МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ
МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ
КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ ЕКОНОМІЧНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
Сивульська Наталія Миколаївна
УДК 336.14
ВИКОНАННЯ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ УКРАЇНИ
Спеціальність 08.04.01 - фінанси, грошовий обіг і кредит
АВТОРЕФЕРАТ
дисертації на здобуття наукового ступеня
кандидата економічних наук
Київ-2004
Дисертацією є рукопис
Робота виконана на кафедрі фінансів Київського національного економічного університету Міністерства освіти і науки України
Науковий керівник | доктор економічних наук, професор
Огородник Сава Якович,
Київський національний економічний університет,
професор кафедри фінансів | Офіційні
опоненти | доктор економічних наук, доцент
Кириленко Ольга Павлівна,
Тернопільська академія народного господарства, завідувач кафедри казначейської справи | кандидат економічних наук, доцент
Ляшенко Юрій Іванович,
Національна академія державної податкової служби України, м. Ірпінь, заступник завідувача кафедри податкової політики і оподаткування, перший проректор | Провідна
установа | Інститут економічного прогнозування НАН України, відділ бюджетного та фінансового прогнозування, м. Київ |
Захист відбудеться "20" лютого о 16.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.006.02 у Київському національному економічному університеті за адресою 03680, м. Київ, проспект Перемоги, 54/1, аудиторія 203.
З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Київського національного економічного університету за адресою 03680, м. Київ, проспект Перемоги, 54/1, аудиторія 201.
Автореферат розісланий: "20" січня 2004 року
Вчений секретар
спеціалізованої вченої ради Поддєрьогін А.М.
ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
Актуальність теми. Інститут місцевого самоврядування почав формуватись в Україні з проголошенням незалежності держави. Право на існування цього інституту закріплене у Європейській Хартії місцевого самоврядування, до якого Україна приєдналась у листопаді 1996 року. Становлення інституту місцевого самоврядування в Україні свідчить про обрання курсу на проведення процесу децентралізації фінансових відносин. Здійснення вказаного кроку поклало на державу зобов’язання з розбудови локальних фінансових систем.
Основним питанням, що постає перед територіальними громадами на даний час, є фінансове забезпечення виконання програм, віднесених до повноважень органів влади місцевого рівня. Для системи місцевих фінансів України була характерна недостатність доходної бази місцевих бюджетів та наявність суттєвих проблем, які гальмують її нарощування внаслідок недосконалості бюджетного законодавства та недостатньої урегульованості міжбюджетних відносин.
В напрямі вирішення вказаних недоліків вже зроблено ряд суттєвих кроків шляхом провадження бюджетної реформи в Україні. Однак, значна кількість важливих питань щодо процесу виконання місцевих бюджетів залишається невирішеними. Насамперед – це забезпечення реальної фінансової бази для виконання делегованих державних повноважень, а також самостійності бюджетів базового рівня шляхом подальшого адаптування формульного методу розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів до рівня міст районного значення, селищ та сіл; реальний поетапний перехід до паралельної системи складання і затвердження бюджетів на всіх рівнях; надання більшої ваги місцевим податкам та зборам у структурі надходжень місцевих бюджетів через зняття необґрунтованих обмежень у сфері законодавства. Всебічного аналізу та вивчення потребує питання касового обслуговування місцевих бюджетів при запровадженні казначейської системи їх виконання.
Значний внесок у вивчення питань бюджетного процесу і, зокрема, виконання місцевих бюджетів зробили вітчизняні вчені Й.Бескид, С. Буковинський, О.Василик, І.Д’яконова, А.Єпіфанов, О.Кириленко, В.Кравченко, І.Луніна, Ю.Ляшенко, С.Огородник, В.Опарін, І.Радіонова, М.Романів, І.Сало, В.Суторміна, В.Федосов, В.Шевчук, С.Юрій, а також зарубіжні – Б.Аллан, Ш.Бланкарт, Боді Зві, Мертон Роберт, Дж.Е.Стігліц, Ж.Марку, Шері Е.Емблі. У зв’язку з подальшим проходженням бюджетної реформи в Україні та виникненням нових взаємовідносин у бюджетній системі, виникає необхідність подальшого поглиблення вивчення вказаних питань.
Провадження в Україні процесу децентралізації фінансових відносин та надання більшої фінансової самостійності органам місцевого самоврядування вимагає дослідження та глибокого аналізу виконання місцевих бюджетів, які є важливою категорією системи місцевих фінансів. Зважаючи на той факт, що інститут місцевого самоврядування в Україні є досить новим у порівнянні з практикою суверенітету територіальних громад в інших країнах світу, необхідним є подальше слідування обраним курсом реформування бюджетних відносин із врахуванням зарубіжного досвіду.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана в рамках науково-дослідної роботи кафедри фінансів Київського національного економічного університету за темою “Реструктуризація фінансової системи в умовах перехідної економіки” (номер державної реєстрації 0101І003065). Особистий внесок автора полягає у розробці рекомендацій щодо впровадження казначейської системи виконання місцевих бюджетів в Україні.
Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є обгрунтування теоретичних положень та комплексний аналіз системи виконання місцевих бюджетів, визначення переваг і недоліків, а також розробка механізму і конкретних шляхів її вдосконалення в Україні.
