ДОНЕЦЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ УПРАВЛІННЯ

Слуговін Володимир Іванович

УДК 351.711

ТРАНСФОРМАЦІЯ СИСТЕМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

У ВІЙСЬКОВІЙ СФЕРІ

Спеціальність 25.00.02 – Механізми державного управління

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

ДОНЕЦЬК - 2004

Дисертацією є рукопис

Роботу виконано в Донецькому державному університеті управління Міністерства освіти і науки України (м. Донецьк)

Науковий керівник - доктор економічних наук, професор

Поважний Олександр Станіславович,

Донецький державний університет управління

Міністерства освіти і науки України

(м. Донецьк), завідувач кафедри фінансів

Офіційні опоненти:

доктор економічних наук, професор Гончаров Валентин Миколайович, Східноукраїнський національний університет імені В.Даля Міністерства освіти і науки України, професор кафедри менеджменту (м. Луганськ)

кандидат наук з державного управління Ровний Валерій Григорович, Донецька обласна державна адміністрація, начальник головного управління сільського господарства (м. Донецьк)

Провідна установа – Національна академія Служби безпеки України (м. Київ)

Захист відбудеться: 16 червня 2004 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 11.107.01 Донецького державного університету управління Міністерства освіти і науки України за адресою: 83015, м. Донецьк, пр. Б.Хмельницького, 108, ауд. 201.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Донецького державного університету управління Міністерства освіти і науки України за адресою: 83015, м. Донецьк, вул. Челюскінців, 163 а.

Автореферат розісланий 14 травня 2004 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Клейнер Я.С.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Одним із пріоритетних напрямків державної політики України на сучасному етапі її становлення як незалежної держави є демократизація суспільних відносин. У процесі побудови цивільного суспільства й у зв'язку з намірами України інтегруватися в Євросоюз і НАТО істотно зріс суспільний інтерес до військового відомства, його діяльності та регулюючому цю діяльність законодавству.

Серйозні наукові дослідження в сфері оборонної політики України почали проводитися із січня 1997 р., коли була затверджена Державна програма будівництва та розвитку Збройних Сил України (ЗСУ) на період до 2005 р. Результати роботи органів законодавчої та виконавчої влади держави було оформлено у вигляді законодавчих актів, що регулюють як процеси оптимізації структури та чисельності Збройних Сил України, так і процеси удосконалення системи управління військовою сферою. Однак, незважаючи на прогресивні тенденції, військові реформи проходять повільно. В першу чергу, це обумовлено наступними причинами: орієнтацією державної політики в сфері оборони переважно на локальні перетворення, недостатністю системного бачення всіх процесів військового реформування; відсутністю науково обгрунтованої концептуальної бази реформ і, як наслідок, недостатнім рівнем розробок методів регулювання питань військово-управлінської діяльності (для досягнення нових цілей застосовуються старі командно-адміністративні механізми); мало ефективним застосуванням “інструментів” теорії менеджменту в управлінні військовою сферою.

Ситуація також ускладнюється і тим, що армія - одна з найбільш консервативних сфер життя суспільства, яке традиційно сприймається як жорстко ієрархічна система. Тому її роль у демократичному суспільстві дотепер однозначно не визначена. Аналіз існуючих наукових розробок в сфері державного управління Збройними Силами України показав, що вони поділяються таким чином:

наукові праці, у яких розглядаються питання військово-адміністративного права та спостерігається концентрація на вирішенні локальних задач, пов'язаних із дослідженням окремих напрямків діючого законодавства в сфері оборони;

роботи з аналізу військової реформи в Україні, які поляризуються таким чином: ті, що носять дескриптивний характер і не завжди представляють обґрунтування конкретних напрямків реформ, та роботи критичного характеру, у яких аргументується нереалістичність реалізації реформ;

наукові дослідження, у яких розглядається соціальний аспект демократизації шляхом зіставлення напрямків реформ у підсистемах “суспільство - армія”, “армія – військовий колектив”, “військовий колектив – особистість” і які дозволяють побачити закономірності управління збройними силами.

Однак у цих роботах слабке відображення знаходять “інструменти” теорії менеджменту. Переважна частина наявного матеріалу про армію присвячена історичним та технічним аспектам, тому він може розглядатися тільки як допоміжний.

Проте для організації процесу переходу держави до демократичного суспільства та професійної армії необхідна наукова база, що являє собою інтеграцію спеціальних знань у військовій сфері та методології менеджменту, враховує узагальнені результати світового досвіду та національні особливості країни. Цьому й присвячена дисертаційна робота. Вона враховує закономірності функціонування системи державного управління військовою сферою, особливості структури та функцій органів управління в системі, інструментарій реформування з метою підвищення ефективності діяльності органів управління, історичних передумов демократизації Збройних Сил України. Необхідність формування адекватної цільовому стану суспільства системи державного управління в військовій сфері на основі методичних підходів теорії менеджменту, недостатня розробленість цієї проблеми, а також її наукова та практична актуальність визначили вибір теми дисертації, її мету і задачі.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію підготовлено відповідно до плану науково-дослідних робіт Донецької державної академії управління Міністерства освіти і науки України, зокрема, за темою: “Розробка макроекономічної стратегії управління економікою” (1997-2004 рр., номер державної реєстрації 0100U003071). Матеріали дисертаційної роботи є частиною розробок теоретичних і методичних положень комплексного підходу до вирішення завдання обґрунтування напрямків децентралізації державного управління у військовій сфері України.

