НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

УДК: 351.711

ВОЛОЩУК АНАТОЛІЙ МИКОЛАЙОВИЧ

ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ РЕАЛІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В УМОВАХ ДЕМОКРАТИЗАЦІЇ ПОЛІТИЧНОЇ СИСТЕМИ

Спеціальність 12.00.07 – теорія управління; адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

А В Т О Р Е ФЕ Р А Т

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

ХАРКІВ - 2004

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі теорії і історії держави і права та адміністративного права правничого факультету Національного університету „Острозька Академія”

Науковий керівник: кандидат юридичних наук, доцент,

КОВАЛЕНКО ВАЛЕНТИН ВАСИЛЬОВИЧ,

Заступник Глави Адміністрації Президента України

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

РЯБЧЕНКО ОЛЕНА ПЕТРІВНА,

професор кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності ОВС Національного університету внутрішніх справ

кандидат юридичних наук, професор

БІТЯК ЮРІЙ ПРОКОПОВИЧ,

завідувач кафедри адміністративного права Національної юридичної

академії України ім. Ярослава Мудрого

Провідна установа: Академія Державної податкової служби України

(м. Ірпінь)

Захист відбудеться „ 10 ” липня 2004 року о 12.00 годині на засіданні

спеціалізованої вченої ради Д 64.700.01 у Національному університеті внутрішніх справ МВС України ( 61080, м. Харків, пр.50-річчя СРСР, 27).

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національного університету внутрішніх справ МВС України (61080, м. Харків, пр.50-річчя СРСР, 27).

Автореферат розісланий „ 10 ” червня 2004 року

Вчений секретар КАТКОВА Т.В.

спеціалізованої вченої ради

З А Г А Л Ь Н А Х А Р А К Т Е Р И С Т И К А Р О Б О Т И

Актуальність теми дисертаційного дослідження. Процес вдосконалення і розвитку державного управління в Україні є необхідним елементом сучасного етапу державотворення. Характер та ступінь успішності цього процесу зумовлює не тільки демократичність державотворчих перетворень, а й дієвість всього механізму функціонування державної влади. Саме тому ретельне і ґрунтовне вивчення теоретико-правових аспектів реалізації державного управління вимагає проведення досліджень у різних галузях науки (адміністративне право, теорія управління, конституційне право тощо). Проте чи не найважливішим видається аналіз правових аспектів реалізації державного управління. Адже державне управління завжди набуває свого виразу у правових нормах, які суто і визначають його форму, методи, структуру, організацію, принципи взаємодії із суспільним середовищем.

Усвідомленням важливості проведення змін в системі державного управління може виступити тривала робота над розробкою і запровадженням Концепції адміністративної реформи в Україні.

Отже, як визначені в Конституції України 1996 року орієнтири правової, демократичної і соціальної держави, так і суто об’єктивна потреба динамічного розвитку Української держави і суспільства зумовлюють актуальність звернення до питань забезпечення та умов реалізації зазначених трансформацій. У зв’язку з цим проблематика аналізу державного управління виходить на одне з центральних місць для науки адміністративного права. Йдеться не просто про зміни в окремих управлінських органах, а про створення функціонально нової системи державного управління.

Разом з тим в умовах подальшої реалізації державно-правової реформи та конституційного реформування державної влади (яке на загальному рівні означає ніщо інше, як ціннісну переорієнтацію в діяльності державної влади, створення нових інститутів державної влади, докорінний перегляд основ її взаємодії з суспільством, громадськими організаціями та окремими громадянами, посилення її соціальної та правозахисної функції) проблеми, пов’язані з вдосконаленням державного управління, визначенням основних сфер його реалізації, а також форм та методів державного управління в умовах демократизації політичної системи ще не були предметом спеціального наукового розгляду (за винятком наукових статей, виступів на науково-практичних конференціях та окремих колективних монографій, підготовлених провідними фахівцями Інституту держави і права ім. В.М.Корецького НАН України та НАДУ при Президентові України). Варто акцентувати увагу на тому, що у значній кількості робіт, присвячених проблематиці державного управління, це поняття розглядається в суто теоретичному аспекті (питання визначення оптимальної структури та організації державного управління, можливих моделей її взаємодії з суспільним середовищем тощо) поза зверненням до дослідження тих специфічних змін, які відбуваються в державному управлінні в умовах модернізації і демократизації. Серед небагатьох авторів, хто звернувся до цієї теми є В.В.Цвєтков.

Серед інших вітчизняних фахівців, які розробляли проблематику державного управління слід назвати В.Авер’янова, О.Андрійка, О.Бандурку, Ю.Битяка, І.Голосніченка, В.Горбатенка, Є.Додіна, Р.Калюжного, М.Козюбру, О.Крупчана, Н.Мироненка, Н.Нижник, В.Опришка, В.Погорілка, В.Селіванова, В.Сіренка, О.Скрипнюка, О.Скакун, В.Тація, Ю.Тодику та ін. Ряд питань, які стосуються окремих аспектів реалізації державного управління та діяльності органів виконавчої влади, були представлені в дослідженнях В.Бакуменка, О.Балабанова, Л.Кравчука, В.Ладиченка, О.Петришина, В.Скрипнюк, А.Француза, О.Ющика.