Для досягнення поставленої мети необхідно було вирішити такі основні завдання:
§ уточнити поняття “бюджет” та його соціально-економічну сутність стосовно місцевих бюджетів;
§ оцінити стадії бюджетного процесу, обґрунтувати провідну роль стадії виконання у розвитку системи бюджетних відносин та розкрити спосіб її організації в Україні;
§ оцінити діючу систему виконання місцевих бюджетів за доходами та запропонувати шляхи її вдосконалення;
§ дослідити систему місцевих податків і зборів в Україні, процес їх справляння та запропонувати шляхи його вдосконалення;
§ розкрити сутність існуючої системи міжбюджетних трансфертів та визначити шляхи її подальшої трансформації в процесі проведення бюджетної реформи в Україні;
§ запропонувати шляхи вдосконалення міжбюджетних відносин в Україні для покращання фінансового забезпечення місцевих бюджетів;
§ розкрити сутність процесу виконання місцевих бюджетів за видатками та оцінити стан його функціонування на сучасному етапі розвитку України;
§ дослідити перспективи та проблеми запровадження казначейської системи виконання місцевих бюджетів в Україні;
§ проаналізувати зарубіжний досвід виконання місцевих бюджетів і визначити межі та особливості його використання в умовах реформування бюджетної системи України;
§ запропонувати способи раціоналізації діючої системи виконання місцевих бюджетів за видатками та заходи, що сприятимуть розвитку місцевого самоврядування в Україні.
Об’єктом дослідження є система місцевих фінансів України, яка пройшла процес становлення та перебуває на стадії стабілізації та вдосконалення.
Предметом дослідження виступає процес виконання місцевих бюджетів за доходами та видатками в Україні та у зарубіжних країнах.
Методи дослідження. Методологічною основою дослідження є сукупність способів організації та побудови сучасної системи місцевих фінансів, дослідження вітчизняних та зарубіжних вчених з питань виконання бюджетів та міжбюджетних відносин. Для проведення дослідження та досягнення поставленої мети були використані методи аналізу і синтезу, покликані забезпечити всебічність розгляду питань, визначення факторів впливу та можливих наслідків, статистичних порівнянь, моделювання, прогнозування, діалектичний метод для виявлення закономірностей та тенденцій процесу, що вивчається.
Інформаційну базу дослідження складають законодавчі та нормативно-правові акти України та зарубіжних країн з бюджетних питань, теоретичні дослідження та практичні розробки вітчизняних та зарубіжних вчених, звітні дані Міністерства фінансів України, Державного казначейства України, матеріали групи фіскального аналізу при Комітеті Верховної Ради України з питань бюджету, Асоціації міст України, а також власні розробки автора щодо проблем, які досліджувались.
Наукова новизна одержаних результатів. Найбільш вагомі результати, які характеризують наукову новизну дисертаційного дослідження, полягають у наступному:
-
на противагу традиційному підходу щодо наявності основних стадій бюджетного процесу – складання, розгляд та затвердження, виконання бюджету, складання, розгляд та затвердження звіту запропоновано ввести стадію завершення бюджету, яка включає відносини, пов’язані з приведенням фактичного виконання бюджету у відповідність до його затверджених параметрів на певний період та правових норм. Ця стадія реалізується по закінченню бюджетного періоду в процесі розгляду та за результатами затвердження звіту про виконання бюджету і може бути визначена як взаємодія органів виконавчої та представницької влади, направлена на забезпечення адекватної реалізації бюджетних відносин за відповідний бюджетний період;
-
запропоновано визначення бюджетного циклу як взаємодії органів виконавчої та представницької (законодавчої) влади щодо забезпечення складання, затвердження та виконання бюджету як фінансового плану та звіту про виконання за відповідний бюджетний період;
-
встановлено, що стадія виконання бюджету пов’язана не лише з виконанням бюджету як фінансового плану, затвердженого законом (рішенням) про бюджет, а з реалізацією усієї сукупності нормативно-правових актів, що регламентують бюджетні відносини, зокрема, щодо оподаткування;
-
обґрунтовано пропозиції щодо вдосконалення існуючої системи виконання місцевих бюджетів за доходами: розширення переліку місцевих податків і зборів (на нерухоме майно юридичних осіб, на спадщину, на майно осіб, що володіють двома і більше квартирами; місцеві акцизи на продаж алкогольних напоїв на розлив; на полювання та рибальство, на ветеринарне обслуговування тварин); відміна 15 відсоткового рубежу перевищення фактичних доходів над запланованими як передумови внесення змін в рішення про бюджет;
-
розроблено пропозиції щодо вдосконалення розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів (при визначенні прогнозованого обсягу доходів місцевих бюджетів виключити суми прибуткового податку з громадян, які надійшли в результаті погашення заборгованості по заробітній платі за попередні періоди, а також корегувати на обсяг платежів, які здійснювали платники податків, що перебувають у стадії ліквідації; при розрахунку обсягу видатків на освіту додатково враховувати забезпечення продуктами харчування дітей з малозабезпечених сімей, оздоровлення дітей-сиріт, забезпечення їх одягом, шкільною формою, а також утримання міжшкільного навчально-виробничого комбінату, логопедичних пунктів, методичного кабінету, централізованої бухгалтерії).
1.
Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що в дисертації розроблені рекомендації щодо покращання процесу виконання місцевих бюджетів в Україні та, зокрема, щодо вдосконалення системи місцевих податків, зборів та їх справляння, процесу внесення змін до бюджету, казначейської системи виконання, запропоновано спосіб врегулювання конфліктних ситуацій на рівні районів та міст районного значення. Теоретичні узагальнення та висновки дисертаційної роботи мають практичне значення для поглиблення бюджетної реформи в Україні. Розроблені пропозиції доцільно використовувати при підготовці нормативних документів, що стосуються питань функціонування місцевих органів влади, а також для підвищення ефективності виконання бюджетів безпосередньо на місцевому рівні.
Матеріали дисертаційного дослідження використані Міністерством фінансів України при підготовці проекту Закону України “Про Державний бюджет України на 2003 рік” (довідка № 012 від 03.10.2002р.), у практичній діяльності Державної податкової адміністрації Тернопільської області (довідка № 5969 від 20.09.2002р.), у роботі Тернопільського обласного фінансового управління (довідка № 3693 від 23.09.2002р.), Асоціацією міст України при розробці звернень до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України щодо покращання бюджетного процесу 2002-2003 років, а також рекомендацій місцевим органам влади з метою вдосконалення їх діяльності (довідка № 3-222 від 12.09.2002р.). Теоретичні положення, проведений аналіз статистичного матеріалу, пропозиції та висновки, які викладені у дослідженні, були використані у навчальному процесі при викладанні курсу лекцій з дисциплін "Фінанси", "Бюджетна система", а також при проведенні семінарських занять (довідка №08-08/12в від 22.05.2003р.).
Апробація результатів дисертації. Основні положення і результати дослідження були представлені на конференціях та семінарах. Зокрема: на Всеукраїнській науково-практичній конференції “Шляхи зміцнення фінансово-економічної самостійності регіонів України” (м. Дніпропетровськ, 2000); на науково-практичній конференції “Податкова політика в Україні та її нормативно-правове забезпечення” (смт. Ірпінь, 2000); на семінарі “Навчання інструкторів-консультантів”(м. Київ, 2001); на заключній конференції навчальної програми “Застосування положень Бюджетного кодексу України” (м. Київ, 2002).
Публікації. За результатами проведених досліджень опубліковано 5 наукових праць загальним обсягом 1,7 д.а., з них 3 - у фахових виданнях.
Структура і обсяг дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Загальний обсяг роботи складає 201 сторінку, що містять 22 рисунка та 28 таблиць, список використаних джерел налічує 169 найменувань.
ОСНОВНІ ПОЛОЖЕННЯ ТА РЕЗУЛЬТАТИ ДИСЕРТАЦІЙНОЇ РОБОТИ
У вступі обґрунтовано актуальність обраної теми, сформульовано мету і основні результати дисертації, об'єкт, предмет і методи дослідження, відображено наукову новизну та практичне значення одержаних результатів.
У розділі 1 "Місцеві бюджети, їх роль та місце в системі виконання бюджету в Україні" розглядаються місцеві бюджети і посилення їх ролі в умовах ринкової трансформації економіки України, система виконання місцевих бюджетів та її місце в бюджетному процесі, інституційна структура системи виконання, розроблені пропозиції щодо її вдосконалення.
Детальний аналіз наукових праць як вітчизняних, так і зарубіжних вчених щодо вивчення питань місцевих бюджетів, бюджетного процесу і, зокрема, виконання місцевих бюджетів дав автору змогу виробити власний погляд на зазначені питання і сформулювати визначення "місцевий бюджет" з точок зору його змісту та форм прояву, запропонувати визначення поняття "бюджетний цикл", ввести поняття та визначити зміст стадії завершення бюджету.
За економічним змістом місцеві бюджети визначено як сукупність економічних відносин між територіальною громадою, з однієї сторони, державою, юридичними особами, фізичними особами та іншими бюджетами, з другої сторони, з приводу утворення та використання фонду грошових коштів, в якому концентрується частина ВВП, що направляється на виконання власних та делегованих повноважень.
Іншою необхідною стороною прояву бюджету є його поняття за матеріальним змістом. Як грошовий фонд, місцевий бюджет складається у формі балансу доходів і витрат, включає загальний і спеціальний фонди та фонд розвитку.
Зі сторони форм прояву місцеві бюджети виступають у формах фінансових планів, але їх відрізняє статус (затверджуються рішенням представницьких органів влади, але не мають юридичного статусу закону) та сфера дії – вони діють в рамках конкретного регіону чи населеного пункту і обов’язкові до виконання лише для юридичних осіб, що згідно законодавства знаходяться у віданні відповідної громади, та жителів відповідного населеного пункту чи регіону. До інших основних особливостей місцевих бюджетів слід віднести:
§ відносно менші, у порівнянні з державним бюджетом, обсяги перерозподілу ВВП (частка 12213 місцевих бюджетів усіх рівнів у доходах зведеного бюджету досягає 1/3);
§ бездефіцитність (допускається стосовно фондів розвитку АРК та міських бюджетів і покривається виключно за рахунок запозичень);
§ наявність у них власної доходної бази та власних видаткових повноважень;
§ наявність делегованих державних повноважень, для виконання яких за місцевими бюджетами закріплено загальнодержавні податки і збори (обов’язкові платежі);
§ наявність відносин додаткового (міжбюджетного) перерозподілу акумульованих коштів, що відображають подальший розвиток розподільної функції фінансів і виступають у формі міжбюджетних трансфертів;
§ пріоритетну соціальну спрямованістю видатків (? їх загального обсягу).
