НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ПРОХОРЕНКО Олексій Якимович

УДК –354;343.41

ПРОТИДІЯ КОРУПЦІЙНИМ ПРОЯВАМ

У СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

(організаційно-правовий аспект)

25.00.03 – державна служба

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

КИЇВ – 2004

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник – | кандидат наук з державного управління, професор БІЛОУС Віктор Тарасович,

Державна податкова адміністрація України, заступник начальника податкової міліції – начальник управління по боротьбі з корупцією та безпеки в органах державної податкової служби.

Офіційні опоненти: | доктор наук з державного управління, професор, заслужений діяч науки і техніки України ШАМРАЙ Василь Олександрович,

Національна академія державної податкової служби України, начальник факультету податкової міліції;

кандидат юридичних наук, доцент КАДЬКАЛЕНКО Сергій Тимофійович,

Київський національний університет імені Тараса Шевченка, доцент кафедри конституційного і адміністративного права юридичного факультету.

Провідна установа - | Національна академія Служби безпеки України, кафедра управління оперативно-службовою діяльністю, м. Київ.

Захист відбудеться 12 травня 2004 року о 16 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д.26.810.01 в Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, к. 201.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 9 квітня 2004 року.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради В.К.Майборода

Підписано до друку 06.04.2004.

Формат 60 х 84 1/16. Тираж 100 прим. Обл.-вид. арк. 1,35.

Ум.-друк.арк. 1,16. Гарн. Таймс.

Свідоцтво серії ДК № 1561 від 06.11.2003 р.

Віддруковано з оригінал-макета у видавництві

Національної академії державного управління

при Президентові України.

03057, Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, тел. 456-94-36.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. На сучасному етапі актуалізується пошук інноваційних теоретичних і методологічних підходів, державно-управлінських досліджень у галузі розбудови правової держави, використання власного й світового досвіду реформування в соціальній, економічній та політичній сферах. Вихід з кризи залежить від створення сучасної, ефективної системи державного управління.

На сьогодні державне управління в Україні органічно пов’язане з державною службою, і їх взаємодія залишається неконструктивною. Кадри в сфері державного управління ще слабко підготовлені й недостатньо мотивовані до здійснення ефективної протидії корупційним проявам у системі державної служби. Старі принципи й моделі формування і функціонування державного апарату вже відкинуті, а нові ще не сформовані.

Виникла об’єктивна суперечність між вимогами до державних службовців, які висуває нова соціально-політична і економічна ситуація, та існуючим, багато в чому деформованим типом державного службовця, який прийшов у державний апарат і реально здійснює суспільно-політичні реформи в Україні.

Корупційні прояви у будь-якому суспільстві являють собою загрозливий та небезпечний механізм, який підпорядковує собі всі сфери життєдіяльності суспільства. За таких умов не може нормально функціонувати жодна із сфер громадянського соціуму: ні політична, ні правова, ні економічна. І, як наслідок, у державі починають прогресувати неконтрольовані процеси, що призводять до негативних наслідків.

Відмова від планово-розподільчої системи і побудова соціально орієнтованих ринкових відносин в Україні супроводжуються певними втратами. Це потрібно було передбачити, враховуючи досвід інших держав з самого початку реформування. Але під впливом ейфорії незалежності, утвердження державності, віри у великі природні та інші багатства України оцінки очікуваних труднощів були значно занижені. Всі прогнози будувалися в основному на позитивних перевагах України: вигідному геокліматичному розташуванні, різноманітних та значних запасах природних ресурсів, великому трудовому та інтелектуальному потенціалі, потужній матеріально-технічній базі. А все це сприяло тому, що Україна, її народ можуть легко досягти економічних переваг, притаманних ринковій системі. Через це неналежним чином були враховані слабкі сторони природного та виробничо-технологічного комплексів України: незбалансованість природних ресурсів та міжгалузевої матеріально-технічної бази і виробничого потенціалу, непропорційність базових та споживчих галузей, переважання матеріало- і енергоємких виробничих об’єктів, а відтак низький рівень економічної самоздатності країни.

Ці обставини зумовлюють низький рівень державного регулювання складних процесів суспільного розвитку, які характерні для перехідного періоду. Останнє призводить до нестабільності органів державної влади та управління, їх непослідовності в проведенні реформ і поглиблює розбалансованість соціального простору.

Нині проблема корупційних проявів є однією з найважливіших і найактуальніших, пов’язаних з функціонуванням Української держави і розвитком суспільства. З огляду на слабкі демократичні традиції, недосконалість національного законодавства, неефективну діяльність владних інститутів та недостатній рівень політико-правової культури суспільства перехідного періоду вона набула особливої гостроти.