Питання пов’язані із функціонуванням системи державного управління знайшли висвітлення в працях зарубіжних вчених–юристів, зокрема російських: А.Автономова, К.Бєльського, Є.Козлова, О.Кутафіна, А.Медушевського, А.Ноздрачова, Л.Окунькова, А.Пікулькіна, С.Пронкіна, Ю.Тихомирова, В.Чиркіна. Сучасні дослідження в західній сфері організаційно-правового моделювання і забезпечення діяльності системи державного управління М.Альберт, Т.Аресон, Р.Барро, М.Ґармон, Д.Гринвуд, Г.Джонсон, Д.Лі, Ф.Нігро, Д.О’Лірі, Г.Райт, У.Скотт, Р.Стенсфілд, Д.Уілсон, Е.Харгрув.

Разом з тим недостатня дослідженість зазначених проблем та актуальність зумовили вибір теми дисертаційної роботи. У дисертації висловлюється авторська позиція щодо ряду дискусійних питань з проблематики державного управління, які є предметом обговорень у фаховому середовищі, що дозволяє розглядати її як внесок в розробку цілісної науково-теоретичної концепції програми дослідження державного управління та допоміжний матеріал в процесі становлення демократичного та ефективного державного управління на вітчизняних теренах.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано як складову науково-дослідницьких робіт за темою “Теоретичні проблеми реалізації нової Конституції України” (номер держ. реєстрації 01960012890). Тема дисертації також відповідає переліку розробок з проблематики адміністративної реформи в Україні, затвердженому планом науково-дослідницьких робіт Інституту Законодавства Верховної Ради України, і органічно узгоджується з Концепцією розвитку законодавства України на 1997-2005 роки (розроблена фахівцями ІЗ ВРУ), де наголошувалось на необхідності посилення роботи у напрямі наукового забезпечення державно-правової реформи.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертації полягає в тому, щоб на основі аналізу наукових джерел, узагальнення нормативно-правового матеріалу та практики його застосування висвітлити теоретико-правові аспекти реалізації державного управління в умовах модернізації та розбудови правової, демократичної і соціальної держави. Водночас дисертант ставить на меті зробити власний внесок у вдосконалення законодавчого забезпечення функціонування системи державного управління, висвітлити деякі спірні питання в інтерпретації поняття державного управління і запропонувати шляхи їх розв’язання.

Досягнення поставленої мети здійснювалось внаслідок послідовного розв’язання таких завдань:

- окреслити основні науково-теоретичні проблеми визначення сутності й змісту поняття державного управління, продемонструвати співвідношення між концепціями “широкого” та “спеціального” тлумачення державного управління, проаналізувати основні аргументи, щодо цих двох підходів у визначенні державного управління;

- з’ясувати роль і значення державного управління в процесі генези державної влади в її науково-теоретичному та історико-правовому аспектах;

- розкрити основні концептуальні підходи в обґрунтуванні організації системи державного управління;

- дати науково обґрунтоване визначення поняттям форми і методу державного управління, представити їх класифікацію та продемонструвати ті зміни, що відбуваються з ними в процесі переходу системи державної влади від авторитарної до демократичної;

- дослідити основи правового забезпечення і регулювання державного управління в контексті реалізації основних функцій держави;

- проаналізувати вплив сучасних процесів політико-правової модернізації на зміни в організації та діяльності системи державного управління;

- висвітлити зміст поняття ефективності функціонування системи державного управління, визначити її можливі критерії, проаналізувати розбіжності між класичним та сучасним тлумаченням ефективності в сфері державного управління;

- узагальнити досвід моделювання оптимальної організації державного управління в існуючих на сьогоднішній день теоретико-правових концепціях, визначити можливі варіанти розв’язання проблеми співвідношення “порядку” та “свободи” в діяльності органів державного управління;

- сформулювати пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення процесу законодавчого забезпечення діяльності органів державної влади, а також практичної реалізації принципів відповідальності, професійності та відкритості в державному управлінні.

Об’єкт дисертаційного дослідження є процеси розвитку державного управління в Україні, а також організація і діяльність системи державного управління в умовах модернізаційного процесу та становлення України як сучасної демократичної держави.

Предмет дисертаційного аналізу є об’єктивні закономірності та специфічні організаційно-правові відносини, що виникають в системі державного управління, а також між нею та оточуючим її соціальним середовищем, в процесі її безпосереднього функціонування і реалізації управлінських задач.

Методи дослідження. В основу методології дослідження було покладено комплексний підхід до аналізу державного управління, визначення його сутності й змісту, а також його ролі в процесі функціонування сучасних демократичних держав. При цьому серед задіяних методів автором було використано такі: діалектичний, структурно-функціональний, історичний, порівняльний, системний, рефлективний, а також методи спостереження, емпіричної перевірки матеріалу, логічного аналізу державно-правових явищ.

