ДЕРЖАВНА ПОДАТКОВА АДМІНІСТРАЦІЯ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

РУСНАК ЮРІЙ ІВАНОВИЧ

УДК № 351.713:336.22

АДМІНІСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦІЙНА ДІЯЛЬНІСТЬ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

Спеціальність 12.00.07-теорія управління; адміністративне право

і процес; фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Ірпінь – 2004

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі адміністративного права та адміністративної діяльності Національної академії державної податкової служби України.

Науковий керівник: доктор наук з державного управління, професор,

заслужений діяч науки і техніки України

ШАМРАЙ ВАСИЛЬ ОЛЕКСАНДРОВИЧ,

начальник факультету податкової міліції Національної академії державної податкової служби України

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

ОСТАПЕНКО ОЛЕКСІЙ ІВАНОВИЧ,

ректор Кримського юридичного інституту

Національного університету внутрішніх справ України

кандидат юридичних наук, доцент

ДОНЕНКО Валерій Вікторович,

начальник кафедри адміністративного права

Юридичної академії МВС України (м. Дніпропетровськ)

Провідна установа: Національна академія внутрішніх справ України, кафедра адміністративної діяльності (м. Київ)

Захист відбудеться 05 липня 2004 року о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 27.855.02 Національної академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська область, м. Ірпінь, вул. Садова, 53.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська область, м. Ірпінь, вул. К.Маркса, 31.

Автореферат розісланий 02 червня 2004 року.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради Г.Г. Забарний

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Економічна реформа в Україні, розбудова соціально орієнтованої змішаної економіки не послабила, а, навпаки, загострила процеси боротьби з економічними правопорушеннями. Основна частка економічних злочинів тісно пов’язана з порушенням податкового законодавства. Несплата або неповна сплата суб’єктами господарювання податків, зборів та інших обов’язкових платежів призводить до невиконання дохідної частини бюджету, зриву державних програм, зниження затрат на соціальні потреби. Нестабільність і недосконалість податкової системи є головною причиною як зростання економічної злочинності в цілому, так і правопорушень у сфері оподаткування зокрема. Крім того причиною зростання економічної злочинності є невпорядкованість податкового і господарського законодавства.

Світовий досвід і практика господарювання показують, що для забезпечення своєчасного й повного надходження платежів, і особливо в сучасний період існування незалежної держави з перехідною економікою, нагальною постає потреба у створенні налагодженого механізму фінансово-податкового контролю. Необхідно зазначити, що спеціально створені органи державної податкової служби України заслуговують на особливу увагу у зв’язку із здійсненням ними контролю за виконанням суб’єктами підприємницької діяльності податкового законодавства та механізмом реагування на виконання ними його положень. Саме на ці органи покладені завдання зі здійснення контролю за своєчасністю та повнотою надходжень до бюджетів і державних цільових фондів податків, зборів, внесків, платежів та відрахувань, у зв’язку з чим органи ДПС України наділені юрисдикційними повноваженнями для здійснення поставлених перед ними завдань.

Значний вклад у дослідження різноманітних питань адміністративно-юрисдикційної діяльності правоохоронних органів внесли вчені В.Б. Авер’янов, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурка, Д.М. Бахрах, В.Т. Білоус, Ю.П. Бітях, В.В. Безугла, Д.А. Бекерська, І.Л. Бородін, В.С. Васильєв, Л.К. Воронова, І.П. Голосниченко, Є.В. Додін, М.М. Дорогих, С.Т. Кадькаленко, Р.А.Калюжний, С.В. Ківалов., Л.В. Коваль, В.Т. Комзюк, Ю.Ф. Кравченко, А.П. Клюшниченко, О.В. Негодченко, Н.Р. Нижник, В.І. Олефір, О.І. Остапенко, П.С. Пацурківський, В.П. Пєтков, О.П. Рябченко, А.О. Селіванов, М.М. Тищенко, В.В. Цвєтков, В.К. Шкарупа, В.М. Федотов, Я.М. Ярмиш.

Питання організації та діяльності органів державної податкової служби розглядалися в роботах Л.А. Савченко, М.П. Кучерявенка, А.В. Роздайбіди, Д. Семир’янова, В.І. Полюховича, В.А. Предборського та інших науковців. Але, незважаючи на безумовну значимість робіт вказаних авторів, слід відмітити, що в них, в основному, функціонування органів податкової служби розглядалось через призму загальних проблем адміністративного та фінансового права, основна увага приділялась саме податкам і податковій системі. Відповідні розробки у цій сфері фактично відсутні.

Слід зазначити, що за останні роки в Україні захищені декілька дисертацій, в яких здійснено науково-теоретичну розробку питань державно-правової природи, системи, функцій і повноважень, відповідальності органів фіскального контролю, як елемента державного механізму. Зокрема, це наукові дослідження В.Т. Білоуса, А.Є. Гутника, О.П. Дзісяка, В.Р. Жвалюка, Т.Є. Кушнарьової, В.В. Лисенка, В.І. Полюховича, В.М. Поповича, Л.А. Савченко, І.П. Устинової та інших.

