Національна академія наук України

Інститут держави і права ім. В. М. Корецького

Армаш Надія Олексіївна

УДК 342.922:35.086

Адміністративно-правовий статус керівників

органів виконавчої влади

Спеціальність 12.00.07 – теорія управління; адміністративне право

і процес; фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ – 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у відділі проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В. М. Корецького Національної академії наук України.

Науковий керівник _ | доктор юридичних наук, професор,

Аверянов Вадим Борисович,

Інститут держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, завідувач відділу проблем державного управління та адміністративного права

Офіційні опоненти:

|

доктор юридичних наук, професор

Тищенко Микола Маркович,

Національна юридична академія ім. Ярослава Мудрого,

декан факультету підготовки кадрів для Пенсійного фонду України

кандидат юридичних наук, професор

Колпаков Валерій Костянтинович

Національна академія внутрішніх справ України,

професор кафедри адміністративного права

Провідна установа _ | Чернівецький національний університет ім. Юрія Федьковича,

кафедра конституційного, адміністративного і фінансового права

Захист відбудеться 18 березня 2005 року о 17 на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.236.03 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук в Інституті держави і права ім. В.М. Корецького НАН України: 01001, Київ-1, вул. Трьохсвятительська, 4.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці інституту.

Автореферат розіслано 17 лютого 2005 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради І. Б. Усенко

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Органи виконавчої влади України, реалізуючі призначення демократичної, соціальної, правової держави, покликані створювати умови для реалізації прав і свобод громадян, надання їм широкого кола державних, в тому числі управлінських послуг. Відповідальність за стан виконання поставлених завдань повною мірою лягає саме на керівників органів виконавчої влади, статус яких у системі суб’єктів адміністративного права підтверджує їх ключову роль у механізмі реалізації виконавчої влади. Водночас, з метою удосконалення системи державного управління, необхідним є уточнення нормативної регламентації всіх елементів правового статусу керівників органів виконавчої влади, включаючи цілі, завдання, функції, повноваження, відповідальність, їх взаємодію з іншими державними органами та посадовими особами. Особливо актуально це в контексті проведення в Україні адміністративної реформи. Зокрема, згідно з результатами опитування службовців Запорізької обласної державної адміністрації, 97 відсотків опитаних висловилися за необхідність докорінного реформування системи органів виконавчої влади на місцях.

На сьогодні існує проблема недостатньої нормативної бази для встановлення правового статусу керівників органів виконавчої влади. Окрім Конституції України, стосовно системи органів виконавчої влади діє лише один закон – Закон України “Про місцеві державні адміністрації”. Усі інші питання вирішуються за допомогою видання численних підзаконних актів, хоча Конституцією України передбачено, що “організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України” (частина друга ст.120). З огляду на це наука адміністративного права могла б приділити належну увагу розробленню концепцій реформування та розвитку системи державного управління, на основі яких і буде провадитись законодавча діяльність Верховної Ради України.

Разом з цим, на цей час в українській юридичній науці існують лише дослідження окремих елементів адміністративно-правового статусу керівників органів виконавчої влади, причому переважно у звязку з розглядом інших питань, і відсутнє цілісне дослідження даного явища. Так, певним аспектам цієї складної та багатопланової проблеми приділяли увагу вітчизняні дослідники _В.Б. Аверянов, О.Ф. Андрійко, Л.Р. Біла, Ю.П. Битяк, А.С. Васильєв, І.П. Голосніченко, В.К. Колпаков, Н.Р. Нижник, І.М Пахомов, О.В. Петришин, А.О. Селіванов, М.М. Тищенко, В.В. Цвєтков, В.М. Шаповал, О.І. Щербак, М.К. Якимчук, Н.В. Янюк та деякі інші правознавці. Окрема увага питанням встановлення правового статусу керівників органів виконавчої влади приділена у роботах російських вчених Г.В. Атаманчука, Д.М. Бахраха, І.Л. Бачило, К.С. Бєльського, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарєва, Ю.М. Старилова, Ю.О. Тихомирова. Але, в більшості випадків, питання встановлення і реалізації правового статусу керівників органів виконавчої влади побіжно розглядалось у звязку з вирішенням інших проблем – правового статусу органу виконавчої влади, державної служби тощо.

Отже, наведені обставини зумовлюють актуальність обраної теми дисертаційного дослідження та її важливе теоретичне і практичне значення.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано в межах планових тем відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України “Проблеми вдосконалення державного управління на етапі адміністративної реформи в Україні” (№ державної реєстрації 0101U001011) та “Проблеми адміністративно-правового забезпечення реформування державного управління (адміністративної реформи) в Україні” (№ державної реєстрації 0102U001602)

Мета роботи полягає у поглибленні теоретичних засад і обґрунтуванні шляхів вирішення проблеми нормативного закріплення і реалізації адміністративно-правового статусу керівників органів виконавчої влади.

