asdfукраїнська академія державного управління при президентові україн
и
НАЦІОНАЛЬНА академія державного управління
при президентові України
ТОКОВЕНКО Валерія Володимирівна
УДК 32.001:35.01(477)
ОПТИМІЗАЦІЯ ВЗАЄМОДІЇ ПОЛІТИЧНОГО КЕРІВНИЦТВА
ТА ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В УМОВАХ МОДЕРНІЗАЦІЇ ПОЛІТИКО-АДМІНІСТРАТИВНОЇ СИСТЕМИ УКРАЇНИ
25.00.01 – теорія та історія державного управління
АВТОРЕФЕРАТ
дисертації на здобуття наукового ступеня
доктора наук з державного управління
Київ – 2004
Дисертацією є рукопис.
Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.
Науковий консультант – | доктор політичних наук, професор
ПОЙЧЕНКО Анатолій Михайлович,
Одеський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, директор.
Офіційні опоненти: | доктор наук з державного управління, доцент НАДОЛІШНІЙ Петро Іванович,
Одеський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, завідувач кафедри державного управління і місцевого самоврядування;
доктор юридичних наук, професор, академік НАН України
ПОГОРІЛКО Віктор Федорович,
заступник директора Інституту держави і права НАН України;
доктор філософських наук, професор
РЯБОВ Сергій Геннадійович,
Національний університет “Києво-Могилянська Академія”, професор кафедри політології.
Провідна установа – | Інститут політичних і етнонаціональних досліджень НАН України, відділ теоретичних і прикладних проблем політології, м. Київ.
Захист відбудеться 11 березня 2004 р. о 14.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 в Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, к. 201.
З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної ака-демії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20).
Автореферат розісланий 10 лютого 2004 р.
Учений секретар
спеціалізованої вченої ради В.К. Майборода
Підписано до друку 05.02.2004.
Формат 60 х 84 1/16. Тираж 100 прим. Обл.-вид. арк. 2,37.
Ум.-друк.арк. 2,09. Гарн. Таймс.
Свідоцтво серії ДК № 1561 від 06.11.2003 р.
Віддруковано з оригінал-макета у видавництві
Національної академії державного управління
при Президентові України.
03057, Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, тел. 456-94-36.
загальна характеристика роботи
Актуальність теми. Сучасний період розвитку Української держави обумовлений потребою розробки оптимальної моделі вдосконалення взаємодії політичного керівництва та державного управління. Відмова від тоталітарної моделі державного будівництва ставить проблему органі-зації політико-адміністративних відносин на нових демократичних засадах, оскільки в тоталітарній державі вони були пов’язані надзвичайно жорстко і на принципово іншій основі. Українськими політиками на сьогодні вже добре усвідомлена нагальність модернізації державного управ-лін-ня, розроблена Концепція адміністративної реформи в Украї-ні, у якій чітко поставлена проблема розмежування державних посад на політичні й адміністративні відповідно до світових традицій демократичного державного будівництва, у загальних рисах запропонований варіант розмежування політичних та адміністра-тивних функцій, а також активно ведеться пошук шляхів оптимального політичного реформування.
Однак, маючи можливість запозичити історичний та світовий досвід вирішення проблеми збалансування державного управління і політичного керівництва в різноманітних політичних системах, Україна не звільнена від необхідності творчого пошуку в царині державного будівництва. Такий пошук має на меті як мінімум адекватно адаптувати накопичені надбання до унікальності власних політичних реалій і як максимум - віднайти такі оригінальні форми політичної організації, які самі могли б стати вагомим внеском України у скарбницю світового політичного досвіду. У зв’язку з цим постає нагальна потреба в теоретичному обгрунтуванні оптимальних шляхів побудови взаємодії політичного керівництва та державного управління на нових засадах. Актуальність зазначеної проблематики підвищується через те, що Україна змушена вибирати оптимальну модель державно-полі-тичної організації суспільства й здійснювати процеси соціальної модернізації в досить стислі строки, щоб не відстати від поступу світової цивілізації.
Уперше важливість розмежування політичних та адміністративно-управлінських функцій було визначено в політологічній думці найбільш розвинених країн наприкінці ХІХ ст. У гранично чіткій формі ця проблема була поставлена в працях В.Вільсона та М.Ве-бера, хоча окремі відмінності між характером діяльності полі-тиків та чиновників побіжно відзначалися ще стародавніми й середньовічними мислителями. Однак тільки з появою на історичній арені велетенських державних апаратів індустріальних демократичних держав питання диференціації та інтеграції політичних й адмініст-ративних функцій постали з особливо великою гостротою, формуючи і відповідний суспільний запит на наукові розвідки. Тому не випадково американські та європейські вчені підхопили й почали розвивати тематику, яка була визначена В.Вільсоном та М.Вебером, розробляючи концептуальні засади доцільного розмежування та гармонізації функцій політичного керівництва і державного управління в діяльності політико-адміністративних систем сучасних держав (Г.Аліссон, Р.Арон, Б.Бозман, Т.Борзел, Л.Вайд, Е.Вайнінг і Т.Веймер, Б.Гурне, Т.Дай, М.Дін, Л.Зіглер, Ж.Зіллер, Д.Кін, Р.Керрі, Л.Мізес, Р.Міллс, В.Остром, Л.Пал, Б.Фрай, С.Хантінгтон, К.Худ. та ін.). Радянськими вченими ця проблематика не бралася до уваги, тому що з боку тоталітарної влади запит на подібні дослідження був відсутній, оскільки питання в радян-ському державному будівництві ставилося не про розмежування й узгодження політичних і адміністративних функцій, а навпаки, про подальшу монолітизацію єдиного політико-адміністративного конгломе-рату держави.