Аналіз законодавства і практики діяльності органів ДПС України дають обґрунтування необхідності проведення наукового дослідження адміністративно-юрисдикційної діяльності органів податкової служби, удосконалення механізму функціонування, розробки форм і методів їх діяльності. Недостатня наукова розробка даних проблем визначила актуальність теоретичного і науково прикладного аналізу початих докорінних перетворень у податковій сфері.

Таким чином, актуальність теми дисертаційного дослідження обумовлена такими основними факторами:

- Конституція України (ст. 67) визначила обов’язок кожного громадянина сплачувати податки і збори у порядку і розмірах, встановлених законом, щорічно подавати до податкових інспекцій декларації про свій майновий стан та доходи за минулий рік у порядку, врегульованому законом. Це зумовило активізацію процесу в напрямі вдосконалення, у тому числі і створення нової правової бази, діяльності податкових органів, уповноважених здійснювати адміністративно-юрисдикційну діяльність;

-

- дослідження адміністративно-юрисдикційної діяльності, яка отримала активний розвиток у зв’язку із внесенням суттєвих змін 5 лютого 1998 року до Закону України “Про державну податкову службу в Україні” та прийняттям 21 грудня 2000 року Закону України “Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетними та державними цільовими фондами”, зумовило актуальність теми, що відповідає положенням концепції адміністративної та податкової реформ. Дослідження адміністративно-юрисдикційної діяльності органів податкової служби належить до сфери міжгалузевої проблематики, оскільки зачіпає норми декількох галузей права, прямо пов’язаних з компетентністю податкових органів;

-

Таким чином, тема дисертаційного дослідження належить до найбільш актуальної проблематики, яка в даний час характеризує розвиток науки адміністративного права і процесу, а також управління у сфері державної виконавчої влади в Україні.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний напрям наукового дослідження знаходиться у безпосередньому зв’язку із загальною темою, яку розробляють кафедри і наукові підрозділи Національної академії державної податкової служби України. Тема дисертаційного дослідження затверджена Вченою радою академії. Крім того, цей напрям досліджень відповідає Концепції адміністративної реформи в Україні, комплексній програмі профілактики злочинності на 2001 - 2005 рр., затвердженій Указом Президента України №1376/2000 від 25 грудня 2000 року та комплексному науковому проекту “Відповідальність за податкові правопорушення” (номер державної реєстрації №0102U000477).

Мета і завдання дослідження. Мета полягає у комплексній розробці основних положень щодо удосконалення адміністративно-юрисдикційної діяльності органів ДПС України.

Відповідно до даної мети були визначені основні завдання:

- розкрити поняття, зміст та особливості адміністративно-юрисдикційної діяльності органів ДПС;

- кваліфікувати адміністративні правопорушення, що входять до адміністративно-юрисдикційної діяльності органів ДПС;

- розглянути види та джерела доказів в адміністративно-юрисдикційній діяльності;

- узагальнити й проаналізувати предмет, мету та зміст доказування в адміністративно-юрисдикційній діяльності;

- визначити умови вдосконалення механізму адміністративно-юрисдикційної діяльності органів ДПС;

- дослідити механізм провадження у справах про адміністративні правопорушення, що підвідомчі органам ДПС, та шляхи його удосконалення;

- вивчити зарубіжний досвід із даної проблематики, розглянути можливості його використання у діяльності податкової служби;

- шляхом узагальнення теоретичних засад обґрунтувати на їх базі конкретні пропозиції й рекомендації щодо удосконалення адміністративно-юрисдикційної діяльності органів ДПС.

Об’єктом дисертаційного дослідження є адміністративно-юрисдикційна діяльність органів ДПС України.

Предметом дослідження є адміністративна юрисдикція органів державної податкової служби як процес та засіб захисту прав громадянина.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є система методів і прийомів наукового пізнання. Основу в цій системі складає всезагальний метод пізнання, а також інші закони й категорії діалектики. На основі цього проблеми, які вирішуються у дисертації, розглядаються у єдності їх змісту й форми. Як загальнонаукові методи в дисертації використані структурно-функціональний аналіз, синтез, індукція, дедукція, метод спостереження.

На основі системно-функціонального методу в дисертації здійснена спроба диференціювати компетенцію органів ДПС, діяльність яких спрямована на здійснення адміністративної юрисдикції та розподіли їх обов’язків і функцій.

До використаних у роботі спеціальних наукових методів належать: логіко-нормативний, порівняльно-правовий, історико-юридичний, формально-догматичний метод, за допомогою якого була здійснена зовнішня юридична обробка матеріалу. Порівняльний і статистичний метод використовуються при аналізі результатів роботи органів ДПС України щодо здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності, на основі чого і проводились дослідження.

Використання вказаних та інших методів дослідження дозволило розв’язати теоретичні та практичні завдання, які визначили спрямування дисертації.

У процесі дослідження використовувалося широке коло літературних джерел з проблем адміністративного, фінансового, господарського права й процесу, кримінального процесу, теорії управління, економіки, соціології, психології.

