Дніпропетровський регіональний інститут

державного управління

Національної академії державного управління

при Президентові України

Антонова Ольга Валеріївна

УДК 35.07.008.1::328.181

Середовище вироблення державної політики

(теоретико-методологічні аспекти)

Спеціальність 25.00.01 – теорія та історія державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Дніпропетровськ – 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Дніпропетровському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник – |

кандидат історичних наук, доцент

РОМАНОВ Владислав Євгенович, Дніпропетровський регіональний інститут державного управління

Національної академії державного управління при Президентові України, докторант

Офіційні опоненти: | доктор філософських наук, професор Ребкало Валерій Андрійович,

Національна академія державного управління при Президентові України,

завідувач кафедри політології

кандидат наук з державного управління, доцент Баштанник Віталій Володимирович, Дніпропетровський державний

університет внутрішніх справ,

начальник навчально-методичного центру

Провідна установа – | Інститут політичних та етнонаціональних досліджень, відділ теоретичних

та прикладних проблем політології, м. Київ

Захист відбудеться 05.01.2006 о 14 на засіданні спеціалізованої вченої ради К 08.866.01 у Дніпропетровському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 49044, м. Дніпропетровськ, вул. Гоголя, 29, к. 104.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Дніпропетровського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (49044, м. Дніпропетровськ, вул. Гоголя, 29).

Автореферат розісланий 02.12.2005 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради Н.Т.Гончарук

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Формування інститутів публічної політики виносить на порядок денний питання про вивчення середовища вироблення державної політики як сукупності впливів, які виникають та здійснюються під час політичного процесу. Це вимагає від системи державного управління відповідного реагування та вдосконалення процедур вироблення державної політики. Актуальність теми даного дослідження обумовлена такими факторами:

по-перше, подальшим розвитком інститутів демократії, громадянського суспільства як основної умови функціонування середовища вироблення ефективної державної політики;

по-друге, зовнішньополітичним курсом держави на європейську та євроатлантичну інтеграцію й, відповідно, певною уніфікацією процедур вироблення державної політики за міжурядовими угодами та міжнародними стандартами демократичного розвитку країни;

по-третє, розвитком інформаційних технологій в умовах трансформаційних процесів та переходу до постіндустріального суспільства, що вимагає пошуку нових форм та методів урядування;

по-четверте, загальним посиленням впливів світових глобалізаційних процесів на внутрішню та зовнішню політику держави.

У науковій літературі вивченню процесів, процедур та механізмів вироблення державної політики приділено чимало уваги. Перехід від оперативних заходів до довгострокового планування в державному управлінні потребує проведення аналізу стану суспільного розвитку. Швидка зміна політичної ситуації пояснює відставання розробки наукових обґрунтувань щодо загальних тенденцій та напрямів її розвитку. Вона посилює розрізненість та суперечливість знань, обумовлює надання переваги ситуативній домінанті в практиці. Теоретичні знання потребують систематизації, структурування, розробки єдиного цілісного підходу до розуміння середовища вироблення державної політики. Вони мають стати підґрунтям для розробки заходів, спрямованих на підтримку розвитку демократії та рівноваги інтересів, підвищення ефективності політичної взаємодії та якості державно-управлінських рішень.

Проблема даного дисертаційного дослідження зумовлена загостренням суперечності між завданням держави виробляти державну політику та необхідністю швидко якісно реагувати і враховувати впливи середовища в процесі підготовки державно-управлінських рішень. Перешкодами на цьому шляху є недостатня наукова розробка даної проблематики та недосконалість методологій обстеження середовища.

Державна політика може мати результат, який посилюється та повторюється в наступному циклі її вироблення. Фактор часу не дає можливості своєчасно виявити споріднені проблеми та встановити приховані інтереси. Негативні ефекти державної політики є наслідком інформаційної асиметрії. Конкретизація предмета даного дослідження ускладнюється домінуванням у науковій літературі підходів до розгляду одного-двох основних впливів на процес формування державної політики. Комплекс впливів середовища вироблення державної політики залишився малодослідженим.

Початок наукової дискусії про впливи на державну політику був закладений працями таких дослідників, як Г.Алмонд, А.Вілдавскі, Т.Дай, В.Дан, В.Дженкінс, К.Дойч, Д.Істон, Г.Ласвелл, Ч.Ліндблом, М.Мінок, Ю.Хабермас. Вони стали теоретичним підґрунтям для подальших досліджень природи державної політики та вдосконалення процедур участі громадськості в її виробленні.