Однак після розпаду СРСР та обрання Україною й іншими республіками демократичного шляху державотворення різні аспекти даної проб-леми почали привертати увагу й українських дослідників (В.Авер’янов, В.Бакуменко, В.Бебик, К.Ващенко, Д.Видрін, Б.Гаєвський, М.Головатий, В.Горбатенко, С.Дубенко, В.Князєв, І.Коліушко, О.Кордун, В.Луговий, М.Михальченко, П.Надолішній, Н.Нижник, А.Па-харєв, А.Погорілко, А.Пойченко, В.Ребкало, Ф.Рудич, С.Рябов, В.Скуратівський, Д.Табачник, В.Тронь, В.Шаповал, В.Цвєтков, Л. Шкляр, М. Шульга та ін.) та російських науковців (Г.Атаман-чук, В.Афанасьєв, Г.Ашин, К.Га-джієв, О.Гаман-Голутвина, Н.Глазунова, В.Граждан, Д.Зер-кін, В.Ігнатов, В.Козбаненко, Ю.Коргунюк, В.Корнієнко, А.Курочкін, В.Мер-ку-лов, О.Оболонський, Л.Сморгунов, В.Халіпов, А.Хоцей, О.Шаб-ров, Ю.Яковець та ін.), які досліджують у своїх працях питання політичної діяльності, політичного керівництва та державного управління.
Проте практика першого десятиріччя демократичного державного будівництва показала, що у сфері збалансування функцій політичного керівництва і державного управління не можна покладатися лише на екстраполяцію підходів, накопичених у практиці державотворення розвинених демократій. Світові демократичні традиції обов’язково треба адаптувати до українських реалій. До того ж і світова демократична традиція розмежування політичних й адміністративних функцій не є незмінною, а перебуває, як про це переконливо свідчать праці захід-них політологів, у безперервному творчому пошуку.
Відсутність наукових праць, у яких проб-лема взаємодії політичного керівництва і державного управління була б визначена предметом спеціального розгорнутого дослідження, розглядалась комплексно, а не побіжно, спонукала нас до проведення даного дослідження. Потреба виокремлення політико-адміністративних відносин як предмета окремого комплексного теоретико-методологічного аналізу зумовили вибір теми, мети та завдань дисертаційної роботи.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана в межах планового комплексного проекту Національної академії державного управління при Президентові України “Державне управління та місцеве самоврядування” (ДР-ОК №0201U004833) за темою “Розвиток культурного потенціалу державного управління в Україні” і за темою “Розроблення моделі і методики моніторингу взаємодії суб’єктів державного управління та впливу на їх діяльність політичного процесу”, в яких автор брала участь як експерт-дослідник, а також комплексного наукового проекту “Державне управління та місцеве самоврядування” Дніпропетровського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України за темою “Методологія аналізу соціально-політичних проблем сучасного українського сус-пільства” (ДР№0102U003693), в якому автор брала участь як відпо-відальний виконавець.
Мета і завдання дослідження полягає у визначенні сутності, чинників та форм взаємодії політичного керівництва і державного управління в сучасному українському суспільстві; розробці теоретико-методологічних основ та практичних напрямів оптимізації їх взаємодії як складової і детермінанти модернізації політико-адміністративної системи України.
Для досягнення поставленої мети вирішуються такі завдання:
- розкрити сутність взаємодії політичного керівництва та державного управління на основі аналізу політичних й адміністративних функцій держави і визначення природи та функцій політичного керівництва і державного управління в перехідному українському суспільстві;
- систематизувати та узагальнити теоретико-методологічні підвалини структурно-функціонального розмежування політичного керівництва та державного управління, а також наявних моделей їх взаємодії, що існують у практиці державотворення;
- визначити чинники ефективності взаємодії політичного керівництва та державного управління в українському суспільстві та окреслити теоретичні основи і практичні напрямки оптимізації цієї взаємодії;
- виявити історико-генезисні фактори взаємодії політичного керів-ництва та державного управління в сучасній Україні на основі аналізу вузлових етапів і тенденцій історичного розвитку політико-адміні-стративних відносин в Україні та у світовому контексті, осмислення історичних здобутків та прорахунків українського державотворення і напрацювання пропозицій щодо врахування історичного досвіду у розбудові політико-адміністративної системи сучасної України;
- дослідити особливості взаємодії політичного керівництва і держав-ного управління на рівні різних площин їх суб’єктного втілення: рівні макросоціальної взаємодії (політична еліта - бюрократія); на мікросоціаль-ному рівні (політико-адміністративні команди); міжособистісному рівні (політичний діяч - державний службовець);
-
удосконалити концептуальні моделі опису закономірностей функ-ціонування політико-адміністративних відносин на кожному із зазначених рівнів;
- запропонувати та обгрунтувати критерії виокремлення політичного керівництва і державного управління на рівні центральних та регіо-нальних органів державної влади українського суспільства, яке перебуває в процесі політичної модернізації;
-
розробити практичні рекомендації щодо напрямів оптимізації взаємодії політичного керівництва й державного управління в контексті інституціональних змін політичної системи України та формування нової системи взаємовідносин інститутів держави і громадянського суспільства;
-
здійснити апробацію запропонованих підходів щодо оптимізації політико-адміністративних відносин у практичній діяльності управлінь внутрішньої політики в органах державного управління та місцевого самоврядування.