Корупція загрожує національній безпеці, реально протистоїть конституційному і суспільному ладу, є однією з причин зростання в Україні “тіньової” економіки, проникає у владні інституції, залучаючи у свої ряди окремих політичних і громадських діячів. Корупційні прояви уражують всі сфери суспільного життя, призводять до поширення організованої злочинності, створюють соціальне напруження, породжують у населення зневіру у здатності влади здійснити організаційні та практичні заходи щодо подолання системної кризи й відродження України.

Саме тому на сучасному етапі розвитку Української держави особливого значення набувають наукові дослідження проблем протидії корупції та формування сучасного непідкупного типу державного службовця, визначення принципів його типологізації, оцінки реального стану в цій галузі і пошуку оптимальних шляхів підготовки державних службовців, які відповідають сучасним вимогам. Різноманітні заходи управлінського, організаційного та правового характеру мають призупинити та нейтралізувати корупцію в системі державної служби.

З метою об’єктивного сприйняття процесів, що відбуваються в соціальному просторі, виявлення як позитивних, так і негативних його тенденцій дослідження орієнтується та спрямовується, спираючись на організаційно-правовий аспект, на з’ясування сутності, об’єктивних і суб’єктивних чинників корупції.

Необхідність розробки заходів протидії корупційним проявам у системі державної служби зумовлена як політичними факторами, так і сукупністю внутрішніх і зовнішніх факторів функціонування економіки України, таких як: недосконалість цілеспрямованої системи правових і організаційних заходів протидії корупції в системі державної служби; високий рівень розвитку тіньового сектора економіки; посилення в ньому позицій кримінальних угруповань; вивезення капіталу за кордон та загроза проникнення в Україну закордонного тіньового, в тому числі кримінального капіталу тощо.

Це вимагає вивчення досягнень української науки державного управління, історії та теорії управління, адміністративного, кримінального, фінансового права, узагальнення організаційно-правового досвіду, аналізу та використання зарубіжного законодавства і відповідних міжнародно-правових актів на рівні дисертаційного дослідження.

Незважаючи на велику кількість досліджень економічних та політичних чинників, що сприяють виникненню корупції, бракує досліджень, в яких би безпосередньо висвітлювався організаційно-правовий аспект протидії корупційним проявам у системі державної служби. Різні аспекти цієї проблеми можна знайти в наукових працях таких українських вчених: М.Я.Азарова, О.В.Бандурки, В.Т.Білоуса, В.О.Глушкова, Ю.В.Грошового, І.С.Даньшина, Є.Б.Дидо-ренка, А.П.Закалюка, В.Т.Зеленецького, М.І.Камлика, В.С.Литви-ненка, М.І.Мельника, Є.В.Невмержицького, В.М.Поповича, В.В.Сташиса, В.Г.Тація, І.П.Якушика та інших. Проте комплексні дослідження проблеми протидії корупційним проявам у системі державної служби України на сучасному етапі ще не проводилися.

Указані обставини визначають наукову актуальність і практичну значимість цієї проблеми, що і зумовило вибір теми дисертаційного дослідження, яка є актуальною і має науково-практичне значення.

Вищезазначене свідчить про необхідність широких узагальнень нагромадженого різними науками теоретичного і емпіричного матеріалу, оцінки існуючих тенденцій і обґрунтування на цій підставі способів вирішення проблем державного управління, пов’язаних з протидією корупційним проявам у системі державної служби.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження проводилося автором згідно з планом наукової діяльності кафедри державного управління та менеджменту Національної академії державного управління при Президентові України та пункту 2 комплексного наукового проекту Національної академії державного управління при Президентові України “Державне управління та місцеве самоврядування” у межах наукових досліджень за напрямком “Виконавча влада в Україні: проблеми формування та функціонування”(державний реєстраційний номер 0101U002898).

Особливого наукового значення набуває зв’язок дисертаційного дослідження з Концепцією розвитку законодавства України на 1997-2005 роки.

Обраний у дисертації напрям наукового дослідження дістав підтвердження в Комплексній цільовій програмі боротьби зі злочинністю на 1995-2000 роки, затвердженій Указом Президента України від 17 вересня 1996 року № 837/96; Концепції боротьби з корупцією на 1998-2005 роки, затвердженій Указом Президента України № 367/98 від 24 квітня 1998 року, та Комплексній програмі профілактики злочинності на 2001-2005 роки, затвердженій Указом Президента України № 1376 від 25 грудня 2000 року.

Мета і завдання дослідження. Основною метою дисертаційного дослідження є науково-теоретичне обґрунтування організаційно-правових аспектів протидії корупційними проявам у системі державної служби в Україні, формулювання висновків, спрямованих на розвиток теорії державного управління, і розробка на цій основі рекомендацій та пропозицій з удосконалення теоретико-організаційних аспектів щодо організації системної протидії корупційним проявам в Україні.