Відпрацювання понятійно-категоріального апарату, задіяного в дисертації, означало звернення до аналітичного та класифікаційного методів. Причому успішність досягнення окреслених в роботі завдань обумовлювалась гармонійністю поєднання розгляду окремих дефініцій (самого державного управління, його форм методів, галузей, принципів тощо) із вмінням розташовувати їх відповідно до певної класифікаційної моделі, що дозволило представити не лише розмаїття підходів до вирішення теоретико-правових проблем державного управління, а й продемонструвати їх сутнісний зв’язок, охарактеризувати основні напрями наукового аналізу феномену державного управління.

Крім того, в роботі були задіяні спеціальні методи, серед яких можна виділити формально-правовий, порівняльно-правовий, історико-правовий, історико-логічний, соціологічний. Застосування зазначених методів та орієнтація на такі принципи дослідження, як: історизм, системність, конкретність, об’єктивність, послідовність, цілісність, доведеність усіх основних положень та вихідних тез, дозволила адекватно і цілісно висвітлити всі аспекти дисертаційної теми.

Наукова новизна одержаних результатів дослідження полягає в тому, що в ній вперше представлено цілісну концепцію, яка відбиває характерні зміни, що відбуваються в процесі реалізації державного управління внаслідок політико-правової модернізації. Разом з тим важливим елементом новизни є те, що дисертаційна робота відображає пошук нових підходів у сфері вивчення адміністративного права та теорії і практики державного управління і є науковим узагальненням досвіду сучасного аналізу державного управління та адміністративно-правового нормотворення.

Специфіка дисертаційного дослідження визначається спробою розглянути проблеми реалізації державного управління в умовах процесу політико-правової модернізації в Україні у взаємозв’язку з аналізом загальних тенденцій змін в розумінні сутності державного управління, а також перегляду концептуального бачення змісту поняття ефективності в сфері державного управління. Даний підхід мав своїм логічним наслідком використання найсучаснішого теоретичного матеріалу з досвіду реформування державного управління, що дало можливість сформулювати ряд науково обґрунтованих положень щодо необхідності відповідних змін та корекцій в розробці тактичних і стратегічних заходів запровадження здійснюваних в Україні змін в системі державного управління.

За результатами дослідження отримано нові положення, основними з яких є наступні:

- обґрунтовується недостатність застосування “негативного” підходу у тлумаченні державного управління, оскільки такий підхід практично не дозволяє вирішити проблему внутрішньої специфіки державного управління як окремого виду діяльності держави та органів державної влади;

- висувається теза про необхідність збереження двох способів правового тлумачення державного управління: а) як інтегрованого сукупного впливу всіх органів державної влади (держави) на суспільство та суспільні відносини (що відповідає “широкому” поняттю державного управління); б) як цілеспрямованої діяльності органів державної влади на окремі сфери суспільних відносин з метою реалізації конкретних функцій (підтримання правопорядку, забезпечення добробуту громадян, підтримання існуючого суспільного ладу, захист держави від зовнішньої загрози тощо);

- надається правовий аналіз і визначення поняттям “форми державного управління” та “форми управлінської діяльності”, окреслюються їх основні види, визначається кореляція між демократичною формою державного управління та правовою формою управлінської діяльності;

- підкреслено доцільність застосування окремого поняття форми державного управління з огляду на те, що воно дозволяє встановити більш чіткий теоретико-методологічний зв’язок між політичним режимом та методами державного управління;

- продемонстровано основні критичні підходи до класичної моделі раціональної організації управління, а також можливі способи змін в системі державного управління, які дозволяють зберегти її функціональну ефективність, але при цьому підвищити рівень її адаптабельності до нових умов суспільного розвитку;

- уточнюється взаємозв’язок між некласичним підходом організації системи державного управління та “широким” тлумаченням змісту поняття державного управління, і відповідно – між класичним підходом та “вузькою” (“спеціальною”) інтерпретацією сутності державного управління;

- доведено, що цілеспрямована управлінська діяльність органів державної влади дозволяє здійснювати реалізацію основних функцій держави практично у всіх без виключення сферах суспільного і державного розвитку, що значно підвищує роль і значущість державного управління, оскільки в цьому контексті дієздатність системи державного управління фактично означає ніщо інше, як дієздатність держави в цілому;

- визначаються особливості реалізації державного управління в умовах демократичного транзиту в Україні;

- вносяться пропозиції щодо вдосконалення законодавчого забезпечення системи державного управління, обґрунтовується необхідність прийняття законів, які б слугували підвищенню ефективності державного управління;

- наголошується на необхідності такого реформування державного управління, яке б зробило його ближчим до потреб і запитів людей, підконтрольним народові, прозорим, ефективним, побудованим на наукових принципах, а головним пріоритетом його діяльності було служіння суспільству й національним інтересам.