Об’єкт дослідження - процес модернізації політико-адміністративної системи України в перехідний період від тоталітаризму до демократичного устрою.
Предмет дослідження - взаємодія полі-тичного керівництва і держав-ного управління в сучасному українському суспільстві, її соціальні та історико-генезисні детермінанти й оптимізація політико-адміністративних відносин як складова та чинник політичної модернізації в Україні.
Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що успішність розбудови ефективної державності в Україні істотно залежить від розробки та налагодження оптимальної взаємодії між підсистемами політичного керівництва та державного управління. Удосконалення політико-адміністративної взаємодії повинно здійснюватися за такими напрямами: подолання стереотипів жорсткої організації політико-адміністративних відносин у свідомості української еліти, успадкованих нею з радянських часів; усунення розбіжностей щодо юридичного і фактичного розме-жування політичних та адміністративних рівнів; опанування суб’єктами політичного керівництва та державного управління демократичних технологій політико-адміністративної взаємодії.
Методи дослідження. У дисертації використано комплексний між-дисциплінарний підхід, що ґрунтується на сучасних теоретико-методо-логічних засадах, напрацьованих у теорії державного управління, системо-логії, політології, філософії, соціології, психології тощо.
У роботі використовуються такі методи наукового дослідження:
- історичний і логічний - для дослідження еволюції політико-адміністративних відносин у процесі розвитку державності;
-
системно-аналітичний, який передбачає не тільки використання даних сучасної системології, але й новітні погляди на систему в контексті теорії нечітких множин;
-
функціонально-структурний, що полягає в простеженні причинно-наслідкових залежностей у взаємодії політичного керівництва і державного управління та їх впливі на ефективність політико-адміні-стративної системи;
-
структурно-логічне моделювання системи чинників, які визна-чають ефективність взаємодії політичного керівництва та державного управління;
- цільові соціологічні опитування, які дали змогу отримати репрезентативні дані про ставлення до адміністративної реформи держав-них службовців;
-
контент-аналіз нормативно-правової бази та документальної інформації органів політичного керівництва і державного управління в Україні.
При цьому інформаційною базою дослідження є нормативно-законодавчі документи цього періоду, спрямовані на реформування політико-адміністративної системи, дані соціологічних та соціально-психо-логічних досліджень, інформаційні та інструктивні матеріали міністерств, відомств України та інших державних установ. Досліджуються також наукові праці та методичні розробки вітчизняних і зарубіжних вчених (монографії, статті, матеріали конференцій); матеріали незалежних аналітичних центрів і міжнародних інституцій, в яких міститься незалежний науковий аналіз розвитку політико-адміністративної системи сучасної України.
Наукова новизна одержаних результатів полягає в комплексному системному науковому дослідженні та розробці концепції взаємодії політичного керівництва й державного управління як соціально-управлінських функцій держави у гносеологічному та онтологічному плані, в узгодженні функціонування політичних та адміністративних структур в умовах переходу від посттоталітарного до демократичного суспільного устрою, а також науковому обгрунтуванні підходів до оптимізації політико-адміністративних відносин у структурі державного апарату сучасної України.
У межах проведеного наукового дослідження щодо вирішення наукової проблеми у дисертації вперше:
встановлено, що наявні в науковій літературі тлумачення понять “політичне керівництво” та “державне управління” є багатозначними й окреслюють обсяги цих понять з різним ступенем широти і глибини. За більш широкого тлумачення ці поняття значною мірою перетинаються, а в деяких визначеннях поняття “державне управління” повністю поглинає поняття “політичне керівництво”, що не дає можливості визначити їх природу та функції;
- запропоновано авторський підхід щодо уточнення тлумачення понять “державне управління” і “політичне керівництво” шляхом виділення більш широких і вузьких варіантів їх визначення. У державному управлінні владні ресурси (іміджево-символічні, соціально-зв’язкові, нормативно-правові, статусно-організаційні, економічні, інформаційні та силові) якісно більш обмежені, деконцентровані, а управлінська діяльність має вужчий, спеціалізований характер. При цьому аналіз взаємодії політичного керівництва та державного управління має здійснюватися в рамках понять “політичне управління”, “політико-адміністративне управління”, “державно-адміністративне управління”. Політичне керівництво - це рівень найвищої концентрації владних ресурсів і найбільш загального характеру управлінської діяльності. Функціонально політичне керівництво має включати такі напрями: виокремлення загальних пріоритетів суспільних проблем, оцінка їх пріоритетності та прийняття рішень щодо розв’язання цих проблем, виділення із наявних суспільних ресурсів частки, призначеної для реалізації прийнятих рішень, а також передача повноважень та ресурсів відповідно створеним структурам управління для реалізації політичних рішень і контроль за їх роботою. Абсолютно чіткої межі між згаданими рівнями немає, однак між рівнями політичного керівництва й державного управління у названих аспектах відбувається своєрідний якісний стрибок, а не просто кількісний перехід. При цьому межа як юридичного, так і фактичного політико-адміністративного розмежування може як підні-матися, так і опускатися у площині ієрархічно-владної вертикалі держави та суспільства. Диференціація політичних та адміністративних рівнів водночас має як онтологічну, так і гносеологічну природу;