Відповідно до зазначеної мети в дисертації вирішуються наступні завдання:

розкрити місце і роль посадових осіб, що обіймають посади керівників, у сфері реалізації виконавчої влади України та визначити перелік посад керівників органів виконавчої влади;

визначити поняття, елементи змісту та основні риси адміністративно-правового статусу керівника органу виконавчої влади;

обґрунтувати вимоги, які мають висуватись до кандидатів на посади керівників органів виконавчої влади та до осіб, які обіймають такі посади;

висвітлити зміст статусу “політичної” посади та його співвідношення зі статусом “адміністративної” посади керівника органу виконавчої влади;

з’ясувати правову основу відносин керівника органу виконавчої влади та його заступників, і, насамперед, співвідношення їх повноважень;

визначити особливості реалізації адміністративно-правового статусу керівників органів виконавчої влади у відносинах відповідальності;

виробити висновки, пропозиції і рекомендації щодо покращення законодавства з питань адміністративно-правового статусу керівників органів виконавчої влади.

Обєктом дослідження є сукупність правових норм, які регламентують статус керівників органів виконавчої влади, та правовідносини, що опосередковують реалізацію цього статусу.

Предмет дослідження – адміністративно-правовий статус керівників органів виконавчої влади та його реалізація у відповідних адміністративних правовідносинах.

Методологічною основою дослідження є сукупність дослідницьких методів та прийомів наукового пізнання. Серед загальнонаукових методів використовувались діалектичний та логіко-історичний підходи – для розкриття сутності поняття адміністративно-правового статусу керівників органів виконавчої влади, для систематизації та класифікації фактологічного матеріалу та нормативно-правової бази. Системний підхід, методи структурного і функціонального аналізу, було використано при дослідженні правової природи статусу, його елементів та реалізації. Використання спеціальних наукових методів – формально-нормативного, порівняльно-правового аналізу, доктринального тлумачення правових норм та узагальнення юридичної практики дозволило проаналізувати особливості реалізації статусу керівників органів виконавчої влади в адміністративних правовідносинах.

Наукова новизна одержаних результатів зумовлена тим, що дана робота є першим у вітчизняній правовій науці дисертаційним дослідженням проблем встановлення і реалізації адміністративно-правового статусу керівників органів виконавчої влади. Зокрема, у дисертації обґрунтовуються наступні положення, що є новими або мають суттєві ознаки новизни:

висновок щодо необхідності уточнення поняття “керівник органу виконавчої влади”, в якому має враховуватись не особистість керівника як фізичної особи, а “посада” керівника, котра виступає структурною одиницею державного органу, на яку покладені встановлені нормативними актами службові (посадові) повноваження;

висновок про те, що адміністративно-правовий статус єдиноначального органу виконавчої влади уособлюється керівником цього органу, який, в свою чергу, реалізує цей статус шляхом делегування відповідних повноважень посадовим особам апарату органу або шляхом створення відповідних структур, і несе персональну відповідальність не лише за власну діяльність, а й загалом за результати виконання усіх покладених на орган завдань, функцій і повноважень;

висновок щодо виокремлення такого елементу змісту адміністративно-правового статусу керівника органу виконавчої влади, як обовязок нести відповідальність певного виду згідно з обсягом виконуваних повноважень, який традиційно не розглядався окремо від решти обовязків посадової особи;

висновок про недоцільність надання статусу державного політичного діяча главам місцевих державних адміністрацій, оскільки їх діяльність не може повною мірою визнаватись політичною, а також про недоцільність поєднання в одній особі посад голови місцевої ради та голови відповідної місцевої державної адміністрації (як це зараз має місце у містах Києві та Севастополі), оскільки це, по-перше, загрожує виникненням колізії інтересів держави і місцевого самоврядування при виконанні покладених на керівника відповідних повноважень, а, по-друге, втрачається реальна можливість впливу на таких керівників з боку Президента України чи вищих за рівнем органів виконавчої влади;

висновок щодо доцільності встановлення додаткових вимог та обмежень до кандидатів на заміщення посад керівників органів виконавчої влади, в тому числі таких, як: дієздатність особи, оскільки існуюче обмеження щодо недієздатних осіб уможливлює перебування на посаді осіб з обмеженою дієздатністю; наявність вищої освіти і т. ін., та пропозиції щодо законодавчого закріплення цих вимог;

