НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В. М. КОРЕЦЬКОГО

ПЕДЬКО ЮРІЙ СЕРГІЙОВИЧ

УДК 342.92

СТАНОВЛЕННЯ ТА ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ЮСТИЦІЇ В УКРАЇНІ

Спеціальність 12.00.07 – теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право.

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

КИЇВ – 2004

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у відділі проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України

Науковий керівник – доктор юридичних наук

АНДРІЙКО Ольга Федорівна,

Інститут держави і права

ім. В.М. Корецького НАН України (м. Київ),

провідний науковий співробітник

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

ГОЛОСНІЧЕНКО Іван Пантелійович,

Національний транспортний університет (м. Київ),

завідувач кафедри конституційного і

адміністративного права

кандидат юридичних наук,

СТЕФАНЮК Володимир Сергійович

Верховний Суд України,

Перший заступник голови

Провідна установа - Одеська національна юридична академія, кафедра адміністративного і фінансового права

Захист відбудеться 2004 року о годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.236.03 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук в Інституті держави і права ім. В.М. Корецького НАН України: 01001, Київ-1, вул. Трьохсвятительська, 4.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці інституту.

Автореферат розіслано 2 березня 2004 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради УСЕНКО І. Б.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. В Україні нині вирішується комплекс правових, політичних та соціально-культурних проблем, що пов’язані зі створенням сприятливих умов для всебічного захисту прав і свобод людини та громадянина. Положення Конституції України щодо поширення судової форми захисту прав і свобод громадян на всі правовідносини у державі, зумовлює необхідність вирішення питання забезпечення права громадян на судове оскарження протиправних дій або бездіяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Водночас постає питання щодо визначення у межах чинного законодавства України організаційних та процесуальних засад функціонування адміністративної юстиції, яка в Україні ще не набула свого остаточного нормативно-правового закріплення та практичного втілення.

Визначення підходів до правового регулювання відносин, які виникають у зв’язку з захистом прав і свобод громадян від протиправних дій чи бездіяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а отже, і розроблення концептуальних засад інституціоналізації адміністративної юстиції у нашій державі, є актуальною проблемою не тільки теоретичного, але й практичного характеру. Адже запровадження адміністративної юстиції та вдосконалення засобів захисту прав і свобод громадян України є не лише невід’ємною складовою загального процесу формування правової держави, а й важливою умовою оптимального закріплення правового статусу людини і громадянина, засобом забезпечення реалізації і захисту суб’єктивних прав громадян у сфері виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Актуальність запропонованої проблеми зумовлена необхідністю проведення інтенсивних комплексних науково-теоретичних досліджень адміністративно-правового інституту адміністративної юстиції, які б відображали нагальні правозахисні потреби у сфері виконавчої влади та місцевого самоврядування. Саме тому дисертант звертає увагу на зарубіжний досвід створення теоретичного та нормативно-правового базису адміністративної юстиції. Це дозволить врахувати позитивні і негативні аспекти організації та функціонування даного правозахисного інструменту під час інституціоналізації в Україні.

Вироблення теоретичних засад існування і функціонування адміністративної юстиції та визначення орієнтирів її організації в умовах реформаторських процесів в Україні дозволить приймати оптимальні рішення щодо законодавчого закріплення окремих елементів адміністративної юстиції і всього інституту в цілому, що може значно сприяти покращенню правозахисної ситуації в державі та ефективності забезпеченню законності у сфері виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Питання визначення концептуальних засад функціонування адміністративної юстиції, особливостей її організації та запровадження в Україні у науковій літературі є малодослідженим. Однак, в літературі певна увага приділялася проблемам, що пов’язані з забезпеченням реалізації та захисту прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади та місцевого самоврядування і вирішення яких є одним з основних напрямів адміністративно-правової реформи в Україні.

Вітчизняні дослідження у галузі теоретичного обґрунтування сутності, змісту та необхідності запровадження адміністративної юстиції в Україні знаходяться на початковій стадії, але вже є окремі надбання у цьому напрямі. Серед вітчизняних дослідників, які безпосередньо торкалися цієї теми необхідно відзначити Ю.П. Битяка, М.К. Галянтича, І.П. Голосніченка, В.М. Кампа, А.Т. Комзюка, Є.Б. Кубка, В.М. Палія, В.Г. Перепелюка, Г.В. Рижкова, А.О. Селіванова, В.С. Стефанюка, М.М. Тищенка та В.І. Шишкіна.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано в межах планової теми відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України “Проблеми вдосконалення державного управління на етапі адміністративної реформи в Україні” (№ державної реєстрації 0101U001011).

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у визначені теоретичних положень та обґрунтуванні нормативно-правової і організаційної моделей адміністративної юстиції, а також розробці конкретних висновків і пропозиції щодо правового регулювання запровадження адміністративної юстиції в Україні.

Зазначена мета дослідження зумовила постановку та розв’язання наступних завдань:

·

·

·

·

·

·

Об’єктом дисертаційного дослідження є суспільні відносини, які виникають у зв’язку із судовим захистом прав і свобод громадян у сферах виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Предметом дисертаційного дослідження є теоретичні засади становлення адміністративної юстиції в Україні, питання її організації і процесуальні аспекти функціонування.