узагальнено наявні в науковій літературі підходи до розмежування політичного керівництва та державного управління у вигляді багато-вимірної моделі, яка включає наступну систему критеріальних параметрів: ціннісне - інструментальне, пріоритет інтересів – пріоритет регламентів, загальність завдань – спеціалізованість завдань; перспективність – ситуа-тив-ність; домінування функцій планування та мотивації – домінування функцій організації та контролю; нестандартність завдань – стереотип-ність; пов’язаність з вищими щаблями влади – пов’язаність із середніми та нижчими щаблями;
поглиблено аналіз взаємодії політичного керівництва та держав-ного управління шляхом виокремлення двох планів розмежування цих рівнів: де-юре і де-факто. Запропоновано критерій політичності державної посади, в основу якого покладено не тільки її правове визначення як такої, але й міру чутливості її до політичних кадрових змін і причетності до прийняття політичних рішень: на центральному рівні - щодо зміни посади міністра, а на регіональному - щодо зміни голови обласної адміністрації. Розбіжність між юридичними і фактичними аспектами розмежування політичного керівництва та державного управління показує, значною мірою, наявність дисгармонії в організації політико-адміністративних відносин;
з’ясовано, що політико-адміністративні відносини мають багато-рівневий характер і їх доцільно розглядати на макрогруповому рівні як відносини між політичною елітою та бюрократією, на мікрогруповому рівні як стосунки в політико-адміністративних командах, на міжособистіс-ному рівні як стосунки між політичним діячем та державним службовцем. Ключовим чинником при цьому є особистісний та професійний потенціал політичного діяча і, особливо, бюрократологічна компетентність політика;
обгрунтована неможливість однозначного структурно-інститу-ційного та суб’єктного розмежування політичного керівництва та державного управління в перехідному українському суспільстві. Натомість запропоновано їх функціональне розмежування на основі визначення політичного керівництва як рівня прямо чи опосередковано залежного від дії виборчих механізмів і пов’язаного з вирішенням соціально-управлін-ських завдань загальної та стратегічної компетенції і державного управління, що формується шляхом призначень та пов’язаного з вирішенням вузькоспеціальних й оперативно-тактичних завдань соціаль-ного управління;
удосконалено поширені моделі політико-адміністративної взає-модії як основи для проектування структурно-функціональної органі-зації органів державної влади, інструктивно-нормативної регламентації та технологічного забезпечення професійної діяльності політичних діячів і державних службовців.
Набули подальшого розвитку:
дослідження моделі підвищення ефективності функціонування політико-адміністративної системи сучасної України і запропоновано, по-перше, вдосконалення нормативно-правової бази для регулювання політико-адміністративних відносин; по-друге корегування організаційних структур та посадових інструкцій у наявній політико-адміністративній системі України; по-третє, поліпшення системи добору персоналу на політичні та адміністративні посади в державі; по-четверте, шляхи розвитку професійної політико-адміністративної культури політичних діячів і державних службовців; по-п’яте, делегування частини політичних та адміністративних функцій партіям, громадським організація, органам місцевого самовря-дування та іншим підструктурам громадянського суспільства;
концепція необхідності переходу в українському державотворенні від тоталітарної моделі жорсткого, монолітного зв’язку між політичною та адміністративною підсистемами держави, за якого обидва рівні фор-муються шляхом бюрократичного просування, до гнучкого, динамічного зв’язку між політичною елітою та бюрократією, за якого політична еліта рекрутується не через адміністративні, а через виборчі механізми. Відповідно і професійне становлення політичних діячів відбувається насамперед не в лоні адміністративної системи, а в умовах багатопартійної системи держави та громадянського суспільства. Якісна диференціація методів відбору кадрів на політичні та адміністративні посади призначена сприяти покращанню як політичної еліти, так і професійної бюрократії;
аналіз історичного розвитку взаємодії політичного керівництва та державного управління в процесі розвитку державності, визначено етапи розвитку цього процесу на теренах України. Однак і сьогодні неврегу-льованими залишаються парламентсько-президентські відносини, не призупинено гіпертрофоване розростання адміністративної системи, не досягнуто достатнього рівня відокремлення бізнесової сфери від політичної та адміністративної;
обґрунтування доцільності використання поняття “ефективність” як основи характеристики оптимальної взаємодії політичного керівництва та державного управління в Україні. Удосконалено підходи до визначення причин ефективної та неефективної взаємодії політичного керівництва і державного управління в політико-адміністративній системі держави. Неефективна взаємодія може бути спричинена як неефективністю однієї із сторін (чи обох одночасно), так і неефективністю власне самої взаємодії при потенційній ефективності і політичного керівництва, і державного управління;
виокремлення основних концептуальних моделей організації взаємодії політичного керівництва та державного управління (традиційно-адміністративна, державно-менеджеріальна, політичних мереж); на основі порівняльного аналізу їх ефективності розроблені теоретико-методологічні засади імплементації технологій державного менеджменту та політичних мереж у практику взаємодії державного управління та політичного керівництва в Україні;
визначення, що соціальною суттю механізму взаємодії полі-тичного керівництва та державного управління в умовах перехідного українського суспільства є удосконалення процесів формування та регулю-вання діяльності інститутів взаємозв’язку громадянського суспільства й держави як основних каналів впливу громадян на органи державного управління, а також на часткову переорієнтацію останніх на реалізацію потреб розвитку громадянського суспільства.
Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що наукові узагальнення доведені до рівня конкретних пропозицій, що робить їх придатними для застосування у практиці державного будівництва сучасної України з метою прискорення процесів адміністративного та політичного реформування, активізації трансформації посттоталітарного українського суспільства в розвинуту демократичну державу. Основні наукові розробки можуть бути використані:
у діяльності суб’єктів законодавчої ініціативи, зокрема Президента України, народних депутатів України та Кабінету Міністрів України, при удосконаленні законодавчої бази для регулювання відносин структур політичного керівництва та державного управління;
органами виконавчої державної влади для розробки нормативних актів та інструктивно-методичних матеріалів, спрямованих на удоско-налення взаємодії політичних й адміністративних підструктур;
управліннями внутрішньої політики при обласних та районних державних адміністраціях, а також виконавчих комітетах міських рад при ухваленні рішень щодо вибору напрямів впливу на політичні процеси в суспільстві;
у навчальному процесі в системах підготовки професійних полі-тологів, магістрів державного управління та в центрах підвищення кваліфікації державних службовців.
Наукові результати, отримані в дисертаційному дослідженні використані в роботі: Головного управління з питань внутрішньої політики Адміністрації Президента України при підготовці Указу Президента України “Про Громадську раду експертів із внутрішньополітичних питань”, “Державної програми розвитку культури на 2003-2007 роки” (довідка № 12-12/363 від 29.08.03); Комітету з питань державного будівництва та місцевого самоврядування Верховної Ради України при підготовці змін до законів “Про місцеві державні адміністрації” та “Про місцеве самоврядування в Україні” (довідка № 06-2/17 від 28.10.03); Управління внутрішньої політики Дніпропетровської обласної адмі-ні-страції при підготовці положень “Про упорядкування структури обласної державної адміністрації” і “Про підготовку пропозицій щодо забезпечення гласності та відкритості діяльності органів державної влади” (довідка № 224/01-08 від 05.09.02); Управління внутрішньої політики Донецької обласної адміністрації при підготовці інформаційних заходів, спрямованих на покращання взаємодії органів державного управління з громадськістю (довідка № 9-22а-231 від 28.08.03); Управління внутрішньої політики Сумської обласної адміністрації (довідка № 102 від 16.09.03); Головного управ-ління внутрішньої політики Київської міської державної адміні-страції при підготовці розпорядження “Про затвердження положення про Головне управління з питань внутрішньої політики КМДА” та “Про затвердження Положення про порядок легалізації органів самоорганізації на-селення у м. Києві” (довідка № 020-657 від 10.09.03); Управління внутрішньої політики міськради м. Дніпропетровська при підготовці проекту рішення “Про програму громадсько-політичної роботи у м. Дніпро-пет-ровську на 2000-2002 рр.” (довідка №531 від 19.12.02). Теоретичні розробки дисертаційної роботи використовуються у навчальному процесі Дніпропетровського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України при викладанні таких дисциплін: “Кадрова політика та державна служба”, “Політична аналітика та політичне консультування”, “Політична іміджелогія” (довідка № 427 від 13.10.2003).
Апробація результатів дисертаційного дослідження. Основні положення й результати дисертації обговорювалися на засіданнях кафедр політології Національної академії державного управління при Президентові України, доповідалися на республіканських і міжнародних наукових, науково-методичних і науково-практичних конференціях, зокрема: “Державна регіональна політика та місцеве самоврядування” (Київ, 2000); “Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні” (Київ, 2001); “Пріоритетні напрямки ефективного використання ресурсного потенціалу регіону: управлінський аспект” (Одеса, 2001); “Становлення ліберального суспільства в Україні: традиції, сучасність, перспектива” (Київ, 2001); “Громадянське суспільство і місцева влада: контури взаємодії” (Дніпропетровськ, 2002); “Політологія в Росії: вчора, сьогодні, завтра” (Москва, 2002); “Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз” (Київ, 2002); “Актуальні проб-леми розвитку державного управління” (Кишинів, 2002); “Інституційні перетворення як передумова ефективного використання ресурсного потенціалу регіону”, Третій Всеросійській політологічний конгрес (Москва, 2003), “Проблеми регіональної політики України” (Київ, 2003).
Публікації. За темою дисертації опублікована низка наукових праць зальним обсягом понад 27 друк. арк., у тому числі: монографія (15,1 друк. арк.), 25 статей в українських наукових журналах і збірниках, що є фаховими за спеціальністю “Державне управління”, матеріалах науково-практичних конференцій та інших виданнях.
Структура й обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, п’яти розділів, висновків, списку використаної літератури та додатків. Дисертація викладена на 383 сторінках: 353 сторінок основного тексту, список використаних джерел містить 312 найменувань - 22 сторінки.
основний зміст дисертації
У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, його мету й завдання. Визначається об’єкт, предмет, наукова новизна, теоретичне й практичне значення одержаних результатів, їх апробація.
У першому розділі - “Теоретико-методологічні засади дослідження проблеми оптимізації взаємодії державного управління та політичного керівництва” - розкривається сутність взаємодії політичного керівництва та державного управління і оптимізації цих функцій у процесі модернізації політико-адміністративної системи сучасної України. Показано, що побудова ефективної системи взаємодії політичного керівництва та державного управління має ключове значення для забезпечення успіху демократичних реформ в Україні.