У процесі розвитку науки державного управління в Україні були сформульовані основні підходи до вивчення державної політики та впливів на процеси її вироблення такими вітчизняними дослідниками, як В.Д.Бакуменко, В.А.Ребкало, В.А.Шахов, М.М.Логунова, М.А.Пірен, В.Є.Романов, В.В.Тертичка, О.М.Рудік, О.Л.Валевський, Т.М.Брус. У роботах зазначених науковців сформульовані базові наукові підходи до вивчення державної політики, дістали подальшого розвитку теоретико-методологічні засади формування та прийняття державно-управлінських рішень, проаналізовані процеси вироблення та впровадження державної політики тощо. Разом з тим неоднозначний підхід дослідників до оцінювання впливів у процесі вироблення державної політики залишив недостатньо вивченими питання щодо комплексу впливів – середовища вироблення державної політики, його структури та функцій, характеру зв’язків з інтересами суспільства.

Зв’язок з науковими планами, програмами, темами. Дане дисертаційне дослідження виконувалось згідно з програмою наукової роботи кафедри філософії, соціології державного управління за темою “Методологія аналізу соціально-політичних проблем сучасного українського суспільства” (реєстраційний номер 0102U003693) та в межах науково-дослідних робіт Дніпропетровського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за такими темами: “Дослідження проблем управління соціально-економічним розвитком Дніпропетровського промислового регіону та розробка науково-методичних рекомендацій з його вдосконалення” (реєстраційний номер 0100U003151), “Розробка теоретичних та прикладних аспектів аналізу державної політики та їх впровадження в практичну діяльність органів державного управління та місцевого самоврядування” (реєстраційний номер 0102U003691) та “Розробка механізму взаємодії органів державної влади з громадськими організаціями, партіями у процесі пошуку рішень з питань державного управління” (реєстраційний номер 0104U006875). Автором виконувалася робота з відбору й аналізу вітчизняної та англомовної літератури з вивчення процесу вироблення державної політики для написання наукових статей, розробки навчально-методичних матеріалів, надання рекомендацій для практичного використання тощо. В межах участі в цих роботах дисертантом була визначена потреба дослідження питань взаємодії суб’єктів вироблення державної політики в умовах транзитивного суспільства.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є узагальнення науково-теоретичних підходів до вивчення впливів у процесі вироблення державної політики та обґрунтування методологічних засад формування середовища вироблення державної політики у транзитивному суспільстві.

Досягнення поставленої мети вимагає вирішення таких завдань:

–

–

–

–

–

–

–

Об’єкт дослідження – процес вироблення державної політики.

Предмет дослідження – середовище вироблення державної політики як фактор процесу формування державно-управлінських рішень, який обумовлює їх якість.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що структурування впливів та проектування середовища вироблення державної політики вдосконалить процес формування ефективних державно-управлінських рішень.

Методи дослідження. Характер дослідницьких завдань та поставлена мета роботи, об’єкт та предмет дослідження обумовили використання комплексного підходу до вивчення середовища вироблення державної політики. Складність досліджуваної теми вимагала застосування ряду як загальнонаукових (синтез і аналіз, моделювання, історичний метод, логічний, компаративний тощо), так і спеціальних методів. Серед останніх був застосований етимологічний аналіз, який дозволив упорядкувати понятійно-категоріальний апарат проблеми дослідження в науковій галузі державного управління, окреслити основні наукові підходи до вивчення проблеми. За допомогою структурно-функціонального методу виявлено й описано структуру та функції середовища вироблення державної політики. Використання системно-ситуаційного методу уможливило визначення чинників середовища вироблення державної політики, встановлення ресурсів та зацікавлених учасників у процесі вироблення державної політики. Системно-інформаційний аналіз дав змогу прослідкувати за комунікативними процесами в середовищі, дослідити роль інформаційного простору в процесі вироблення державної політики. Метод моделювання дозволив побудувати дескриптивну модель середовища вироблення державної політики. Аналіз організаційно-правових засад середовища вироблення державної політики в Україні здійснювався на основі нормативно-правових актів та документації, присвячених процедурам формування державно-управлінських рішень та механізмам реалізації публічної влади.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в розв’язанні важливої для державного управління проблеми вироблення ефективної державної політики через поглиблення і застосування знань про фактор середовища та характер його впливів.

У дисертаційній роботі вперше:

­ запропоновано та розкрито поняття “середовище вироблення державної політики” у контексті галузевої науки державного управління, розуміння якого відрізняється від традиційного урахуванням водночас комплексу об’єктивних та суб’єктних впливів під час вироблення державної політики;

­ розроблено методологію оцінювання та структурування впливів середовища вироблення державної політики, яка полягає в поетапному визначенні та вимірюванні впливів за пропонованими параметрами, проаналізовано функціональне призначення середовища вироблення державної політики;

­ узагальнено існуючі наукові підходи до визначення передумов та оцінювання чинників вироблення державної політики, запроваджено у вітчизняний науковій обіг результати досліджень зарубіжних вчених, присвячених проблемам впливів у виробленні державної політики в цілому, що дозволило розробити авторський підхід до проблеми та створити розширену класифікацію впливів середовища вироблення державної політики;