Методологічна та теоретична основа дослідження. В основу методології дослідження покладено загальнотеоретичні методи, принципи та підходи визначення поняття адміністративної юстиції, її змісту, місця та ролі у механізмі забезпечення захисту прав і свобод громадян, а саме: метод діалектичної логіки – для розкриття адміністративно-юстиційного механізму у забезпеченні захисту прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади і місцевого самоврядування; соціологічний метод – при з’ясуванні ситуації, яка склалася із забезпеченням захисту прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади і місцевого самоврядування, а також аналізі динаміки судового оскарження дій чи бездіяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; формально-логічний метод – для визначення основних понять юридичних конструкцій, правових засад вирішення адміністративних спорів; порівняльно-правовий метод – при аналізі та співвідношенні вітчизняного та зарубіжного досвіду становлення адміністративної юстиції; системно-функціональний метод – як засіб з’ясування місця адміністративної юстиції в системі засобів забезпечення захисту прав і свобод громадян і її функціонального призначення; структурно-функціональний метод – під час з’ясування підходів до створення організаційної структури адміністративної юстиції, а також розкриття змісту адміністративного судочинства, як сукупності проваджень, стадій і процесуальних дій. Серед філософських методів використовується принцип об’єктивності (при систематизації наукових поглядів щодо призначення адміністративної юстиції, її сутності і змісту).

Науково-теоретичною базою дисертаційного дослідження стали праці вітчизняних та зарубіжних учених з адміністративного права та процесу, теорії управління. При підготовці дисертації автор також спирався на концептуальні положення в галузі теорії та історії держави і права, конституційного права, судоустрою та організації діяльності правоохоронних органів, а також окремі положення цивільного процесуального права.

Оскільки проблема створення адміністративної юстиції є частиною більш глобальної проблематики, яка пов’язана із забезпеченням реалізації та захисту прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади і місцевого самоврядування, в дослідженні використовувалися праці таких вітчизняних учених, як В.Б. Авер’янов, О.Ф. Андрійко, І.В. Бойко, В.Ф. Опришко, В.М. Селіванов, О.В. Сурілов, В.В. Цвєтков, В.М. Шаповал та інших.

При підготовці дисертаційного дослідження також широко використовувалися праці сучасних російських дослідників, зокрема, Г.В. Атаманчука, Д.М. Бахраха, С.В. Боботова, В.В. Бойцової, В.Я. Бойцової, О.О. Дьоміна, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарєва, М.Я. Масленікова, І.В. Панової, Ф.М. Решетникова, Ю.М. Старилова, М.С. Студенікіної, Ю.О. Тихомирова, Н.Ю. Хаманєвої, О.Ю. Якімова та ін., а також зарубіжних науковців: Г. Бребана, Ж. Веделя, К.-П. Зоммермана, К. Гюнтера.

Дослідження адміністративної юстиції проводилося також із використанням праць радянських учених: О.Т. Боннера, В.О. Лорії, О.Д. Карповича, В.І. Ремнєва, В.В. Сажиної, Н.Г. Саліщевої, В.Д. Сорокіна, Д.М. Чечота, О.П. Шергіна, Б.М. Юркова, а також праць зарубіжних і вітчизняних авторів кінця ХІХ - початку ХХ століття, зокрема, В.Ф. Дерюжинського, А.І. Єлістратова, М.Д. Загряцкова, В.В. Івановського, В.Л. Кобалевського, М.М. Коркунова, С.О. Корфа, М.О. Куплеваського, М.І. Лазаревського, К. Лемейера, С.П. Покровського, І.Т. Тарасова та ін.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є одним із перших комплексних наукових досліджень, присвячених теоретичним та практичним проблемам становлення та правового регулювання адміністративної юстиції в Україні. Дисертантом на концептуальному рівні запропоновано шляхи вирішення питань запровадження адміністративної юстиції в Україні, в тому числі визначені принципові засади становлення, організації та функціонування даного правозахисного інструменту.

Новизну дисертаційного дослідження відображають наступні його основні результати.

1. Подано авторське визначення адміністративної юстиції, згідно якого адміністративна юстиція розглядається як особливий різновид правосуддя, що передбачає діяльність адміністративних судів щодо розгляду та вирішенню адміністративного спору, який ініціюється шляхом оскарження протиправних дій чи бездіяльності органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, у відповідності з правилами адміністративного судочинства.

2. Визначено, що під справами адміністративної юрисдикції слід розуміти справи, виникнення яких передбачає наявність спору в сфері виконавчої влади і місцевого самоврядування, розгляд і вирішення якого може здійснюватися органами виконавчої або судової влади, а також органами місцевого самоврядування на основі матеріальних і процесуальних норм адміністративного права.

3. Доведено, що серед функцій адміністративної юстиції провідне місце посідає правозахисна, тобто функція забезпечення захисту прав і свобод громадян, порушених органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, виконання якої здійснюється за допомогою інших функцій адміністративної юстиції, зокрема: юрисдикційної, контрольної, превенційної, правопоновлювальної та виховної.