Розділ починається з аналізу основних понять дослідження. На наш погляд, численні визначення терміна “державне управління” можна впорядкувати у площині як більш вузького, так і ширшого його розуміння. Широкі тлумачення феномену державного управління розглядають цей феномен надто загально - як діяльність держави в цілому, або одну з її головних функцій у контексті інших сторін її діяльності (В.Афанасьєв, Д.Зеркін, В.Ігнатов, Н.Глазунова, А.Малько, Н.Матузов, О.Шабров та ін.). Ці погляди сформувалися під впливом системно-кібернетичної парадигми наукового аналізу. З таких загальних позицій важко розмежувати політичні й адміністративні функції, а тому проблема взаємодії політичного керівництва та державного управління не розглядається взагалі або розглядається побіжно. Причому зміст поняття “політичне керівництво” поглинається поняттям “державне управління”. Вузький підхід можна розглядати як форму інструментального визначення державного управління, коли воно частково ототожнюється з виконавчою владою в цілому, або закріплюється за частиною апарату виконавчих органів та апарату інших гілок влади, управлінням державними та напівдержавними організаціями. Більш вузьке розуміння державного управління широко використовується не лише в теорії, але і в управлінській практиці. (Концепція адміністративної реформи в Україні, В.Халіпов В.Цвєтков, Ю.Яковець та ін.). Вузькі тлумачення базуються на гуманітарній традиції поглядів та розмежовують політику і управління, вбачаючи між останніми наявність якісних відмінностей. Відмінності між політикою й управлінням полягають у тому, де проходить розмежування між політичними та адміністративними рівнями.
Порівнюючи кібернетичну та гуманітарну традицію тлумачень політичного керівництва і державного управління можна зазначити, що в першій звертається увага на спільність і єдність їх природи, а в другій акцент робиться на відмінностях між ними. Тому наукові дані в рамках кожної з цих традицій значною мірою доповнюють одне одного. При цьому в дефінітивному плані ми вважаємо за доцільне розвивати саме найбільш вузький підхід до тлумачення поняття “державне управління”, розуміючи його як діяльність, насамперед, ієрархічно нижчих ланок державного апарату в контексті всіх гілок влади, а ієрархічно найвищі посади та органи розглядати в контексті поняття “політичне керівництво”.
Для уточнення ж лінії поділу між цими поняттями ми зробили і поглиблений аналіз наявних у науковій літературі визначень терміна “політичне керівництво” (Р.Арон, Ю.Борцов, С.Гелей, Д.Гончаров, Н.Глазунова, І.Гоптарєва, Д.Зеркін, І.Коротець, А.Комаровський, В.Мерку-лов, С.Рутар, В.Шпак та ін.).
У результаті такого аналізу автор приходить до висновку про неможливість проведення абсолютно чіткої межі між політичним керів-ництвом та державним управлінням у структурі політико-адміністративної системи держави. Однозначно до політичних та адміністративних рівнів можна віднести тільки найвищі і найнижчі посади в ієрархічній структурі державного апарату. Між ними існує цілий спектр перехідних градацій, тобто посад, які різною мірою поєднують як політичні, так і адмі-ністративні функції. При цьому чим вищий ієрархічний рівень має посада, тим більша, загалом, у ній питома вага політичного та менша адмі-ністративного - і навпаки. З огляду на це, можна стверджувати, що неоднозначність розмежування посад на політичні й адміністративні зумовлена не тільки гносеологічними причинами, але й онтологічно притаманна природі політико-адмістративної системи. Доцільно було б не обмежуватися дихотомічним розмежуванням посади на політичні та адміністративні, але й увести більш диференційовану організаційну шкалу: адміністративні - адміністра-тивно-політичні - політичні посади.
Можна наступним чином (рис. 1) відобразити основні параметри розмежування політичного керівництва і державного управління як різновидів управлінської діяльності.
Політичне керівництво | Державне управління
Ціннісне, ідейне | Безціннісне, інструментальне
Пріоритет інтересів і потреб людей | Пріоритет норм, регламентів, інструкцій
Загальні завдання спільнот | Спеціальні, вузькоспеціалізовані, конкретні завдання
Орієнтація на перспективу | Ситуативна орієнтація
Домінування функцій планування та мотивації | Домінування функцій організації та контролю
Творчий, нестандартний характер завдань | Стереотипність, рутина
Пов’язане насамперед із вищими щаблями влади | Пов’язане насамперед із нижчими щаблями влади
Рис. 1. Параметри розмежування політичного керівництва
та державного управління
Зазначені параметри подані у вигляді дихотомічних опозицій за формою, але по суті ці опозиції задають шкали з послідовністю перехідних градацій. І в контексті даних шкал розмежування політичного керівництва і державного управління має об’єктивно нечіткий характер, а ступінь політичності чи адміністративності певної діяльності в структурі державного апарату визначається тим, де виявляється ця діяльність, якщо на неї подивитися крізь призму вищеокреслених параметрів.
Взаємодію політичного керівництва з державним управлінням автор розглядає не ізольовано, а з урахуванням інших підструктур суспільства як соціальної системи. Тому в механізмі взаємодії політичного керівництва та державного управління доцільно виділити три основних аспекти: полі-тичне керівництво як пряма взаємодія вищих органів держави з громадянами, інститутами громадянського суспільства, недержавними орга-нізаціями, місцевим самоврядуванням та ринковими інституціями без вико--ристання опосередковуючих механізмів органів державного управ--ління; політичне керівництво як управління державною службою для здійснення опосередкованого впливу на суспільство в цілому та окремі його сфери; політичне керівництво як гармонізація взаємодії органів державного управління з громадянським суспільством та ринковими інституціями, а також між ринком та громадянським суспільством, розподіл соціально-управлінських повноважень та самоуправлінських свобод між ними, балансування їх інтересів.