Мета і задачі дослідження. Метою дослідження є розвиток теоретичних положень, методичних підходів та розробка науково-практичних рекомендацій щодо трансформації існуючої системи державного управління Збройними Cилами України в умовах демократичних реформ.

Для досягнення поставленої мети дослідження в роботі вирішено ряд задач:

проаналізовано підходи до трактування понять “державне управління” та “децентралізація”, виявлено причини різноманітності їх інтерпретацій, сформовано адекватний сучасності зміст понятійного апарату;

визначено концепцію державного управління в Україні, що є оптимальною для сучасного етапу розвитку суспільства, а також запропоновано конфігурацію цієї системи, адекватну сформованій концепції;

проаналізовано підходи до визначення статусу збройних сил у системі суспільних відносин і встановлено ступінь відповідності цього статусу загальній тенденції військового реформування в Україні;

виявлено історичні передумови демократії в Україні, а також потенційні можливості та межі децентралізації державної влади в армії;

виконано порівняльний аналіз державного управління збройними силами, а також аналіз напрямків військових реформ в Україні та в розвинутих демократичних державах;

розроблено рекомендації щодо напрямків трансформації системи управління армією України на трьох рівнях військової ієрархії – вищому (Міністерство оборони, Генеральний штаб), середньому (оперативні командування, командування видів військ) і нижньому (обласні та районні військові комісаріати) з метою створення структури, адекватної вимогам сучасної системи міжнародної безпеки;

аргументовано технологію трансформації збройних сил та методологічну основу управління новою адаптивною структурою;

на базі районного військового комісаріату розроблено деякі пропозиції щодо реалізації запропонованої технології трансформації та методології управління ЗСУ.

Об'єкт дослідження - процес трансформації Збройних Сил України.

Предмет дослідження - теоретичні та методичні положення управління в Збройних Силах України, співвідношення централізації та децентралізації повноважень в умовах трансформації системи державного управління військовою сферою.

Методи дослідження. Теоретичною і методологічною основою дослідження стали положення класиків теорії менеджменту, роботи з державного управління провідних вітчизняних і зарубіжних учених.

У дисертації використано комплекс методів пізнання явищ, що дозволили сформулювати найбільш важливі висновки та пропозиції. Зокрема, при виборі організмічної концепції управління як оптимальної на сучасному етапі розвитку суспільства було використано аксіоматичний метод; при ідентифікації України з класом держав, у яких переважає “індивідуальне над колективним” - метод єдиної подоби; для опису процесу функціонування адаптивної структури - системний підхід; на етапі виділення основних критеріїв класифікації повноважень районного військового комісаріату – “відповідність мети існування збройних сил” і “наявність зворотного зв'язку” - метод абстрагування, який припускає абстрагування від несуттєвих властивостей; для формування моделі системи державного управління збройними силами відповідно до організмічної концепції - метод моделювання; при аналізі особливостей системи державного управління армією України та західних держав - метод порівняння; в процесі тестування ефективності повноважень районного військового комісаріату, що реалізуються в сучасних умовах, - емпіричний метод, а також методи реінжинірінгу бізнес-процесів.

Наукова новизна одержаних результатів. Основним науковим результатом дисертаційної роботи є комплексне вирішення задачі удосконалення процесу трансформації системи державного управління збройними силами, виходячи з національних особливостей України та принципів теорії менеджменту.

Наукова новизна дисертаційної роботи полягає у такому:

уперше:

визначено протиріччя між політичною, соціальною та системною сутністю армії, а також встановлено вплив архетипів української культури на стійкість демократичних тенденцій в державі;

запропоновано напрямки удосконалення сучасної системи державного управління збройними силами на основі виділених базових параметрів системи державного управління, що відповідають механістичній й організмічній концепціям поводження систем;

розроблено матричну модель позиціонування повноважень військового комісаріату для обґрунтування ступеня адаптованості цього органу управління в сучасних умовах;

удосконалено:

методологічну базу адаптації Збройних Сил України до вимог системи міжнародної безпеки шляхом її доповнення технологією реінжинірінгу бізнес-процесів та основними положеннями системного підходу;

методичні підходи до формування моделі територіального центру комплектування військ – органу військового управління, у які планується трансформувати військові комісаріати згідно до діючого законодавства;

дістали подальшого розвитку:

принципи обґрунтування взаємозв’язку між потенційно можливими типами системи державного управління та співвідношенням централізації та децентралізації влади в органах державного управління;

принципи управління Збройними Силами України на основі “прусської” та “англо - саксонської” моделей державного військового управління.

Практичне значення одержаних результатів. Розроблена у дисертації організмічна концепції управління військовою сферою представляє теоретичну і методологічну основу удосконалення системи державного управління збройними силами, що дозволяє сформувати комплекс заходів, спрямованих на адаптацію цієї сфери суспільного життя до вимог системи світової безпеки та прискорити перехід держави до професійної армії.