Проведене автором дослідження показало, що статус бюджету як “плану формування та використання фінансових ресурсів”, безумовно, є основною формою прояву бюджетних відносин в державі на відповідний плановий період. Разом з тим, фактичний результат цих відносин, який склався за певний період (за показниками доходів, видатків, державного кредиту) може бути визначений лише внаслідок звіту про виконання бюджету. Це дає підставу зробити висновок, що бюджетний процес включає шість стадій: складання, розгляд та затвердження, виконання бюджету, складання звіту, його розгляд та затвердження, завершення.
Кожна із зазначених стадій характеризується особливою взаємодією органів представницької (законодавчої) та виконавчої влади. На стадіях складання ведучу роль відіграють виконавчі органи, на стадіях розгляду і затвердження – представницькі органи влади, а на стадії виконання та завершення – виконавчої влади. З цих позицій бюджетний процес можна охарактеризувати як системну взаємодію органів виконавчої та представницької влади, направлену на забезпечення складання, затвердження та виконання (завершення) бюджету як фінансового плану та звіту про виконання за бюджетний період.
Виходячи з того, що затвердження бюджету є не стільки організаційно-технічним, скільки економіко-нормативним актом, автором введено поняття та визначено зміст стадії завершення бюджету як взаємодії органів виконавчої та представницької влади, направленої на забезпечення завершення бюджетних відносин за відповідний бюджетний період. Ця стадія реалізується по закінченню бюджетного періоду в процесі розгляду та за результатами затвердження звіту про виконання бюджету та направлена на приведення фактичного виконання бюджету у відповідність до його затверджених параметрів на відповідний період та правових норм, що регламентують бюджетні відносини.
Враховуючи те, що бюджетні відносини продовжуються після закінчення бюджетного періоду, можна зробити наступний висновок: вони складають єдиний цикл. Отже, бюджетний цикл – це єдність бюджетного процесу бюджету як фінансового плану та звіту про його виконання, тобто це єдність стадій нормативно-правового регулювання бюджетних відносин, їх реалізації, а також контролю за належним виконанням бюджету та усунення допущених правопорушень за відповідний бюджетний період.
В умовах ринкової трансформації економіки України відбуваються суттєві зміни у взаємовідносинах окремих стадій бюджетного процесу. Виконання бюджету уже не виступає, як це мало місце в умовах адміністративно-командної економіки, стадією, підпорядкованою плануванню бюджету. Так, виконання бюджету за доходами безпосередньо направлено не стільки на виконання бюджету як фінансового плану, скільки на забезпечення безумовного виконання законів, що регламентують сплату юридичними та фізичними особами відповідних податків, зборів та інших обов’язкових платежів до бюджету. За економічним змістом дана стадія безпосередньо відображає відносини, що регулюються не законом про бюджет, а системою законів про оподаткування. Отже, виконання за доходами – це не просто стадія бюджету як фінансового плану: за внутрішнім змістом вона має більш широкий зміст, оскільки охоплює не просто виконання бюджету, як одного із законів (рішень нормативного характеру), а забезпечує реалізацію усієї сукупності нормативно-правових актів, що регламентують платежі в бюджет. Принципово іншою є ситуація при виконанні бюджету за видатками: витрачання бюджетних коштів повністю визначаються бюджетом. Проте видатки бюджету теж регламентуються окремими нормативно-правовими актами. Їх застосування на бюджетний період визначається законом (рішенням) про бюджет. Однак, в бюджетній практиці України непоодинокі випадки, коли за позовом громадян суди приймали рішення, які зобов’язували фінансові органи виконувати вимоги конкретних законів, що передбачали надання пільг населенню, не зважаючи на те, що бюджетом такі видатки не передбачались. Очевидно, в цьому теж проявляється той факт, що виконання за видатками направлено не вузько на виконання бюджету, як фінансового плану, а на забезпечення виконання усієї системи нормативно-правових актів, що регламентують бюджетні видатки.
З огляду на викладене, виконання бюджету – це єдина стадія бюджетного циклу, де відбувається безпосереднє втілення бюджетних відносин в усій їх повноті. Крім стадії виконання бюджетні відносини реалізуються на стадії завершення бюджету – тут теж мають місце реальні бюджетні відносини, але не в усій їх повноті, а лише в частині, що забезпечує усунення відхилень (порушень) у виконанні бюджету за даний бюджетний період. Тим самим вона доповнює стадію виконання і може бути визначена як її доповнююча, контрольна стадія.
Розгляд розвитку бюджетного процесу в період ринкової трансформації економіки України дозволяє сформулювати його наступні закономірності:
§
перетворення бюджету в основний (синтетичний) план соціально-економічного розвитку держави та окремих адміністративно-територіальних одиниць, на забезпечення виконання якого направлені зусилля органів виконавчої та представницької (законодавчої) влади;
§
прийняття заходів, направлених на забезпечення реальної фінансової самостійності місцевого самоврядування в Україні;
§
перехід від суворо вертикальної до паралельної системи бюджетного планування, що якісно підводить реальний базис під самостійність місцевих бюджетів;
§
перехід до нормативних методів планування місцевих бюджетів через систему нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючих коефіцієнтів;
§
заміна фінансового механізму виконання державного бюджету, що базувався на автоматичному покритті бюджетних витрат за рахунок банківських кредитів на систему виконання видатків в межах реально отриманих коштів;
§
поширення казначейської форми виконання на місцеві бюджети.