­ побудовано дескриптивну модель середовища вироблення державної політики, яка надає можливість визначити і зафіксувати критичні моменти на етапах її реалізації, полегшити їх виявлення, встановити ситуативну важливість домінантного впливу;

­ проаналізовано взаємодію середовища вироблення державної політики та системи державного управління в демократичних суспільствах, здійснено аналіз організаційно-правових засад функціонування середовища вироблення державної політики у транзитивному суспільстві, зокрема в Україні;

удосконалено:

–

–

–

дістало подальшого розвитку:

–

Практичне значення одержаних результатів полягає в можливості застосування наукових положень та висновків дисертації у практичній діяльності органів державної влади з метою вдосконалення процесів вироблення галузевої державної політики під час проведення прикладних досліджень з розробки національних програм, програм розвитку територіальних громад. Результати та висновки даного дослідження були використані у діяльності громадської організації “Асоціація аналітиків політики” (довідка № 4 від 11.10.2005 р.). Дескриптивна модель середовища вироблення державної політики автором особисто була застосована в аналізі державної політики у сфері зайнятості населення в Україні, а також була запропонована слухачам програми з підготовки магістрів за спеціальністю “Державне управління” як інструмент оцінювання державних програм у межах модулю “Соціальний захист та соціальне забезпечення” за напрямами: житлові субсидії, пенсійне страхування, допомога сім’ям з дітьми, медичне страхування, державне регулювання процесами трудової міграції (акт про впровадження результатів дисертаційного дослідження від 4 березня 2005 р.). Рекомендації, розроблені в дисертаційній роботі, можуть бути застосовані під час підготовки навчальних програм та спецкурсів з державного управління для слухачів магістратури за спеціальністю “Державне управління” та студентів вищих навчальних закладів за спеціальностями соціально-політичних дисциплін, розробки навчальних посібників і підручників з державного управління, політичного аналізу й аналізу державної політики.

Апробація результатів дисертації. Основні ідеї та положення дисертації розкрито і обговорено на щорічній науково-практичній конференції Української Академії державного управління при Президентові України (Київ, травень 2001 р.), ІІ міжнародній науково-практичній конференції “Інформація, аналіз, прогноз – стратегічні важелі ефективного державного управління” (Київ, 11-12 жовтня 2001 р.), всеукраїнській науково-практичній конференції “Громадянське суспільство і місцева влада: контури взаємодії” (Дніпропетровськ, 21-22 лютого 2002 р.), науково-практичній конференції за міжнародною участю “Нові методи ефективного управління” (Бердянськ, Мелітополь, Покровка, 17-22 вересня 2002 р.), щорічній науково-практичній конференції за міжнародною участю “Соціально-економічна ефективність державного управління: теорія, методологія та практика” (Львів, ЛРІДУ УАДУ, 23 січня 2003 р.), третьому міжнародному науковому Конгресі “Державне управління та місцеве самоврядування” (Харків, ХарРІДУ УАДУ, 26 лютого 2003 р.), щорічній науково-практичній конференції за міжнародною участю “Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління” (Київ, НАДУ, 28 травня 2004 р.), щорічній науково-практичній конференції “Управління соціальним розвитком: історія, теорія, методологія” (Дніпропетровськ, ДРІДУ НАДУ, 10 червня 2005 р.). Деякі практичні результати були оприлюднені під час практичних занять літньої школи для фахівців з напряму “Аналіз державної політики” (Дніпропетровськ, ДФ УАДУ, 16-28 липня 2001 р.).

Публікації результатів дослідження. За темою дисертаційного дослідження всього опубліковано 12 наукових статей, із яких 7 – у фахових наукових виданнях і 4 – як тези доповідей у матеріалах конференцій.

Структура й обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, кожний з яких містить по три підрозділи, висновків, списку використаних джерел, 6 додатків. Основний зміст дисертації дорівнює 185 сторінкам. Список використаних джерел містить 353 найменування.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційної роботи, визначено мету і завдання дослідження, його об’єкт і предмет, ступінь наукової розробленості проблеми. Розкрито наукову новизну і практичне значення отриманих результатів роботи, особистий внесок здобувача та ступінь апробації результатів дослідження.

У першому розділі – “Теоретико-методологічні засади дослідження середовища вироблення державної політики” – проаналізовано стан сучасних розробок за темою дисертаційного дослідження, визначено понятійно-категоріальний апарат проблеми дослідження, розкрита методологія дослідження.