Правову основу дослідження становлять: Конституція України, закони України, нормативні акти, галузеве законодавство України, відомчі нормативні акти, що врегульовують адміністративно-юрисдикційну діяльність органів державної податкової служби.

У процесі підготовки дисертації, поряд з роботами з адміністративного права, автор використовував праці з загальної теорії права, філософії, соціології, педагогіки, етики, психології.

Наукова новизна здобутих результатів полягає у тому, що в дисертації, застосовуючи новітні матеріали теоретичного і практичного характеру, узагальнено й представлено у завершеному вигляді адміністративно-юрисдикційну діяльність органів ДПС України. Обсяг обґрунтованих наукових джерел, вивчених й узагальнених практичних матеріалів дозволяє говорити про достовірність та наукову обґрунтованість результатів дослідження.

Питання удосконалення механізму адміністративно-процесуальної діяльності органів ДПС щодо збирання, дослідження та оцінки доказів, а також провадження в справах про адміністративні правопорушення.

Автором вперше обґрунтовано ряд нових положень, концептуальних в теоретичному і практичному плані, що полягають у наступному:

- розширені поняття та змісту адміністративно-юрисдикційної діяльності органів податкової служби;

- проведенні правової характеристики адміністративних правопорушень, які підпадають під юрисдикцію органів ДПС України;

- створенні належних умов роботи органів управління щодо оперативного виконання та встановлення істини по справі;

- якісному проведенні ревізій за участю спеціалістів з метою зібрання необхідної кількості доказів за всіма обставинами справи;

- правильному оформленні процесуальних документів з метою усунення недоліків, що призводять до визнання їх недійсними;

уточнено:

- поняття, види та джерела доказів в адміністративно-юрисдикційній діяльності органів податкової служби;

- предмет, мету та зміст доказування в адміністративно-юрисдикційній діяльності органів ДПС України.

У дисертації дістали подальшого розвитку основні категорії побудови й діяльності податкових органів на підставі аналізу норм Конституції України та норм чинного законодавства України.

Практичне значення отриманих результатів. Теоретичне і практичне значення полягає у тому, що на основі викладених висновків і розроблених практичних рекомендацій організаційно-правового характеру поглиблено наукове обґрунтування правильності, державної податкової політики, яка проводиться в Україні, та її вплив на підвищення ефективності діяльності всіх підрозділів податкової служби держави.

Результати дисертаційного дослідження з актуальних проблем удосконалення адміністративно-юрисдикційної діяльності органів ДПС можуть бути використані в практичній діяльності у провадженні у справах про адміністративні правопорушення, що підвідомчі органам ДПС України. Виходячи з цього, запропоновані пропозиції й рекомендації можуть бути використані у:

а) науково-дослідницькій сфері – як основа для подальшої розробки основ теорії адміністративного права і процесу;

б) правотворчій сфері – як матеріали, які можуть бути використані при розробці концептуальних положень державної політики у сфері оподаткування, а також при підготовці і внесенні змін до чинних законодавчих і підзаконних актів;

в) правоохоронній сфері – як рекомендації щодо вдосконалення організаційних і теоретичних положень адміністративно-юрисдикційної діяльності органів ДПС;

г) навчальному процесі – як матеріали для підготовки відповідних розділів навчальних посібників з курсу “Фінансове право”, “Виявлення правопорушень у сфері оподаткування”, “Тіньова економіка та організована економічна злочинність” та інші, а також під час вивчення курсу “Адміністративне право”, “Адміністративна відповідальність”, “Податкове право”, та у науково-дослідній роботі курсантів і студентів;

д) правовиховній сфері – як матеріал у роботі для підвищення рівня правової культури населення і професійного рівня працівників органів ДПС України.

Результати дисертаційного дослідження впроваджені у практичну діяльність оперативних та слідчих підрозділів податкової міліції ДПС України у вигляді методичних рекомендацій з питань: “Методика виявлення правопорушень при сплаті фіксованого сільськогосподарського податку суб’єктами сільськогосподарського виробництва”, “Щодо організації боротьби підрозділами податкової міліції у сфері оподаткування з незаконним обігом товарів”, “Викриття конвертаційних центрів, які займаються переведенням безготівкових коштів у готівку та відмиванням “брудних коштів”, “Викриття шкідливих цехів з виготовлення фальсифікованої алкогольної продукції”, “Виявлення та документування фактів незаконного ввезення, обігу та вивозу товарів через державний кордон України”, “Огляд типових схем ухилення від оподаткування у сфері агропромислового комплексу та методичні рекомендації щодо їх викриття”, “Протокольна форма досудової підготовки матеріалів у справах про ухилення від сплати податків”, “Щодо дій працівників податкової міліції з вилучення оригіналів фінансово-господарських та бухгалтерських документів СПД у сфері чинного законодавства”.

Особистий внесок здобувача. Теоретичні висновки й результати дисертаційного дослідження отримані на основі особистих досліджень автора. Дисертація є самостійною науковою роботою, у якій деякі питання вперше розглядаються в теорії адміністративного права і процесу, фінансового права, інші – викладені по-новому з урахуванням сучасного стану і розвитку науки, теорії і практики адміністративно-юрисдикційної діяльності органів ДПС України.