Істотним у такій мережі взаємодії є те, що політичне керівництво частину соціально-управлінських повноважень державної служби може знімати як на користь своєї безпосередньої взаємодії з суспільством, так і передавати зазначені повноваження ринку, громадянському суспільству тощо, і навпаки, обмежувати свободу останніх, посилюючи повноваження державної служби. Сутністю взаємодії політичного керівництва і державного управління як різновидів управлінської діяльності є координація та взаємодоповнення їх соціально-управлінських функцій як між собою, так і іншими підструктурами суспільства.
Оптимальна взаємодія політичного керівництва та державного управління залежить передусім від виконання кожною із сторін своїх управлінських функцій. Функціонально за політичним керівництвом найчастіше закріплюється такий спектр діяльності, як: виокремлення найзагальніших суспільних проблем та оцінка їх пріоритетності; прийняття рішень щодо розв’язання найпріо-ритетніших суспільних проблем; виділення із наявних суспіль-них ресурсів (фінансових, матеріальних, технічних тощо) част-ки, призначеної для реалізації прийнятих рішень; ство-рен-ня постійних або тимчасових структур державного управління для реалізації політичних рішень; передача повноважень та ресурсів відповідним структурам управління; контроль за роботою структур державного управління. Державне управління в організаційно-струк-турному плані охоплює всі інші, ієрархічно нижчі, порівняно з політичним керівництвом, щаблі державного апарату. Функціонально за державним управлінням закріплюються: обов’язкове, адекватне та своєчасне виконання політичних рішень; оптимальне використання виділених ресурсів для реалізації політичних рішень; обов’язкове, адекватне та своєчасне інформаційно-аналітичне й ресурсне забезпечення політичного керівництва.-
Ефективність політико-адміністративної системи визначається як потенційною ефективністю кож-но-ї з підсистем, так і організацією їх взаємодії одна з одною. Дисбаланс у даному випадку може бути спри-чинений неефективністю і політичного керівництва, і державного управління. Неефективність політичного керівництва може проявлятися у: а) бездіяльності; б) невмінні бачити проблеми та правильно виокрем-лю-вати пріоритети; г) уповільненому реагуванні на проблеми; д) нереалістич-ності або неадекватності політичних рішень; е) суспільній шкідливості політичних рішень; є) демагогічності (заміна справ розмовами, розхо-джен-ня між словом і ділом); ж) захопленні політичною боротьбою на шкоду політичному керівництву; з) надмірному корпо-ративному егоїзмі політич-ної еліти. Державне управління може набувати таких неефективних форм: а) необов’язковість у виконанні рішень політичного керів-ництва; б) спотво-рене або неточне практичне втілення полі-тичних рішень; в) несвоєчасність виконання рішень; г) надмір-на затратність при виконанні рішень; д) над-мірний корпоративний егоїзм бюрократії. Неефективна взаємодія політичного керівництва і державного управління може бути спричинена: неефективністю одно-го з них або одночасною їх неефективністю; конфліктом інтересів; надмірним корпоративним егоїзмом або порушеннями в комунікації потенційно ефективного політичного керів-ництва і потенційно ефективного державного управління.
Основними моделями організації взаємодії політичного керівництва та державного управління в сучасному суспільстві є: традиційно-адміністративна, державно-менеджеріальна, теорія політичних мереж. Досвід перших років модернізаційних реформ в Україні показує, що на основі традиційної моделі державно-адміністративного управління неможливо здійснити перехід до демократичної політичної системи, оскільки успадковані з радянських часів бюрократичні структури, змінюючи лише форми, за своєю суттю залишаються відірваними від потреб громадянського суспільства і неконтрольованими ним. Подолати вади бюрократизму найбільш ефективно можна шляхом імплементації технологій державного менеджменту та політичних мереж у практику взаємодії державного управління та політичного керівництва в Україні.
У другому розділі - “Генезис і взаємодія політичного керівництва та державного управління України: історико-системний аспект” - визначаються історичні чинники формування сучасної системи взаємодії політичного керівництва та державного управління в Україні. Показано, що диференціація політико-адміністративних систем на підструктури політичного керівництва та державного управління простежується вже в найбільш ранніх формах будь-якої державності і набирає все більш виразних форм на кожному новому витку розвитку суспільства та держави. Однак тільки в середині ХХ ст. розмежування політичних і адміністра-тивних посад набуло законодавчого оформлення. Це якісне зрушення відбулося спочатку у Франції, а потім і в державотворчій практиці інших європейських країн.
Українська держава, орієнтуючись на європейську модель державного будівництва, у концепції своєї адміністративної реформи окреслила необхідність розмежування політичних і адміністративних рівнів. При цьому практика першого десятиріччя розбудови демократичної держави показала, що механічне калькування західноєвропейських зразків, без урахування історико-національних традицій українського державо-творення, є непродуктивним. Українська державотворча традиція сягає в далеке історичне минуле, однак початковим етапом її відліку вважається давньоруська державність.