Теоретичне та практичне значення одержаних результатів. Проведений в дисертації аналіз дозволяє чітко окреслити основні напрями дослідження державного управління в сучасній вітчизняній і зарубіжній правовій науці, продемонструвати спільні властивості та суперечності, що представлені на рівні концептуального відображення процесу реформування державного управління в умовах політико-правової модернізації.

У роботі простежується змістовний аналіз існуючих в сучасній науці адміністративного права підходів до визначення оптимальної структурної і функціональної організації системи державного управління, який може виступити основою для подальшої науково-дослідницької роботи в напрямі розробки теоретико-правової концепції розвитку державного управління в Україні.

Практичне значення дисертаційної роботи полягає в тому, що здійснений автором правовий аналіз є спрямованим на поглиблення знань про сутність та специфіку формування і розвитку державного управління в умовах політико-правової модернізації. Таким чином, викладені в дисертації висновки і пропозиції можуть бути використані для вдосконалення правового забезпечення організації і діяльності органів державного управління та їх взаємодії з основними інститутами громадянського суспільства. Також окремі пропозиції автора, критичний аналіз законотворчої роботи сприятимуть подальшому вдосконаленню чинного законодавства в сфері державного управління і можуть бути розглянуті як складова частина загального процесу науково-правового забезпечення адміністративно-правової реформи.

На основі проведеного в дисертації тематичного розгляду матеріалу можуть бути вказані конкретні критерії визначення таких показників, як ефективність діяльності органів державного управління, ефективність управління в окремих галузях, демократичність державного управління і т.д. Це дозволяє активно використовувати загальнотеоретичні положенням в процесі оцінки діяльності органів державного управління всіх без виключення рівнів, починаючи від вищих, і закінчуючи найнижчими ланками.

Матеріали дисертації також можуть бути використані при підготовці навчальних програм, викладенні нормативних навчальних курсів для вищої школи з адміністративного права, державного управління, конституційного права для спеціалізації „Правознавство та державне управління”. Водночас окремі розділи роботи можуть служити основою для розробки ряду спецкурсів з проблематики державного управління (зокрема, “Державне управління в органах внутрішніх справ”, “Правові основи державного управління в Україні”) та виступити матеріалом в процесі підготовки та підвищення кваліфікації посадових осіб та службовців у сфері державного управління. Результати дослідження сприятимуть подальшому розвиткові науки адміністративного права та теорії управління.

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійним дослідженням в галузі адміністративного права і теорії управління, в якій автором запропоновано системний аналіз проблематики державного управління та змін в його структурно-функціональній організації в умовах становлення і розвитку правової, демократичної, соціальної держави. Проведений в роботі аналіз державного управління було виконано на базі дослідження нормативно-правових актів та спеціальної літератури з проблематики дисертаційної теми. Хоча в процесі роботи над дисертацією автор використовував основні теоретичні положення, що були запропоновані у фахових публікаціях наукового керівника, теоретичні висновки роботи носять самостійний характер і відображають власне авторське бачення специфіки процесу державного управління в умовах модернізації.

Апробація результатів дослідження. Основні положення дисертаційного дослідження обговорювались на засіданнях кафедри історії, теорії держави і права та адміністративного права правничого факультету Національного університету “Острозька Академія”. Окремі матеріали дисертації, які стосуються проблеми модернізації та реформування системи державного управління в контексті реалізації принципів Конституції України, послужили основою для роботи методологічних семінарів для аспірантів та викладачів, які проводились в межах програми “Демократія і право – поступ у ХХІ століття”. Разом з тим, відповідно до планів роботи над індивідуальними темами, затвердженими кафедрою історії, теорії держави і права та адміністративного права правничого факультету Національного університету “Острозька Академія” протягом 2001-2003 років, автор розробляв тему “Державне управління в органах внутрішніх справ України: правові аспекти реформування”. На підставі чого у квітні 2002 року було оприлюднено доповідь на відповідну тему і запропоновано тематичний план курсу “Основи державного управління в правоохоронній діяльності”.

Водночас важливі для дисертації положення, що були безпосередньо пов’язані з аналізом теоретико-правових проблем реалізації державного управління в умовах модернізації, доповідались автором на наукових та науково-практичних конференціях, серед яких слід назвати науково-практичну конференцію “Актуальні питання реформування в органах внутрішніх справ України” (Донецьк, 1999), наукову конференцію “Проблеми державотворення та захист прав людини в Україні” (Острог, 2001), в Національному університеті “Острозька Академія”, наукову конференцію “Теорія і практика управління у трансформаційний період” (Донецьк, 2001), всеукраїнську наукову конференцію “Проблеми регіонального управління та місцевого самоврядування” (Харків, 2001).

Публікації. Основні положення дисертації, важливі узагальнення та проміжні результати дослідження оприлюднені автором у вигляді п’яти статей у фахових наукових виданнях.