Поряд з внутрішнім змістом, система виконання бюджетних відносин розглядається автором з точки зору її інституційної форми:
§ створення самостійної системи органів, які відповідають за акумулювання доходів до бюджету – Державної податкової адміністрації;
§ утворення органу, на який покладено безпосереднє виконання бюджету – Державного казначейства України;
§ загальне посилення контролю за дотриманням бюджетних відносин, правил та процедур здійснення операцій з бюджетними коштами;
§ посилення контролю представницької влади за виконанням бюджету, організація спеціальної контрольної інституції, підпорядкованої вищому законодавчому органу країни, – Рахункової палати України.
Організаційна структура системи виконання бюджетних відносин потребує подальшого реформування, яке, на думку автора, повинно бути направлене на посилення ролі Міністерства фінансів України в забезпеченні організації та контролю за виконанням бюджету. В цьому зв’язку є актуальним питання щодо підпорядкування органів Державної податкової адміністрації Міністерству фінансів.
У розділі 2 "Система виконання місцевих бюджетів України за доходами та шляхи її вдосконалення" проаналізовано основні доходи місцевих бюджетів, проблеми та тенденції їх надходження, визначено перспективи збільшення надходжень місцевих податків і зборів, досліджено проблеми та визначено перспективи розвитку міжбюджетних трансфертів.
Проведений у дисертації аналіз діючої системи виконання місцевих бюджетів за доходами у розрізі джерел надходжень дозволив визначити основні тенденції її розвитку, які спостерігались в Україні в період до та під час проведення бюджетної реформи.
В цей період намітилась тенденція постійного зростання частки власних доходів та закріплених доходів у порівнянні з регулюючими. Водночас у складі регулюючих доходів стрімко зростає питома вага прибуткового податку з громадян. У загальній структурі місцевих бюджетів основну частку складають податкові надходження (більше 80 відсотків у доходах бюджету без врахування міжбюджетних трансфертів за 1999-2002 рр.). Найбільш вагомими податковими надходженнями місцевих бюджетів в останні роки виступають прибутковий податок з громадян, плата за землю, місцеві податки та збори та єдиний податок від суб’єктів малого підприємництва (див. табл. 1).
Таблиця 1
Питома вага регулюючих, власних та закріплених доходів у доходах місцевих бюджетів (без врахування міжбюджетних трансфертів) за 1995-2002 рр.
(відсотків у загальній сумі доходів) |
1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 | 2000 | 2001 | 2002 | Регулюючі доходи – всього | 86,9 | 82,0 | 78,7 | 70,6 | 64,8 | 60,4 | 62,9 | 63,2 | В тому числі: прибутковий податок з громадян |
9,9 |
12,3 |
27,2 |
27,0 |
23,7 |
44,6 |
49,5 |
55,7 | податок на доходи (прибуток) підприємств і організацій | 41,0 | 37,0 | 47,7 | 43,1 | 36,7 | 14,8 | 11,9 | 6,4 | податок на додану вартість | 34,8 | 31,8 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0
акцизний збір | 1,2 | 1,0 | 3,9 | 0,5 | 4,4 | 1,1 | 1,5 | 1,1 | Власні та закріплені доходи - всього | 13,1 | 18,0 | 21,3 | 29,4 | 35,2 | 39,6 | 37,1 | 36,8 | Примітка. Розраховано автором на основі даних: Статистичний щорічник України на 2001 рік, с.59-61; звіту Державного казначейства України.
Проведене дослідження дозволило виявити такі основні тенденції, що намітились протягом останніх років у надходженнях до місцевих бюджетів:
§ поступове підвищення ролі неподаткових надходжень та розширення їх бази;
§ загальне та постійне щорічне збільшення надходжень прибуткового податку з громадян та перевиконання встановлених планових показників;
§ збільшення надходжень плати за землю у більшості регіонів;
§ збільшення надходжень від продажу землі несільськогосподарського призначення у 2000-2001 роках у переважній більшості міст внаслідок прийняття рішення про їх зарахування в повному обсязі до місцевих бюджетів;
§ стрімке зростання обсягів надходжень єдиного податку від суб’єктів малого підприємництва внаслідок проведення відповідної державної політики їх оподаткування;
§ збільшення протягом останніх років обсягу міжбюджетних трансфертів.
Проведене дослідження засвідчує, що вдосконаленню системи виконання місцевих бюджетів за доходами сприяв перехід від формування місцевих бюджетів через розщеплення податків, які щороку змінювались, до чіткого закріплення доходів за ланками бюджетної системи.
З огляду на це особливої уваги заслуговує зниження, починаючи з 2004 року, ставок прибуткового податку з громадян. Як випливає з проведеного нами дослідження, це обумовлює суттєві стартові втрати для бюджетів місцевого самоврядування, що можна простежити на прикладі окремих адміністративно-територіальних одиниць (розрахунок здійснювався шляхом прямого підрахунку без корегування результатів на дію таких чинників, як можливі наслідки легалізації оборотів внаслідок послаблення податкового тиску) (див. табл. 2).