Практичне значення результатів дослідження та їх використання в практиці державного управління підтверджено відповідними документами.

Результати дисертаційного дослідження, висновки і конкретні пропозиції були частково використані у Донецькому обласному військовому комісаріаті, що дозволило підвищити ефективність процесу прийняття управлінських рішень (довідка про впровадження №120 від 05.09.03 р.).

Рекомендації, наведені в дисертації, було використано в роботі Генерального штабу Міністерства оборони України при розробці сценаріїв реформування та розвитку Збройних Сил України. Зроблено висновок, що в процесі державного управління військовою ієрархією можуть бути використані рекомендації щодо корекції функціональних повноважень органів управління, пропозиції щодо формування організаційної структури територіальних центрів комплектування військ, рекомендації з удосконалення системи професійного добору та навчання військовослужбовців (довідка про впровадження № 3/122 від 06.09.03 р.).

Особистий внесок здобувача. Положення, результати, висновки та рекомендації дослідження є особистим здобутком автора. Автору належить обґрунтування цілей, задач та вибір методів дослідження, участь у практичному впровадженні результатів дослідження.

Конкретний особистий внесок автора у сумісні наукові праці показано у переліку основних опублікованих праць за темою дисертації.

Апробація результатів дисертації. Основні положення й одержані результати дисертації доповідались і були схвалені на Всеукраїнській науковій конференції “Проблеми управління регіональним економічним і соціальним розвитком” (м. Рівне, 2003 р.), на науковій конференції Донецької державної академії управління (м. Донецьк, 2003 р.)

Публікації. Основні положення і результати дослідження опубліковані в 6 наукових публікаціях, з них 5 статей у наукових журналах, одна публікація у матеріалах наукової конференції. Загальний обсяг публікацій -1,95 д.а., з них 1,5 д.а. належать особисто авторові.

Структура й обсяг роботи. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, які викладено на 171 сторінці друкованого тексту. Матеріали дисертації містять 26 рисунків, 6 таблиць, які наведено на 17 сторінках. Список використаних джерел із 138 найменувань, наведений на 11 сторінках, три додатки – на трьох сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

Розділ 1. Теоретичні основи державного управління у військовій сфері. Категорія “державне управління” є предметом вивчення багатьох галузей науки, у кожній з яких сформувався свій підхід до розкриття сутності цього поняття. Однак загальна тенденція є такою: домінує підхід, заснований на знаннях, акумульованих у юридичних науках. Його головний недолік полягає у тому, що він орієнтований на локальне бачення процесів і не пропонує універсальних механізмів дослідження державної системи.

З цих позицій доцільно відзначити необхідність застосування в якості метасистеми знань системного підходу та “інструментів” менеджменту, тому що саме ці наукові теорії містять у собі універсальні методи, які є ефективними при аналізі будь-яких систем, у тому числі і соціальних.

За допомогою системного підходу виділяються дві основні концепції поведінки систем різної природи: механістична й організмічна.

Механістична концепція заснована на тому, що модель держави ґрунтується на управлінні, підлеглому окремому планувальному блоку, тобто нагадує роботу керованого механізму. У світовій практиці ці моделі були визнані непридатними для більшості реальних систем у силу того, що вони базувалися на одноманітних, простих, повторюваних процесах, а динамічне зовнішнє середовище не дозволяло забезпечити подібні умови. Організмічна концепція управління припускає, що державне управління базується на принципах поведінки живих систем (організмів). Ця концепція дозволяє досліджувати реальні системи як ті, що самоорганізуються й адаптивні.

Кожній із розглянутих концепцій відповідають визначені типи системи державного управління (табл.1).

Таким чином, кожному з приведених типів систем державного управління відповідають характеристики, що у підсумку визначають співвідношення ступеня централізації і децентралізації державної влади в конкретній сфері суспільного життя. Застосування одержаних знань до об'єкта дослідження (збройних сил) дозволяє встановити, що демократизація управління сучасною армією означає:

наявність багатьох джерел мети, тобто розмаїття актуальних задач, що забезпечується складністю та непередбачуваністю процесів у сучасній системі міжнародної безпеки;

здатність частин приймати рішення за ціле, тобто максимальний збіг цілей кожного органу управління із загальними цілями існування збройних сил, що й обумовлює можливість делегування значної частини повноважень;

перенос акценту з домінуючої ролі територіальних органів управління на функціональні групи, здатні інтегрувати свої професійні знання та навички для досягнення загального результату.

Таблиця 1

Типи систем державного управління

(на основі типології форм управління за Ю.Аверіним)

Оскільки армія являє собою сферу громадського життя, специфічність якої вимагає особливо ретельного пророблення алгоритмів упровадження демократичних принципів у процес функціонування, актуалізується питання про визначення статусу армії в системі суспільних відносин. Для цього в роботі виконано аналіз підходів до позиціонування армії як політичного інституту (об'єкт вивчення політичних наук), соціального інституту (об'єкт вивчення військової соціології), системного об'єкта (об'єкт вивчення системного аналізу).