Структура і обсяг дисертації. Структура дисертації зумовлена логікою дослідження, що випливає з поставленої мети та основних завдань. Робота складається зі вступу, трьох розділів, що охоплюють сім підрозділів, висновків і списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації без врахування списку використаних джерел складає 197 сторінок. Робота містить таблиці, схеми та графіки, які займають 5 сторінок і подаються паралельно з текстом дисертації. Список використаних джерел загальною кількістю 308 позицій розміщено на 16 сторінках.

О С Н О В Н И Й З М І С Т Р О Б О Т И

У вступі обґрунтовується актуальність і значущість теми дисертаційного дослідження, характеризується ступінь наукової розробленості теми, окреслюються предмет та об’єкт дослідження, розкриваються зв’язок дослідження з науковими програмами та планами проведення науково-дослідницьких робіт, його наукова новизна. Разом з тим у вступі визначено мету і завдання дослідження, задіяні в роботі методи, практичне й теоретичне значення дисертаційного дослідження. Сформульовані основні положення, висновки і пропозиції, які виносяться на захист, закцентовано на науковій новизні і практичному значенні результатів дослідження.

У розділі першому - “Теоретико-методологічні підходи до визначення змісту і сутності феномену державного управління” - автор доводить, що проблема визначення змісту та сутності державного управління складає одну з ключових проблем не тільки в сучасних дослідженнях в галузі адміністративної теорії (теорія управління, адміністративне право), а й в юридичній науці як такій (адже навіть в західній науці адміністративного права ми можемо спостерігати відхід від традиційної редукції державного управління до виключно адміністративного керівництва, здійснюваного органами виконавчої влади). Саме тому, з огляду на співіснування в полі наукових юридичних досліджень цілого ряду концептуальних методологічних підходів щодо визначення змісту й сутності феномену державного управління, видається необхідним провести загальну їх класифікацію, вказати на ті проблеми, з якими стикаються сучасні юристи в процесі реалізації того чи іншого способу аналізу поняття державного управління.

У підрозділі 1.1. - “Науково-теоретичні проблеми визначення сутності державного управління” - предметом аналізу стають основні концептуальні підходи щодо визначення сутності державного управління, а також ті проблеми, які постають в процесі реалізації тієї чи іншої моделі тлумачення державного управління. Всього виділяються чотири способи тлумачення державного управління: негативістський підхід, редукція державного управління до виконавчо-розпорядчої діяльності органів державної влади, вузька і широка інтерпретації поняття державного управління. При цьому особливий акцент робиться саме на аналізі двох останніх концепцій.

Справа в тому, що значна кількість науковців (особливо тих фахівців і юристів, що спеціалізуються в галузі адміністративного права), спираючись на положення про виконавчо-розпорядчий характер державного управління, виявила свою підтримку тезі щодо глибинного зв’язку управлінської діяльності з процесом функціонування виконавчої влади. Результатом цього стало фактичне ототожнення державного управління з управлінською діяльністю органів державної виконавчої влади, яке і було покладено в основу “вузького значення” поняття державного управління. Проте, крім зазначеного підходу до визначення поняття державного управління, який може бути охарактеризовано як “вузький” чи “спеціальний”, в сучасній адміністративній науці досить широко застосовується інша концепція розуміння сутності цього феномену. Зокрема, такі вчені, як Ф.Нігро, Д.Гринвуд, Р.Грегорі, У.Джон та ін. наполягають на тому, що державне управління не можна асоціювати виключно з діяльністю виконавчої влади, але слід розглядати як сукупну діяльність та взаємодію всіх трьох гілок державної влади, яка є відмінною від управління в приватному секторі і пов’язана з формуванням державної політики і політичним процесом в цілому. Про це ж пише і Г.Райт, коли наголошує, що державне управління є багатодисциплінарною галуззю досліджень і не повинно асоціюватись виключно зі сферою дії адміністративного права, оскільки воно: а) охоплює всі три гілки влади, а також їхній взаємозв’язок; б) є частиною політичного процесу; в) істотно відрізняється від приватного управління.

Таким чином, дослідження науково-теоретичних проблем визначення сутності державного управління дало авторові підстави твердити, про об’єктивно зумовлене існування в сучасній юридичній науці одразу ж декількох можливих підходів до визначення сутності державного управління. У найбільш загальному вигляді всі вони можуть бути розглянуті як співіснування “широкої” та “спеціальної” моделей державного управління, хоча при цьому в межах кожної з цих двох моделей ми також спостерігаємо значну варіативність різноманітних методологічних програм. Цей феномен пояснюється насамперед складністю досліджуваного явища, яке може розглядатися одночасно в кількох науково-теоретичних площинах. У цьому сенсі своєрідний плюралізм в юридичній науці свідчить не стільки про недостатній рівень розробки проблематики державного управління, скільки про бажання науковців надати йому повну і комплексну характеристику.