Тому обов’язковою умовою при реформуванні вказаного податку повинна виступати повна стартова компенсація місцевим бюджетам втрат, що виникнуть внаслідок впровадження реформи, у вигляді збільшення дотації вирівнювання.
Незважаючи на позитивні результати реформування, в системі виконання місцевих бюджетів за доходами залишаються невирішеними деякі суттєві проблеми. Для їх вирішення автором запропоновано:
§ розширити перелік місцевих податків і зборів з метою максимального використання місцевої бази оподаткування для поповнення місцевих бюджетів;
§ переглянути у бік збільшення ставки окремих податків і зборів: податку з реклами, податку з власників собак, збору за припаркування автотранспорту;
§ запровадити дієвий контроль за сплатою місцевих податків і зборів, їх правильним обчисленням та своєчасним нарахуванням шляхом закріплення функції з його здійснення за відповідними контролюючими органами.
Важливим питанням, що потребувало вирішення при проведенні бюджетної реформи в Україні, виступала сфера міжбюджетних відносин.
Впровадження нового підходу до розрахунку міжбюджетних трансфертів встановлює чіткі правила гри, внаслідок чого органи місцевої влади отримали стимули для більш повної мобілізації доходів. Доходи місцевих бюджетів розраховуються на формульній основі з використанням результатів виконання місцевих бюджетів за попередні три роки; видатки встановлюються за єдиними нормативами в розрахунку на душу населення або отримувача тієї чи іншої бюджетної послуги.
Таблиця 2
Втрати деяких бюджетів місцевого самоврядування при застосуванні
Закону України “Про податок з доходів фізичних осіб”
Назва адміністративно-територіальної одиниці | Кількість наявного населення на 1 січня 2003р., тис. чол. | Доходи бюджету міста на 2003 рік, тис. грн. | План прибуткового податку з громадян на 2003 р., затверджений відповідно до діючого законодавства, тис. грн. | Втрати бюджету міста,
тис. грн.
Всього | в тому числі
при ставці
13 % | сума податкової соціальної пільги | Дніпропетровськ | 1071,5 | 495000,0 | 325100,0 | 224000,0 | 174000,0 | 50000,0 | Запоріжжя | 808,5 | 422429,4 | 324435,5 | 245840,4 | 91922,4 | 153918,0 | Івано-Франківськ | 233,7 | 134041,1 | 66866,9 | 8000,0 | 4500,0 | 3500,0 | Кіровоград | 251,8 | 122533,9 | 46533,7 | 38751,5 | 38629,5 | 122,0 | Львів | 732,8 | 310272,3 | 218035,3 | 127775,5 | 127775,5 | Полтава | 315,3 | 139612,8 | 105318,5 | 37652,0 | 25252,0 | 12400,0 | Рівне | 248,5 | 139450,8 | 61597,8 | 21000,0 | 21000,0 | Черкаси | 294,8 | 155396,5 | 80709,7 | 69990,0 | 58945,0 | 11045,0 | Лебедин | 29,2 | 10898,9 | 3518,8 | 3049,6 | 3049,6 | Конотоп | 96,5 | 36848,1 | 17944,0 | 4632,0 | 3150,0 | 1482,0 | Ромни | 50,0 | 10664,8 | 8234,9 | 960,0 | 930,0 | 30,0 | Білопілля | 18,3 | 1061,6 | 661,1 | 81,1 | 81,1 | Примітка. Розраховано за даними Асоціації міст України.
Проведене автором дослідження підтверджує позитивний результат запровадження нової системи надання дотацій вирівнювання місцевим бюджетам. Проте його поширення у 2003 році на розрахунки обсягу міжбюджетних трансфертів на рівень міст районного значення, селищ та сіл вимагає суттєвого вдосконалення формульного підходу для врахування особливостей бюджетів цих адміністративно-територіальних одиниць і ліквідації суб’єктивізму при розподілі бюджетних коштів на рівні обласних і районних бюджетів.
У розділі 3 "Система виконання місцевих бюджетів за видатками та шляхи її вдосконалення" проводиться аналіз основних видатків місцевих бюджетів, розглядаються фінансовий механізм їх виконання та перспективи і проблеми запровадження казначейської форми виконання місцевих бюджетів.
В ході дослідження автором виявлено, що виконання місцевих бюджетів за видатками направлено на забезпечення економного та максимально ефективного використання бюджетних надходжень відповідно до власних та делегованих повноважень місцевих бюджетів. При цьому однією з найважливіших проблем виступає хронічна незабезпеченість фінансовими ресурсами делегованих державою повноважень, які у 2002 році, за даними проведеної нами вибірки, у містах-обласних центрах, містах обласного та районного значення в середньому складали: на освіту – 73 відсотки, на охорону здоров’я – 68 відсотків та на соціальний захист – 78 відсотків із загальною амплітудою їх коливання від 32,4 до 100 відсотків.