Апробація результатів дисертаційного дослідження. Результати дослідження неодноразово обговорювалися на засіданні кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності Національної академії державної податкової служби України. Основні положення дисертації, висновки, узагальнення та пропозиції були оприлюднені на науково-практичних конференціях: ІІІ Міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми впровадження інформаційних технологій в економіці” (Ірпінь, 16 – 17 травня 2002 року), Всеукраїнській науково-практичній конференції “Статистична інформація про правопорушення і методи її аналізу” (Хмельницький, 22 – 23 травня 2002 року).

Сформульовані в роботі організаційні, тактичні і методичні рекомендації використовуються у практичній діяльності оперативними та слідчими працівниками податкової міліції.

Публікації. Основні теоретичні розробки і висновки дисертації викладено у чотирьох наукових статтях, які опубліковані у фахових збірниках. Ідеї та розробки, що належать Косарчуку В.П., Ляховичу В.А., у співавторстві з якими здійснена одна публікація, у дисертації не використовувалися.

Структура та обсяг роботи. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаної літератури і додатку. Загальний обсяг роботи становить 197 сторінок, основного тексту – 172 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, ступінь її наукової розробки, зв’язок дисертаційної роботи з науковими програмами, планами, темами, визначається мета і завдання дослідження, його об’єкт, предмет і методологія дослідження, висвітлюється наукова новизна, теоретичне й практичне значення одержаних результатів, наводяться відомості про апробацію результатів дисертаційної роботи, її структуру й обсяг.

У першому розділі “Особливості адміністративно-юрисдикційної діяльності органів державної податкової служби України” висвітлюються теоретичні засади понятійного визначення адміністративно-юрисдикційної діяльності органів державної податкової служби, розкривається її сутність, зміст та особливості юрисдикції податкових органів.

Логічним результатом джерелознавчого аналізу концептуальних підходів до поняття адміністративної юрисдикції податкових органів стало запропоноване авторське визначення адміністративно-юрисдикційної діяльності органів державної податкової служби. Адміністративно-юрисдикційна діяльність органів державної податкової служби – це врегульований нормами адміністративного права (адміністративного законодавства) спеціальний різновид адміністративної діяльності, який полягає у виявленні протиправних порушень, у зборі та оцінці матеріалів і доказів, кваліфікації адміністративних правопорушень, а також здійсненні адміністративного провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Для її здійснення податкові органи наділені широким колом повноважень, у рамках яких вони реалізують надане їм право притягнення до адміністративної відповідальності за скоєні правопорушення. При цьому юрисдикція податкових органів, порівняно з іншими органами адміністративної юрисдикції та судовою юрисдикцією, має свої особливості. Ці особливості випливають саме із завдань, які покладені законодавцем на податкові органи. Так, згідно зі ст. 2 Закону України Про державну податкову службу в Україні від 4 грудня 1990 року № 509-ХІІ (з подальшими змінами і доповненнями) завданнями органів державної податкової служби є:–

здійснення контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів, державних цільових фондів податків і зборів (обов'язкових платежів), а також неподаткових доходів, установлених законодавством;–

внесення у встановленому порядку пропозицій щодо вдосконалення податкового законодавства;–

прийняття у випадках, передбачених законом, нормативно-правових актів і методичних рекомендацій з питань оподаткування;–

формування та ведення Державного реєстру фізичних осіб-платників податків та інших обов'язкових платежів та Єдиного банку даних про платників податків – юридичних осіб;–

роз'яснення законодавства щодо питань оподаткування серед платників податків;–

запобігання злочинам та іншим правопорушенням, віднесеним законом до компетенції податкової міліції, їх розкриття, припинення, розслідування та провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Аналіз завдань, які покладені на податкові органи, дає можливість відмітити наступні риси, що притаманні саме адміністративно-юрисдикційній діяльності податкових органів:

1. Юрисдикція податкових органів є адміністративною і здійснюється спеціально уповноваженими підрозділами та посадовими особами.

2. Основним у здійсненні юрисдикційних повноважень податковими органами є забезпечення ними в особі уповноважених органів і посадових осіб правоохоронної діяльності, тобто захисту передбачених законом відносин у сфері оподаткування.

3. У системі податкових органів не всі підрозділи та їх посадові особи мають юрисдикційні повноваження. Саме це суттєво відрізняє адміністративну юрисдикцію цих органів від юрисдикції органів правосуддя. Але, незважаючи на це, адміністративна юрисдикція в системі органів державної податкової служби все ж здійснюється значною кількістю суб'єктів юрисдикційних правоохоронних відносин, уповноважених законом притягувати винних осіб до адміністративної відповідальності за скоєні правопорушення.

4. Юрисдикція податкових органів пов'язана не тільки з існуванням суто юрисдикційних дій (розгляд і вирішення конкретних справ, здійснення повноважень щодо накладення адміністративних стягнень). Вона також пов'язана з реалізацією компетенції не юрисдикційного характеру як самими суб'єктами адміністративної юрисдикції, так й іншими посадовими особами органів державної податкової служби, які не наділені правом здійснення юрисдикції.

