконалення системи органів виконавчої влади з метою забезпечення її відповідності об’єктивним закономірностям суспільно-економічного буття.

Проблема вдосконалення державного управління об’єктивно існувала й існує в усіх державах і може вирішуватися різними шляхами. Проте в будь-якому випадку вдосконалення управління в демократичних країнах має на меті створення соціально ефективного державного апарату, наближеного до потреб і запитів людей і побудованого на наукових принципах.

Підвищення ефективності функціонування системи органів виконавчої влади має винятково практичне значення, оскільки фактично йдеться про удосконалення механізму реалізації конституційних прав і свобод громадян, підвищення рівня суспільного добробуту.

Раціоналізація управління має відбуватися на наукових засадах. Це обумовлює потребу подальшої теоретичної розробки методологічних основ організації державного управління, наукового пошуку та обґрунтування конкретних шляхів впровадження в практику управління нових методів роботи.

Програмним документом, відповідно до якого сьогодні здійснюється вдосконалення державного управління, є Концепція адміністративної реформи в Україні, де визначено, що метою адміністративної реформи є "створення ефективної системи державного управління", а її завдання – "формування ефективної організації виконавчої влади". Відповідно до мети реформи актуальним напрямом наукового дослідження є подальша розробка поняття "ефективність управління" та показників (критеріїв), за допомогою яких має здійснюватися оцінка ступеня ефективності державного управління. Вказані проблеми набувають наразі нагальної потреби вирішення у зв'язку з підписанням Україною низки міжнародно-правових актів, які містять певні вимоги щодо надійності, відкритості, ефективності та результативності державного управління.

Отже, актуальною науково-теоретичною проблемою видається визначення засад організаційно-правового забезпечення ефективності функціонування системи органів виконавчої влади (державного управління) в контексті реалізації функції держави щодо вдосконалення управління.

У своїх дослідженнях окремим аспектам цієї складної та багатопланової проблеми приділяли увагу вітчизняні вчені, зокрема, В.Б.Авер’янов, О.Ф.Андрійко, Ю.П.Битяк, І.П.Голосніченко, С.Д.Дубенко, Р.А.Калюжний, В.М.Кампо, А.А.Коваленко, І.Б.Коліушко, В.К.Колпаков, В.В.Копєйчиков, В.І.Кравченко, Л.М.Кравчук, Є.Б.Кубко, В.В.Медведчук, Н.М.Мироненко, Н.Р.Нижник, В.Ф.Опришко, В.М.Плішкін, П.М.Рабінович, О.П.Рябченко, О.Ф.Скакун, А.Й.Француз, О.Ф.Фрицький, В.В.Цвєтков, В.М.Шаповал, В.О.Шамрай, Ю.С.Шемшученко, В.К.Шкарупа, Л.П.Юзьков, О.І.Ющик; російські дослідники Г.В.Атаманчук, І.Л.Бачило, Ю.М.Козлов, Б.М.Лазарєв, Г.Х.Попов, Ю.О.Тихоміров, В.Є.Чиркін та інші.

Водночас, окремі теоретичні та практично-прикладні питання організаційно-правового забезпечення вдосконалення існуючої системи органів виконавчої влади досліджені недостатньо, тому існує об’єктивна потреба наукового пошуку у цих напрямах.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до вимог Концепції адміністративної реформи в Україні, якою передбачено проведення науково-теоретичних і прикладних досліджень з проблематики державного управління, адміністративного і муніципального права, Концепції розвитку системи Міністерства внутрішніх справ України, "Комплексної програми удосконалення роботи з кадрами і підвищення авторитету міліції на 1999-
2005 рр." та Плану науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт Національної академії внутрішніх справ України на 1999-2003 роки.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є аналіз та розкриття сутності ефективності управління та розробка на цій основі практичних рекомендацій та наукових пропозицій щодо організаційно-правового забезпечення ефективності функціонування системи органів виконавчої влади.

Задачі дисертаційного дослідження сформульовані відповідно до поставленої мети і полягають у наступному:

-

-

-

-

Об’єктом дисертаційного дослідження є суспільні відносини, що формуються у процесі організації та функціонування системи державного управління.

Предметом дослідження є організаційно-правові засади забезпечення ефективності функціонування системи органів виконавчої влади в контексті реалізації функції держави щодо удосконалення державного управління.

Методи дисертаційного дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є системний підхід, який передбачає також використання і інших особливих методів дослідження соціально-правових явищ та інститутів, одним з яких є система органів виконавчої влади.

Особливості об’єкта і предмета дослідження, його мета й завдання обумовили використання таких методів:

-

-

-

Використання системного підходу для розгляду проблеми організаційно-правового забезпечення ефективності функціонування системи органів виконавчої влади обумовлено такими причинами:

-

-

-

-

Те, що предмет дослідження має багатоаспектний характер і перебуває на стику управління, адміністративного права, фінансового права, економіки та соціології й зумовило комплексний підхід до його вивчення.