Проведене дослідження допомогло виявити такі тенденції:
§
починаючи з 2001 року збільшується частка видатків місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України, що пов’язано із збільшенням видатків на освіту, охорону здоров’я та соціальний захист і соціальне забезпечення;
§
зростає частка спеціального фонду місцевих бюджетів за рахунок фінансування пільг та субсидій населенню на оплату електроенергії, природного і скрапленого газу та житлово-комунальних послуг шляхом надання цільової субвенції з Державного бюджету України;
§
збільшується фінансове забезпечення власних видатків бюджетів міст;
§
скорочується диференціація видатків в розрахунку на душу населення серед міст, близьких за чисельністю населення.
Все це підтверджує позитивні наслідки проведення бюджетної реформи в Україні і, зокрема, застосування нормативного методу планування.
Ключовою характеристикою системи виконання місцевих бюджетів за видатками виступає спосіб касового виконання місцевих бюджетів. Безпосередній вплив вибору форми касового виконання місцевих бюджетів на ефективність їх виконання є незаперечним. Для України характерний загальний перехід від банківського до казначейського способу виконання бюджету. Стосовно місцевих бюджетів цей процес лише започатковано, він сприймається на місцях неоднозначно і загальної підтримки не отримує.
Казначейська система касового виконання місцевих бюджетів долає розпорошеність бюджетних ресурсів та сприяє посиленню контролю за дотриманням бюджетної дисципліни. Однак ймовірною є ще більша централізація управління бюджетними відносинами в Україні.
Автором виявлено, що дотримання задекларованого положення про децентралізацію можливе лише за умови врегулювання відносин між органами місцевого самоврядування та органами Державного казначейства з обслуговування місцевих бюджетів, а також врегулювання міжбюджетних спорів у суді.
Опираючись на проведений аналіз зарубіжного досвіду функціонування казначейської та змішаної системи виконання бюджету, автором запропоновано застосувати досвід наступних країн:
-
Франції щодо відкриття бюджетних рахунків громад (комун) виключно в органах державного казначейства, розподілу функцій між розпорядником коштів та державним бухгалтером, перевірки останнім платіжних доручень та складання звітності тощо;
-
Польщі щодо чіткого розподілу повноважень між різними рівнями територіальних утворень шляхом прийняття окремого нормативного акту, визначення механізму делегування повноважень до виконання іншими територіальними утвореннями з одночасною передачею фінансових ресурсів, а також механізму реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм за рахунок коштів місцевих бюджетів, залучених на договірних засадах;
-
Швеції, де розмежування функцій між регіональними самоврядними одиницями різних рівнів, а також виконавчими та законодавчими структурами закріплені у конституції країни.
ВИСНОВКИ
У дисертації наведено теоретичне узагальнення і дано нове рішення наукової задачі, що виявляється у вдосконаленні системи виконання місцевих бюджетів в умовах ринкової трансформації економіки України, направленої на становлення інституту місцевого самоврядування, забезпечення стимулювання економічного розвитку та оптимізації задоволення суспільних та громадських потреб. Результати проведеного дослідження дають підстави для наступних висновків:
1.
За економічним змістом місцевий бюджет, як невід’ємний елемент бюджету країни, - це сукупність економічних відносин між територіальною громадою, з однієї сторони, державою, юридичними і фізичними особами та іншими бюджетами, з другої сторони, з приводу утворення та використання фонду грошових коштів, в якому концентрується частина ВВП, що направляється на виконання власних та делегованих повноважень.
Для бюджету зі сторони матеріального змісту як централізованого та основного фонду грошових коштів держави характерні специфічні ознаки, які виділяють його із загальної системи державних грошових фондів: значні обсяги перерозподілу фінансових ресурсів; всезагальний характер відносин перерозподілу, що обумовлює широкий перелік доходних джерел та направлення їх на задоволення головних потреб держави і територіальних громад; юридичний статус після його затвердження як нормативно-правового акту, обов’язкового до виконання; створення резервів, з метою забезпечення його стійкості.
2.
Для місцевих бюджетів характерні суттєві особливості, які знайшли своє відображення у їх визначенні: зі сторони форми прояву місцеві бюджети виступають у формі фінансового плану, але їх відрізняє статус та сфера дії – вони діють в рамках конкретного регіону чи населеного пункту і обов’язкові до виконання лише для юридичних осіб, що згідно законодавства знаходяться у віданні відповідної громади, та жителів відповідного населеного пункту чи регіону; місцеві бюджети також складаються у формі балансу, як співвідношення доходів та витрат, але дефіцитність загального фонду цих бюджетів не допускається.
3.
За своєю суттю міжбюджетні відносини - це відносини додаткового або внутрішнього перерозподілу частини валового внутрішнього продукту, яка уже була акумульована до бюджету, і характеризують подальший розвиток розподільної функції фінансів як економічної категорії.
4.
Перебіг бюджетного процесу характеризується послідовною зміною його основних стадій: складання бюджету; розгляд та затвердження; виконання бюджету; складання звіту; його розгляд та затвердження; завершення. Кожна із зазначених стадій характеризується особливою взаємодією органів представницької та виконавчої влади. З урахуванням цієї обставини уточнено визначення бюджетного процесу - як системної взаємодії органів виконавчої та представницької влади, направленої на забезпечення складання, затвердження та виконання (завершення) бюджету як фінансового плану та звіту про виконання за бюджетний період. Введено поняття та визначено зміст стадії завершення бюджету як взаємодії органів виконавчої та представницької влади, направленої на забезпечення завершення бюджетних відносин за відповідний бюджетний період.