Результати аналізу дозволили встановити таке:

політичне визначення сутності армії вже втрачає свою актуальність: збройні сили в сучасних умовах не можуть залишатися пасивним інструментом політичного насильства;

соціальна сутність армії є визначальною, тобто управління у військовій сфері у значній мірі залежить від культурних традицій суспільства, що її породжує, при цьому необхідно враховувати той факт, що історично сформувалася потенційна здатність армії домінувати в політичному житті держави;

підхід до армії як системного об'єкта дозволив виявити, що функції армії повинні зводитися тільки до захисту держави від зовнішніх військових погроз і не припускають вирішення внутрішніх конфліктів.

Отже, співвідношення ступеня централізації і децентралізації управління в збройних силах в значній мірі визначаються культурними традиціями українського суспільства.

Аналіз культурних традицій українського етносу показав, що домінуючий вплив на тип управління визначають властиві йому “наскрізні символічні структури”, або архетипи, а саме: архетип “софійності” та архетип етичної цінності особистості.

Наявність в культурі архетипу “софійності” свідчить про те, що для українського етносу в більшому ступені прийнятно оперативне ситуаційне управління, чим довгострокове стратегічне планування; українській армії як соціальному інституту в принципі не властива “жорстка” механістична структура управління, яка припускає стандартизацію процесів.

Наявність в українській культурі архетипу “етичної цінності особистості” є показником переваги “індивідуального над колективним”. Тому при наявності сильного впливу на Київську Русь візантійської культури. Вона, на відміну від Росії, не успадковує від Візантії пріоритет “загального над індивідуальним”. У силу переваги вільної індивідуальності Україна приймає сильний вплив варязьких звичаїв, що виявляються у виборності князів, воєвод і посібників дружин. Ці звичаї покладено також в основу інших європейських країн. Наприклад, в Англії, Франції і Німеччині джерелами державності також були північні структури й звичаї.

Таким чином, аналіз соціокультурних особливостей українського етносу дозволив виявити, що в Україні існують могутні демократичні традиції, які потенційно сприяють виникненню демократичної форми державного управління в сучасному суспільстві та які необхідно враховувати при трансформації структури управління Збройними Силами України. Причому додатково в роботі встановлено, що найбільш важливою перешкодою на шляху до демократичного управління в українській державі є історична незавершеність процесу формування національної еліти, а також домінування в суспільстві функціональних “еліт-фантомів”.

Виявлена подібність українських культурних традицій до демократичних традицій розвинених західних держав. Це дозволило обґрунтувати потенційну можливість використання деяких принципів управління в арміях цих країн у системі управління ЗСУ.

Результати порівняльного аналізу систем управління Збройних Сил України та зарубіжних держав показали, що в основу управління арміями США, Великобританії, Франції і Німеччини покладена децентралізована “англо-саксонська модель” з перевагою інтеграційних тенденцій, яка базується на демократичних формах управління; в основу управління армією України покладена “пруська”, або жорстко централізована східноєвропейська модель, яка базується на недемократичних формах управління.

Чинником, який у значній мірі визначає розходження цих моделей, є істотна відмінність статусу Генерального штабу в структурі ЗСУ та Комітету начальників штабів (КНШ) в армії США (або його аналога у Великобританії, Франції і Німеччині). Основні відмінності між зазначеними структурами представлено нижче.

1. Ні голова КНШ, ні КНШ у цілому не здійснюють оперативне управління збройними силами, однак це не означає заперечення важливості принципу єдиноначальності в армії розвинутих західних країн, тоді як Генеральний штаб України концентрує значний обсяг виконавчої влади, що в історії держав було необхідно тільки під час кризових військових ситуацій, а в мирний час приводило до мілітаризації і блокувало розвиток суспільства.

2. КНШ і Генеральний штаб України також кардинально відрізняються за положенням в системі відповідних міністерств оборони. Комітет начальників штабів є штабом Міністерства оборони, і його функціональні особливості визначає безпосередньо міністр оборони. Функції Генерального штабу України визначає Президент держави. Отже, якщо в західних країнах Міністерство оборони “переводить” установки головнокомандуючого, викладені в політичних термінах, на мову військових наказів і доводить їх до військ, то в Україні ця процедура відсутня, тобто військове управління в крайньому ступені політизовано.

Аналіз основних теоретичних аспектів державного управління у військовій сфері дозволив з’ясувати наступне:

1. Традиційні формально-юридичні підходи до вивчення категорії “державне управління” не дозволяють повною мірою розкрити її сутність. Тому доповнення цих інструментів аналізу методами системного підходу і теорії менеджменту дасть можливість більш повно виявити закономірності зміни форм державного управління в процесі еволюції суспільства.

2. Армія держави є гарантом стабільності не тільки системи державного управління, але і суспільства в цілому, тому управління збройними силами в значній мірі залежить від етнічних особливостей суспільства.

3. Критерієм потенційних можливостей горизонтальної децентралізації управління в державі є наявність демократичних традицій у культурі суспільства. Наявність в українській культурі принципів “софійності” та етичної цінності особистості є ознакою існування могутніх демократичних традицій.