У підрозділі 1.2. - “Співвідношення понять форми та методу державного управління” - дисертант обґрунтовує тезу, що попри змістовну практичну близькість понять форми державного управління та методу державного управління на суто теоретичному рівні їх варто розмежовувати. У цьому сенсі можна твердити, що кожній формі державного управління властиве використання характерних методів державного управління (чи, можна сказати, акцентування на певних методах). Тому цілком виправданим є такий підхід до вивчення методів державного управління, який розглядає їх не тільки з суто технічних позицій (коли для всіх без виключення систем державного управління пропонується універсальна сукупність методів управління), а й бере до уваги цілі діяльності державної влади, її основні цінності, характер і динаміку розвитку її взаємовідносин із суспільством. Водночас застосування окремого поняття форми державного управління видається доцільним з огляду на те, що воно дозволяє встановити більш чіткий теоретико-методологічний зв’язок між політичним режимом та методами державного управління. Справді, не заперечуючи в цілому наявності цієї кореляції, у багатьох дослідженнях спостерігається брак аргументів, які б дозволили пояснити, яким саме чином тип політичного режиму впливає на вибір тих методів, які застосовуються в процесі державного управління. А, отже, встановлення такої опосередковуючої ланки, як форма державного управління, дозволяє розбудувати теоретичну модель впливу політичного режиму на безпосередні методи державного управління. Оскільки ж для кожної форми державного управління характерно утворення специфічної для неї моделі співвідношення різних методів державного управління, то результати аналізу цієї моделі можуть виступити надійним критерієм при визначенні типу політичного режиму, з яким ми маємо справу в кожному конкретному випадку.

У підрозділі 1.3. - “Концептуальні підходи в обґрунтуванні організації системи державного управління” - обґрунтовується теза, що незважаючи на всі відмінності у тлумаченні структури та методів діяльності системи державного управління, практично всі теоретики визнають як її основну ціль забезпечення точної, ефективної, швидкої та адекватної реалізації управлінських рішень. Інакше кажучи, сутність та основне призначення органів влади, які формують систему державного управління, полягає в прийнятті необхідних рішень, а також забезпеченні їх належного виконання. Проте зазначена ціль може реалізовуватися завдяки різним типам побудови управлінської системи. У цьому плані доцільно виділяти “класичну” модель в основі якої лежить веберівська теорія організації раціонального управління та “некласичну” модель, яка розвивалась шляхом критики основних положень та принципів класичної моделі адміністрування.

Аналіз основних ознак цих двох типів концепцій організації системи державного управління дозволяє встановити взаємозв’язок між некласичним підходом організації системи державного управління та “широким” тлумаченням змісту поняття державного управління, і відповідно – між класичним підходом та “вузькою” інтерпретацією сутності державного управління. Зазначений зв’язок між вузьким тлумаченням державного управління та класичним підходом до організації системи державного управління особливо яскраво проявляється в концепції діяльності виконавчої влади Ч.Бернарда. Справді, така ключова ознака класичної моделі державного управління як неполітичність не дозволяє розглядати дії законодавчої гілки державної влади як частину загального процесу державного управління. Внаслідок цього для класичної моделі видається вкрай складною проблемою питання щодо пояснення тих існуючих в управлінській практиці ситуацій, коли політичні зміни чи політичні мотиви впливають на, так би мовити, суто “технічні” управлінські рішення. Тобто, згідно неї система управління взаємодіє з політичною системою тільки в момент отримання завдання, після чого вона вже діє відповідно до своїх внутрішніх норм і правил.

Таким чином, здійснивши аналіз основних теоретико-методологічних підходів до аналізу феномену державного управління, було зроблено перший важливий крок у висвітленні дисертаційної теми. Тому для того, щоб якнайповніше дослідити теоретико-правові аспекти вдосконалення державного управління в умовах процесу модернізації і становлення демократичного типу політичної системи, автор мав звернутися до характеристики політико-правового зв’язку, який існує між процесом державного управління та реалізацією основних функцій держави, що і було зроблено у другому розділі дисертації.

Другий розділ дисертації - “Державне управління і реалізація основних функцій держави” - присвячено аналізу зв’язку між організацією системи державного управління та генезою державної влади як такої. Водночас в цьому розділі з’ясовується специфіка здійснення правового забезпечення державного управління в контексті реалізації основних функцій держави. Причому автор зупиняється не лише на загальному аналізі проблем правового забезпечення державного управління, а й на дослідженні того, яким чином воно здійснюється в окремих сферах.