Зазначені методи використовувались автором у взаємозв’язку для забезпечення всебічності проведеного дослідження.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що ця робота є першим комплексним монографічним дослідженням проблеми організаційно-правового забезпечення ефективності системи органів виконавчої влади у взаємозв’язку з функцією держави щодо вдосконалення державного управління.

Автором розроблені наступні концептуальні положення, які відрізняються науковою новизною і мають важливе теоретичне та практичне значення:

1. Аргументовано положення про необхідність законодавчого визначення поняття "ефективність управління", що сприятиме єдиному розумінню його в практичній управлінській діяльності. На основі аналізу понятійного апарату з даної проблематики дається авторське визначення ефективності, розширено перелік кількісних та якісних критеріїв її оцінки. Запропонована система критеріїв соціальної ефективності державного управління має дещо абстрактно-параметральний характер, але саме ця її властивість і дозволяє ставити питання про можливість універсального її застосування щодо різних органів, систем органів або системи державного управління в цілому.

2. Доведено, що поширений сьогодні підхід до розуміння перетворень у системі державного управління як тимчасового явища заважає розробці стратегічних державних програм та проведенню послідовної реформаторської діяльності. Натомість, запропоновано власна позиція щодо співвідношення адміністративної реформи та функції держави щодо вдосконалення державного управління як частини і цілого. Розкрито зміст цієї функції в сучасних умовах з огляду на авторську концепцію організаційно-правового забезпечення ефективності функціонування системи органів виконавчої влади.

3. Сформульовано авторське визначення адміністративної реформи як "цілеспрямованої діяльності державного апарату щодо кардинального перетворення адміністративної влади, результатом якої мають стати якісні зміни в системі органів виконавчої влади з урахуванням змін в об’єктах управління та форми держави".

4. Визначено та розкрито принципи проведення реформи державного управління, до яких віднесено: системність, безперервність, послідовність та стадійність.

5. Доведено, що принциповою умовою підвищення ефективності системи органів виконавчої влади є орієнтація на задоволення потреб об’єктів управління. Існуюча між об’єктом та суб’єктом кореляційна залежність дозволяє при такому підході своєчасно пристосовувати апарат держави до змін в об’єкті регулювання, забезпечувати еволюційний характер розвитку управління.

6. Обґрунтовано необхідність інтеграції на загальнодержавному рівні діяльності щодо реалізації функції вдосконалення державного управління з відповідним законодавчим закріпленням. З метою її реалізації пропонується створення керівного та координаційного центру, який мав би статус центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом (орієнтовна назва Комітет вдосконалення державного управління), що мало б водночас забезпечувати проведення адміністративної реформи в Україні. Дисертант пропонує прийняти Закон України "Про Комітет вдосконалення державного управління", в якому визначити основні завдання і функції цього органу з урахуванням вироблених у дослідженні рекомендацій.

Поряд зі створенням спеціального органу, дисертантом доводиться доцільність існування нового виду функціональних служб органів виконавчої влади – служб удосконалення організації та управління.

7. Встановлено зв’язок між ефективністю функціонування системи органів виконавчої влади та рівнем розвитку основних фінансово-правових інститутів. Доводиться, що спроби досягти ефективності функціонування зазначеної системи за рахунок виключно організаційних заходів призводять до різкого підвищення фінансових витрат на потреби управління без оптимізації останнього.

8. Сформульовано пропозиції щодо внесення змін та доповнень до чинного законодавства та деяких законопроектів з метою регламентації відповідних положень стосовно ефективності управління і створення правових гарантій процесу вдосконалення державного управління в Україні.

Підтримуючи доцільність розробки і прийняття Програми проведення адміністративної реформи, автор пропонує виділити дві основні частини зазначеного нормативного акту – постійну та варіативну.

Пропонується запровадити принципово новий для України засіб бюджетно-правового забезпечення адміністративної реформи, який полягає у використанні потенціалу ланцюгового бюджету, тобто прийняття бюджетних статей, розрахованих на період, що перевищує один рік, і дозволить чітко закріпити обсяги фінансування адміністративної реформи на тривалий час. В якості експерименту можна використати вже апробований в інших країнах засіб проведення бюджетно-фінансової політики, а саме контрольні показники бюджету, що затверджуються на найвищому урядовому рівні, розраховані на кілька років наперед, що дозволяє на початку кожного річного бюджетного циклу обмежити запити щодо асигнувань.