4. Незважаючи на наявність демократичних традицій у культурі українського суспільства, історична незавершеність процесу формування національної еліти в Україні є перешкодою на шляху до демократичного управління.

5. Система державного управління України у військовій сфері функціонує за принципом механістичної бюрократії, для якої характерна стандартизація процесів і наявність ключової ролі інфраструктур, що знижує ступінь її адаптації до зовнішнього середовища.

6. Для підвищення ефективності структури державного управління Збройними Силами України необхідна трансформація механістичної структури в організмічну. Для цього корисно використовувати елементи організації армій демократичних закордонних держав, а саме, елементи адаптивної “англо-саксонської” моделі.

Розділ 2. Напрямки оптимізації державного управління Збройними Силами України. У розділі визначено методологію, яка є найбільш придатною для управління процесами в цільовій для сучасної армії системі організмічного типу, та запропоновано технологію, за допомогою якої можлива оптимізація параметрів механістичної моделі управління ЗСУ.

Технологією трансформації, яка забезпечує перехід до більш гнучкої структури, є реінжинірінг бізнес-процесів (BPR). При цьому нова адаптивна структура вимагає нових підходів до управління, що оптимальним способом реалізуються за допомогою методології системного аналізу. Загальна схема трансформації механістичної структури ЗСУ представлена на рис. 1.

Рис.1. Загальна схема трансформації механістичної структури ЗСУ

Аналіз базових параметрів механістичної й організмічної структури з використанням принципів організаційного дизайну Г.Мінцберга дозволив установити, що збільшення ступеня адаптивності системи управління ЗСУ можна домогтися, як мінімум, трьома способами: удосконаленням системи цивільного контролю діяльності збройних сил; заміною лінійних (командних) функцій деяких підрозділів ЗСУ апаратними, тобто узгоджувальними; введенням у систему інтеграційних ланок (підрозділів), що будуть координувати ресурси системи для досягнення конкретних задач.

У рамках удосконалення системи цивільного контролю було запропоновано створення в Україні правового інституту із захисту цивільних прав у військовій сфері (за аналогією з інститутом Уповноваженого Бундестагу з оборони, що існує в Німеччині). Особливу увагу було акцентовано на заміні лінійних повноважень Генерального штабу узгоджувальними.

При розгляді необхідності створення в ЗСУ інтегруючих структур, що реалізують повноваження координації ресурсів армії для вирішення актуальних задач, було запропоновано створити у ЗСУ замість оперативних командувань (ОК) регіонального типу, жорстко прикріплених до визначеної зони відповідальності, функціональних ОК, для яких таке “прикріплення” відсутнє. Доцільність подібної заміни була обґрунтована результатами аналізу досвіду управління арміями закордонних країн.

Результати аналізу значущих аспектів трансформації механістичної структури збройних сил полягають у такому:

1. Трансформація Збройних Сил України із системи механістичного на систему організмічного типу вимагає застосування якісно нових підходів до управління. Оптимальним з них є підхід, заснований на методології системного аналізу.

2. Процес перепроектування структури Збройних Сил України, спрямований на встановлення її оптимальних параметрів, є можливим за допомогою технології реінжинірінгу бізнес-процесів.

3. Важливим напрямком оптимізації існуючої структури ЗСУ є удосконалення системи цивільного контролю.

4. Підвищення ступеня адаптованості ЗСУ, і, таким чином, посилення демократичних тенденцій в армії України буде сприяти заміна командних повноважень Генерального штабу апаратними, тобто узгоджувальними, як це прийнято в США та розвинутих країнах Європи.

5. Важливим параметром, що обумовлює обмеження ступеня вертикальної централізації і перехід до організмічної моделі збройних сил, є створення інтегруючих структур. Реалізація інтеграційних процесів у ЗСУ можлива за допомогою зміни статусу оперативних командувань.

Розділ 3. Формування моделі військового комісаріату в організмічній структурі Збройних Сил України. Розділ присвячено реалізації основних положень запропонованої технології трансформації (BPR) і нової методології управління (системного підходу за С.Янгом) на базі місцевого органа військового управління - районного військового комісаріату (РВК).

На прикладі РВК Куйбишевського району м. Донецька було розглянуто модель його функціонування (у реінжинірінгі бізнес-процесів вона зветься модель “як є”) і визначені основні напрямки її трансформації в рамках організмічної концепції. Виділення основних процесів моделі “як є” РВК було здійснено на підставі Положення “Про військові комісаріати”, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 1235 від 26 вересня 2001 р., функціональних обов'язків військового комісара Куйбишевського району м. Донецька, а також на підставі зовнішніх функцій, що випливають із організаційної структури РВК.

Процеси, які було визначено як основні процеси моделі функціонування районного військового комісаріату “як є”, показано на рис. 2. Аналіз процесів дозволив установити, що вони є недостатньо ефективними в сучасних умовах. Для оптимізації існуючої схеми діяльності районного військового комісаріату співробітникам Куйбишевського РВК м. Донецька було запропоновано ідентифікувати повноваження РВК відповідно до матриці позиціонування повноважень, наведеної на рис. 3.