висновок про доцільність виключення з переліку обмежень щодо перебування на посаді такого обмеження, як заборона керівникам вчиняти дії, передбачені статтями 1 і 5 Закону України "Про боротьбу з корупцією", оскільки таку поведінку слід вважати загальним обовязком людини і громадянина, закріпленим Конституцією України (ст.68) і тому його не можна вважати спеціальним обмеженням; та щодо пропозицій законодавчого встановлення обмежень при проходженні служби, зокрема, повязаних з наданням представницького мандату керівникам органів виконавчої влади;

висновок щодо запровадження класифікації підстав припинення повноважень голів місцевих державних адміністрацій за ступенем їх “обовязковості” для Президента України, а саме, поділу цих підстав на: зобовязуючі (наприклад, порушення головами місцевих адміністрацій Конституції і законів України; втрата громадянства); рекомендаційні (наприклад, прийняття відставки голови відповідної обласної державної адміністрації); і безумовні (наприклад, у разі смерті), та пропозиції щодо відповідного доповнення чинного законодавства;

висновок щодо доцільності виокремлення нового різновиду дисциплінарної відповідальності – службової відповідальності керівників, яка реалізується при притягненні до відповідальності керівників органів виконавчої влади, котрі мають статус державних службовців, та пропозиції щодо нормативно-правового регулювання даного виду відповідальності.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що обґрунтовані в дисертації теоретичні висновки і положення можуть сприяти подальшому вивченню проблем адміністративно-правового статусу керівника органу виконавчої влади, а вироблені пропозиції і рекомендації, щодо вдосконалення законодавства України, можуть сприяти поліпшенню правової основи і підвищенню ефективності діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб. Зокрема, при прийнятті Закону України “Про Кабінет Міністрів України”, “Про центральні органи виконавчої влади України”, доцільно врахувати особливості адміністративно-правового статусу керівників органів виконавчої влади, які обіймають “політичні” та “адміністративні” посади.

Матеріали дисертаційного дослідження можуть використовуватись при викладенні дисциплін “Адміністративне право України”, “Державна служба в Україні”, “Актуальні проблеми сучасного адміністративного права”, у науковій роботі зі студентами та слухачами юридичних вузів та факультетів.

Апробація результатів дисертації. Результати дослідження доповідались на восьми науково-практичних конференціях: II Міжнародній науково-практичній конференції “Актуальні проблеми державного управління і місцевого самоврядування”, 10-11 жовтня 2002 р. (тези не публікувались); “Пріоритетні напрямки діяльності органів внутрішніх справ у боротьбі зі злочинністю в сучасних умовах”, м. Дніпропетровськ, 25-26 жовтня 2002 р. (тези не публікувались); Другій міжрегіональній науково-практичній конференції, присвяченій пам’яті д.ю.н., проф. Коваля Л.В., м. Запоріжжя, 31 жовтня 2002 р. (тези не публікувались); “Актуальні проблеми державотворення в умовах адміністративної реформи”, м. Запоріжжя, 11-12 квітня 2003 року (тези опубліковані); Міжнародній науково-практичній конференції “Запорізькі правові читання”, м. Запоріжжя, 30 червня-2 липня 2003 р. (тези не публікувались); науково-практичній конференції “Адміністративна реформа в Україні: шлях до Європейської інтеграції”, м. Київ, 14-15 лютого 2003 року (тези опубліковані); ІІ українсько-польській науково-практичній конференції “Управління великим містом: адміністрування і безпосередня демократія”, м. Львів, 4-5 грудня 2003 року (тези опубліковані); ІІІ Національній науково-теоретичній конференції “Українське адміністративне право: стан та перспективи реформування”, м. Одеса, 23-25 травня 2003 року (тези опубліковані).

Крім того, основні результати і висновки, сформульовані в дисертаційному дослідженні, автор виклав у семи наукових статтях, серед яких пять у фахових виданнях, перелік яких затверджено ВАК України.

Структура дисертації зумовлюється її метою та завданнями. Робота складається із вступу, трьох розділів, висновку та списку використаних джерел (202 найменування). Загальний обсяг роботи становить 200 сторінок, в тому числі список використаних джерел – 18 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються її мета і завдання, вказана наукова новизна одержаних результатів, розкривається практичне значення одержаних результатів, наведені дані щодо апробації результатів дисертації, структури і обсягу роботи.

Розділ І “Загальна характеристика правового статусу керівників органів виконавчої влади” складається з трьох підрозділів і присвячений аналізу основних понять, які повязані з характеристикою правового статусу керівників органів виконавчої влади.

У першому підрозділі “Система органів виконавчої влади України” обґрунтовується позиція автора щодо системи органів виконавчої влади. Зокрема, наводиться перелік та загальна характеристика органів виконавчої влади. Поряд з цим, відстоюється позиція, що не всі органи державної влади, які у деяких наукових джерелах віднесені до органів виконавчої влади, є такими у повному обсязі. Чітке визначення системи органів виконавчої влади дасть змогу окреслити коло органів виконавчої влади, статус керівників яких становить науковий інтерес з точки зору даного дисертаційного дослідження.