Пропонується здійснити розробку і прийняти Програму бюджетного забезпечення адміністративної реформи, яка б визначала з розподілом по роках витрати на проведення адміністративної реформи поетапно та в повному обсязі.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані та викладені в дисертації теоретичні положення можуть використовуватися в науково-дослідній роботі в якості методологічної бази для подальшого вивчення та розроблення проблем організаційно-правового забезпечення ефективності функціонування системи органів виконавчої влади.

Наведені в роботі висновки і пропозиції можуть бути враховані при подальшому вдосконаленні фінансового і адміністративного законодавства, а також при розробці Законів України "Про Кабінет Міністрів України", "Про систему центральних органів виконавчої влади", "Про Комітет вдосконалення державного управління в Україні" (орієнтовна назва), Стратегії та Програми забезпечення адміністративної реформи, Програми бюджетного забезпечення адміністративної реформи.

Окремі положення роботи можуть бути використані в учбовому процесі при викладанні курсу "Фінансове право", "Адміністративне право", "Теорія державного управління" та при науковій роботі зі студентами і слухачами, при розробці і підготовці відповідних підручників та навчальних посібників для студентів та слухачів юридичних вузів і факультетів.

Матеріали дисертаційного дослідження використовуються при проведенні практичних і семінарських занять з курсу "Організація оперативно-службової діяльності апаратів управлінь ГУ-УМВС України", викладені у підручнику "Фінанси. Грошовий обіг. Кредит". Висновки і пропозиції дисертації використані при проведенні експрес-дослідження за темою "Мотиваційні складові плинності кадрів органів внутрішніх справ", виконаного у відповідності з рішенням колегії МВС України від 09.01.02 №1 км/1, від 17.04.02 №5 км/1 та від 03.09.02 №12 км/1 (Акт приймання від 17 січня 2003 року).

Апробація результатів дослідження. Основні положення й висновки дисертаційного дослідження доповідались автором на науково-практичних конференціях "Становлення правової держави в Україні: проблеми та шляхи вдосконалення правового регулювання" (м. Запоріжжя, грудень 2000 року); "Економічні злочини: попередження і боротьба з ними" (м. Київ, травень 2001 року); міжнародній науковій конференції студентів та аспірантів "Актуальні проблеми правознавства очима молодих вчених" (м. Хмельницький, квітень 2002 року).

Публікації. Основні результати, отримані автором у процесі роботи над темою дисертації, викладено у 7 публікаціях, з яких 5 – у фахових виданнях.

Структура дисертації зумовлена метою та задачами дисертаційного дослідження та складається з вступу, двох розділів, до яких входять сім підрозділів, висновку і списку використаних джерел (210 найменувань). Загальний обсяг роботи становить 195 сторінок, з яких 180 – основний зміст.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, формулюються мета і завдання роботи, визначається ступінь наукового опрацювання теми, джерелознавча, теоретична і методологічна база, наукова новизна дослідження, його практична та теоретична значущість, методологічні принципи і структурна побудова роботи.

Розділ 1 – "Теоретико-методологічні засади ефективності системи органів виконавчої влади (державного управління)" – складається з чотирьох підрозділів, присвячених характеристиці стану розробки теми, формуванню понятійно-категоріального апарату дослідження, аналізу існуючої системи органів виконавчої влади та бачення перспектив її розвитку у контексті адміністративної реформи.

У підрозділі 1.1. – "Загальна характеристика системи органів виконавчої влади (державного управління) в Україні" – розглядаються засади організації та функціонування органів виконавчої влади, зосереджується увага на їх місці у системі функціонального поділу влади. Аналізується співвідношення категорій "державне управління" та "виконавча влада". Виділяється кілька основних підходів до цієї проблеми: 1) ототожнення "виконавчої влади" і "державного управління"; 2) пропозиція виключити категорію "державне управління" з понятійно-категоріального апарату адміністративного права як таке, що не відповідає принципу поділу влади; 3) розуміння "виконавчої влади" як політико-правової категорії, а "державного управління" – як організаційно-правової; 4) розгляд "виконавчої влади" як "статики", а "державного управління" – як "динаміки" управлінської сфери діяльності держави.

Природа виконавчої влади в контексті концепції поділу влади знаходить вияв в одній з трьох основних державних функцій – державному управлінні. Термін "державне управління" не визначений в чинній Конституції та законодавстві України, однак продовжує широко вживатися для означення виконавчо-розпорядчої діяльності у вітчизняній літературі та нормативних актах. Автор поділяє позицію, за якою державне управління як специфічний різновид діяльності органів держави продовжує існувати цілком об’єктивно і складає зміст виконавчої влади, забезпечує її функціональне наповнення, хоча державне управління за сучасних умов реалізується і за межами виконавчої гілки влади.