Вивчення впливів у процесі вироблення державної політики проводяться у багатьох напрямах, що пояснюється поліаспектністю проблеми. Водночас невизначеність предмета наукового аналізу зумовлює домінування конкретного наукового підходу в існуючих дослідженнях. Це також є однією з причин спрощення проблеми та її універсалізації в підходах до вивчення феномену державної політики. Сучасна наукова література охоплює аналіз впливів, пов’язаних із взаємодією політичної системи з її навколишнім середовищем, розглядом організації як соціальної системи з мікро- та макросередовищем, середовища системи державного управління та управлінських процесів. Здійснений огляд літератури дає нам підстави вважати, що проблематика впливів у процесі вироблення державної політики досі не була висвітлена в повному обсязі.

Особливість дослідження середовища вироблення державної політики полягає у неможливості врахування всіх його різноманітних чинників. Імовірність соціальних змін під час формування державної політики є високою. Незначний вплив середовища може трансформуватися в основний і визначатиме проблему, що потребуватиме її розв’язання нестандартним способом та в оперативному порядку. Таким чином, передумовами дослідження середовища вироблення державної політики є наявність інформації про проблему, встановлення та динаміка зміни зацікавлених учасників, умовна узгодженість щодо їх спільної мети та співробітництва.

Встановлення взаємозв’язку фактора середовища та процесу вироблення державної політики дозволило дисертанту вперше запропонувати поняття “середовище вироблення державної політики”, під яким слід розуміти сукупність об’єктивних впливів та впливів суб’єктів на вироблення державної політики. Причиною виникнення цих впливів є інформація про проблему та інтерес щодо її розв’язання. Регуляторами взаємодії, поєднання цих впливів є системні зв’язки та канали обміну соціальною інформацією.

Ієрархію системних впливів побудовано відповідно до принципу розподілення їх на джерела та об’єкти. Політична сфера є джерелом впливів, які надходять із соціальних підсистем. Середовище політичної системи включає політичні зміни, вимоги, зворотний зв’язок. Середовище політичного процесу як система вироблення державної політики охоплює впливи, що надходять з “політичного ринку” під час розміщення ресурсів та конкурентної боротьби політичних сил за вплив на вироблення державної політики. Середовище державно-управлінської діяльності, насамперед, пов’язане з перебуванням органів державної влади усередині потоків соціальної інформації, що обумовлює характер взаємодії владних структур із суспільством, організацію та координацію взаємозв’язків. Даний розподіл уможливлює розгляд впливів середовища вироблення державної політики у їх взаємозв’язках та сполученнях.

Під час проведення дослідження було встановлено закономірності процесу вироблення державної політики, а саме: випадковість небажаних наслідків державної політики, яка пов’язана з вибірковими дослідженнями результатів політики та недооцінюванням фактора середовища; циклічність взаємодії суб’єктів вироблення державної політики, що реалізується на час утворення мереж та коаліцій навколо проблеми або реалізації конкретного інтересу; результати впровадження попереднього курсу державної політики та реакція на нього середовища вироблення державної політики є сукупністю вихідних даних для нових проблем. Це дозволяє встановити межі предмета дослідження.

Таким чином, проаналізовані теорії, концепції та підходи до впливів у процесах вироблення державної політики допомогли визначитися з методологічним забезпеченням вирішення поставленої проблеми. Аналіз фактора середовища здійснюється з метою мінімізації існуючих протиріч між інтересами. Застосування системно-інформаційного методу передбачає розгляд середовища вироблення державної політики як такого, що набуває системних ознак через інформацію, яка в ньому циркулює та надходить від підсистем соціуму, включаючи середовище організації. Межі середовища вироблення державної політики встановлюються за характером системних зв’язків, комунікаційними каналами та їх пропускними можливостями, що формуються та обумовлюються суспільними цінностями та нормативно-правовим полем. Комунікаційні канали виконують функцію посередника, інформуючи систему державного управління про впливи-загрози стихійної форми та хаотичне надходження, завдяки чому вона уникає прямого контакту з ними.

У другому розділі – “Дескриптивна модель середовища вироблення державної політики та особливості її застосування в державному управлінні” – викладено структуру, функції та принципи побудови дескриптивної моделі середовища вироблення державної політики. Розглянуто об’єктивні передумови вироблення державної політики в межах різних політичних режимів; проаналізовано діяльність учасників вироблення державної політики як суб’єктний чинник впливу середовища.

Дослідження теорій демократії та особливості демократизації українського суспільства обумовили розгляд фактора середовища крізь призму становлення партнерських відносин між державою та громадянським суспільством. Рівнями проведення дослідження середовища вироблення державної політики є фундаментальний, або природничий, соціокультурний та політичний. Принципами побудови його моделі виступають відкритість, обмежена невизначеність та умовна узгодженість суб’єктів щодо кінцевої мети діяльності. Побудова розширеної класифікації впливів та надання їм якісних характеристик шляхом ідентифікації джерел впливів середовища вироблення державної політики в демократичній державі вимагає визначення місця кожного впливу у своїй групі за допомогою методу ієрархій.