Для досягнення такої мети було визначено такі завдання дослідження:

-

-

-

-

-

-

-

-

Об’єкт дослідження – суспільні відносини, що виникають у процесі протидії корупційним проявам у системі державної служби.

Предмет дослідження – організаційно-правові засади протидії корупцій-ним проявам у системі державної служби в Україні.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що в умовах розвитку системи протидії корупційним проявам, пошуків оптимальних шляхів її вдосконалення протидія корупційним проявам у системі державної служби є механізмом підтримки системи державного управління в стані стабільності та рівноваги.

Методи дослідження. Теоретичною та методологічною основою дисертаційного дослідження слугували фундаментальні положення сучасної теорії державного управління, основоположні законодавчі та нормативні акти України – Конституція та закони України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади, а також наукові праці вітчизняних і зарубіжних учених з питань державного управління і протидії корупційним проявам.

Для досягнення вказаної мети та вирішення поставлених завдань було використано комплекс методів, що дало змогу систематизувати емпіричну інформацію, проаналізувати становлення й наявний стан сучасної системи протидії корупційним проявам у державній службі України, а також скласти прогноз розвитку такої системи.

В основу дослідження покладені принципи й головні категорії діалектичного пізнання соціальних явищ і процесів, а також системний, індуктивний, дедуктивний, функціональний та інші теоретичні методи як філософського, загальнонаукового, так і конкретно-наукового характеру. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат.

Для висвітлення проблем розвитку законодавства щодо протидії корупції та організаційно-правового аспекту діяльності органів державної влади, що протидіють корупційним проявам, використані історичний та компаративний методи.

Порівняльно-правовий та історико-правовий методи широко застосову-валися для дослідження змісту державного управління при створенні організаційно-правових засад протидії корупційним проявам та міжнародного досвіду протидії корупції, а системний підхід та статистичний метод - для висвітлення стану наукової розробки з протидії корупції в системі державної служби.

Нормативною та емпіричною базою дисертації стали законодавчі та інші нормативно-правові акти України, окремих зарубіжних країн, узагальнення практики застосування законодавства щодо протидії корупційним проявам, публікації в періодичних виданнях, довідкова література, статистичні матеріали.

Наукова новизна одержаних результатів дослідження полягає в комплексному дослідженні історико-теоретичних та організаційних аспектів здійснення протидії корупційним проявам у системі державної служби. Це дало змогу обґрунтувати низку теоретичних і практичних положень, висновків, рекомендацій і пропозицій державного управління, що впливають на розв’язання наукової проблеми протидії корупційним проявам у системі державної служби України. У дисертації вперше:

-

-

-

-

-

-

-

Практичне значення одержаних результатів полягає в розв’язанні теоретичних проблем щодо організації системи протидії корупційним проявам у державній службі України, створенні основи для подальшого поглибленого наукового вивчення зазначеної тематики, що має сприяти підвищенню ефективності вітчизняної системи державного управління.

Результати дисертаційного дослідження були використані: співробітни-ка-ми Міжвідомчого науково-дослідного центру з проблем боротьби з корупцією і організованою злочинністю при Координаційному комітеті по боротьбі з коруп-цією і організованою злочинністю при Президентові України; згідно з дору-чен-ням Глави Адміністрації Президента України при підготовці аналітичних дові-док “Про результати вивчення міжнародного досвіду боротьби з коруп-цією”(Акт № 154 від 25.07. 2002 р.), “Про результати вивчення масштабів коруп-ції в Україні та стану боротьби з нею” (Акт № 279 від 10.12.2002 р.); Теоретичні положення і практичні результати дисертаційного дослідження використані на засіданнях Комітету Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією (довідка № 06-18/15-1509 від 03.07.2003 р.).

На підставі дисертаційного дослідження та відповідних висновків автором дисертації подані пропозиції до Комітету Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією про внесення змін до законів України “Про боротьбу з корупцією” та “Про державну службу” (довідка № 06-18/15-1509 від 03.07.2003 р.).

Автор дисертаційного дослідження є членом робочої групи з підготовки проекту Національної програми діяльності державних органів у сфері протидії організованій злочинності і корупції до 2010 року. Відповідно до Указу Президента України № 84 від 6 лютого 2003 р. він вніс до проекту програми три пропозиції щодо протидії корупційним проявам і організованій злочинності в Україні.