На підставі аналізу досліджень з теорії управління з приводу визначення співвідношення категорій "орган виконавчої влади" та "орган державного управління", автор поділяє думку В.Б.Авер’янова про те, що, оскільки переважний обсяг своїх повноважень органи виконавчої влади реалізують у сфері державного управління, їх можна називати органами державного управління. Водночас не кожен орган публічної влади, який реалізує певні функції у сфері державного управління, можна віднести до органів державної виконавчої влади. Систему органів виконавчої влади складають: вищий орган – Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, місцеві органи. Проте не всі елементи цієї системи визначені в Конституції України, можливе створення й інших органів (наприклад, урядові органи державного управління).

Аналізуючи місце системи органів виконавчої влади в механізмі держави, можна констатувати постійне розширення їх компетенції, що зумовлюється передусім потребами ефективного управління суспільними процесами.

Підрозділ 1.2. – "Поняття, умови та методологія ефективності державного управління" – присвячений аналізу підходів до проблеми ефективності управління. З наукових праць, присвячених дослідженню цього питання, необхідно, в першу чергу, відзначити фундаментальні роботи В.В.Цвєткова, в яких підвищення ефективності державного управління розглядається як комплексна проблема, з урахуванням впливу багатьох факторів.

Обрана методологія дослідження зумовила визначення і критичний огляд основних теоретико-методологічних напрямів в аналізі змісту ефективності управління. Розглядається її зв’язок з іншими категоріями управлінської і правової науки, зокрема результативністю, продуктивністю, оптимальністю управління. Констатується, що на практиці найбільш поширеним є економічне розуміння ефективності управління, коли зіставляються блага і витрати. При такому підході ефективність може бути зведена до конкретних фінансових показників. Методологічно вірно використовувати у такому контексті й поняття "вартість управління", запропоноване Б.Гаврилишиним. Проте поза увагою науковців і практиків в багатьох випадках залишається найважливіша складова ефективності управління – соціальна. Демократизація суспільних відносин, визнання прав і свобод людини найвищою соціальною цінністю має визначальний вплив на розуміння змісту категорії "ефективність" і обумовлює потребу розглядати забезпечення саме соціальної ефективності як пріоритетний напрямок реформи державного управління в Україні, її примат щодо організаційної, цільової або економічної ефективності.

Дисертант пропонує сформулювати загальне визначення ефективності управління як "повне досягнення реальної та соціально-корисної конкретної управлінської мети за мінімальних витрат ресурсів в оптимальний строк з урахуванням обставин зовнішнього та внутрішнього характеру". Автором акцентується увага на тому, що управлінська мета має бути реальною та соціально-корисною, адже характер мети значною мірою впливає і на ефективність діяльності, оскільки будь-які зусилля можуть виявитися марними, якщо мета за існуючих умов є недосяжною або якщо реальна мета є соціально-шкідливою, деструктивною чи антидемократичною. Відзначається, що як мінімальні витрати ресурсів можуть розглядатися лише такі, що гарантують випереджаючі темпи зростання соціального ефекту управління порівняно з витратами на його функціонування. Оптимальність у визначенні категорії "ефективності" вживається у значенні "оптимальна відповідність вимогам історичного періоду, своєчасність". Аргументується доцільність розгляду факторів ефективності як складових частин її визначення, оскільки управління, яке ефективне за даних умов, може виявитися неефективним у разі їх зміни. Розглядаються також фактори внутрішнього та зовнішнього середовища, що впливають на рівень ефективності управління.

У підрозділі 1.3. – "Критерії ефективності державного управління та системи його органів" – розглянуто існуючі науково-теоретичні підходи до критеріїв ефективності. Наголошується на недоцільності пошуку універсального критерію ефективності та неадекватному характері оцінки ефективності державного управління за монокритеріальним підходом. Проблема вбачається не лише у визначенні ефективності державного управління, яку можна оцінити шляхом порівняння отриманих позитивних соціальних результатів та витрат на їх досягнення, а у відсутності методики кількісного визначення розмірів елементів цієї формули (соціальних результатів та витрат). Пояснити це можна тим, що не всі позитивні соціальні результати (соціальний ефект) є безпосереднім досягненням діяльності суб’єктів управління, при цьому частина витрат та результатів мають якісний характер і не можуть бути підраховані. Тому автор використовує при оцінці ефективності державного управління одночасно кількісні і якісні критерії.