Інституційні можливості урегулювання існуючих протиріч між інтересами обумовлюють встановлення критеріїв відповідальності для системи прийняття державно-управлінських рішень. Такими критеріями є неупередженість судження, попередні оцінки та встановлені тенденції розвитку ситуації в даній галузі, узгодженість мети, спрямованість зусиль, згода на поступки та встановлення попередньої спільної мети. Цей механізм має забезпечити системне надходження суспільно важливої інформації в процесі взаємодії учасників вироблення державної політики. Процес взаємодії має ґрунтуватися на партнерських засадах і здійснюватися у визначеному організаційно-правовому середовищі. Ризиками під час оцінювання середовища вироблення державної політики є підміна пріоритетності спільних цілей, формальний підхід до проблеми та інерційність, недостовірність інформації або її перекручування.

За своєю структурою середовище вироблення державної політики включає об’єктивні передумови її створення, впливи суб’єктів, інформацію про проблему, ситуацію (події). До об’єктивних обставин формування державної політики слід зараховувати фізично-географічні, демографічні, соціальні, політичні характеристики країни, а також ті чинники, що є глибинними – менталітет, традиції тощо. Тип суб’єктної взаємодії в процесі вироблення державної політики характеризується рефлексією суспільних цінностей через політичну соціалізацію, норм організаційної культури, професійної етики, які реалізуються у парламентській культурі, організаційній культурі в органах державної влади та політичній культурі суспільства. Інформація про проблему до системи державного управління надходить з таких джерел, як офіційні (адміністративна статистика, експертні дані, соціологічні опитування), неофіційні (незалежні аналітичні експертизи – громадські та комерційні, моніторинги громадської думки). Ситуація навколо проблеми формується інформацією про об’єктивні вихідні дані, інтереси та ресурси задіяних політичних сил, події. Відповідно, встановлюється залежність між впливом, його значущістю для конкретної ситуації та станом проблеми. Важливим в цьому процесі є наявність інформаційного ресурсу (життєво важлива інформація, доступ до інформації та адекватне її тлумачення), об’єктивні події та умови, поява нового учасника процесу. Таким чином, авторський внесок до методології дослідження полягає в тому, що вперше було здійснено моделювання середовища вироблення державної політики за допомогою одночасного використання системно-ситуативного методу та системно-інформаційного аналізу.

На підставі результатів здійсненого аналізу автор даного дисертаційного дослідження пропонує розгляд комплексу впливів шляхом застосування дескриптивної моделі середовища вироблення державної політики. Така модель включає наявність відносно стабільних груп /джерел надходження впливів середовища вироблення державної політики. Об’єктивно вони являють собою соціально-системні впливи, впливи простору, часу, ситуації, інформації, культурно-поведінковий чинник впливу та впливи діяльності суб’єктів. Складність визначення полягає у встановленні найвпливовішого чинника з комплексу змін або сполучення критичних впливів. Тому їх виокремлення проводилося за такими ознаками, як місце джерела впливу в груповій ієрархії, динаміка надходження та характер змін, якісний характер впливів. Зміни, що відбуваються в середовищі, викликані реакцією на певну інформацію. Нечутливість до реакції обумовлює відсутність відповідних заходів у державній програмі, що може викликати посилення впливу фактора середовища. Об’єктивний аналіз інформації стає можливим через формування комунікаційних каналів із збільшеними пропускними можливостями шляхом відкритості процесу вироблення державної політики.

Дескриптивна модель середовища вироблення державної політики передбачає проектування за пропонованими параметрами проблемних напрямів державної політики: встановленими фінансовими, часовими, просторовими обмеженнями, тенденціями розвитку ситуації та закономірностями процесу вироблення державної політики. Параметри задаються об’єктом державної політики, галузевим напрямом державної політики, а також зацікавленими суб’єктами, до яких входять розробники політичних альтернатив, учасники реалізації державної політики. Обмеження накладаються станом проблеми (ситуаціями, подіями), регулятивною дією законодавства, умовами перехідної економіки, нормативними документами. Додатково відбиваються обмеження у фінансових ресурсах та інформації. Тенденції розкривають сутність існуючої ситуації та реалістичність прогнозів державних програм, тобто йдеться про вимір соціальної ефективності даного курсу державної політики.

Функціональне призначення дескриптивної моделі середовища вироблення державної політики полягає у забезпеченні структурованості взаємодії, виявленні інтересів, передбачуваності розподілу позицій політичних сил щодо проблеми. Середовище, яке певною мірою впорядковане, обумовлює функціонування політичної системи шляхом формування відповідного нормативно-правового або регулятивного середовища політичної взаємодії, комунікативного середовища, середовища коригування, конкурентного середовища, середовища стримування.