На думку дисертанта, до системи органів виконавчої влади мають входити: Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, місцеві органи виконавчої влади (обласні, районні, Київська та Севастопольська міські, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації). В свою чергу, керівниками органів виконавчої влади, слід вважати: Премєр-міністра України (на підставі ч.4 ст.114 Конституції України); міністрів та керівників інших центральних органів виконавчої влади (п.10 ч.1 ст.106 Конституції України); голів районних, обласних державних адміністрацій, голів державних адміністрацій міст Києва та Севастополя (ч.1 ст.118 Конституції України), голів районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій, за умови їх чіткої підпорядкованості органам виконавчої влади вищого рівня.

При вирішенні питання закріплення статусу місцевих державних адміністрацій у містах Києві та Севастополі необхідно, передусім, законодавчо закріпити їх правовий статус як органів виконавчої влади. Це має досягатись шляхом внесення зміни до Закону України “Про місцеві державні адміністрації”, виклавши ч.1 ст. 1 в такій редакції: “Виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації”. Як наслідок, привести у відповідність Закон України “Про столицю України – місто-герой Київ” та прийняти Закон України про правовий статус міста Севастополь, врахувавши наступні положення: голови місцевих державних адміністрацій мають призначатись на загальних засадах; враховуючи особливості здійснення виконавчої влади, районні у містах державні адміністрації мають бути прирівняні до статусу районних державних адміністрацій. Вказані заходи допоможуть уникнути колізії інтересів держави і місцевого самоврядування при виконанні покладених на керівника відповідних повноважень і забезпечать ефективність реалізації правового статусу посад голів місцевих державних адміністрацій. Це також підвищить контроль за діяльністю керівників місцевих державних адміністрацій, оскільки вони вже повністю будуть належати до вертикалі виконавчої влади.

У другому підрозділі “Поняття керівника органу виконавчої влади та його адміністративно-правового статусу” проводиться аналіз, дається визначення поняття “адміністративно-правовий статус керівника органу виконавчої влади” та наводиться склад його елементів.

Зокрема, зазначається, що у понятті “керівник органу виконавчої влади” передбачається, не сама особа керівника, а посада керівника, яка розуміється як структурна одиниця апарату державного органу, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових (організаційно-розпорядчих) повноважень і, отже, сама посада зумовлює статус керівників органів виконавчої влади.

Прагнучи до уніфікації правових термінів, незалежно від галузей та сфер їх вживання, та базуючись на філологічних, логічних та правових знаннях, пропонуємо наступне визначення поняття правосубєктності керівника органу виконавчої влади – це здатність керівника виступати суб'єктом правовідносин від імені органу виконавчої влади у різних галузях права. Правосубєктність керівника органу виконавчої влади виникає з моменту призначення його на цю посаду і закінчується зі звільненням особи з посади керівника органу виконавчої влади.

Адміністративно-правовий статус посади керівника органу виконавчої влади _ це поняття, зміст якого завжди виражається в сукупності нормативно визначених прав та обовязків, характеризується специфічним обовязком нести відповідальність у звязку з виконанням своїх повноважень та становищем посади керівника в системі управління.

Виходячи з вищенаведеного, елементами змісту адміністративно-правового статусу посади керівника органу виконавчої влади є:

становище посади керівника в системі управління;

компетенція (сукупність юридично встановлених прав та обов'язків органу виконавчої влади або його керівника, реалізація яких забезпечує виконання їх основних функцій);

обовязок нести юридичну відповідальність за результатами виконанням своїх повноважень.

Характеристика адміністративно-правового статусу посад керівників органів виконавчої влади тісно повязана з явищами, які мають вагомий вплив на набуття цього статусу (тобто є передумовами), або ж опосередковуються через його реалізацію. Мова йде про умови заміщення посад керівників органів виконавчої влади та про особливості їх відповідальності.

Третій підрозділ “Основні умови заміщення посад керівників органів виконавчої влади” присвячений аналізу вимог, які мають висуватись до кандидатів на заміщення посад керівників органів виконавчої влади.