Використовуючи в якості теоретичного підґрунтя запропоновану російським дослідником Г.В.Атаманчуком систему критеріїв соціальної ефективності державного управління, автор вважає за доцільне виділити за рівнем загальності такі групи критеріїв: 1) критерії комплексної соціальної ефективності, в яких акцент робиться на встановлення залежності між системою держаного управління та рівнем і якістю вирішення основних проблем розвитку суспільства. В якості інтегрованого критерію цього рівня може розглядатися соціальний ефект як сукупний і загальний позитивний результат, який отримує суспільство як при створенні, так і при споживанні матеріальних, соціальних і духовних благ; 2) критерії спеціальної соціальної ефективності (доцільність, витрати часу на вирішення управлінських питань та здійснення управлінських операцій, стиль функціонування державно-управляючої підсистеми, її підструктур та ланок, витрати на утримання і забезпечення функціонування державно-управляючої підсистеми, складність її організації і діяльності), які є визначальними при оцінці ефективності організації та функціонування системи органів виконавчої влади; 3) критерії конкретної соціальної ефективності, за якими ефективність визначається на рівні кожного державного органу через його управлінські рішення; 4) наступна група критеріїв - індивідуальної соціальної ефективності - за якими, на думку автора, має оцінюватися ефективність посадових осіб органів виконавчої влади (державного управління).

В підрозділі розкривається значення критеріїв ефективності державного управління для оцінки успішності проведення в Україні адміністративної реформи.

Підрозділ 1.4. – "Перспективи розвитку системи органів виконавчої влади на сучасному етап" – присвячений аналізу місця адміністративної реформи у державно-правовій реформі в Україні (яка охоплює також парламентську, судово-правову, муніципальну реформи). Сформульовано авторську концепцію розуміння співвідношення вдосконалення системи державного управління як перманентної діяльності та адміністративної реформи. Категорія "удосконалення" в дисертаційному дослідженні вживається у значенні "позитивна еволюційна зміна якості предмета, підвищення ефективності діяльності". Наголошується, що поняття "адміністративна реформа" та "удосконалення державного управління" співвідносяться як частина і ціле. Адже розвиток управління відбувається еволюційно, а якісні докорінні зміни (до яких, на переконання автора, відноситься адміністративна реформа) мають стрибкоподібний характер. Згідно з законом взаємопереходу кількісних і якісних змін, розвиток не може відбуватися тільки еволюційно або тільки стрибкоподібно. Еволюційний підхід до вдосконалення державного управління передбачає часткові зміни явищ і процесів при збереженні їхньої сутності, тоді як стрибкоподібні зміни – це перехід з однієї якості в іншу. При запропонованому підході адміністративна реформа може розглядатися як елемент державно-правової реформи, в ході якої здійснюється модифікація або трансформація (якісна докорінна зміна) організації державного управління, а після завершення адміністративної реформи – постійна модернізація (вдосконалення, оновлення, еволюційний розвиток) державного управління, що здійснюється перманентно, в тому числі й шляхом реформ (наприклад, у разі зміни форми правління, політичного режиму, форми територіального устрою).

Підкреслюється, що метою реформування системи органів виконавчої влади є створення ефективної та здатної до постійного розвитку, з урахуванням факторів внутрішнього та зовнішнього характеру, системи державного управління. Адміністративна реформа розглядається як прояв функції держави щодо вдосконалення державного управління (вона охоплює діяльність, спрямовану на раціоналізацію організаційної та функціональної структур системи управління, механізму управління, методів та стилю управлінської праці), що притаманна будь-якій державі; розглядаються політичні, економічні, організаційні гарантії реалізації зазначеної функції.

Акцентуючи увагу на окремих напрямках проведення адміністративної реформи в Україні, автор пропонує визначити її як діяльність державного апарату щодо кардинального перетворення адміністративної влади, а не лише системи органів виконавчої влади (державного управління).

Методологія проведення адміністративної реформи, на думку автора, повинна ґрунтуватися на принципах системності, безперервності, послідовності, стадійності. Принцип системності передбачає тісно пов’язані дії різних органів управління, з’єднання дій у цільову програму, де окремі органи управління, їх завдання виступають як взаємопов’язані елементи, наділені своїм місцем і роллю у ході здійснення реформування. Принцип послідовності проведення реформи передбачає наявність чітко визначених цілей і безперервність їх реалізації. При цьому кожні наступні зміни в системі адміністративної влади мають бути органічно пов’язані з попередніми, не суперечити між собою (підтримуючи необхідність розробки і прийняття Програми проведення реформи, автор доводить необхідність виділення двох основних частин зазначеної Програми – постійної, в якій фіксуються найбільш стабільні елементи (генеральні цілі, строки, послідовність проведення реформаторських заходів та інші принципові положення), та варіативної частини, в межах якої мають бути окреслені елементи процесу реформи, що потребують постійного корегування відповідно до змін політико-правового становища у суспільстві чи фінансово-економічних можливостей держави, як це передбачено Концепцією адміністративної реформи в Україні.

У розділі 2 - "Організаційно-правові умови ефективності функціонування системи органів виконавчої влади", - що складається з трьох підрозділів, досліджуються конкретні напрями організаційно-правового забезпечення ефективності функціонування системи органів виконавчої влади (державного управління).