Положення, висновки і пропозиції дисертаційного дослідження закладають основу для подальшого поглибленого теоретичного вивчення явища корупції та шляхів протидії йому й можуть бути використані в таких напрямах:

-

-

-

-

Апробація результатів дослідження. Основні положення дисертації, висновки та рекомендації обговорювались на розширеному засіданні наукової ради Міжвідомчого науково-дослідного центру з питань боротьби з корупцією та організованою злочинністю Координаційного комітету по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Президентові України, на засіданнях кафедри державного управління і менеджменту Національної академії державного управління при Президентові України.

Крім того, результати дисертаційного дослідження оприлюднені на науково-практичних конференціях за міжнародною участю: “Проблеми наукового забезпечення адміністративної реформи в Україні” (Київ, 1999), “Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Cоюз” (Київ, 2002), “Боротьба з корупцією: Міжнародний досвід і його актуальність для України” ( Київ, 2002), “Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції” (Київ, 2003), під час робочої зустрічі “Оцінка існуючої правової системи та надання допомоги у впровадженні поліцейського етичного кодексу” за участю експертів Ради Європи на тему “Боротьба та попередження корупції. Програма GRECO (Група держав проти корупції) як національна стратегія впровадження правил етики для поліції” (Київ, 2002); на ІІ З’їзді Всеукраїнської громадської місії “Україна відома” (Київ, 2002); на засіданні круглого столу ЦСЕД “Діаматік” “Роль ЗМІ в протидії корупції” (Київ, 2003).

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження висвітлені в семи наукових працях, у тому числі в п’яти статтях у фахових наукових журналах і збірниках наукових праць.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і п’яти додатків. Повний обсяг дисертації - 208 сторінок, з них 179 сторінки основного тексту. Список використаних джерел становить 223 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі визначається актуальність теми дисертаційного дослідження, об’єкт та предмет, мета та завдання дисертації, теоретико-метологічні засади дослідження, його наукова новизна, практичне значення отриманих результатів, наводяться відомості про апробацію, структуру та обсяги роботи.

У першому розділі – “Теоретико–методологічні засади протидії корупційним проявам в системі державної служби України” - на базі системного підходу, що є методологічним напрямом сучасного пізнання як методологічна основа дослідження протидії корупційним проявам у державному управлінні, розкрито еволюцію протидії корупційним проявам у державному управлінні сучасної України, застосовано елементи синергетики.

Значущість системного підходу для дисертаційного дослідження зумовлена пошуком ефективної методології, що може бути застосована для досліджень з державного управління України. Основою системного підходу є ідея системи як єдності різних елементів, що характеризується низкою властивостей, зазначених у розділі.

У розділі наголошується на тому, що, будуючи нові суспільно-політичні та економічні відносини, Україна стикнулась зі значним рівнем злочинності. Бажання певної частини населення збагатитися швидко та у будь-який спосіб призвели до збільшення кількості корисливих злочинів.

Організована злочинність, корупційні прояви, як і злочинність взагалі, завжди належали до найбільш гострих проблем, які постають у суспільстві. Якщо наступ звичайної злочинності на суспільство супроводжується діями проти інститутів, у тому числі державних, то організована злочинність та корупція в цьому наступі намагаються опиратися на інститути держави, суспільства з метою протиправного використання їх у власних цілях. Задовольняючи свої особисті та вузькогруповi інтереси, окремі службовці та iншi особи, а також партії, угруповання чинять суспiльно небезпечнi i протиправні діяння, чим завдають великої шкоди державі, суспільним вiдносинам, зводять нанiвець реформи у державі. При цьому вони постійно вдосконалюють нові види корумпованих відносин, форми впливу кримінальних структур на прийняття нормативних актів, фінансових, господарських рішень, видозмінюються та вдосконалюються також форми “винагород”.

Стійкі спільноти злочинців з метою накопичення капіталу шляхом криміналізації економіки, використовуючи корупцію як систему захисту від соціального контролю, перетворюють її в різновид бізнесу. Для забезпечення своїх інтересів вони намагаються підкупити високопоставлених посадових осіб, влаштувати у структури державного апарату своїх людей. Щодо духовної сфери, то через дії організованої злочинності відкрито пропагується культ сили, вседозволеності, підкупності, вигоди.

Низька оплата праці державних службовців, з одного боку, та можливості швидкого збагачення шляхом корупції - з другого створили надзвичайно сприятливі умови для загальної корумпованості державного апарату всіх рівнів.

Водночас у цивілізованому свiтi існує чіткий взаємозв’язок між розміром платні службовця та рівнем завдань, якi вiн вирішує. Аналіз показує, що зарплата державного службовця має бути такою, щоб забезпечити його прожитковий мінімум, у противному разі існує велика ймовірність того, що він працюватиме з меншою віддачею, вдаватиметься до крадіжок, здирництва, братиме хабарі. Коли у зв’язку з розміром окладу урядового чиновника виникає запитання, як він може прогодувати сім’ю на свою низьку зарплату, можна стверджувати, що в суспільстві існує загроза корупції. Для того щоб чиновник залишався непідкупним, він має отримувати належне державне забезпечення.