При розгляді цього питання, в першу чергу, акцентується увага на необхідності підвищення вимог до кандидатів на посади керівників органів виконавчої влади та встановлення певних обмежень. Вони мають бути чітко виписані у законі, що забезпечить ефективність керівництва органами виконавчої влади. До таких вимог мають належати:

наявність громадянства України, оскільки, це правовий зв'язок між фізичною особою і Україною, що знаходить свій вияв у їх взаємних правах та обов'язках (певну гарантію спільності інтересів особи та держави надають вимоги, щодо надання громадянства України);

дієздатність особи, оскільки існуюче чітке обмеження лише щодо недієздатних осіб уможливлює перебування на посадах осіб з обмеженою дієздатністю;

наявність вищої освіти та стажу роботи на державній службі не менше пяти років: додержання їх в кадровій політиці дасть змогу забезпечити посади керівників органів виконавчої влади високопрофесійними фахівцями (забезпечує перша умова _освіта) та проведення єдиної поміркованої політики органів виконавчої влади (забезпечує друга вимога – стаж державної служби);

недопустимість призначення на посади Премєр-міністра, міністрів, голів інших центральних органів виконавчої влади, голів місцевих державних адміністрацій осіб, які раніше засуджувались за вчинення умисного злочину, або ж були звільнені від кримінальної відповідальності за вчинення такого злочину, за виключенням осіб, які були реабілітовані у встановленому законом порядку;

недопустимість прийняття на службу осіб, які будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами чи свояками: необхідно на законодавчому рівні чітко визначити підпорядкованість кожного з органів виконавчої влади таким чином, щоб не допустити подвійної підпорядкованості, або, навіть, конкуренції серед керівників різних рівнів щодо підпорядкованих органів.

Розділ ІІ “Особливості адміністративно-правового статусу різних категорій керівників органів виконавчої влади” складається з трьох підрозділів і присвячений характеристиці адміністративно-правового статусу керівників органів виконавчої влади, що обіймають як політичні посади, так і посади державних службовців, а також проблемам його удосконалення.

У першому підрозділі “Особливості адміністративно-правового статусу керівників органів виконавчої влади, що обіймають посади державних службовців” досліджується сучасний стан законодавчого регламентування адміністративно-правового статусу керівників органів виконавчої влади, а також шляхи його удосконалення.

Керівники державних комітетів, центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом та голови місцевих державних адміністрацій є державними службовцями, а тому принципових відмінностей у призначенні, звільненні з посади, проходженні державної служби між ними не повинно бути. Певні винятки становлять керівники деяких центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, порядок створення яких та призначення на посади регламентується спеціальними нормативно-правовими актами. На жаль, на сьогодні, законодавчо врегульований у відповідністю з Конституцією України лише статус голів місцевих державних адміністрацій. Статус інших керівників органів виконавчої влади, як і самих органів, залишається поза увагою законодавця і регулюється підзаконними актами а також загальним для усіх державних службовців Законом України “Про державну службу”.

Що стосується голів місцевих державних адміністрацій, то на даний час вони повністю залежні від Президента України, що в свою чергу нівелює саме призначення цих органів як органів виконавчої влади на місцях.

Поряд з цим, запропоноване Концепцією адміністративної реформи в Україні надання політичного статусу головам місцевих державних адміністрацій на сучасному етапі не може бути підтримано, оскільки для врахування потреб регіону цілком достатньо скоригувати вже існуючі програми та концепції в порядку реалізації дискреційних повноважень, а збільшення політизації на місцевому рівні може спричинити “відривання” регіонів від єдиного центру, що в унітарній державі, на наш погляд, не має бути.

Не менш принциповим питанням є підстави припинення повноважень голів місцевих державних адміністрацій. Автором пропонується класифікація існуючих підстав на:

а) зобовязуючі (щодо Президента України); б) рекомендаційні; в) безумовні.

До зобовязуючих належать наступні підстави: порушення головами місцевих адміністрацій Конституції і законів України; втрата громадянства, виявлення факту подвійного громадянства (автором пропонується викладення цієї підстави в такій редакції: “втрати громадянства України, виявлення факту подвійного громадянства, якщо особа протягом 1 місяця з моменту, коли їй стало відомо про набуття нею іноземного громадянства, без поважних причин не подала заяву про вихід з громадянства іншої держави.”); визнання судом недієздатним; виїзду на проживання в іншу країну; набрання законної сили обвинувальним вироком суду; порушення вимог несумісності; за власною ініціативою Президента України з підстав, передбачених Законом “Про місцеві державні адміністрації” та законодавством про державну службу; висловлення недовіри більшістю (дві третини) голосів від складу відповідної ради; подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням.

До рекомендаційних підстав відносяться: прийняття відставки голови відповідної обласної державної адміністрації; подання Кабінету Міністрів України з підстав, передбачених законодавством про державну службу; висловлення недовіри простою більшістю голосів від складу відповідної ради.

До безумовних підстав належать: обрання нового Президента України, оскільки термін перебування на посаді голови місцевої державної адміністрації повязаний із строком повноважень Президента України. Така ситуація не може розглядатись як типова, тому ми пропонуємо “повернути” посади голів місцевих адміністрацій до ієрархії виконавчої влади і надати повноваження по вирішенню ключових кадрових питань до відання Кабінету Міністрів України; повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються також у разі смерті.