Рис.2. Основні процеси РВК у механістичній структурі ЗСУ

Фактично мета реалізації цієї матричної моделі складалася у позиціонуванні груп повноважень РВК на підставі наступних критеріїв: відповідності повноважень районного комісаріату цілям існування ЗСУ; наявності зворотного зв'язку, тобто наявності контролю реалізації певного повноваження райвійськкомату з боку інших органів військового управління (реалізація механізму управління “за відхиленнями”).

До першого квадранта матриці були віднесені повноваження, що не відповідають цілям функціонування сучасної армії і за якими відсутній зворотний зв'язок. Це група непотрібних повноважень, що є “обтяжливими” для РВК.

До другого квадранта матриці віднесені повноваження, які повною мірою відповідають цілям ЗСУ, але не мають реалізації зворотного зв'язку. Інакше кажучи, це група важливих, але неналежним чином реалізованих повноважень.

До третього квадранта матриці були віднесені повноваження РВК, що сприяють досягненню мети і реально контролюються з боку інших органів управління (в роботі – з боку вищих рівнів ієрархії).

Рис. 3. Матриця позиціонування повноважень РВК

До четвертого квадранта були віднесені повноваження, за якими зворотний зв'язок існує, тобто вони затребувані ЗСУ, але концентрація їх саме в рамках районного військкомату перешкоджає досягненню мети сучасної армії. Цим обумовлена доцільність передачі цих повноважень органам “невійськового управління”, але зі збереженням механізму узгодження з РВК.

Результати позиціонування повноважень полягають у такому:

1. До групи повноважень, що є “обтяжливими” для РВК і не відповідають цілям існування ЗСУ України (квадрант 1) було віднесено повноваження з обліку транспортних і людських ресурсів, з проведення військово-меморіальної роботи, з вирішення соціальних питань. Таким чином, було обґрунтовано, що в нових умовах доцільно передати ряд функцій військового комісаріату іншим органам державного управління і місцевого самоврядування, зокрема:

Управлінню соціального захисту – вирішення питань про статус ветеранів війни; питання, пов'язані з нагородами; облік, реєстрацію, видачу посвідчень, надання пільг і компенсацій учасникам ліквідації аварій на Чорнобильській АЕС;

Головному управлінню Міністерства надзвичайних ситуацій і цивільного захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи – виконання задач з вибухонебезпечними предметами, функції з обліку транспортних ресурсів і об'єктів інфраструктури;

органам виконавчої влади і місцевого самоврядування: питання військово-меморіальної роботи.

2. До групи повноважень, що підлягають децентралізації по горизонталі (делегуванню органам невійськового управління) з активізацією механізму взаємного узгодження, було віднесено розробку планів оповіщення, призова і постачання мобілізаційних ресурсів у війська та організацію підбору військовозобов'язаних і техніки на комплектування військ.

3. До третього квадранта матриці було віднесено тільки внутрішні функції РВК, пов'язані з використанням грошових і матеріальних засобів, що виділяються на потреби військкомату (тобто пов’язані з витратою бюджетних коштів).

4. До групи важливих, але не належним чином реалізованих повноважень, були віднесені забезпечення якості призову і планування заходів на навчальний період.

Таким чином, основними вихідними умовами трансформації діяльності системи районних військових комісаріатів на сучасному етапі розвитку держави є так і:

районні військові комісаріати реалізують повноваження, що не відповідають цілям існування Збройних Сил України на сучасному етапі розвитку суспільства;

РВК “перевантажений” функціональними обов'язками, що не відповідають їх прямому призначенню, тому деяку частину їх доцільно передати “за рамки” структури збройних сил, а частина підлягає децентралізації з актуалізацією механізму взаємного узгодження “по горизонталі”;

процеси прийняття рішень у цьому органі військового управління складаються переважно з бюрократичних етапів, що знижує ступінь адаптивності РВК до змін у ЗСУ;

з метою підвищення ефективності функціонування РВК необхідно трансформувати його структуру шляхом створення на його базі територіальних центрів комплектування військ, основними процесами якого будуть “професійний добір” і “професійне навчання”.

Отже, найбільш доцільним для сучасного етапу розвитку суспільства є концентрація в рамках місцевих органів військового управління повноважень з підготовки кадрів для професійної армії (рядового і молодшого командного складу).

На підставі отриманих результатів було дороблено основні положення діяльності територіального центра комплектування військ (ТЦКВ) – органа військового управління, який планується створити на базі обласних і районних військових комісаріатів відповідно до Державної програми переходу Збройних Сил України до комплектування військовослужбовцями, що проходять військову службу за контрактом. Про державну Програму переходу Збройних Сил України до комплектування військовослужбовцями, які проходять військову службу за контрактом.- http://rada.gov.ua/laws/pravo/all/zak1.htm. . Зокрема, було визначено:

місце та роль ТЦКВ у системі “військових замовлень”, що відповідає організмічної структурі Збройних Сил України;

напрямки вдосконалення організаційної структури ТЦКВ шляхом введення відділу Public Relations, відділу автоматизованої реєстрації та обробки замовлень на “команди процесів”, відділу управління підготовкою менеджерів середньої та вищої ланки ЗСУ, а також шляхом вдосконалення функцій відділів професійного добору та навчання.