У підрозділі 2.1. – "Організація діяльності щодо підвищення ефективності системи органів виконавчої влади" – дисертантом розглядається той напрям організаційного забезпечення ефективного функціонування системи органів виконавчої влади, який досі ще не набув завершеного концептуального характеру, а саме організації діяльності, спрямованої на реалізацію функції держави щодо вдосконалення державного управління.

Найбільш рельєфно відображено зміст цієї державної функції у працях
І.Л. Бачило. Зокрема, діяльність щодо вдосконалення державного апарату вона розглядає як наскрізну функцію, тобто притаманну як державі в цілому, так і кожному її органу окремо. Подібний підхід зустрічаємо і в Концепції адміністративної реформи в Україні, відповідно до якої функція розроблення і корегування стратегії та функція вдосконалення процедур і організаційних структур відповідно до завдань, що змінюються, є постійними, обов’язковими, організаційно уособленими для будь-якого органу виконавчої влади. Автор вважає, що реалізація функції щодо вдосконалення державного управління нині вимагає не лише діяльності кожного органу виконавчої влади, а й створення відповідного керівного центру – центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом (орієнтовна назва - Комітет вдосконалення державного управління), для якого виконання вказаної функції та відповідних підфункцій стане основним завданням. Аргументується пропозиція про доцільність доручення цьому органу координації процесу адміністративної реформи.

За змістом функція держави (а відповідно і керівного центру) охоплює такі напрями діяльності: вдосконалення організаційної, функціональної, інформаційної та нормативно-правової структур системи управління; вдосконалення процесу управління, механізму управління, методів та стилю управлінської праці. Автор наголошує, що фактично вказана функція частково реалізується Головним управлінням державної служби. Поряд зі створенням спеціального органу, відзначається доцільність створення нового виду функціональних служб – служб удосконалення організації та управління.

До основних напрямів діяльності Комітету вдосконалення державного управління можуть бути віднесені: розробка стратегії розвитку системи державного управління, пропозицій щодо вдосконалення організаційної та функціональної структур системи державного управління на основі функціонального аналізу; вдосконалення інформаційної структури і процесу управління, механізму управління, методів та стилю управлінської праці; оцінка ефективності діяльності інших органів влади на підставі критеріїв спеціальної, конкретної та індивідуальної соціальної ефективності.

З метою підвищення ефективності діяльності щодо реалізації функції вдосконалення системи державного управління доцільно дотримуватися комплексу вимог, що забезпечують цілеспрямованість заходів щодо виконання зазначеної функції. Передусім, вдосконалення державного управління має охоплювати всі ланки управлінської системи та внутрішню організацію органів виконавчої влади, що дозволить уникнути неузгодженості в удосконаленні окремих ланок системи державного управління (прикладом такої диспропорції сьогодні може стати запізнення судової, парламентської та муніципальної реформ порівняно з реформою центральних органів виконавчої влади), що може призвести до зниження ефективності системи в цілому.

У підрозділі 2.2. – "Правові умови ефективного функціонування системи органів виконавчої влади" – досліджуються проблеми правового фактору ефективності функціонування системи органів виконавчої влади. Автор розглянув правові умови ефективності насамперед у площині підвищення ролі норм права в організації управління. Теоретичний принцип полягає в тому, що прогалини в правовому регулюванні певного блоку, комплексу, групи елементів державного управління негативно (а то й деструктивно), впливають на ефективність управління, не дозволяють повною мірою реалізувати приписи наявних правових норм. Лише за таких умов можливе безпосереднє формування нормативно-правових основ організації та функціонування системи органів виконавчої влади.

Констатується, що ефективність правового регулювання процесу вдосконалення державного управління залежить від багатьох факторів, які необхідно враховувати. Визначаються окремі недоліки правового забезпечення адміністративної реформи в Україні та наводяться загальні рекомендації щодо їх усунення.

У підрозділі 2.3. – "Фінансово-правове забезпечення процесу підвищення ефективності функціонування системи органів виконавчої влади" – відзначається, що фінансово-правове забезпечення вдосконалення державного управління можна розглядати в двох аспектах. По-перше, у вузькому розумінні, виходячи із тлумачення фінансово-правового забезпечення як вузького кола заходів з правового закріплення видатків державного і місцевих бюджетів на проведення адміністративної реформи, розробки Програми бюджетного забезпечення адміністративної реформи. З одного боку, на перший погляд, таке трактування проблеми є зручним для практичного застосування, оскільки не вимагає аналізу всієї множини заходів фінансово-правового забезпечення вдосконалення державного управління. Але такий підхід видається спрощеним та звуженим, і не відповідає завданням, поставленим у ході реалізації заходів організаційно-правового забезпечення ефективного функціонування системи органів державного управління. По-друге, у широкому розумінні, коли у якості заходів фінансово-правового забезпечення розглядаються не лише прийняття спеціалізованих нормативно-правових актів, а й процес розвитку окремих інститутів фінансового права, в передусім бюджетного права та фінансового контролю з урахуванням перспективних потреб регулювання фінансової діяльності як у ході реформування системи управління, так і після завершення цього процесу.