Разом з тим потрібно наголосити на тому, що проблема корупції не лише українська, а і міжнародна, вона характерна і для інших країнах світу. Її намагаються розв’язати ООН, Європейський парламент, Організація безпеки та співтовариства в Європі, інші міжнародні організації. Позитивним є те, що світова спільнота активно протидіє проявам корупції шляхом узагальнення передового досвіду запобігання цьому явищу.

В Україні корупція у державному апараті є системною проблемою, вона бере свій початок у діючих державних механізмах, де різні види відповідальності накладаються одна на одну, а підзвітність дуже розмита, міністерства займаються комерційною діяльністю, що провокує зіткнення інтересів, низькою є заробітна плата, недостатній контроль за діяльністю державних службовців та відсутні моральні норми державних органів щодо служіння суспільству. У зв’язку із цим необхідно серйозну увагу звернути на такі питання.

По-перше, потрібно намагатися не створювати сприятливі умови для розвитку корупції шляхом зниження ролі держави в економіці. Для цього необхідно прискорити приватизацію державних підприємств та поетапно обмежувати державне втручання в економіку.

По-друге, необхідно усунути спонукальні мотиви для корупції шляхом заохочення і підтримки норм чесності та підвищення вірогідності розкриття корупційних дій та відповідальності за них. Це вимагає реформування державного управління і державної служби, включаючи посилення фінансового контролю та нагляду за реформою в правовому секторі, підвищення заробітної плати та спонукальних мотивів для державних службовців і введення системи оцінки діяльності за заслугами.

По-третє, необхідно, щоб ставлення до корупції було нетерпимим. Це досягається шляхом підвищення свідомості громадськості та навчання державних службовців.

Розкрито поняття, сутність корупційних проявів та причини їх виникнення. Аналізується аспект цього явища на основі типології держави та її інститутів. Беруться до уваги природа, характерні риси людей, які обіймають посади в системі державної служби. Розкриваючи зміст поняття корупційних проявів, автор аналізує сучасні погляди науковців, поділяючи їх на дві групи.

1. Погляди, відображені в рішеннях і резолюціях міжнародних організацій. Їх узагальнююча суть полягає в тому, що це складне, багатоаспектне явище, яке виявляється не тільки в конкретних діяннях, а й у відхиленні поведінки державних службовців від соціальних і культурних цінностей суспільства та передбачає адміністративну відповідальність.

2. Погляди, згідно з якими корупційні прояви розглядаються як сукупність дій суто кримінального характеру, дисертант поділяє такі погляди і вважає доцільними для держави, що перебуває в перехідному періоді.

Поставлені дослідницькі завдання: аналіз наукових джерел за темою дисертаційного дослідження та окреслення змісту основних понять дисертації, насамперед “протидії” та “корупційних проявів” у системі державної служби.

Розглянуто історичний розвиток законодавства України щодо протидії корупційним проявам, де зазначено, що базовою складовою успішної протидії таким проявам у системі державної служби є належне антикорупційне законодавство. Визначено етапи його розвитку.

В Україні створена в цілому достатня законодавча база для ефективної протидії корупційним проявам, у тому числі в частині відповідальності за корупційні дії. Однак це не означає, що антикорупційне законодавство є цілком досконалим і повним. Його неможливо визнати цілісним, а низка його положень є не повною мірою науково обґрунтованою. Розвиток антикорупційного законодавства залежить від активності суспільства, належної оцінки стану протидії корупційним проявам виконавчої влади та певного зовнішнього впливу.

Охарактеризовано види корупційних проявів з певною відповідальністю. На підставі аналізу зазначається, що існує потреба в сучасному типі службовця, який би був здатний ефективно регулювати процеси суспільної життєдіяльності та державного управління, а також гостро постає вимога сьогодення про необхідність організаційно-правового забезпечення.

Безпосередньо питання вдосконалення державного управління в Україні досліджують такі вчені, як В.Б.Авер’янов, Г.В.Атаманчук, В.Д.Бабкін, В.М.Бебик, Ю.М.Мальчин, В.І.Мельниченко, Н.Р.Нижник, Н.Г.Плахотнюк, В.А.Ребкало, В.О.Шамрай та інші.