Другий підрозділ “Особливості адміністративно-правового статусу керівників органів виконавчої влади, що обіймають політичні посади” присвячений аналізу проблем, повязаних зі встановленням адміністративно-правового статусу, так званих “державних політичних діячів” у системі органів виконавчої влади та шляхи їх подолання.

Зокрема, зазначається, що зайняття “політичних посад” керівниками органів виконавчої влади, безумовно, має досить вагомий вплив на реалізацію їх адміністративно-правового статусу і вказує на виключність місця та ролі певного керівника в системі виконавчої влади. Тому, необхідним є збільшення ролі Верховної Ради України у кадровому регулюванні керівної верхівки органів виконавчої влади (через участь як парламентської більшості, так і парламентської опозиції в формуванні уряду). При цьому Кабінет Міністрів України має бути дійсно вищим органом виконавчої влади з повним обємом відповідних повноважень (вирішення кадрових та організаційних питань нижчих органів виконавчої влади).

Корисність та доцільність існування “державних політичних діячів” у системі виконавчої влади сумнівів не викликає, погоджуємось також з тим, що “державні політичні діячі” мають не тільки розробляти політику у певних галузях, а й бути виразниками певних політичних ідей – членами відповідних партій. Але до політичних діячів належать і керівники силових відомств, які мають спеціальні обмеження (зокрема, не тільки членство у партіях, а й будь-яка діяльність, спрямована на сприяння певним політичним течіям). Обґрунтовується пропозиція про виведення силових структур з системи органів виконавчої влади, вважаючи їх державними правоохоронними органами (поряд з органами прокуратури), керівники яких призначатимуться Президентом України та будуть повністю йому підзвітні та підконтрольні. Такий компроміс, на думку автора, забезпечив би “силові” міністерства неупередженим та не заангажованим політичними інтересами керівництвом.

Третій підрозділ “Обмеження, повязані з перебуванням на посадах керівників органів виконавчої влади” присвячений дослідженню питань, повязаних з вимогами, які висуваються до керівників органів виконавчої влади при перебуванні їх на посадах та проблемами їх законодавчого регулювання.

Зокрема, обґрунтовується пропозиція щодо вдосконалення законодавчого визначення та встановлення вимог, яких повинні дотримуватись керівники органів виконавчої влади упродовж всього терміну перебування на посаді, а саме, вони не можуть:

брати участь у страйках та вчиняти інші дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу;

суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та творчої у поза робочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку;

мати представницький мандат народного депутата (це буде в повній мірі відповідати інтересам держави і суспільства в цілому, оскільки інтегрування посадових осіб однієї гілки влади в іншу, суттєво порушить систему “стримувань та противаг”).

У рамках дослідження дисертант обґрунтовує думку про необхідність виключення з переліку обмежень, повязаних з перебуванням на посаді, заборону керівникам вчиняти дії, передбачені статтями 1 і 5 Закону України "Про боротьбу з корупцією", оскільки така поведінка є загальним обовязком людини і громадянина, який закріплений у Конституції України (ст.68) і тому не може вважатись спеціальним обмеженням, повязаним зі статусом особи. Виключення вказаного обмеження забезпечить “чистоту” юридичної техніки і, водночас, не надасть права державним службовцям вчиняти дії, передбачені Законом України "Про боротьбу з корупцією”.

ІІІ Розділ “ Особливості реалізації адміністративно-правового статусу керівників органів виконавчої влади у відносинах відповідальності” присвячений аналізу питань притягнення до відповідальності керівників органів виконавчої влади.

У першому підрозділі “Загальна характеристика відповідальності керівників органів виконавчої влади” досліджується сутність соціальної відповідальності загалом. Зокрема, проводиться аналіз співвідношення позитивної та ретроспективної відповідальності. Автором обґрунтовується позиція про те, що позитивна відповідальність не може виступати самостійним різновидом юридичної відповідальності.

По-перше, це тому, що позитивна відповідальність значною мірою знаходиться у площині морально-етичних норм.

По-друге, юридична відповідальність передбачає попереднє виникнення деліктних правовідносин, а позитивна відповідальність виникає за їх межами, а тому не може розглядатись як окремий різновид юридичної відповідальності.

По-третє, обовязковою підставою юридичної відповідальності є юридичний факт, який характеризується зовнішнім проявом волевиявлення особи і може виступати як дія або бездіяльність. Тому, не можна визнати приписи певних нормативних актів, які зобовязують керівників органів виконавчої влади до “відповідальної поведінки”, власне, юридичним фактом, адже самі по собі вони не створюють, не змінюють або не припиняють правовідносини: для цього потрібне головне – волевиявлення, діяння субєкта.