5. Стаття 23 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачає вичерпний перелік адміністративних стягнень, але податкові органи мають право застосовувати тільки попередження та штраф. Інші ж види адміністративних стягнень перебувають за межами їх юрисдикційних повноважень.

6. До особливостей адміністративної юрисдикції органів податкової служби необхідно віднести те, що вона здійснюється працівниками одноособово.

7. Обов'язковими умовами здійснення юрисдикційної діяльності є наявність правопорушення, специфічного процесуального регламенту розгляду справи, а також прийняття юрисдикційного акта згідно з встановленим законом форми і порядку. В основі змісту юрисдикційної діяльності органів податкової служби лежить збір, дослідження та оцінка обставин скоєного правопорушення та прийняття рішення по справі. Але ж результатом юрисдикційної діяльності не завжди є винесення постанови про накладення адміністративного стягнення.

Результати проведеного аналізу показують, що згідно з чинним законодавством України органи державної податкової служби є суб'єктами юрисдикційних повноважень у справах, що перебувають у їх підвідомчості.

Поняття "суб'єкти адміністративної юрисдикції в органах державної податкової служби" не відповідає поняттю "органи державної податкової служби" в зв'язку з тим, що не всі посадові особи у податкових органах є носіями юрисдикційних повноважень. Чинне адміністративне законодавство такими повноваженнями наділяє тільки їх частину. Крім того, податковим органам підвідомче не дуже широке коло адміністративних правопорушень.

У дисертації розглядається поняття “підвідомчість”, яке тісно пов’язано з поняттям “компетенція”. При цьому компетенція розглядається в контексті кола повноважень щодо вирішення індивідуально-конкретної адміністративної справи, що є у певного суб’єкта адміністративної юрисдикції.

За результатами проведеного аналізу можна зробити висновок, що адміністративна юрисдикція полягає в розгляді адміністративно-правових спорів, справ про адміністративні правопорушення у встановленій законом адміністративно-процесуальній формі спеціально уповноваженими на те органами (посадовими особами), які наділені правом розглядати спори та накладати адміністративні стягнення.

Результати аналізу показують, що бюджети не отримують запланованих надходжень коштів внаслідок ухилення від сплати податків та правомірного обходу сплати податків. Останнім часом у науковій літературі з'являються визначення податкового правопорушення. Але автор погоджується з визначенням податкового правопорушення, яке сформульовано М.П. Кучерявенком. Податкове правопорушення – винне діяння (дія або бездіяльність) особи, пов'язане з невиконанням або неналежним виконанням обов'язку зі сплати податку, за яке встановлена юридична відповідальність.

Автором розкривається механізм притягнення осіб до адміністративної відповідальності за порушення податкового законодавства і дається характеристика його стадіям. Наводяться приклади притягнення до відповідальності за подібні правопорушення в США та Франції. При цьому робиться висновок про необхідність створення інституту податкових судів, які спеціалізувалися б виключно на розгляді справ про порушення податкового законодавства. Сьогодні податкові спори розглядаються в господарських судах або судах загальної юрисдикції.

За результатами досліджень, можна зробити висновок, що за останні роки простежується тенденція зростання адміністративних правопорушень в Україні і відповідно – збільшення кількості осіб, які притягувалися до адміністративної відповідальності.

Аналіз практики застосування податковими органами адміністративного законодавства, зокрема збір та залучення доказів, оформлення протоколів про адміністративні правопорушення, їх розгляд та прийняття рішень, а також виконання постанов про накладання адміністративних стягнень свідчать про те, що посадові особи податкових органів не завжди дотримуються вимог, що висуваються при провадженні по справах про адміністративні правопорушення.

Другий розділ “Докази та доказування в адміністративно-юрисдикційній діяльності податкових органів” присвячений аналізу та характеристиці джерел доказів, їх видів. У процесі здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності органам податкової служби доводиться мати справу з різними доказами. Їх несхожість та неоднозначність вимагала їхнього упорядкування, яке було здійснено засобом класифікації.

Класифікація дає змогу глибше вивчити окремі сторони доказів (шляхом виявлення різниць та подібностей), сприяє більш точнішому вираженню в нормах процесуального права окремих правил, збиранні та дослідженні доказів, допомагає їх точніше врахувати при оцінці і, таким чином, служить дієвим засобом здійснення завдань доказування. Класифікація також забезпечує правильне використання понять і термінів, допомагає ліквідувати неоднозначність мовних понять. Крім того, як і в інших галузях науки, класифікація допомагає систематизувати набуті знання. Практика слідства показує, що класифікація доказів повинна базуватися на правильному врахуванні об'єктивних властивостей явищ, що класифікуються. Одні ознаки є основою поділу доказів, виходячи з їхнього змісту, інші – відображають специфіку процесуальної форми. Як зазначає М.К. Треушніков, "класифікація доказів – це логічна операція поділу їх на види та підвиди". Автор вважає, що класифікацію доказів, що застосовуються в адміністративно-юрисдикційній діяльності органів ДПС України, можна здійснювати за кваліфікацією, запропонованою В.К. Шкарупою, стосовно доказів, що застосовуються в адміністративно-юрисдикційній діяльності органів внутрішніх справ.