Дослідженням проблем державної служби, адміністративного реформування присвячено багато вітчизняних і зарубіжних публікацій. Зокрема, проблеми функціонування державної служби в умовах становлення української державності розглядаються в роботах Ю.Л.Битяка, С.Д.Дубенко, Н.Р.Нижник, О.Ю.Оболенського, В.В.Цвєткова; процес реформування підготовки та перепідготовки управлінських кадрів в Україні - В.М.Князева, В.І.Лугового, В.К.Майбороди, І.Ф.Надольного; нові підходи у соціальному управлінні та кадровій політиці – Г.А.Дмитренка, М.П.Лукаше-вича, Є.М.Охотного, В.А.Скуратівського, Г.В.Щокіна та інших.

У другому розділі –“Організаційно-правові засади протидії корупційним проявам в системі державної служби України” - розглянуто систему протидії корупційним проявам в державній службі, визначено складові сучасної системи в державному управлінні.

Для системного підходу є характерним розгляд будь-яких організацій як системи, між частинами якої існують взаємозв’язки. Усі складові такої системи взаємодіють між собою та взаємозалежні. Протидія корупційним проявам у системі державної служби України розглядається як складна система, що включає певну кількість елементів.

Система характеризується тенденціями до саморозвитку, саморегуляції, та збереження. Характерним для системи протидії корупційним проявам у державній службі України є те, що як її суб’єкти, так і об’єкти мають різну організаційно-структурну форму і відрізняються за правовим статусом.

Ефективність діяльності системи щодо протидії корупційним проявам у системі державної служби в Україні залежить від кваліфікації кадрів і методів управління.

Зазначається, що Верховною Радою, Президентом, урядом України постійно приділяється увага протидії злочинності і корупційним проявам у державі. Створена певна правова база, підписано та ратифіковано низку міжнародних конвенцій про міждержавне співробітництво, сформовані спеціальні структури для боротьби з організованою злочинністю та корупцією.

Особливе місце в розв’язанні проблем протидії корупційним проявам посідає спеціально створений державний орган – Координаційний комітет по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Президентові України. Він координує діяльність усіх правоохоронних та інших державних органів щодо виконання законів України, указів, розпоряджень Президента, уряду та власних рішень з питань протидії корупційним проявам та організованій злочинності, розробляє стратегічні й тактичні заходи щодо протидії злочинності і корупції. Водночас на підставі відповідного аналізу слід зазначити, що вжиті заходи та чинна законодавча база не забезпечують ефективну діяльність усіх зацікавлених органів влади та управління щодо викорінення корупційних проявів у суспільному житті.

Особливо слід відзначити недосконалість законів України “Про державну службу”, ”Про боротьбу з корупцією”, які не відповідають міжнародним стандартам та фактично імітують видимість антикорупційних законів. Так, Закон України “Про боротьбу з корупцією” покладає завдання боротьби з корупційними проявами на правоохоронні органи, проте вивчення стану цієї діяльності свідчить, що вона не відповідає вимогам суспільства і не дає змоги реально протидіяти корупційним проявам.

Розкрито функції та методи державного управління у сфері протидії корупційним проявам. Державне управління – це управління розвитком суспільства, здійснюване уповноваженими органами державної влади та місцевого самоврядування, функціонування яких спрямоване на реалізацію конституційно закріплених положень. Державне управління має владний, організаційний, виконавчий характер.

Функції державного управління являють собою конкретні види керівних дій держави (в особі уповноважених державних органів, їх посадових осіб), що відрізняються одна від одної за предметом, змістом та способом впливу керівного суб’єкта на керований об’єкт. Дисертантом запропоновано згрупувати їх за такими класифікаційними ознаками: 1) за об’єктивним складом - певними сферами суспільних відносин; 2) за системним підходом щодо дослідження проблем протидії корупційним проявам у системі державної служби; 3) за об’єктивною ознакою; 4) відповідно до стадій процесу управління; 5) згідно зі стадіями інформаційного процесу; 6) за характером закономірностей управління.

Зокрема, за об’єктним складом виділяються функції органів державної влади, що протидіють корупційним проявам (об’єкт державного управління – діяльність органів державної влади, що протидіють корупційним проявам).

За системним підходом функції поділяються на зовнішні та внутрішні. До зовнішніх функцій державного управління у сфері протидії корупційним проявам належать ті, що відображають управлінський вплив на діяльність уповноважених органів державної влади, покликаних протидіяти корупції: стратегічне планування протидії цьому явищу, здійснення фінансово-економічної політики тощо.

Зміст внутрішніх функцій зумовлений засадами організаційної побудови системи уповноважених органів державної влади та місцевого самоврядування, організацією державної служби.

Слід виділити такі взаємопов’язані функції, що виконують органи державної влади в процесі управління у сфері протидії корупційним проявам: юридичну; політичну; функцію політичного регулювання; геополітичну; функції соціально-економічного регулювання, забезпечення балансу економічного розвитку держави; прогностичну; організаційну; правозахисну; контрольну. На нашу думку, однією із причин кризи державної влади є неефективність здійснення контрольної функції. Ця функція має виконуватись на всіх рівнях державного управління.