4. Обґрунтовано, що адміністративна юстиція – є суто правозахисним інструментом, який функціонально не пов’язаний з вирішенням питань про накладання стягнень на громадян, і спрямований на забезпечення законності в сфері виконавчої влади та місцевого самоврядування, сприяючи, передусім, дотриманню суб'єктивних прав громадян – суб’єктів адміністративно-правових відносин.

5. Враховуючи зміст адміністративної юстиції, запропоновано класифікацію та розкрито сутність принципів адміністративної юстиції, серед яких виділяються загальні (системного функціонування, правозаконності, демократичності, гласності, прозорості, доцільності, публічно-правової зумовленості); організаційні (територіальності, спеціалізації і автономності, єдності та інстанційності); процесуальні (принцип рівності процесуальної правосуб'єктності сторін, принцип державного гарантування процесуальних прав сторін, усності та безпосередності розгляду справи, об'єктивності адміністративно-юстиційного розгляду справи, диспозитивності і змагальності, дискреційної пов'язаності адміністративного суду вимогами скарги та повноти дослідження справи, поєднання колегіального і одноособового розгляду справ).

6. Виділено основну ознаку, за якою визначається юрисдикційна сфера діяльності адміністративних судів розгляд адміністративних спорів окремої категорії, а саме спорів, що виходять із конфліктних управлінських ситуацій, які виникають між громадянами (іншими невладними суб’єктами) і органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами з приводу порушення останніми прав і свобод вказаних суб’єктів.

7. Запропоноване авторське визначення адміністративного судочинства як процесуальної складової адміністративної юстиції, що представляє собою врегульований спеціальними нормами адміністративно-процесуального характеру порядок діяльності адміністративних судів щодо послідовного розгляду та вирішення адміністративних спорів певної категорії.

8. Визначено, що правовими наслідками прийняття адміністративним судом рішення, можуть бути: скасування адміністративного акта повністю або частково; визнання конкретних управлінських дій неправомірними; зобов’язання органа, неправомірність бездіяльності якого доведено, здійснити дію, що вимагається скаржником.

9. Сформульовано пропозиції щодо подальшого законодавчого закріплення інституту адміністративної юстиції в Україні, в тому числі конкретні пропозиції до змісту кодифікованого акта про адміністративну юстицію.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що положення дисертації можуть бути використані у подальших дослідженнях загальнотеоретичних питань, пов'язаних зі створенням дієвого механізму захисту прав і свобод громадян в цілому та становленням та функціонуванням адміністративної юстиції, як елементу даного механізму, зокрема, визначення її сутності, змісту та найбільш важливих питань запровадження в Україні. Висновки, концептуальні підходи, що передбачені дисертаційним дослідженням, можуть бути використаними в законопроектній діяльності, правотворчій роботі органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Ряд положень дисертації можуть бути корисними для підготовки проектів законів про відповідальність органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування за протиправне приховування інформації від громадян, про порядок організації та діяльності адміністративних судів, адміністративного процесуального кодексу, адміністративно-процедурного кодексу, а також при вдосконаленні існуючого законодавства, зокрема про судоустрій та статус суддів.

Матеріали дисертаційного дослідження також можуть використовуватися у навчальному процесі, а саме – при викладанні таких курсів, як адміністративне право і процес, адміністративна відповідальність, державна служба, правоохоронні органи, теорія держави і права, конституційне право і конституційне право зарубіжних країн тощо.

Апробація результатів дисертації. Висновки і положення дисертації обговорювались на засіданнях відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. Результати дослідження оприлюднені у доповідях на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях, зокрема, "Українське адміністративне право: актуальні проблеми реформування" (25-27 травня 2000 р., м. Суми), "Європа - Японія - Україна: шляхи демократизації державно-правових систем" (17-20 жовтня 2000 р., м. Київ, тези опубліковані), "Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні" (30 травня 2001 р., м. Київ, тези опубліковані), "Судовий захист прав людини: національний і європейський досвід" (9 листопада 2001 р., м. Одеса), “Адміністративна юстиція: проблеми та перспективи запровадження в Україні” (29-30 листопада 2002 р., м. Київ); “Українське адміністративне право: стан і перспективи реформування” (23-25 травня 2003 р., м. Одеса)

Наукові результати дослідження використовуються дисертантом при викладанні ним навчальних дисциплін “Адміністративний процес” та “Адміністративна юстиція” в Київському університеті права.

Публікації. Основні теоретичні положення і висновки дисертаційної роботи знайшли відображення в 6 наукових статтях (усі опубліковані у фахових виданнях) та 2 тезах виступів.

Структура дисертаційної роботи визначається її метою та завданнями. Робота складається із вступу, трьох розділів, які об'єднують десять підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 230 сторінок, в т. ч. список використаних джерел – 24 сторінки (315 найменувань).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, аналізується сучасний стан дослідження проблем адміністративної юстиції в юридичній літературі, сформульовано мету і завдання дослідження, наукову новизну, теоретичне і практичне значення отриманих результатів, форми апробації, наведено дані про структуру та обсяг дисертації.

Розділ перший “Теоретичні засади становлення адміністративної юстиції” складається із трьох підрозділів і присвячений дослідженню поняття та змісту адміністративної юстиції; сутності адміністративної юстиції в умовах адміністративно-правової реформи в Україні, а також аналізу зарубіжного досвіду становлення адміністративної юстиції.