В адміністративно-процесуальному законодавстві не дається узагальнюючого визначення речових доказів, хоча вказівки на необхідність використання окремих предметів матеріального світу як доказів по справі є в багатьох нормативних актах, у тому числі в Кодексі України про адміністративні правопорушення (ст. 251 КУпАП).

В адміністративному процесі вирішення деяких справ вимагає, крім чисто професійних, ще й спеціальних знань. Саме тому при веденні справ про адміністративні правопорушення використовуються висновки експертів, як джерело інформації. У той же час результати досліджень показують, що така практика застосовується дуже рідко.

В адміністративних справах, що стосуються інтересів і прав громадян і посадових осіб, показання свідків є таким видом доказів, що найбільш часто зустрічається.

Велике значення має участь понятих у складанні акта, що фіксує подію (факт, стан), який служить підставою застосування диспозиції адміністративно-правової норми. Участь понятих у складанні таких актів підвищує доказову силу останніх і, в той же час, забезпечує належний і систематичний контроль за роботою державних службовців. У законодавстві України не міститься переліку випадків, коли акти складаються за участю понятих.

При застосуванні санкції адміністративно-правової норми, одні показання свідків можуть бути звинувачувальними, інші – виправдувальними.

Обвинувальні показання свідків (поряд з іншими доказами) лягають в основу залучення до адміністративної відповідальності.

Виправдувальні показання свідків свідчать про невинність особи, щодо якої порушене адміністративне переслідування, чи про обставини, що пом'якшують його провину.

Показання свідків щодо факту, що служить підставою правозастосування, можуть бути прямими або непрямими. Змістом непрямих показань свідків є дані, що збереглися в пам'яті свідків, і встановлення яких – не кінцева мета, а проміжний етап конкретного процесу доведення. Тому прямими показаннями свідків варто вважати такі показання, що приводять до факту, що є підставою правозастосування відразу, без яких-небудь проміжних ланок.

Показання свідків можуть бути первісними і похідними. У тому випадку, коли інформація, якою володіє свідок, безпосередньо передається компетентному органу (особі), показання визнається первісним, а коли ж ця інформація передається через посередні ланки – показання вважаються похідними. У карно-процесуальному законодавстві встановлене правило згідно з яким не мають доказового значення показання свідка, якщо він не може вказати джерела одержання інформації. Адміністративно-процесуальне законодавство такого положення не містить, однак цього правила прагнуть дотримувати посадові особи органів керування.

Необхідною умовою прийняття будь-якого рішення, у тому числі і в адміністративно-юрисдикційній діяльності органів Державної податкової служби України, є його обґрунтованість. Це досягається завдяки повному, всебічному, об'єктивному вивченню обставин справи, щодо якої приймається рішення.

Вивчення обставин справи у юридичній науці отримало назву доведення або доказування. Доказування визнають центральною частиною будь-якого юридичного процесу. Не є винятком і провадження в справах про адміністративні правопорушення, в тому числі по тих, що підвідомчі податковим органам. На це вказує законодавець у ст. 245 КУпАП, де визначені першочергові завдання в справах про адміністративне правопорушення.

У адміністративно-процесуальній науці вперше на важливість розробки проблеми доведення (доказування) звернули увагу Є.В. Додін та В.Д. Сорокін. Вони дійшли висновку про те, що доведення не є лише прерогативою органів суду та прокуратури. Будучи притаманними правозастосовчій діяльності органів держави, доведення мусить розглядатися як перша і, в більшості своїй, обов'язкова стадія цієї діяльності.

Доведення завжди націлене на встановлення сукупності обставин, значення яких дає можливість органам державного управління, в тому числі податковим органам, винести законну і обґрунтовану постанову по справі. В юридичній літературі таку сукупність обставин, які в обов'язковому порядку повинні бути встановленими в ході проведення, визначають як предмет доведення. Тому кінцевий висновок про встановлення об'єктивної істини по справі залежить від того, наскільки виявлені всі фактичні обставини справи, що включені до предмета доказування.

У процесі доказування дуже часто має місце звертання до правил логіки. Так, судження про зв'язки різних доказів по справі, як між собою, так і з обставинами, що входять у предмет доказу, повинні мати своє відображення у різних логічних формах. Це повинні бути, наприклад, елементарні акти доказу у формі дедуктивного, розумового висновку, де висновок будується від логічної основи до логічного слідства. Разом з тим, у більшості встановлених у процесі доказування фактів робляться різні висновки і не всі можуть будуватися за правилами традиційної логіки, оскільки нема загальних універсальних підстав, які б завжди приводили до єдиного висновку з установлених фактів.