Розглянуто методи державного управління, які включають у себе сукупність прийомів, операцій, процедур здійснення управлінської діяльності, певний порядок взаємодії суб’єкта та об’єкта управління.

Методи державного управління, які застосовуються у сфері протидії корупційним проявам, у системі державної служби, залежать від стратегії і тактики протидії корупції в Україні, а також від стратегії соціально-економічних перетворень. Вибираючи сукупність методів управління у сфері протидії корупційним проявам, необхідно враховувати і те, що елементи адміністрування властиві будь-якому методу, оскільки процес виконання здійснюється та контролюється уповноваженим державним органом та його посадовими особами.

Значну увагу дисертант приділяє громадськості та в подальшому передбачає, що органам державної влади і управління в протидії корупційним проявам вкрай необхідна підтримка громадськості та ефективний зворотний зв’язок між державою і суспільством. Громадськість може активно сприяти подальшій демократизації суспільства, брати участь у розв’язанні суперечностей між гілками влади, посилювати її консолідацію та активно протидіяти корупційним проявам. Досвід інших країн показує, що подолати корупційні прояви вдається тим країнам, які збільшують прозорість влади через розбудову громадянського суспільства та забезпечення свободи слова.

Вважається, що найкраще контролювати чиновників може поінформована та небайдужа громадськість. Для подолання корупційних проявів необхідні політична воля та громадянська активність.

У третьому розділі - “Міжнародний досвід протидії корупційним проявам в системі державної служби” - розглядаються міжнародне співробітництво з протидії корупційним проявам у країнах Співдружності незалежних держав, де, зокрема, зазначається, що політичне та економічне співробітництво, яке останнім часом має тенденцію до розширеного розвитку, перетворює корупційні прояви в інтернаціональну проблему. Розглядаються щорічні дослідження міжнародної організації “Транспаренсі інтернейшнл” щодо рейтингу корумпованості різних країн світу.

Слід зазначити, що серед країн Співдружності Україна згідно з дослідженнями 2002 року поступається за корумпованість Казахстану, Молдові та Азербайджану і посідає 85-те місце з 102 можливих.

Установлено, що після розпаду Радянського Союзу і появи нових держав вибір структури політичної і програми економічних реформ був зроблений не у процесі проведення широких консультацій у масштабах всього суспільства і не на основі суспільного консенсусу, а в результаті рішення елітної групи реформаторів.

Позбавлений переваг інституціональних гарантій, процес економічних реформ став особливо незахищеним від захоплення влади вузькою групою приватних політичних і ділових кіл. Крім одночасних процесів створення нових політичних і економічних інститутів, однією з основних характерних рис перехідного періоду є масовий перерозподіл активів, що перестають бути суспільною власністю і стають приватною.

У всіх країнах перехідного періоду є численні приклади передачі за допомогою непрозорих коштів основних активів держави у власність або під контроль тих, хто має політичний вплив. Одну з ключових ролей у цьому процесі відіграють корупційні прояви. Держави-члени Співдружності усвідомили необхідність спільних дій у протидії корупційним проявам, що проблема набагато масштабніша, і що для протидії власних ресурсів окремо взятої країни недостатньо.

У рамках існуючого національного законодавства держав Співдружності створено Бюро з координації боротьби з організованою злочинністю та іншими небезпечними видами злочинів на території Співдружності незалежних держав.

Країни-члени Співдружності переконані, що для успішної протидії корупційним проявам необхідно зробити роботу чиновників більш прозорою. Вони визначили основні напрями участі у протидії корупції: 1) антикорупційне виховання і освіта в суспільстві; 2) прозорість судової системи і державного управління; 3) створення кожною з держав національної антикорупційної коаліції. Враховуючи стан та темпи зростання корупційних проявів у країнах, дисертант вважає зазначені напрями явно недостатніми та малоефективними як для України, так і для інших держав.

З урахуванням подальшої інтеграції України до Європейського Союзу у розділі розглядається також досвід протидії корупційним проявам в окремих країнах світу з розвинутою демократією. Зазначається, що жодна із соціально-політичних та економічних систем не має надійного імунітету від корупції – змінюються лише її обсяги і прояви, а також можливості, що визначаються ставленням до неї держави і суспільства.

Корупція властива всім країнам незалежно від політичного устрою та рівня економічного розвитку.