Процедура відстеження середовища вироблення державної політики під час аналізу проблеми базується на послідовних етапах. Перший етап присвячується з’ясуванню стану проблеми на момент дослідження, її особливостям, змінам, що відбулися та відбуваються досі в результаті попередньої політики. Другий етап включає аналіз вихідних даних про умови виникнення проблеми на основі статистики, соціологічних даних тощо. На третьому етапі встановлюються безпосередні впливи, аналізуються їх позитивність та негативність для ефективності процесу, визначаються ресурси та обмеження. Четвертий етап процедури спрямовується на виявлення інтересів розробників політичних альтернатив та груп інтересів. На п’ятому етапі досліджується комунікаційний простір, відбувається налагодження комунікаційних каналів та відбір інформації. Побудова моделі середовища вироблення державної політики відповідно до конкретної проблеми здійснюється на шостому етапі і передбачає визначення ймовірних шляхів розвитку ситуації, розробку варіантів розв’язання проблеми, прогнозування наслідків кожного з варіантів, вибір однієї з альтернатив.

Вимогами-обмеженнями у цьому процесі виступають: вимоги соціуму, які виражаються у дотриманні соціальних норм, цінностей, традицій і включають врахування діяльності соціальних інституцій, що їх відстоюють та зберігають; вимоги індивідуума, які ґрунтуються на особливостях соціалізації, особистісних установках та досвіді, намірах тощо; вимоги малої групи, які полягають в освоєнні організаційної культури та прийнятті в колектив; вимоги малих груп соціуму, що полягають у належності до соціального класу в структурі суспільства.

Результат використання дескриптивної моделі для аналізу впливів суб’єктів у політичній реальності України викладено відповідно до рівнів політичної взаємодії суб’єктів. Їх діяльність пов’язана із ступенем залучення до системи вироблення державної політики, відповідно до чого дисертантом виділено внутрішньосистемний та зовнішньосистемний аспекти (табл.).

Таблиця

Взаємодія суб’єктів вироблення державної політики в Україні

Рівні взаємодії | Суб’єкти та результати їх взаємодії

Внутрішньо системний аспект | Результат | Зовнішньо системний аспект | Результат

Офіційна взаємодія | Виконавча влада та законодавча влада | Законодавчі акти, документи | Громадські організації, політичні партії, ЗМІ | Лобіювання, захист суспільного інтересу

Неофіційна взаємодія | Групи тиску та адміністративний персонал

(державна служба) | Адміністративне лобіювання | Громадськість, суспільна думка, окремі громадяни | Суспільна підтримка

Таким чином, функціонування середовища вироблення державної політики постає необхідним елементом підтримки розвитку демократії. Узгодження суспільних інтересів на національному рівні об’єктивно стає основним напрямом формування середовища вироблення ефективної державної політики у транзитивному суспільстві.

У третьому розділі – “Проблеми формування середовища вироблення державної політики в Україні” – розглядаються особливості взаємодії середовища вироблення державної політики та системи державного управління крізь призму досвіду зарубіжних демократичних країн. Аналізуються організаційно-правові засади забезпечення функціонування середовища вироблення державної політики в Україні. Визначаються умови та шляхи удосконалення взаємодії суб’єктів та процедур вироблення державної політики.

Застосування дескриптивної моделі середовища вироблення державної політики з метою аналізу визначеності суб’єктної взаємодії у зарубіжних демократичних країнах дозволило встановити домінантні впливи у кожному окремому випадку. Коротко їх можна викласти як взаємозв’язок тривалості традицій місцевого самоврядування та комунального (громадського) менталітету (Німеччина, Франція), сталість форм економічних відносин (Італія), а також ключову роль політичних традицій та партійної системи (Велика Британія, США, Греція), роль геополітичного впливу (Канада, Німеччина). Взаємодія суб’єктів середовища вироблення державної політики в цих країнах формується шляхом підтримки режиму відкритості владних структур та доступу до інформації про політичні альтернативи щодо суспільно значущих проблем. Проведений аналіз виявив систему взаємодії суб’єктів, направлену на підтримку рівноваги інтересів та політичної стабільності в країні.

Під час розгляду організаційно-правових засад формування середовища вироблення державної політики в Україні доходимо висновку про нормативно закріплене встановлення режиму відкритості та прозорості взаємин між гілками державної влади, але в транзитивному пострадянському суспільстві проблема ускладнюється злитістю функцій політичного й адміністративного управління. Важливим питанням залишається невизначеність форм залучення до процедур вироблення державної політики інститутів громадянського суспільства, які включають не тільки політичні партії. В системі державного управління України діагностичні функції суб’єктної взаємодії залишаються досить слабкими. Обмеженнями управлінської діяльності тут виступають неякісна (неточна) первинна інформація, неякісна (помилкова) обробка інформації попередніми рівнями, приховування інформації (часткове, повне), затримка з передаванням частини інформації.