По-четверте, сам процес звільнення з посади керівника органу виконавчої влади за, так званими, політичними мотивами (за формально невизначені недоліки в роботі тощо) має чітко виражений розподіл на: а). стадію позитивної відповідальності – коли вступаючи на посаду, керівник мав би усвідомити підвищені вимоги до виконання своїх повноважень, тобто бути відповідальним службовцем; та б) стадію ретроспективної відповідальності у випадку застосування певної санкції (у даному разі звільнення з посади), адже реалізація санкції лежить в площині саме ретроспективної відповідальності.

У другому підрозділі “Особливості відповідальності керівників органів виконавчої влади, які мають статус державного службовця” висвітлюється проблема притягнення до юридичної відповідальності керівників органів виконавчої влади, які мають статус державного службовця. Зокрема, наводяться аргументи на користь виділення службової відповідальності та визначається її місце серед існуючих видів юридичної відповідальності.

Враховуючи особливості посад керівників органів виконавчої влади, які є державними службовцями, а також те, що при притягненні до відповідальності названих керівників Президент України реалізує повноваження, які носять, насамперед, не політичний чи то конституційний, а політико-управлінський характер з елементами дисциплінарного впливу. А тому можна вести мову про існування особливого виду дисциплінарної відповідальності. Така відповідальність може мати назву “службова відповідальність” і вважатись специфічним видом дисциплінарної відповідальності, який зумовлений особливим статусом її суб'єктів. Вочевидь, функціональна належність Президента України до виконавчої влади забезпечує розпорядчо-дисциплінарними якостями ту владу, яку він фактично реалізує в сфері кадрового забезпечення керівного складу органів виконавчої влади. Саме це споріднює досліджувану нами відповідальність керівників органів виконавчої влади з дисциплінарною відповідальністю.

Враховуючи наведені особливості відповідальності керівників органів виконавчої влади, які мають статус державних службовців, вбачається необхідним виділення як різновиду дисциплінарної відповідальності _відповідальності службової.

Третій підрозділ “Особливості відповідальності “державних політичних діячів” присвячений дослідженню проблеми притягнення до відповідальності керівників органів виконавчої влади, які обіймають політичні посади.

В результаті дослідження проблеми притягнення до відповідальності керівників органів виконавчої влади, які обіймають політичні посади, робиться висновок про необхідність розмежування понять політичної та юридичної (конституційної) відповідальності.

Практично, політична відповідальність може обмежитись публічним осудом завинившого політика з боку його однопартійців або ж парламентської більшості і не виходити на рівень будь-яких юридичних наслідків. Як і, власне, конституційно-правовій відповідальності не обов’язково має передувати політична відповідальність: лише за наявності чітко визначених підстав, які вказують на порушення Конституції або законів України з боку керівника органу виконавчої влади, Президент України може самостійно прийняти рішення про притягнення урядовця до відповідальності шляхом звільнення його з посади.

У Висновках автор формулює найбільш суттєві результати та положення дисертаційного дослідження.

Зазначається, що у дисертації наведене теоретичне узагальнення і нове вирішення наукової проблеми, що виявляється у запропонованих висновках і положеннях, котрі розкривають проблеми встановлення і реалізації адміністративно-правового статусу керівників органів виконавчої влади. Цій проблемі до цього часу не приділялося достатньої уваги, хоча загальнотеоретичним питанням статусу органів виконавчої влади присвячено чимало наукових праць.

Аргументується положення про те, що у понятті “керівник органу виконавчої влади” передбачається, не сама особа керівника, а посада керівника, яка розуміється як структурна одиниця апарату державного органу, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових (організаційно-розпорядчих) повноважень і, отже, сама посада обумовлює статус, власне, керівників органів виконавчої влади

Пропонується визначення наступних понять:

правосубєктність керівника органу виконавчої влади – це здатність керівника виступати суб'єктом правовідносин від імені органу виконавчої влади у різних галузях права;

адміністративно-правовий статус посади керівника органу виконавчої влади _ це поняття, зміст якого завжди виражається в сукупності нормативно визначених прав та обовязків, характеризується специфічним обовязком нести відповідальність у звязку з виконанням своїх повноважень та становищем посади керівника в системі управління.

Виходячи з вищенаведеного, елементами змісту адміністративно-правового статусу посади керівника органу виконавчої влади є: становище посади керівника в системі управління; компетенція (сукупність юридично встановлених прав та обов'язків органу виконавчої влади або його керівника, реалізація яких забезпечує виконання їх основних функцій); обовязок нести юридичну відповідальність за результати виконання своїх повноважень.