У першому підрозділі “Поняття та зміст адміністративної юстиції” розглядаються питання, які пов’язані з визначенням змістовної наповненості інституту адміністративної юстиції, при цьому здобувачем аналізуються думки дореволюційних (Коркунова М.М., Єлістратова А.І., Корфа С.О.), радянських (Кобалевського В.Л., Загряцкова М.Д., Чечота Д.М.) та сучасних українських (Стефанюка В.С., Кампа В.М.) учених, щодо призначення адміністративної юстиції та її основних елементів, що дозволило виробити авторську позицію щодо змісту адміністративної юстиції.

Зокрема дисертант дійшов висновку, що зміст адміністративної юстиції передбачає наявність таких складових, як: адміністративний спір; оскарження громадянином дій або бездіяльності органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування; особливий судовий адміністративний процесуальний порядок вирішення спору; наявність спеціалізованих судових органів (адміністративних судів).

При дослідженні змісту адміністративної юстиції звернено увагу на співвідношення понять “адміністративна юстиція” та “адміністративна юрисдикція”, що дозволило виокремити поняття, яке вказує на єдину цільову спрямованість цих видів діяльності – “справи адміністративної юрисдикції”, при цьому обґрунтовується необхідність теоретичного розмежування вказаних понять.

В ході дослідження були визначені наступні теоретичні ознаки адміністративної юстиції: за змістовною характеристикою суспільні відносини, які регулюються інститутом адміністративної юстиції є спірними і виходять з конфліктних управлінських ситуацій, які виникають у сфері виконавчої влади чи місцевого самоврядування між громадянами і відповідними органами; адміністративна юстиція є формою судового захисту прав і свобод громадян, завдяки якій останні в змозі реалізувати своє право на оскарження неправомірних дій чи бездіяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; адміністративна юстиція є гарантією реалізації публічних прав на судовий захист та оскарження, однак захищаються при цьому всі права, незалежно від їх юридичної природи – публічні і приватні; адміністративна юстиція передбачає, що адміністративні спори вирішуються в судовому порядку, згідно з правилами судового адміністративного процесу (адміністративного судочинства) у відокремленому від організаційної структури виконавчої влади та місцевого самоврядування органі – адміністративному суді; адміністративно-юстиційний захист майже завжди повинен супроводжуватися перевіркою законності нормативного матеріалу, який створює правове забезпечення управлінської діяльності, що може привести до відміни або зміни відповідного правового акта управління; об’єктом адміністративно-юстиційного розгляду є результати управлінської діяльності, при цьому об`єкт правопорушення, що розглядається, носить публічно-правовий характер.

Згідно з цими теоретичними ознаками визначається поняття адміністративної юстиції.

У другому підрозділі “Сутність адміністративної юстиції в умовах адміністративно-правової реформи в Україні” пріоритетною метою адміністративної юстиції визнано судовий захист прав і свобод громадян від неправомірних дій та бездіяльності органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування. Даній меті, на думку дисертанта, відповідає ряд функції адміністративної юстиції, серед яких: 1) основні (правозахисна і правоохоронна); 2) допоміжні (юрисдикційна, контрольна, правопоновлювальна, превенційна, виховна); 3) факультативні (консультативна, правотворча); 4) специфічні (управлінського спрямування).

Створення та функціонування адміністративної юстиції в Україні повинно відбуватися з врахуванням окремих основоположних принципів, які дисертант, за змістовним критерієм, поділив на загальні, організаційні і процесуальні.

Адміністративна юстиція є інструментом судового захисту суб’єктів правовідносин, які виникають у сфері виконавчої влади і місцевого самоврядування, хоча в дисертації зроблено акцент на захисті прав і свобод громадян. Головним чинником для відокремлення адміністративної юстиції є специфіка предмету адміністративного спору, для вирішення якого вона створюється. Тобто, коли ми говоримо про захист прав і свобод громадян, мова йде про будь-яких невладних суб’єктів, правовий захист яких може забезпечуватися за допомогою адміністративної юстиції.

Отже, сутність адміністративної юстиції, на думку дисертанта, полягає в тому, що адміністративна юстиція є інструментом правового захисту зі специфічним функціонально означеним місцем в правоохоронній системі держави, який має принципові ознаки, що дозволяють виокремити його серед інших видів правоохоронної діяльності, як такий, що повинен сприяти режиму законності, перш за все, з точки зору забезпечення захисту прав і свобод учасників публічно-правових відносин.

Третій підрозділ “Адміністративна юстиція: зарубіжний досвід становлення” присвячений аналізу теоретичних і правових засад створення та функціонування адміністративної юстиції в зарубіжних країнах, зокрема звернено увагу на теоретичне підґрунтя, яке забезпечувало в країнах світу (на прикладі Франції, Німеччини, Італії) можливість створення і ефективного функціонування адміністративно-юстиційного механізму захисту прав і свобод громадян. Воно було результатом довготривалої праці вчених та практиків щодо визначення засобів вирішення правореалізаційних та правозахисних потреб громадян у сфері виконавчої влади та місцевого самоврядування. До основоположних теоретичних засад, на яких базується запровадження та функціонування адміністративної юстиції слід віднести: 1) теорію правової держави; 2) теорію поділу влади; 3) теорію поділу права на публічне і приватне; 4) теорію відповідальності держави перед громадянином; 5) теорію адміністративного спору.