У цей період мала місце особиста залежність державних управлінців від політичного керівництва (князя). Військово-десятинна система управління була досить простою і відносно легко контролювалася безпосередньо князем. Двірцево-вотчинна система, що прийшла їй на зміну в ХІІІ-ХІV ст., істотно розширила функції адміністративної системи, суттєво обмежила безпосередній князівський контроль. Виникла проблема налагодження взаємодії державного управління та політичного керівництва. Ще нагальніше ця проблема почала проявлятися за часів литовсько-польської доби, коли сформувалася соціальна група професійних державних службовців, які працювали за наймом і відбиралися не за походженням, а за кваліфікацією та службовою відповідністю. Зусилля політичного керівництва в цей період були спрямовані переважно на пошуки жорстких методів контролю за бюрократією, а через неї і за суспільством, що створювало можливості для посилення інтенсивності експлуатації політичною елітою народних мас. Хибність такого шляху проявилася в тому, що це викликало спротив українського народу, на хвилі якого виникла така самобутня форма державотворення, як Українська козацька республіка. Гетьманщина спиралася на звичаєво - козацьке право, що стимулювало зловживання з боку козацьких старшин як воєнно-політичної еліти.
В основі механізму взаємодії політичного керівництва та державного управління лежали якісно інші, глибоко демократичні принципи. Зокрема була впроваджена виборність практично всіх посад як політичних, так і суто адміністративних. З іншого боку, надмірний розвиток форм прямої демократії призводив до частої зміни політичних керівників, що не сприяло стабілізації системи управління і зрештою стало одним із чинників руйнування Української держави.
Розвиток України в рамках Російської імперії з її величезним бюрократичним апаратом знов переніс проблему взаємодії політичного керівництва та державного управління у площину забезпечення найбільш жорсткого контролю за чиновниками. Народ слугував державі, а не держава народу. Специфікою Російської імперії був порівняно низький рівень професіоналізму чиновництва через інтенсивніше втілення принципу політичної лояльності чиновників, ніж в європейських країнах, де кваліфікацію державних службовців вже цінували вище за лояльність. Внаслідок цього система державного управління в імперській Росії стала неефективною.
Після створення в 1917 р. незалежної Української держави її політичне керівництво, вороже налаштоване до чиновників, по суті відмовилося від розбудови державно-адміністративного апарату, особливо на місцях. В часи УНР була побудована переважно політична система державного апарату, а розвинута адміністративна частина створена не була. Цей експеримент дорого обійшовся Україні, ставши одним із суттєвих чинників краху незалежної державності. Досвід України 1917-1920-х рр. переконливо свідчить про необхідність організаційно-структурного збалансування державного управління та політичного керівництва.
Формування системи взаємодії політичного керівництва та державного управління в Радянському Союзі спочатку також відбувалося на основі відкидання принципу професійного чиновництва. Проте неефективність рад при реалізації завдань державного управління змусили політичне керівництво Радянського Союзу повернутися до розбудови професійного апарату державного управління. При цьому загальна тенденція до одержавлення всього суспільного життя швидко привела до розбухання адміністративних структур. Політичне керівництво державним управлінням здійснювалося через апарат Комуністичної партії.
У сталінський період радянська система державного управління повністю перебувала під тотальним контролем політичного керівництва. Механізм “надзвичайного” контролю з репресіями та чистками зробив чиновництво слухняним знаряддям у реалізації політичного курсу. Проте традиційні вади бюрократії, зокрема корупцію, не вдалося припинити навіть такими жорсткими заходами. Окрім того з’явилася ще одна типово радянська бюрократична вада - “відомчість”, коли в рамках кожної галузі її власні інтереси набували для чиновництва більшого значення, ніж загальнодержавні.
Для забезпечення контролю за державним апаратом політичне керівництво СРСР постійно посилювало централізацію управління та регламентацію управлінської діяльності. Виникла жорстка політико-адміністративна система, де реально стратегічні політичні рішення приймалися лише в ЦК КПРС, а в Україні управлінський апарат реальних політичних повноважень не мав. Надміру централізований партійний вплив зрештою зробив командно-адміністративну систему настільки дисфункціональною, що став однією з причин руйнування СРСР.
Інтенсивні процеси національного державобудування, які розпо-ча-лися в Україні після 1991 р., з самого початку висунули проблему взаємо-дії політичного керівництва та державного управління на одне з чільних місць. При цьому ситуація була прямо протилежною ситуації 1917 року. Державно-адміністративний апарат після 1991 р. практично не зазнав жодних змін. Водночас політичне керівництво країни перебувало у процесі постійного пошуку нових форм організації, концептуальній невизначеності щодо напрямів державотворення та нестабільному соціальному середо-вищі. Професійне чиновництво використало цю ситуацію для забезпечення своєї максимальної незалежності від політичного керівництва, відчутними стали процеси сепаратизму на регіональному рівні. Відтак після певного етапу вагань першочерговою метою політичного керівництва було відновлення контролю за державним управлінням. Весь період формування сучасної системи взаємодії політичного керівництва та державного управління в незалежній Україні можна розбити на кілька етапів.
1990-1992 роки. Дезінтеграція політико-адміністративної системи, розрив вертикалі політико-адміністративних відносин, вихід на перше місце представницьких органів влади та конфлікти останніх з органами виконавчої влади. Практична втрата контролю з боку політичного керівництва над державно-адміністративним апаратом, своєрідна “приватизація” чиновниками всіх управлінських функцій держави. Впровадження інституту