На підставі аналізу стану фінансово-правового забезпечення вдосконалення державного управління зроблено висновок про необхідність прийняття Програми бюджетного забезпечення адміністративної реформи.

Висновки, в яких узагальнюються результати наукового пошуку. В результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі теоретичного осмислення наукових концепцій та поглядів у різних галузях знань, аналізу чинного законодавства України, автором сформульовано конкретні пропозиції та рекомендації щодо організаційного та правового забезпечення ефективності функціонування системи органів виконавчої влади.

Процес удосконалення державного управління є перманентним для кожної держави, хоча форми його реалізації залежать від форми правління, політичного режиму та інших факторів. Метою цієї діяльності є підвищення ефективності управління та органів, що його здійснюють, і в першу чергу системи органів виконавчої влади. Розгляд перетворень у системі управління як тимчасового явища заважає розробці стратегічних державних програм та проведенню послідовної реформаторської діяльності. Тому, на думку автора, доцільним є розгляд співвідношення адміністративної реформи та функції держави щодо вдосконалення державного управління, визначення змісту цієї функції в сучасних умовах. Адміністративна реформа здійснюється у межах реалізації зазначеної функції і наразі є пріоритетним напрямом діяльності.

Визнання в Конституції України людини найвищою соціальною цінністю обумовило переорієнтацію державного управління на забезпечення реалізації прав і свобод громадян. Впровадження конституційних положень вимагає структурних змін у системі виконавчої влади, але фундамент цих перетворень повинні складати нові функції і завдання органів, що входять до цієї системи. Змінюється відповідно і уявлення про ефективність управління. Демократизація та гуманізація системи державного управління обумовлює потребу зміщення акцентів на забезпечення соціальної ефективності.

У дослідженні зазначається, що обмеження розгляду проблеми забезпечення ефективності системи органів виконавчої влади суто правовим аналізом позбавляє можливості визначення об’єктивних критеріїв економічної та соціальної доцільності управління, оскільки встановлення останніх потребує дослідження і тих явищ, які традиційно юридичною наукою не враховуються, зокрема громадська думка, рівень життя громадян тощо. Відповідно, розгляд зазначених проблем передбачає вихід у площину економіко-політико-правового аналізу функціонування цієї системи, а для кожного рівня соціальної ефективності необхідна специфічна критеріальна сітка визначення ефективності.

Суттєвий чинник підвищення ефективності функціонування системи органів виконавчої влади бачиться в інтеграції на загальнодержавному рівні діяльності з реалізації функції держави щодо вдосконалення державного управління з відповідним законодавчим закріпленням. Лише за такої умови можливе формування дійсно самостійної функції держави та ефективне функціонування механізму її реалізації. З метою реалізації функції та створення керівного й координаційного центру проведення адміністративної реформи в Україні, обґрунтовується пропозиція щодо утворення Комітету вдосконалення державного управління (орієнтовна назва), аналізуються основні можливі напрямки його діяльності, правовий статус. Доводиться доцільність створення нового виду функціональних служб – служб удосконалення організації та управління.

Назріла необхідність внесення змін та доповнень до чинного законодавства та деяких законопроектів з метою закріплення відповідних положень стосовно ефективності управління для створення належних законодавчих умов щодо процесу вдосконалення державного управління в Україні. Зокрема, пропонується розробити проект Закону України "Про Комітет вдосконалення державного управління" (орієнтовна назва), де мали б бути визначені його завдання та повноваження як органу виконавчої влади зі спеціальним статусом. До основних напрямків діяльності Комітету пропонується віднести: розробку стратегії розвитку системи державного управління, пропозицій щодо вдосконалення організаційної та функціональної структур системи державного управління; вдосконалення інформаційної структури і процесу управління, механізму управління, методів та стилю управлінської праці; оцінку ефективності діяльності органів виконавчої, законодавчої та судової влади на підставі критеріїв комплексної, спеціальної, конкретної та індивідуальної соціальної ефективності, координацію зусиль інших міністерств і відомств щодо удосконалення їх структурно-функціональної організації.

З метою ефективного правового забезпечення адміністративної реформи у Програмі проведення адміністративної реформи пропонується виділити дві основні частини – постійну та варіативну

Визначені напрями фінансово-правового забезпечення функції держави щодо вдосконалення управління та адміністративної реформи, наведено їх класифікацію. Вироблені рекомендації щодо нормативно-правового забезпечення адміністративної реформи у сфері бюджетного права і фінансового контролю.