Також було проаналізовані особливості адміністративної юстиції в країнах англосаксонської системи права.

Розділ другий “Організаційно-правові питання запровадження адміністративної юстиції в Україні” присвячений перспективам створення системи адміністративних судів в Україні, питанням організації діяльності та юрисдикції адміністративних судів та особливостям кадрового забезпечення адміністративної юстиції.

Перший підрозділ “Організаційні моделі адміністративної юстиції та запровадження її в Україні” присвячений питанням організації адміністративної юстиції в Україні з урахуванням зарубіжного досвіду. Організаційна структура адміністративної юстиції в Україні повинна характеризуватися наявністю системи спеціалізованих адміністративних судів першої, апеляційної та касаційної інстанції. Формування системи адміністративних судів, на думку дисертанта, можливе за умови врахування окремих умов і факторів, серед яких необхідно виокремити зовнішні – фактор рівня правової культури, фактор соціально-психологічного характеру та державно-правові фактори і внутрішні – фактор кадрового потенціалу. З урахуванням положень Закону України “Про судоустрій України” від 7 лютого 2002 року та, приймаючи до уваги, економічні проблеми, які супроводжують створення системи адміністративних судів в Україні, дисертант пропонує поетапне вирішення цього питання. Основними етапами при цьому визначаються: 1) створення адміністративних колегій або введення посад адміністративних суддів у загальних судах; 2) формування Вищого адміністративного суду України; 3) створення нижчих інстанцій адміністративної юстиції (апеляційної і першої). При цьому, адміністративні суди апеляційної та першої інстанції можуть мати міжтериторіальні повноваження, тобто бути регіональними та окружними. На думку дисертанта, створення адміністративних судів, територіальна юрисдикція яких не буде співпадати з територією адміністративно-територіальних одиниць буде створювати бар’єр від впливу на їх діяльність зі сторони місцевих владно-управлінських структур і матиме позитивний вплив на неупередженість розгляду складних справ про захист прав територіальних громад та їх органів від порушень, а також справ про захист прав і свобод громадян в сфері місцевого самоврядування.

У другому підрозділі “Організація діяльності та юрисдикція адміністративного суду” звернено увагу на необхідності виділення основної ознаки визначення юрисдикції адміністративного суду, якою, на думку дисертанта, мають бути адміністративні спори окремої категорії, які виникають з приводу порушення прав і свобод громадян в процесі прийняття та реалізації публічно-управлінських рішень. Визначення масштабів юрисдикційної діяльності адміністративного суду пов’язується дисертантом із врахуванням наступних факторів: 1) фактор наявності порушення прав і свобод зі сторони органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування; 2) фактор змістовної характеристики правової претензії громадянина; 3) фактор винуватості органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування. На думку дисертанта, оскарженню до адміністративного суду може підлягати як індивідуальний акт управління, так і нормативний акт, виданий в будь-якій сфері державного управління або в сфері місцевого самоврядування, з будь-яких питань, який за думкою громадянина є протиправним, а також будь-які конкретні управлінські дії щодо протиправного застосування або незастосування нормативних положень, що спричинило порушення прав і свобод громадян.

Певна увага приділена компетенції адміністративних судів у сфері каральної адміністративної юрисдикції. Відзначаючи антикаральну природу адміністративної юстиції, в роботі вказується на необхідність включення в компетенцію адміністративних судів повноважень щодо забезпечення законності адміністративно-юрисдикційної діяльності органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, яка пов’язана із накладанням адміністративних стягнень.

Третій підрозділ “Особливості кадрового забезпечення адміністративної юстиції” присвячений питанням формування суддівського складу адміністративних судів та специфіці статусу суддів. Для оптимального вирішення питань кадрового забезпечення адміністративної юстиції пропонується звернути увагу на такі важливі обставини: спеціалізація суддів адміністративної юстиції, яка передбачає зовнішню кадрову особливість адміністративної юстиції і внутрішній перерозподіл повноважень між адміністративними суддями у відповідності з сферами державного управління; необхідність створення належних умов для підготовки адміністративних суддів та перепідготовки суддів загальних судів або посадових осіб органів публічного управління; необхідність створення правового бар’єру, який би забезпечував неможливість втручання будь-кого в діяльність адміністративних суддів, що передбачає відповідні процедури призначення, звільнення, відповідальності, тобто, послідовне організаційно-правове і економічне гарантування незалежності їх статусу; необхідність належного матеріально-технічного, методичного, а в необхідних випадках, і наукового забезпечення діяльності адміністративних суддів; необхідність правове оформлення специфічного модусного стану особи, яка проходить стажування в органах адміністративної юстиції перед призначенням на посаду адміністративного судді, яке б забезпечувало не тільки фактичну, але й юридичну можливість участі цієї особи у розгляді і вирішенні справ; необхідність визначення найбільш раціонального підходу до формування кадрового складу адміністративного суду, мається на увазі залучення до розгляду справ адміністративно-правового характеру як представників суддівського апарату держави, так і представників органів управління (особливо це стосується представництва місцевого управлінського апарату), не виключаючи при цьому можливість залучення непрофесійних суддів.