Основні положення діяльності ТЦКВ у новій адаптивній структурі ЗСУ полягають у такому:

ТЦКВ є постачальником “команд процесів” для видів військ, що інтегрують свої ресурси для виконання операцій на підставі інтегральної схеми взаємодії військ – результату діяльності функціональних оперативних командувань (рис. 4);

основними процесами ТЦКВ є професійний добір, професійне навчання й організація постачання “команд процесів” у війська.

Таким чином, реінжинірінг бізнес-процесів по зовнішніх функціях і структура процесу прийняття рішень за С.Янгом на прикладі районного військового комісаріату дозволили сформувати модель територіального центру комплектування військ як органа місцевого військового управління, що реалізує повноваження комплектування Збройних Сил України професійно навченими кадрами.

ВИСНОВКИ

У дисертаційній роботі здійснено теоретичне обґрунтування і вирішення актуальної науково-прикладної задачі визначення напрямків трансформації системи державного управління у військовій сфері. Основні висновки, які одержано в процесі дослідження та узагальнення результатів, зводяться до такого:

Рис. 4. Позиція ТЦКВ у системі замовлень на “команди процесів”

(людські ресурси ЗСУ)

1. Оптимальною концепцією державного управління на сучасному етапі розвитку українського суспільства є організмічна концепція, що визначає поводження держави як складної адаптивної системи.

2. Аналіз сутності політичного, соціального і системного підходів до ідентифікації позиції української армії в сучасній системі суспільних відносин дозволив виявити, що статус армії визначається, насамперед, тісним зв'язком з культурними традиціями суспільства й історично придбаною властивістю армії домінувати в політичному житті держави. Ці характеристики є показником особливої “чутливості” суспільства до військових реформ і необхідності демократизації управління в ЗСУ.

3. Аналіз історичних передумов демократії дозволив встановити, що в Україні існують могутні демократичні традиції, і, таким чином, потенціал створення оптимально децентралізованого цивільного суспільства. Однак властивий українській культурі архетип “софійності”, що виявляється в домінуванні оперативного бачення процесів над стратегічним, а також історична незавершеність процесу формування еліти є основними причинами нестійкості демократичних перетворень.

4. Оскільки для українського етносу характерна властивість переваги “індивідуального над колективним”, яка також присутня в системі цінностей розвинених демократичних зарубіжних країн (США, Великобританії, Франції, Німеччини), основні тенденції децентралізації управління в окремих сферах громадського життя (зокрема, в армії) можуть бути прийнято для України за еталонні.

5. Порівняльний аналіз функціонування вищого рівня державного управління збройними силами, а також напрямків військових реформ в Україні й у деяких демократично розвинених державах (США, Великобританії, Франції, Німеччини) дозволив установити те, що, незважаючи на ідентичність цілей існування армій цих країн, управління в них істотно розрізняється. Для країн Заходу характерна наявність децентралізованої англо-саксонської моделі управління і перевага інтеграційних процесів у функціонуванні збройних сил, а для України – наявність централізованої “прусської моделі” і перевага процесів вирішення локальних задач видів військ.

6. Методологічну базу адаптації державного управління сучасних Збройних Сил України до нових вимог системи міжнародної безпеки можуть складати технологія реінжинірінгу бізнес-процесів як технологія трансформації системи управління ЗСУ й основні положення системного підходу (за С.Янгом) як методологія управління оптимально децентралізованою структурою.

7. За допомогою методів організаційного дизайну Г.Мінцберга було сформульовано базові параметри структури ЗСУ організмічного типу, а саме: наявність інтеграційних підрозділів (наприклад, функціональних оперативних командувань), стандартизація знань і навичок як основний механізм координації, групування елементів за задачами, а не за функціями, а також наявність обмеженої централізації і горизонтальної децентралізації повноважень.

8. На підставі аналізу міжнародного досвіду військового управління та статусу військових погроз для України було виявлено, що в Україні актуальним є формування замість оперативних командувань (ОК) регіонального типу функціональних ОК, наприклад - оперативного командування миротворчих операцій. Такий підхід дозволить цим органам управління у максимальному ступені реалізувати функції інтегруючих структур.

9. Реінжинірінг бізнес-процесів по зовнішніх функціях і структура процесу прийняття рішень за С.Янгом на прикладі районного військового комісаріату дозволили сформувати модель територіального центру комплектування військ як органа місцевого військового управління, що реалізує повноваження комплектування Збройних Сил України професійно навченими кадрами.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Слуговін В.І. Механістична та організмічна концепції державного управління// Управління сучасним містом.-2002.- №3-7-9(7).- С.3-9.

2. Слуговин В.И. Трансформация системы местного военного управления при переходе к профессиональной армии// Юридичний вісник. – 2002.- №4. – С.91-94.

3. Слуговін В.І. Кібернетичний підхід до проблем централізації та децентралізації державного управління // Менеджер: Вестник ДонГАУ.- Донецк: ДонГАУ, 2002. - №3(19). – С.150-153.