У підрозділі 2.1. другого розділу - “Роль і значення державного управління в процесі генези державної влади (історико-правовий аспект)”- автор демонструє, що для багатьох теорій походження держави та становлення державної влади характерне тлумачення первинної потреби у виникненні державних інституцій саме в термінах необхідності впорядкування та регулювання відносин між окремими індивідами та їх групами. Зазначений процес впорядкування суспільних відносин визначається як владний вплив держави на суспільство, який, в свою, чергу, визначається поняттям управління. При цьому важливим моментом, на якому варто особливо наголосити, є те, що державне управління в теорії походження держави Т.Гоббса, Д.Локка, Ш.Л.Монтеск’є та Ж-Ж.Руссо, визначається не як одна з функцій держави, що існує поряд з такими функціями, як законотворення та здійснення правосуддя, а як вихідний спосіб взаємодії державної влади і суспільства. Тоді як способами реалізації державного управління є вже такі дії, як законодавча діяльність, виконавча діяльність та правосуддя. Внаслідок цього можна констатувати, що у досліджених теоріях походження держави поняття державного управління вживається у двох значеннях: загальному (як прояв будь-якого впливу з боку держави на суспільство) та спеціальному – як діяльність спеціально уповноважених органів державної влади щодо виконання законів та інших нормативно-правових актів. Разом з тим, історико-правовий аналіз теорій, які пояснюють генезу державної влади, виявляє його тісний зв’язок з розвитком державного управління. Фактично, між цими двома явищами можна встановити чітку кореляцію, оскільки формування як державної влади в цілому, так і її окремих інститутів з необхідністю супроводжується вдосконаленням і розвитком системи державного управління.

На підставі дослідженого матеріалу автор доводить, що практично у всіх без винятку теоріях генези державної влади специфічною властивістю державного управління, здійснюваного органами виконавчої влади порівняно з законодавчою діяльністю, є те, що воно має постійний характер. Тому основною причиною, яка послужила підставою для ототожнення державного управління з діяльністю саме виконавчої влади, виступило наступне: оскільки державна влада, що управляє, за визначенням, існує постійно, то їй має відповідати і постійно діюча система органів влади. А такою системою державних органів є саме органи виконавчої влади, оскільки всі перелічені у цьому підрозділі мислителі вважали, що законодавча влада діє лише тоді, коли виникає потреба у прийнятті нових законів, чи зміні діючих положень чинного законодавства.

При цьому для переважної більшості проаналізованих концепцій генези державної влади є справедливою теза, що ступінь розвитку державного управління виступає чітким індикатором рівня сформованості державної влади. У цьому плані “найкраща” державна влада, у переважній більшості випадків (це справедливо для політико-правових теорій походження і розвитку держави Д.Локка, Т.Гоббса, Ш.Л.Монтеск’є), визначається такою, якій відповідає найбільш досконала система державного управління. Сказане дозволяє зробити обґрунтований висновок про ключову роль і значення державного управління в процесі генези державної влади.

У підрозділі 2.2. другого розділу - “Правове забезпечення і регулювання державного управління в контексті реалізації основних функцій державної влади”- доводиться, що саме цілеспрямована управлінська діяльність органів державної влади дозволяє здійснювати реалізацію основних функцій держави практично у всіх без виключення сферах суспільного і державного розвитку, що значно підвищує роль і значущість державного управління, оскільки в цьому контексті дієздатність системи державного управління фактично означає ніщо інше, як дієздатність держави в цілому. Тому, надаючи функціонального визначення поняттю державного управління, його можна витлумачити як спосіб реалізації основних функцій держави, що, з одного боку, робить державне управління своєрідною “мета-функцією” стосовно інших функцій держави, а, з іншого боку, дозволяє говорити про нього, як про основний механізм державного впливу на всю гаму суспільних відносин.

Разом з тим, необхідною умовою реалізації функцій держави в тій чи іншій сфері, у випадку такого типу держави, якій притаманні властивості правової та демократичної держави, є чітка правова регламентація принципів, механізмів, форм та способів здійснення цих функцій в ході управлінського впливу на конкретні суспільні відносини. Внаслідку цього правовий фактор впорядкування відносин управління (юридичне встановлення сфери і меж компетенції органів державного управління, визначення їх прав, повноважень, цілей, обов’язків, відповідальності тощо) набуває вирішального значення в процесі перетворення функціональних завдань державної влади в конкретні управлінські дії.

Водночас, незважаючи на специфіку правового забезпечення державного управління по відношенню до сприяння реалізації окремих функцій держави, чи то йдеться про економічне регулювання, чи про забезпечення національної безпеки, чи про управління в сфері інформаційних, етнонаціональних відносин і т.д., необхідно відмітити незмінність його основоположних принципів, до яких належать: верховенство права, пріоритет прав людини і громадянина, адекватність управлінських заходів суспільним потребам, демократичний контроль за всіма діями органів державного управління, додержання балансу інтересів особи, суспільства та держави і їх взаємна відповідальність, чітке розмежування повноважень органів державного управління

Таким чином, окресливши у другому розділі дисертації сутнісний зв’язок між державним управлінням та генезою державної влади, а також охарактеризувавши специфіку правового забезпечення і регулювання державного управління в процесі реалізації основних функцій держави, автор мав перейти до безпосереднього розгляду актуальних питань реформування державного управління в сучасній Україні. Вирішенню цього завдання було присвячено третій розділ дисертації.

У третьому розділі - “Актуальні проблеми реформування системи державного управління в сучасній Україні” - предметом аналізу стають дві ключові проблеми: ефективність державного управління і зв’язок процесів реформування державного управління та модернізації політичної систем сучасної України.