У третьому розділі “Процесуально-правові аспекти функціонування адміністративної юстиції” аналізуються процесуальна природа адміністративної юстиції, визначаються особливості адміністративного судочинства та його стадії, властивості адміністративно-судових актів та тенденції розвитку законодавства про адміністративне судочинство.

У першому підрозділі “Процесуальна природа адміністративної юстиції (адміністративне судочинство)" визначені ознаки адміністративного судочинства як процесуальної складової адміністративної юстиції. На думку дисертанта, цивільно-процесуальна форма є такою, що не відповідає цільовій та функціональній специфіці адміністративної юстиції. Розгляд і вирішення спорів в адміністративних судах повинні відбуватися за правилами адміністративного судочинства. Особливості даного різновиду судочинства полягає у специфіці: 1) суб’єктного складу; 2) справ, що розглядаються; 3) правових результатів реалізації в адміністративному суді матеріальних та процесуальних норм адміністративного права; 4) системи адміністративно-судових проваджень; 5) порядку опрацювання адміністративним судом фактів доказового значення, який має характер безпосереднього та ініціативного адміністративно-судового дослідження спірної справи; 6) доказування, особливість якого полягає, перш за все, в покладенні обов’язку доказування на сторону адміністративно-правового конфлікту, яка має владні повноваження – орган публічного управління (йдеться про презумпцію правомірності вимог громадян у справах про порушення їх прав і свобод).

У другому підрозділі “Стадії адміністративного судочинства” з урахуванням положень проекту Адміністративного процесуального кодексу дисертантом пропонується примірний порядок проходження справи в адміністративному суді, що передбачає певну стадійність адміністративного судочинства. Стадії адміністративного судочинства, з урахуванням обов’язковості стадійного проходження справи, можна поділити на основні та факультативні. Основними стадіями адміністративного судочинства, тобто такими, які є обов’язковими для впорядкування розгляду і вирішення адміністративно-правового спору, є: порушення справи в адміністративному суді; попереднє провадження; вирішення справи у судовому засіданні. Факультативними, тобто, такими, що можуть мати місце, стадіями адміністративного судочинства є: апеляційний перегляд адміністративно-судового рішення; касаційний перегляд адміністративно-судового рішення. При цьому, різниця між апеляцією та касацією полягає в тому, що касаційний перегляд справи обмежений з’ясуванням питання права, а апеляція, крім того, може передбачати перевірку питань факту.

Третій підрозділ “Акти адміністративного судочинства” присвячений аналізу правопоновлювальних властивостей актів адміністративного судочинства та питанням правового закріплення можливих результатів адміністративного судочинства. Акти адміністративного судочинства приймаються у формі рішень і ухвал, які забезпечують правове закріплення результатів процесуальних дій адміністративного суду, обґрунтовують необхідність їх проведення, а також оформлюють кінцевий результат адміністративного судочинства і, відповідно, віддзеркалюють ступінь обґрунтованість скарги громадянина. Основними наслідками прийняття адміністративним судом рішення, на думку дисертанта, можуть бути: скасування адміністративного акта повністю або частково; визнання конкретних управлінських дій неправомірними; зобов’язання органа, неправомірність бездіяльності якого доведено, здійснити дію, що вимагається скаржником тощо.

У четвертому підрозділі “Тенденції розвитку адміністративного процесуального законодавства в Україні” визначені перспективи інституціоналізації адміністративної юстиції в Україні. Вирішення питання законодавчого регулювання адміністративної юстиції в Україні, на думку дисертанта, може відбуватися шляхом прийняття кодифікованого законодавчого акта, який може впорядкувати процесуальні аспекти функціонування адміністративної юстиції – Адміністративний процесуальний кодекс або Кодекс адміністративного судочинства. При цьому, законодавче закріплення інших аспектів адміністративної юстиції, зокрема організаційних та кадрових, можливе із прийняттям окремого законодавчого акта, наприклад, закону про порядок організації і діяльності адміністративних судів або вдосконаленням існуючого законодавства про судоустрій та статус суддів.

Створення законодавчої бази адміністративної юстиції передбачає ретельний аналіз всіх елементів адміністративної юстиції з метою прийняття рішення щодо можливої кодифікації правових норм, які регулюють відповідну групу відносин або створення окремих законодавчих актів. Прийняття кодифікованого акта про адміністративну юстицію повинно відбуватися разом із урахуванням необхідності проведення інших законопроектних робіт в галузі адміністративного права. Формування законодавства про адміністративну юстицію не може розглядатися відокремлено від інших робіт у сфері законотворення, в першу чергу, це стосується розробки адміністративно-процедурного кодексу, нового кодексу про адміністративні проступки, кодексу про поведінку державних службовців, а також вдосконалення законодавства про статус органів виконавчої влади та судоустрій. Спеціального підходу потребує правове регулювання підсудності і підвідомчості справ адміністративному суду, що буде сприяти ефективному та оперативному функціонування останніх і стримувати виникнення негативних конфліктних явищ у сфері розмежування компетенції між спеціалізованими та загальними судами.

У Висновках дисертації формулюються найсуттєвіші результати дисертаційного дослідження.