4. Поважний О.С., Слуговін В.І. Демократизація державного управління Збройними Силами України: проблеми та перспективи// Менеджер: Вестник ДонГАУ. - Донецк: ДонГАУ, 2002.- №5(21). – С.66-70.

Особистий внесок: визначення проблем та перспектив демократизації державного управління Збройними Силами України.

5. Слуговін В.І. Напрямки удосконалення системи державного управління Збройними Силами України// Вісник Української академії державного управління при Президентові України. - 2003. -№1. – С.258-264.

6. Слуговін В.І. Трансформація військового управління в умовах демократичних реформ:[За матеріалами Всеукраїнської наукової конференції “Проблеми управління регіональним економічним і соціальним розвитком” (м.Рівне, 22-23 травня 2003 р.)] // Вісник державного університету водного господарства та природокористування. - 2003. – Вип. №1(20). – С.607-612.

АНОТАЦІЯ

Слуговін В.І. Трансформація системи державного управління у військовій сфері. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 – Механізми державного управління. – Донецький державний університет управління Міністерства освіти і науки України, Донецьк, 2004.

В дисертаційній роботі обґрунтовано напрямки трансформації існуючої системи державного управління Збройними Силами України (ЗСУ) відповідно до стану сучасного суспільства.

Застосовано основні положення загальної теорії систем для опису концепцій існуючої та цільової системи державного управління. Розглянуто континуальний процес переходу системи державного управління від механістичної до організмічної структури. Проаналізовано статус армії в системі суспільних відносин з позицій політичного, соціального та системного підходів. Виявлено чинники, що впливають на ступінь децентралізації державної влади в армії України. Проаналізовано характеристики класичних моделей державного управління у військовій сфері. Наведено основні характеристики системи управління та напрямки реформ у військовій сфері ведучих демократичних держав. Доведено необхідність адаптації деяких параметрів моделей управління арміями західних держав до системи управління ЗСУ, як механізмів децентралізації державного управління у військовій сфері.

Обґрунтовано доцільність застосування технології реінжинірінгу бізнес-процесів (BPR) для трансформації ЗСУ та системного підходу як методологічної основи управління новою адаптивною структурою. На базі військового комісаріату реалізовано основні положення BPR і нової методології управління.

Ключові слова: державне управління, механізми, децентралізація, збройні сили, системний підхід, реінжинірінг бізнес-процесів.

АННОТАЦИЯ

Слуговин В.И. Трансформация системы государственного управления в военной сфере. – Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата наук по государственному управлению по специальности 25.00.02 – Механизмы государственного управления. – Донецкий государственный университет управления Министерства образования и науки Украины, Донецк, 2004.

В диссертационной работе обоснованы направления трансформации существующей системы государственного управления Вооруженными Силами Украины (ВСУ) в соответствии с состоянием современного общества. Применены основные положения общей теории систем для описания концепций существующей (механистической) и целевой (организмической) системы государственного управления. Рассмотрен континуальный процесс перехода системы государственного управления от механистической к организмической структуре, основанный на типологии форм правления в государстве. Сформулированы основные характеристики этой системы при переходе от недемократических к демократическим формам правления.

Проанализирован статус армии в системе общественных отношений с позиций политического, социального и системного подхода и установлены некоторые противоречия между этими подходами. Выявлено, что зависимость военной сферы от этнических характеристик общества, которое ее порождает, позволяет рассматривать армию не только как объект политического влияния со стороны государства, средство насилия и гарант сформировавшегося политического режима, но и как автономный субъект влияния на принятие решений высшими органами власти. В этом состоит противоречие между политическим и социальным подходом к раскрытию сущности армии. Показано, что игнорирование социальной сущности армии часто являлось причиной неправильно построенной системы управления вооруженными силами и, как следствие, причиной нарушения стабильности системы государственного управления в целом.

Назначение армии как компонента “имунной системы” общества, проявляющееся в защите государства от влияния “чужеродных” факторов внешней среды, принципиально исключает использование вооруженных сил для разрешения внутригосударственных конфликтов. В этом состоит противоречие между системным подходом, с одной стороны, и политическим и социальным подходами к раскрытию сущности армии – с другой стороны, так как последние предполагают использование армии в защите интересов правящих классов насильственными методами.

Выявлены факторы, влияющие на степень децентрализации государственной власти в армии Украины. К ним отнесены тесная связь армии с культурными традициями общества, которое ее порождает, а также исторически сложившаяся потенциальная способность армии доминировать в политической жизни государства. Установлено, что наличие в украинской культуре принципов “софийности” и этической ценности личности является признаком существования мощных демократических традиций, которые потенциально способствуют возникновению демократической формы государственного управления в современном обществе и которые необходимо учитывать при трансформации структуры управления Вооруженными Силами Украины. Доказано, что наиболее важным препятствием на пути к демократическому управлению является историческая незавершенность процесса формирования национальной элиты, а также доминирование в обществе функциональных элит-“фантомов”.

Выполнен анализ двух классических моделей государственного управления в