Предмет адміністративно-юрисдикційного доказування вперше в історії адміністративного законодавства сформований у ст. 280 КУпАП. Виходячи з вимог цієї статті, орган адміністративної юрисдикції, в тому числі і податковий орган, при провадженні по справі повинен з'ясувати такі обставини:–

чи було дійсне адміністративне правопорушення;–

винність правопорушника і його можливість нести адміністративну відповідальність;–

обставини, що пом'якшують та обмежують відповідальність;–

характер та розмір шкоди, причиненої проступком;–

підстави для передання матеріалів про здійснений проступок на розгляд товариського суду, громадської організації, трудового колективу;–

інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

З цього переліку перші п'ять груп обставин, що входять до предмета адміністративно-юрисдикційного доказування, законодавець визначив чітко. Але разом з тим вказав, що підлягають дослідженню й інші обставини, які мають значення для справи. Виникає запитання, які ж ще обставини мусять встановити адміністративно-юрисдикційні органи, у тому числі й податкові органи, щоб виконати вимоги ст. 245 КУпАП. Оскільки ця стаття відповіді на це питання не дає, то в цьому випадку потрібно виходити з тих завдань, які законодавець ставить перед державною податковою службою України як адміністративно-юрисдикційним органом. Предметом адміністративно-юрисдикційного доказування є сукупність обставин. До числа обставин, що впливають на ступінь і характер відповідальності, належать обставини, які пом'якшують і посилюють її.

Законодавець не вичерпує всіх обставин, що можуть бути визначені пом'якшуючими. Перелік обставин, що посилюють відповідальність, містить ст. 35 КУпАП, яка за змістом має імперативно-диспозитивний характер, тобто перелік обставин, які посилюють відповідальність, є вичерпним і іншими актами не може бути розширений. Однак важливо підкреслити, що Закон надає адміністративно-юрисдикційному органу (посадовій особі) залежно від характеру адміністративного правопорушення можливість не визнати дану обставину обтяжуючою.

Встановлення об'єктивної істини – основна мета доказування в адміністративному процесі. Тільки встановивши істину, правозастосовчі органи можуть забезпечити правильне застосування закону для того, щоб винна особа була притягнута до відповідальності. І. Бентам зазначив: “Мистецтво збирати факти, їх констатувати, приводити в порядок, в якому вони взаємно з'ясовуються, та привести до відома їх зв'язок та наслідки – є підставою адміністративної та законодавчої науки”.

Підводячи підсумок, автор стверджує, що доказування в адміністративно-юрисдикційній діяльності органів ДПС являє собою діяльність уповноважених на те посадових осіб податкових органів, пов’язану із проведенням різних дій, спрямованих на встановлення фактичних обставин адміністративного правопорушення, а також розумову діяльність вказаних осіб, що полягає в оцінці зібраних доказів.

У третьому розділі “Удосконалення механізму адміністративно-процесуальної діяльності органів державної податкової служби України по збиранню, дослідженню та оцінці доказів” викладені результати дослідження, які будуть сприяти подальшому удосконаленню механізму адміністративно-процесуальної діяльності щодо збирання, дослідження та оцінки доказів. Серед них:

- створення належних умов роботи органів управління щодо оперативного

виконання та встановлення істини по справі;

- встановлення відповідальність свідків за відмову від показань та надання

ними свідомо хибних показань;

- якісне проведення ревізій за участю спеціалістів з метою зібрання необхідної кількості доказів за всіма обставинами справи;

- оформлення протоколів із залученням осіб, які не були очевидцями скоєного правопорушення, якщо на момент його скоєння свідки були відсутні, про що робиться відповідний запис;

- правильне оформлення інших процесуальних документів з метою усунення недоліків, що призводять до визнання їх недійсними тощо.

Підвищенню ефективності удосконалення механізму провадження в справах про адміністративні правопорушення підвідомчим органам державної податкової служби можуть сприяти вказані в даному розділі принципи провадження, специфіка провадження по даній категорії справ, основні стадії адміністративного провадження, активне застосування яких допоможе належним чином відрегулювати механізм провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Підводячи підсумок, автор обґрунтовує доцільність створення в Україні спеціальних податкових судів, які відігравали б важливу роль при вирішенні податкових спорів. При створенні в Україні, в межах адміністративної реформи, судів адміністративної юрисдикції вирішення податкових спорів повинно входити до їх компетенції.

На шляху підвищення ефективності і якості в роботі працівників податкової служби нагальним є підвищення їх освітнього рівня. Крім цього, необхідно приділяти більше уваги саме юридичним аспектам діяльності податкових органів, порядку застосування норм чинного законодавства тощо.

Окремо аналізуються суспільні явища, що негативно впливають на результативність у роботі органів податкової служби, що здійснюють адміністративно-юрисдикційну діяльність.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено розв’язання актуальної наукової проблеми, яка полягає у розробці теоретико-методологічних засад, спрямованих на удосконалення адміністративно-юрисдикційної діяльності органів державної податкової служби. Отримані у процесі дослідження результати свідчать про досягнення визначеної при постановці проблеми мети, вирішення завдань, підтверджують гіпотезу та дозволяють зробити такі висновки.

Під юрисдикційною діяльністю розуміють встановлену законодавством правомірність державного органу або посадової особи давати офіційну правову оцінку діям державних органів і посадових осіб, а також громадян з погляду їх правомірності або неправомірності шляхом розгляду юридичних спорів і справ про правопорушення із застосуванням даних відповідно до закононодавчо встановлених ним санкцій до органів, організацій і осіб, які порушили норми права. Дане визначення доцільно розповсюдити і на адміністративно-юрисдикційну діяльність, яку здійснюють органи державної податкової служби України.