Вказується на необхідність підвищення вимог до кандидатів на посади керівників органів виконавчої влади. Зокрема, взявши за основу обмеження, викладені в Законі України “Про державну службу”, вдосконалити певні норми та доповнити наступними вимогами до кандидатів на заняття посад керівників органів виконавчої влади: “На посади Премєр-міністра, міністрів, голів інших центральних органів виконавчої влади, голів місцевих державних адміністрацій мають призначатись лише дієздатні особи, які мають вищу освіту та стаж роботи на державній службі не менше пяти років; не можуть бути призначені особи, які раніше засуджувались за вчинення умисного злочину, або ж були звільнені від кримінальної відповідальності за вчинення такого злочину, за виключенням осіб, які були реабілітовані у встановленому законом порядку”.

Обґрунтовується позиція щодо неможливості підтримки запропонованого Концепцією адміністративної реформи, надання політичного статусу головам місцевих державних адміністрацій.

Пропонується запровадження класифікації підстав припинення повноважень керівників місцевих органів виконавчої влади на: а) зобовязуючі (щодо Президента України): б) рекомендаціні; в) безумовні.

Обґрунтовується необхідність підвищення ролі Верховної Ради України у кадровому регулюванні керівної верхівки органів виконавчої влади, зокрема щодо Кабінету Міністрів України (через участь як парламентської більшості, так і парламентської опозиції в формуванні уряду). При цьому Кабінет Міністрів має бути дійсно вищим органом виконавчої влади з повним обємом відповідних повноважень (вирішення кадрових та організаційних питань щодо нижчих органів виконавчої влади).

Зроблено висновок про необхідність удосконалення обмежень, повязаних з перебуванням на посадах керівників органів виконавчої влади. Зокрема, доцільно закріпити у Конституції України обмеження щодо можливості надання представницького мандату керівникам органів виконавчої влади, а також виключити з переліку обмежень щодо перебування на посаді заборону керівникам вчиняти дії, передбачені статтями 1 і 5 Закону України "Про боротьбу з корупцією".

Зроблено висновок про необхідність розмежування понять політичної та юридичної (конституційної) відповідальності керівників органів виконавчої влади.

Враховуючи особливості посад керівників органів виконавчої влади, які є державними службовцями, а також те, що при притягненні до відповідальності названих керівників Президент України реалізує повноваження, які носять, насамперед, не політичний чи конституційно-правовий характер, а політико-управлінський, наводяться аргументи щодо виділення нового різновиду дисциплінарної відповідальності – службової відповідальності керівників органів виконавчої влади, який потребує належного врахування у чинному законодавстві.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗДОБУВАЧА ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

10.

11.

Армаш Н.О. Адміністративно-правовий статус керівників органів виконавчої влади. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 – теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. – Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, Київ, 2005.

Дисертація присвячена теоретичному осмисленню і комплексному вирішенню проблем нормативного закріплення і реалізації адміністративно-правового статусу керівників органів виконавчої влади. У роботі розглянуто поняття, сутність та елементи адміністративно-правового статусу керівника органу виконавчої влади. Дістало подальшого розвитку визначення переліку обмежень для керівників органів виконавчої влади та вимог для кандидатів на зайняття таких посад.

В результаті аналізу адміністративно-правового статусу керівника органу виконавчої влади, який обіймає політичні посади, запропоновано шляхи вдосконалення законодавства з цього питання. Значну увагу в роботі приділено питанню відповідальності керівників органів виконавчої влади.

Ключові слова: орган виконавчої влади, посада керівника органу, адміністративно-правовий статус, посадова особа, компетенція, політичні та адміністративні посади, обмеження при проходженні державної служби, службова відповідальність.

Армаш Н.А. Административно-правовой статус руководителей органов исполнительной власти. – Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 – теория управления; административное право и процесс; финансовое право; информационное право. – Институт государства и права им. В.М. Корецкого НАН Украины, Киев, 2005.

Диссертация посвящена теоретическому осмыслению и комплексному решению проблем нормативного закрепления и реализации административно-правового статуса руководителя органа исполнительной власти.

В работе рассмотрены понятия, сущность и элементы административно-правового статуса руководителя органа исполнительной власти. Получило дальнейшее развитие определение перечня ограничений для руководителей органов исполнительной власти, а так же требований для претендентов на эти должности.

В результате анализа административно-правового статуса руководителя органа исполнительной власти, который занимает политические должности, предложены пути усовершенствования законодательства по этому вопросу. Значительное внимание в работе уделено вопросу ответственности руководителей органов исполнительной власти.

Указывается на необходимость акцентировать внимание на повышении требований к кандидатам на должности руководителей органов исполнительной власти.

В частности, взяв за основу ограничения, изложенные в Законе Украины “О государственной службе”, усовершенствовать определенные