Основні положення дисертаційного дослідження відображено
у публікаціях автора:

1. Павлов Д.М. Ефективність системи органів державного управління: поняття, умови та критерії оцінки // Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ України. - К.: НАВСУ, 2003. - №1. - С.217-223.

2. Павлов Д.М. Розвиток фінансового законодавства як засіб забезпечення адміністративної реформи в Україні // Вісник Київського Національного університету імені Тараса Шевченка (серія: юридичні науки). – 2001.- Вип. 43. - С.80-83.

3. Павлов Д.М. Розвиток законодавства про фінансовий контроль як напрям фінансово-правового забезпечення адміністративної реформи в Україні // Підприємництво, господарство і право. - 2001. - №10. - С.54-57.

4. Павлов Д.М. Сутність адміністративної реформи як визначального чиннику розвитку управлінських відносин // Держава і право. Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. – К., 2001. - Вип. 13. - С.205-208.

5. Павлов Д.М. Бюджетно-правові заходи забезпечення адміністративної реформи в Україні // Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ України. - К.: НАВСУ, 2001. - №2. - С.104-107.

6. Павлов Д.М. Правове забезпечення реформи державного управління в Україні // Вісник Хмельницького інституту регіонального управління та права: Збірник наукових праць за матеріалами Міжнародної наукової конференції студентів та аспірантів "Актуальні проблеми правознавства очима молодих вчених". - Хмельницький, 2002. - Спецвипуск № 1. - С. 189-190.

7. Павлов Д.М. Проведення адміністративної реформи в Україні як умова подолання економічної злочинності // Економічні злочини: попередження і боротьба з ними: Міжвідомчий науковий збірник. - К. - 2001. - С.376-380.

АНОТАЦІЯ

Павлов Д.М. Організаційно-правові засади забезпечення ефективності функціонування системи органів виконавчої влади (державного управління). - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 – теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. Національна академія внутрішніх справ України, Київ, 2004.

Дисертація присвячена дослідженню засад організаційно-правового забезпечення ефективності функціонування системи органів виконавчої влади (державного управління).

Дисертація містить напрями вирішення комплексу проблем теоретичного і практичного характеру. У роботі досліджується поняття ефективності управління, рівні соціальної ефективності, вироблено критерії оцінки соціальної ефективності державного управління на різних рівнях. Розглянуто фактори, що впливають на ефективність системи органів виконавчої влади, співвідношення діяльності щодо удосконалення державного управління та адміністративної реформи, розглянуті принципи реформування. Визначено комплекс організаційно-правових заходів щодо підвищення ефективності системи органів виконавчої влади (державного управління) в контексті реалізації функції держави щодо вдосконалення державного управління.

Ключові слова: ефективність управління, критерії ефективності, адміністративна реформа, система органів виконавчої влади, державне управління, удосконалення державного управління.

АННОТАЦИЯ

Павлов Д.Н. Организационно-правовые основы обеспечения эффективности функционирования системы органов исполнительной власти (государственного управления). - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 – теория управления; административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Национальная академия внутренних дел Украины, Киев, 2004.

Диссертация посвящена исследованию проблемы эффективности функционирования системы органов исполнительной власти (государственного управления).

В работе исследуется комплекс проблем теоретического и практического характера, связанных с эффективностью государственного управления.

Предлагается закрепить понятие эффективности государственного управления как "полное достижение реальной и социально-полезной конкретной управленческой цели при минимальных затратах ресурсов в оптимальный срок с учётом обстоятельств внешнего и внутреннего характера".

Впервые проблема организационно-правового обеспечения эффективности функционирования системы органов исполнительной власти (государственного управления) рассматривается как проявление общегосударственной функции по совершенствованию государственного управления. Анализируются факторы, влияющие на эффективность системы государственного управления, а также количественные и качественные критерии социальной эффективности государственного управления (выделяются такие уровни критериев эффективности: комплексная, специальная, конкретная, индивидуальная социальная эффективность государственного управления).

Проблема повышения эффективности функционирования системы органов исполнительной власти рассматривается взаимосвязано с административной реформой как способом реализации общегосударственной функции по совершенствованию государственного управления.

Диссертация содержит предложения по организационному и правовому обеспечению эффективности функционирования системы органов государственного управления. Исходя из постоянного характера деятельности по усовершенствованию государственного управления, предлагается для её обеспечения создание органа исполнительной власти со специальным статусом (Комитет совершенствования государственного управления), а также отраслевых служб, обеспечивающих реализацию функции государства по совершенствованию государственного управления с учётом специфики работы конкретных органов исполнительной власти.

Ключевые слова: эффективность управления, критерии эффективности, административная реформа, система органов исполнительной власти, государственное управление, совершенствование государственного управления.

SUMMARY

Pavlov D.M. : The organization and legal bases of effectiveness of Executive