З аналізу вищенаведеного поняття юрисдикційної діяльності, а також основних завдань, які ставляться перед податковими органами, та функцій, що вони виконують, виділяють два напрями адміністративно-юрисдикційної діяльності податкових органів – здійснення правової оцінки виявлених у процесі проведення перевірок факторів правопорушень та прийняття рішень щодо встановлених у результаті цієї оцінки правопорушенням з метою застосування відповідальності.

Визначені в роботі риси, які притаманні адміністративно-юрисдикційній діяльності податкових органів можуть бути підставою для проведення подальших розробок у цій сфері.

Розглянуті особливості, види та джерела доказів в адміністративно-юрисдикційній діяльності органів ДПС можуть також сприяти проведенню подальших загальнотеоретичних досліджень.

Визначені в дисертаційному дослідженні напрями механізму адміністративно-процесуальної діяльності органів державної податкової служби України щодо збирання, дослідження та оцінки доказів, а також удосконалення механізму провадження у справах про адміністративні правопорушення, що підвідомчі органам ДПС, повинні розглядатись як основа для розробки й впровадження в практичну діяльність органів ДПС нових принципів провадження, специфіки провадження по даній категорії справ, основні стадії адміністративного провадження.

З метою удосконалення механізму адміністративно-юрисдикційної діяльності органів державної податкової служби України необхідно врахувати характерні ознаки, які притаманні юрисдикційній діяльності взагалі і адміністративній юрисдикції зокрема:

1)

2)

яка ґрунтується на суворому дотриманні чинного законодавства;

3)

4)

5)

З метою визначення нових проявів адміністративно-юрисдикційної діяльності, а також розробки нових методик з доказування в адміністративно-юрисдикційній діяльності органів ДПС, збирання, перевірки й оцінки доказів необхідно здійснювати систематичний обмін науковою інформацією між вченими України і зарубіжними науковими закладами.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ

1. Руснак Ю. Адміністративно-примусова діяльність податкової міліції щодо

вилучення товару, який знаходиться у незаконному обігу //Науковий

вісник. Збірник наукових праць Академії державної податкової служби

України. – Ірпінь, 2000. – № 4. – С.136 – 143.

2. Руснак Ю. Історико-правовий аспект становлення та розвитку державної податкової служби в Україні // Науковий вісник. Збірник наукових праць Академії державної податкової служби України. – Ірпінь, 2001. – № 2. – С. 207 – 216.

3. Руснак Ю. Удосконалення механізму адміністративно-процесуальної діяльності органів державної податкової служби України // Науковий вісник. Збірник наукових праць Академії державної податкової служби України. – Ірпінь, 2003. – № 2. – С.232 – 238.

4. Руснак Ю.І. Удосконалення повноважень органів державної податкової служби України при здійсненні податкового контролю //Проблеми законності: Збірник наукових праць. – Харків: Національна юридична академія України, 2003. – Вип. 64. – С. 114 – 120.

5. Руснак Ю.І. Проблемні питання юрисдикційної діяльності податкової міліції //Податкові та інші правоохоронні органи у XXI столітті: управління , діяльність, взаємодія: Матеріали міжнародної науково-практичної конференції. – Ірпінь: – академія ДПС України, – 2003. – С .21 – 26.

6. Руснак Ю.І., Косарчук В.П., Ляхович В.А. Система оподаткування в Україні: Методичний посібник для слухачів курсів підвищення кваліфікації Національної академії ДПС України, ДПА України. – Київ, 2003. – 64 с.

АНОТАЦІЯ

Руснак Ю.І. Адміністративно-юрисдикційна діяльність органів державної податкової служби України. – Рукопис

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 – теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. – Національна академія державної податкової служби України. – Ірпінь, 2004.

У дисертації досліджено теоретичні та практичні проблеми адміністративно-юрисдикційної діяльності органів державної податкової служби України, проаналізовано стан наукової розробки теми, уточнено зміст поняття та розглянута характеристика суб’єктів адміністративно-юрисдикційної діяльності. Значну увагу приділено дослідженню адміністративних правопорушень, що входять до адміністративної юрисдикції органів ДПС, охарактеризовано поняття, види та джерела доказів в адміністративно-юрисдикційній діяльності, уточнено предмет, мету та зміст доказування в їх діяльності. Обґрунтовано та сформовано рекомендації з удосконалення діяльності податкових органів зі збору, дослідження, оцінки доказів, а також провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Ключові слова: податкові органи, адміністративно-юрисдикційна діяльність, суб’єкти адміністративної юрисдикції, докази та доказування, кадри податкової міліції, законність.

АННОТАЦИЯ

Руснак Ю.И. Административно-юрисдикционная деятельность органов государственной налоговой службы Украины. – Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 – теория управления; административное право и процесс; финансовое право; информационное право. – Национальная академия государственной налоговой службы Украины.