У підрозділі 3.1. третього розділу - “Ефективне державне управління як чинник становлення демократичної і соціальної держави”- автор досліджує причини виникнення та основу теоретичної аргументації тих політико-правових концепцій, в яких висловлюється теза по неможливість гармонійного поєднання демократії та державного управління. В основі цього явища лежить ототожнення системи державного управління виключно з бюрократичним апаратом, який утворюється з метою виконання державних законів та реалізації прийнятих політичних рішень, але згодом набуває самостійного статусу і реалізує вже не стільки “інтереси народу”, скільки власні корпоративні інтереси. Тобто, ті науковці, які ставлять під сумнів доцільність існування та “демократичність” апарату державного управління, а разом з ним і державного управління як такого, по суті, виходять з тези, що державне управління є зайвою проміжною ланкою в процесі здійснення влади народом і в інтересах народу

Не погоджуючись з концепцією мінімізації управлінських функцій держави і тезою про необхідність розвитку всеохоплюючої системи суспільного самоуправління, дисертант пропонує наступні аргументи щодо неправомірності протиставлення демократії та державного управління. По-перше, система державного управління - це зовсім не обов’язково відірваний від інтересів народу бюрократичний апарат, який пригнічує демократію і обмежує свободу як громадянського суспільства, так і окремих індивідів. Адже у чималій кількості держав державне управління - це насамперед дієвий механізм розв’язання суспільних проблем та забезпечення прав людини і громадянина. В цьому сенсі факт появи можливих негативних ефектів в діяльності органів державного управління (бюрократизм, нехтування правами і свободами людини і громадянина, формалізм, спотворення духу законів, корпоративізм, корупція тощо) аж ніяк не означає, що ці органи мають бути ліквідованими, і тим більше, що має бути зруйнована вся система державного управління. По-друге, державне управління хоча і здійснюється органами державної влади, але самі ці органи є підконтрольними народу і відповідальними перед ним за свою діяльність. Внаслідок цього, завдяки передбаченим у законодавстві процедурам завжди можна не тільки скорегувати діяльність управлінських органів, а й притягнути їх до відповідальності у разі, якщо ними було порушено права і свободи людини і громадянина чи завдано збитків суспільству і державі.

Тому, як доводиться в цій частині дисертації, методологічно невірно протиставляти державне управління як процес, чи як систему державного управління демократії. При цьому, використовуючи поняття державного управління, в його зміст тим самим включається і цілий ряд таких представницьких інститутів (наприклад, парламент), без яких взагалі неможливо уявити собі функціонування демократичної держави, незалежно від того, про яку з моделей демократії йдеться. Однак навіть і в тому разі, якщо під державним управлінням розуміється виключно діяльність органів виконавчої влади і воно обмежується лише сферою адміністративної діяльності, тим не менш, методологічно некоректно протиставляти його таким демократичним інститутам, як інститут народовладдя, інститут участі громадян в управлінні державою та вирішенні державних справ, інститути безпосередньої демократії і т.д.

Таким чином, можна стверджувати, що подальша практична реалізація основних концептуальних положень, які характеризують соціальні і демократичні держави, є принципово неможливими поза паралельним розвитком системи державного управління. Тобто, структурованість, системність, цілісність та дієвість державного управління виступають тією основою, на якій згодом формуються реальна соціальна справедливість, справжній соціальний захист і забезпечення, демократизм, свобода тощо.

У підрозділі 3.2. третього розділу - “Державне управління та сучасні процеси політико-правової модернізації” - звертається увага на те, що окреслюючи процес політико-правової модернізації та його вплив на зміни в характері функціонування сучасних систем державного управління доцільно виділити дві його складові: національну та універсальну. У першому випадку йдеться про ті зміни в системі державного управління, що зумовлені специфікою окремих перехідних систем, і є залежними від безпосереднього стану їх економічного, політичного, соціального та правового розвитку (скажімо, в залежності від рівня економічного занепаду та загального стану економічної системи, значною мірою варіюються й застосовані методи державного управління економікою). Що ж до універсального аспекту модернізації державного управління, то в цьому плані мається на увазі зумовленість глобальними змінами у відносинах “держава – суспільство”, коли перехід до нового типу суспільних відносин (фактичне настання ери постіндустріального та інформаційного суспільства) викликає необхідність відповідних трансформацій в структурі державного управління, оскільки зміна об’єкта управління викликає відповідні зміни суб’єкта управління.

У зв’язку з цим робиться наголос, що одним з найважливіших процесів, які характеризують зміни в сучасних системах державного управління, є розробка і запровадження не тільки окремих методів, які дозволяють підвищити ефективність державного управління та налагодити його зв’язок з інтересами і потребами суспільства, а й нових принципів структурної організації управлінської системи. У цьому плані не можна не відзначити наявність тенденцій, зміст яких полягає у відході від традиційно діючих