Головною проблемою в Україні, на думку дисертанта, є технологічне включення середовища в процес вироблення державної політики. Це означає, що електоральні технології набувають все більшого значення. Вони обумовлюють викривлення уявлення політичного керівництва про суспільні інтереси та проблеми, зміни ціннісних орієнтацій громадян. Роль середовища полягає в наданні інформації про соціальні зміни та об’єктивному донесенні їх до політичного керівництва. Удосконалення роботи органів державної влади повинно включати формування відкритого доступу до інформації, проведення постійної роботи з оцінювання середовища, діагностика появи нових інтересів і суб’єктів.

висновки

У дисертаційній роботі вирішено актуальне наукове завдання, що полягає у дослідженні науково-теоретичних підходів до вивчення впливів у процесі вироблення державної політики та обґрунтуванні методологічних засад формування середовища вироблення державної політики у транзитивному суспільстві з метою розробки рекомендацій щодо ідентифікації впливів даного фактору під час створення державної політики. Основні висновки дисертації підтверджують гіпотезу роботи про те, що проектування середовища вироблення державної політики сприятиме удосконаленню діяльності органів державної влади у сфері формування державно-управлінських рішень, та дозволяють викласти їх як такі положення та рекомендації:

1. Здійснений аналіз вітчизняної та зарубіжної наукової літератури свідчить про наявність широкого спектру науково-теоретичних підходів до вивчення впливів у процесі вироблення державної політики. Однак увага науковців сконцентрована на дослідженні адаптивних структур організаційного середовища в державному управлінні й середовища аналізу державної політики як контексту діяльності експерта під час оцінювання проблеми.

2. Ефективність державної політики безпосередньо залежить від сполучення впливів, динаміки їх появи та якості привнесеної зміни. Сутність поняття “середовище вироблення державної політики” полягає у поєднанні різних впливів під час політичного процесу і визначається як сукупність об’єктивних впливів та впливів суб’єктів вироблення державної політики. Ця сукупність утворюється інформацією про проблему та інтересом суб’єктів щодо її розв’язання, який підкріплюється наявністю ресурсів для визначення, окреслення та спрямовування процесу створення державної політики.

3. Взаємодія середовища вироблення державної політики та системи державного управління ґрунтується на трьох рівнях дослідження – фундаментальному, соціокультурному та політичному. Розгляд ієрархічної побудови системних впливів – системи міжнародних відносин, соціальної системи, політичної системи, системи державного управління – дозволяє встановити межі середовища вироблення державної політики шляхом введення чіткого розмежування системних впливів. За допомогою комунікаційних каналів встановлюються взаємозв’язки системи та середовища. Основними принципами взаємодії середовища вироблення державної політики та системи державного управління стали системність, ієрархічність, зворотний зв’язок, плюралізм, конкуренція, демократичність. Це дозволяє створити схему взаємодії: комунікація – інформація – державна політика – державна програма. Ідентифікація впливу в аналізі середовища постає як виявлення слабкого інформаційного ланцюга в державній програмі.

4. Середовище вироблення державної політики як постачальник соціальної інформації є важливою складовою діяльності органів державної влади. Одночасне використання системно-ситуаційного методу та системно-інформаційного аналізу для побудови дескриптивної моделі дозволяє стверджувати, що комунікаційні канали є межами, а суб’єкти вироблення державної політики – фільтрами суспільних потреб, тобто тими хто визначає їх нагальність і може винести їх на порядок денний. Дескриптивна модель має інструментальний характер. Вона призначена для аналізу конкретних проблем за умови розвитку демократії в суспільстві. Наведена в роботі класифікація впливів середовища вироблення державної політики уможливлює визначення характеру впливу, місце в груповій ієрархії, масштаб та якість. Дескриптивна модель є інструментом інформаційно-аналітичного забезпечення державної політики. Під час проектування середовища щодо встановленої проблеми проводиться оцінювання інформаційного наповнення політики. Відносна стабільність джерел впливів дозволяє ідентифікувати та описати стан середовища вироблення державної політики в кожному конкретному випадку.

5. У результаті проведеного перегляду впливів у процесі вироблення державної політики в зарубіжних демократичних країнах автор дійшов висновку про важливість ролі державного управління у процесі формування середовища вироблення державної політики. Стабільність взаємодії учасників вироблення державної політики у розвинутих демократіях залежить від збереження балансу інтересів та здійснення діяльності за узгодженими принципами, що робить їх діяльність очікуваною та передбачуваною, спільною.