Наведено теоретичне обґрунтування призначення адміністративної юстиції, яке полягає у: забезпеченні верховенства права; забезпеченні законності в сфері реалізації функцій виконавчої влади і місцевого самоврядування; забезпеченні судового захисту прав і свобод громадян, тобто як однієї з організаційно-правових гарантій захисту суб’єктивних прав громадян; забезпеченні здійснення судового контролю за правомірністю актів виконавчої влади і місцевого самоврядування; забезпеченні вирішення специфічних спорів адміністративного характеру між громадянами і органами, що реалізують управлінсько-владні повноваження.

Визначені підстави для формування (необхідності запровадження) адміністративної юстиції в Україні, серед яких: 1) закріплення в Конституції України принципових положень, спрямованих на створення судової системи, яка б відповідала вимогам розбудови правової держави; 2) необхідність приведення національної судової системи у відповідність з міжнародними правовими стандартами; 3) створення механізму спеціалізованого судового захисту прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади та місцевого самоврядування; 4) розширення переліку і покращення ефективності організаційно-правових гарантій забезпечення прав і свобод громадян; 5) створення дієвого організаційно-правового механізму недопущення порушення законності органами виконавчої влади та місцевого самоврядування шляхом прийняття протиправних актів або бездіяльності, а також шляхом корупційних діянь; 6) розширення і ускладнення суспільних відносин у сфері виконавчої влади та виникнення різноманітних адміністративно-правових спорів, в тому числі між суб’єктами управління; 7) невідповідність цивільно-процесуальної форми правозахисним потребам громадян немайнового характеру у сфері виконавчої влади і місцевого самоврядування, і, відповідно, відсутність у загальних судів реальних важелів щодо дієвого та всебічного захисту прав і свобод громадян, які є суб’єктами адміністративно-правових відносин.

Висловлені пропозиції щодо поетапного створення системи адміністративних судів в Україні, визначення юрисдикційних меж діяльності адміністративного суду та умов кадрового забезпечення адміністративної юстиції. В тому числі, запропоновано підстави оскарження в адміністративних судах дій чи бездіяльності органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування та основні характеристики адміністративного спору, враховуючи специфіку адміністративного судочинства.

Обґрунтована теоретична і практична моделі процедури розгляду і вирішення адміністративного спору в спеціалізованих адміністративних судах. Зокрема, в ході дослідження автор дійшов висновку про те, що адміністративне судочинство (судовий адміністративний процес), як процесуальна складова адміністративної юстиції – це врегульований спеціальними нормами адміністративного процесуального характеру порядок діяльності адміністративних судів щодо послідовного розгляду та вирішення адміністративних спорів певної категорії.

Уточнено зміст понять “адміністративне судочинство”, “стадія адміністративного судочинства”, “адміністративна юстиція”, “справи адміністративної юрисдикції”.

Внесені пропозиції, спрямовані на вдосконалення законопроектної роботи щодо остаточного закріплення процесуально-правових основ діяльності адміністративних судів у співвідношенні з необхідністю проведення інших законопроектних робіт щодо вдосконалення адміністративного законодавства України, а також щодо визначення юрисдикційних масштабів діяльності адміністративних судів при обов’язковому зверненні до нагальних проблем, які виникають у сфері захисту прав і свобод громадян.

Запропонована предметна наповненість майбутнього законодавчого акта про адміністративну юстицію, який може вміщувати норми-дефініції, а також норми, що регулюють питання підсудності та підвідомчості справ різним інстанціям адміністративної юстиції (питання повноважень адміністративних судів), процесуальні вимоги до скарги, строки адміністративно-судового розгляду, порядок апеляційного та касаційного перегляду справ, процесуальний статус сторін та учасників адміністративного судочинства, порядок перерозподілу судових витрат, порядок застосування правопоновлювальних санкцій, вимоги до організації адміністративних судів тощо.

Аргументується необхідність комплексного підходу щодо запровадження адміністративної юстиції в Україні. Організаційні, правові і матеріально-технічні заходи, за умови їх науково-теоретичного забезпечення, повинні створювати злагоджену систему, гармонійний механізм інституціоналізації адміністративної юстиції. Складові даного механізму повинні доповнювати одна одну й не створювати однобічності інституціоналізаційних процесів у аспекті надання пріоритету одного елементу адміністративної юстиції перед іншим.

Основні положення дисертаційного дослідження знайшли відображення в наступних публікаціях здобувача:

1. Адміністративний суд: до питання про статус і призначення (порівняльно-правовий аналіз) // Держава і право. – Вип.8. К., 2000. С. .

2. Адміністративна юстиція і адміністративна юрисдикція: деякі теоретичні та практичні питання співвідношення // Право України. 2001. № . С. .

3. Функції адміністративної юстиції на сучасному етапі адміністративно-правової реформи в Україні // Держава і право. – Вип.12. – К., 2001. – С. .

4. Поняття адміністративно-юстиційного процесу // Актуальні проблеми політики. – Вип. 13-14. – Одеса, 2002. – С. .

5. До питання про принципи адміністративної юстиції // Адміністративна реформа в Україні: шлях до Європейської інтеграції. Збірник наукових праць. – К., 2003. – С. .