В процесі виконання бюджету відбувається реалізація усієї сукупності законів та інших нормативно-правових актів, що регламентують сферу бюджетних відносин в Україні. Даний висновок дав змогу автору сформулювати визначення системи виконання місцевих бюджетів як регламентованої нормативно-правовими актами діяльності, направленої на забезпечення отримання та витрачання бюджетних коштів у перманентному процесі зміни бюджетних циклів Автономної Республіки Крим, областей, міст, районів, сіл та селищ, та ввести поняття бюджетного циклу як єдності стадій нормативно-правового регулювання бюджетних відносин, їх реалізації, а також контролю за належним виконанням бюджету та усунення допущених правопорушень за відповідний бюджетний період.
5.
В період ринкової трансформації економіки для України в бюджетній сфері характерні наступні закономірності розвитку:
- прийняття заходів, направлених на забезпечення реальної фінансової самостійності місцевого самоврядування в Україні;
- перехід від суворо вертикальної до паралельної системи бюджетного планування якісно підводить реальний базис під самостійність місцевих бюджетів;
- перехід до нормативних методів планування місцевих бюджетів через систему “нормативів бюджетної забезпеченості” та коригуючих коефіцієнтів;
- заміна фінансового механізму виконання державного бюджету, що базувався на автоматичному покритті бюджетних витрат за рахунок банківських кредитів, на систему виконання видатків в межах реально отриманих коштів;
- поширення казначейської форми виконання на місцеві бюджети.
6.
Поглибленню бюджетної реформи в Україні та вдосконаленню процесу виконання місцевих бюджетів сприятимуть наступні пропозиції:
-
Доцільно розширити перелік місцевих податків і зборів з метою підвищення їх ролі і максимального використання існуючої місцевої бази оподаткування для поповнення місцевих бюджетів з врахуванням специфіки окремих регіонів. Новими місцевими податками і зборами можуть бути:
§ майнові податки: на нерухоме майно юридичних осіб, на спадщину, на майно осіб, що володіють двома і більше квартирами;
§ місцеві акцизи, наприклад, на продаж алкогольних напоїв на розлив;
§ на полювання та рибальство, на ветеринарне обслуговування тварин, які використовуються у зарубіжних країнах;
§ на емісію цінних паперів (при умові розвитку фондового ринку);
§ на видовища, на право розміщувати офіси в центральній частині міста.
-
Потрібно перейти до оподаткування реклами не у разовому порядку, а постійно податком, який би сплачувався рекламодавцем за певний звітний період протягом часу її розміщення (наприклад, щомісячно). Здійснення органами місцевого самоврядування контролю за розповсюдженням всієї рекламної продукції на їх території із справлянням певної плати до бюджету у вигляді збору за оформлення, реєстрацію та видачу рекламодавцям та розповсюджувачам реклами дозволів на її розміщення. Ставки збору слід встановлювати в залежності від виду, розмірів та терміну розміщення реклами.
-
З метою покращання виконання місцевих бюджетів потрібно відмінити встановлений 15-відсотковий рубіж перевищення фактичних доходів над запланованими як передумову внесення змін (перегляду) в рішення про бюджет.
-
Для забезпечення компенсації місцевим бюджетам стартових втрат, що виникнуть внаслідок запровадження реформування прибуткового податку з громадян, слід збільшити дотації вирівнювання, враховуючи їх обсяг.
-
З метою вдосконалення формульного підходу до розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів доцільно здійснити наступні заходи:
·
з метою визначення реального значення індексу податкоспроможності при здійсненні розрахунку прогнозованого обсягу доходів місцевих бюджетів виключати суми прибуткового податку з громадян, які надійшли в результаті погашення заборгованості по заробітній платі за попередні періоди, а також корегувати на обсяг платежів, які здійснювали платники податків, що перебувають у стадії ліквідації (закриття);
·
при розрахунку кошику доходів фактичні дані про надходження доходів за три останні бюджетні періоди необхідно корегувати з урахуванням змін, внесених Бюджетним кодексом України та іншими законами, щодо складу доходів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів;
·
при визначенні обсягу видатків на освіту необхідно додатково враховувати: забезпечення продуктами харчування дітей з малозабезпечених сімей, оздоровлення дітей-сиріт, забезпечення їх одягом, шкільною формою, а також утримання закладів позашкільної освіти, міжшкільного навчально-виробничого комбінату, логопедичних пунктів, методичного кабінету, централізованої бухгалтерії;
·
при розрахунку обсягу видатків місцевих бюджетів на охорону здоров’я необхідно ввести коефіцієнт екологічного забруднення для корегування видатків для промислових регіонів та більш екологічно чистих територій;
·
при розрахунку обсягу видатків місцевих бюджетів на соціальний захист та соціальне забезпечення доцільно враховувати видатки на фінансування закладів для окремих категорій громадян, зокрема, центрів соціальних служб для молоді.
-
Для оптимізації функціонування місцевих органів влади запропоновано використовувати розширену логічну модель їх діяльності у процесі виконання місцевого бюджету, що базується на:
§
здійсненні комплексного підходу до аналізу виконання бюджету