Сьогодні корупція у міжнародних масштабах набуває форм спільної проблеми. Вона загрожує демократичній стабільності та політичному ладу, впливає на економіку та фінанси. Слід констатувати, що світова співдружність розглядає корупцію на сучасному етапі як одну з найбільших загроз правопорядку, демократії, правам людини, чесності та соціальній справедливості, яка перешкоджає економічному розвитку та становить реальну небезпеку для моральних устоїв суспільства.

Багатьом країнам з досить незначним рівнем корупції (за рейтингом корумпованості) вдалося створити ефективний механізм протидії корупційним проявам. До таких країн слід віднести: Фінляндію, Данію, Нову Зеландію, Ісландію, Сінгапур, Швецію, Канаду, Нідерланди, Люксембург, Норвегію, Австралію, Швейцарію, Велику Британію, Австрію, Ізраїль, США, Чилі, Ірландію, Німеччину та ін. Усі вони мають деякі особливості в організації антикорупційної діяльності, але спільними для них є: 1) бажання організації активної протидії корупційним проявам; 2) створення відповідної правової бази; 3) залучення до протидії корупційним проявам громадських організацій.

Корупція, передусім, усвідомлюється урядом цих країн як серйозна проблема національної безпеки. Вона розглядається як зовнішня і внутрішня загроза.

Дисертант дотримується думки, що в кожній державі має бути своя концепція протидії корупції, оскільки в будь-якій країні є своя так звана зона ризику, де корупційні прояви виявляються яскравіше, ніж в інших сферах.

Дослідженням встановлено, що корупційні прояви в Україні відрізняються від європейських тим, що на Заході вони обмежується в основному сферою нелегального бізнесу, який не зачіпає повсякденного життя i побуту широких верств населення.

Українські корупційні прояви за короткий час проникли буквально в усі сфери суспільства, охопили фактично на всі його верстви i зорієнтовані на максимальне використання можливостей особистого збагачення завдяки прорахункам i помилкам, допущеним при реформуванні суспільства.

ВИСНОВКИ

Проведене дисертаційне дослідження дає можливість виробити цілісний підхід до організаційно-правової проблеми протидії корупції, що сприятиме вдосконаленню системи запобігання її проявам у cистемі державної служби України. Зроблено теоретичне узагальнення та запропоновано вирішення наукових завдань, поставлених у дисертаційному дослідженні. Це дало підставу сформулювати висновки, запропонувати рекомендації та пропозиції, що мають теоретичне і практичне значення.

1. Одним з найважливіших наукових результатів є обгрунтування того, що шляхи вирішення відповідних завдань є складовою процесу оптимізації та підвищення ефективності механізму державного управління, що становить зміст запропонованої системної протидії проявам корупції у державній службі.

2. У комплексі досліджено корупційні прояви як складні соціально-політичні, соціально-правові, соціально-економічні, соціально-психологічні явища, що дало змогу найбільш повно охарактеризувати їх системність та чинники, що спричинюють розвиток корупційних проявів у системі державної служби.

Оцінка корупційних проявів як загрози реалізації національних інтересів зумовила необхідність розробки ефективної організаційно-правової системи протидії, національної тактики і стратегії протидії цьому явищу. Однією з умов здійснення відповідних заходів є модернізація адміністративного механізму, який повною мірою має відповідати особливостям сьогодення, негативним і позитивним тенденціям організації державної служби. Структурно-функціональний аналіз дав змогу виявити окремі невідповідності існуючої системи організації державної служби щодо протидії трансформованим до сучасних умов соціального життя проявам корупції, її консерватизм, неспроможність активно протидіяти відповідному негативному явищу.

3. Вивчення проблеми поширення корупційних проявів у системі державної служби дало змогу встановити певний зв’язок між організацією державної служби, плинністю кадрів керівного складу державної служби і кількістю корупційних проявів.

4. Визначена недосконалість інституційних механізмів протидії цьому явищу. У відповідному аспекті переглянуто адміністративно-правові засади організації державної служби, створення системного, ефективного антикорупційного механізму, адміністративних алгоритмів запобігання корупційним правопорушенням з боку державних службовців.

5. Розроблена класифікація функцій органів державного апарату щодо протидії корупції, визначені якісні та кількісні показники протидії. Це дало змогу розробити комплекс положень, що регламентують порядок прийняття державними службовцями управлінських рішень стосовно боротьби з корупційними проявами. Також у відповідному напрямі досліджено методи державного управління, які включають сукупність прийомів, операцій, процедур здійснення управлінської діяльності, певний порядок взаємодії суб’єкта та об’єкта управління. Наведена система факторів, що безпосередньо впливають на ефективність функціонування відповідної системи.

Вивчено семирічний досвід реалізації положень Закону України “Про боротьбу з корупцією”. В результаті підтверджено необхідність існування системи правових норм, спрямованих на регулювання