6. Принципи адміністративного судочинства // Актуальні проблеми держави і права: Збірник наукових праць. – Вип. 19. – Одеса, 2003 – С. .

7. Роль адміністративної юстиції в процесі демократизації правової системи України // Європа, Японія, Україна: шляхи демократизації державно-правових систем. Матеріали міжнародної наукової конференції. – К., 2000.– С. .

8. Адміністративна юстиція як елемент механізму вирішення конфліктів між суб’єктами громадянського суспільства та державою // Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні: Матеріали наук.-практ. конференції. – К., 2001. С. .

Педько Ю.С. Становлення та правове регулювання адміністративної юстиції в Україні. Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 – теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, Київ, 2003.

Дисертацію присвячено визначенню теоретичних засад становлення адміністративної юстиції в Україні як інструменту правового захисту прав і свобод в сфері виконавчої влади та місцевого самоврядування, процесуальним та організаційним питанням діяльності адміністративних судів. В роботі розкрито цілі, функції та принципи адміністративної юстиції. Визначено комплексні шляхи щодо вирішення питання про створення організаційної моделі адміністративної юстиції та процесуально-правового забезпечення її функціонування. У висновках роботи обґрунтовується необхідність запровадження адміністративної юстиції в Україні та її основне призначення. В дисертації обґрунтовується правозахисна природа адміністративної юстиції, необхідність закріплення на законодавчому рівні можливості оскарження будь-яких нормативних та індивідуальних актів управління, які приймаються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Визначаються певні орієнтири щодо вирішення адміністративних спорів в порядку адміністративного судочинства, пропозиції для законопроектної роботи в галузі процесуального забезпечення діяльності адміністративних судів тощо.

Ключові слова: адміністративна юстиція, адміністративна юрисдикція, адміністративний суд, адміністративне судочинство, адміністративний спір, судовий захист прав і свобод.

Педько Ю.С. Становление и правовое регулирование административной юстиции в Украине. Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 – теория управления; административное право и процесс; финансовое право; информационное право. Институт государства и права им. В.М. Корецкого НАН Украины, Киев, 2003.

Диссертация посвящена теоретическому обоснованию необходимости создания административной юстиции в Украине как инструмента правовой защиты прав и свобод граждан и ее правовому регулированию.

Обоснована теоретическая и практическая модели функционирования административной юстиции в контексте создания ее организационной структуры и необходимости процессуального обеспечения рассмотрения и разрешения административных споров в административных судах.

С этой целью в диссертации исследованы ключевые вопросы, отражающие содержание и специфику административной юстиции. Административная юстиция признана инструментом правовой защиты прав и свобод граждан, который не имеет ничего общего с наложением на них взысканий. Административная юстиция предполагает, что защита прав и свобод граждан осуществляется путем рассмотрения специально созданными судами, по правилам административного судопроизводства, административного спора, который инициируется вследствие обжалования гражданами действий или бездействий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

В диссертации исследованы теоретические основы становления административной юстиции в зарубежных странах. Определено, что теоретической базой для возникновения административной юстиции в зарубежных странах стали: теория правового государства; теория разделения властей; теория разделения права на публичное и частное; теория ответственности государства перед гражданином; теория административно-правового конфликта.

Разработана классификация принципов административной юстиции и выделены общие, организационные и процессуальные принципы административной юстиции. Среди принципов административной юстиции особо выделяется принцип правовой законности.

Проанализирована система целей и функций административной юстиции. Приоритетной целью административной юстиции признана судебная защита прав и свобод граждан от неправомерных действий и бездействий органов исполнительной власти или органов местного самоуправления. Значительное внимание уделено исследованию организационных моделей административной юстиции, определены основные факторы и направления создания системы административных судов в Украине. Определены основные критерии, характеризующие правовой статус административных судей, а также минимальные требования к кандидатам на должность судьи административного суда.

В диссертации охарактеризована процессуальная природа административной юстиции, которая проявляется в административном судопроизводстве. Административное судопроизводство представляет собой урегулированный специальными нормами административно-процессуального характера порядок деятельности административных судов по рассмотрению и разрешению административных споров определенной категории.

Исследована стадийность прохождения дела в административном суде с характеристикой особенностей отдельных стадий административного судопроизводства и определены правозащитные и правовостановительные свойства актов административного судопроизводства.

В работе раскрыты основные причины необходимости создания административной юстиции в Украине и внесены предложения, направленные на усовершенствование законопроектных работ по закреплению процессуально правовых основ деятельности административных судов в соотношении с необходимостью проведения других законопроектных работ по усовершенствованию административного законодательства Украины.

Ключевые слова: административная юстиция, административная юрисдикция, административный суд, административное судопроизводство, административный спор, судебная защита прав и свобод.

Ped’ko Y.S. Formation and legal regulation of administrative justice in Ukraine. – Manuscript.

Thesis for obtaining a scientific degree of Candidate of the Sciences (Law) on the speciality 12.00.07 – theory of management; administrative law and process; financial law; informational law. – V.M. Koretsky Institute of State and Law, Ukrainian National Academy of Sciences, Kyiv, 2003.

The dissertation is devoted to the definition of theoretical grounds of administrative justice’s formation in Ukraine as effective means of legal defence of