6. В Україні взаємодія виробників державно-управлінських рішень має циклічний характер та відрізняється зміною неофіційних акторів у кожному конкретному випадку, створюючи динамічні мережі учасників й підкреслюючи слабку структурованість середовища вироблення державної політики. Утворення оперативних зв’язків між учасниками вироблення державної політики проводиться з метою реалізації групових інтересів у державно-управлінському рішенні. Урядові заходи щодо активної участі громадян у формуванні та реалізації державної політики в Україні, які були виголошені в ряді нормативно-правових документів, на практиці прийняли формальний характер. Як підтверджує практика, неструктурованість середовища вироблення державної політики обумовлюється слабким законодавчим окресленням процедур взаємодії учасників. Проведений аналіз організаційно-правових засад ефективного функціонування середовища вироблення державної політики свідчить про необхідність науково-теоретичного вивчення такого явища, як лобізм у транзитивному суспільстві.

Для організаційно-правового та наукового забезпечення подальшого дослідження випливів та формування середовища вироблення державної політики пропонується:

– поширити застосування дескриптивної моделі середовища вироблення державної політики в практиці органів державної влади та місцевого самоврядування для аналізу конкретних проблем, що передбачає регулярне відстеження та оцінювання середовища вироблення державної політики за галузевими напрямами на рівні управлінь обласних державних адміністрацій та районних державних адміністрацій;

– здійснити розробку механізму впливу громадських інституцій на вироблення державної політики, участі нових інтересів та суб’єктів у даному процесі з метою своєчасного виявлення споріднених проблем та латентних інтересів суспільства;

– включити до курсу підготовки магістрів спеціальності “Державне управління” факультативу “Лобізм як політичне явище” та ввести до курсу підвищення кваліфікації для державних службовців теми “Лобіювання інтересів: теорія та практика”.

Формування інститутів публічної політики та встановлення режиму відкритості владних структур до діалогу з громадськістю потребує відповідного сприйняття та розуміння учасниками вироблення державної політики своєї ролі в справі об’єктивного представлення проблем та відстоювання інтересів українського суспільства. У цьому процесі запровадження дескриптивної моделі середовища вироблення державної політики в практичну діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування України сприятиме підвищенню ефективності державно-управлінських рішень.

Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Антонова О. Аналіз державної політики у розбудові громадянського суспільства в Україні // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. – Д.: ДРІДУ УАДУ, 2002. – Вип. 1 (7). – С. 62 – 70.

2. Антонова О. Аналіз середовища вироблення державної політики у сфері зайнятості населення в Україні // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. – Д.: ДРІДУ НАДУ, 2004. – Вип. 3 (17). – С. 52 – 64.

3. Антонова О. В. Соціальна ефективність діяльності органів державної влади // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2003. – № 2 (17): У 2 ч. – Ч. 2. – С. 63 – 65.

4. Антонова О. Вплив глобалізації на вироблення державної політики в Україні // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. – Д.: ДРІДУ НАДУ, 2004. – Вип. 2 (16). – С. 96 – 103.

5. Антонова О. Культурно-поведінковий фактор впливу на формування державної політики // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. – Д.: ДРІДУ УАДУ, 2003. – Вип. 2 (12). – С. 221 – 234.

6. Антонова О. Розвиток політичної науки як передумова становлення аналізу державної політики // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. – Д.: ДФ УАДУ, . – Вип. ).– С. 109 – 121.

7. Антонова О. Роль виробників державно-управлінських рішень у процесі формування державної політики // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. – Д.: ДРІДУ УАДУ, 2001. – Вип. 3 (6). – С. 86 – 95.

8. Антонова О. Проблема політичного середовища в аналізі державної політики // Проблемні питання аналізу державної політики / Уклад. В. Є. Романов. – Д.: Центр екон. освіти, 2002. – С. 13 – 21.

9. Антонова О. Державне управління і соціальна інформація // Розвиток демократії та місцевого самоврядування в Україні: Матер. наук.-практ. конф. та семінарів за міжнародною участю. – Д.: Центр економічної освіти, 2003. –С. 11 – 16.

10. Антонова О. Середовище вироблення державної політики // Актуал. теоретико-методологічні та організаційно-практичні пробл. держ. упр.: Матер. наук.-практ. конф. (28 трав. 2004 р.) – К.: НАДУ, 2004. – Т. 1. – С.  – 244.

11. Антонова О. Теоретичні засади ефективного державного управління соціальними системами // Соц.-екон. ефективність держ. упр.: теорія, методологія та практика: Матер. щорічної наук.-практ. конф. 23 січ. 2003 р. / За заг. ред. А. Чемериса. – Л.: ЛРІДУ УАДУ, 2003. – Ч. . – С. 152 – 154.

12. Романов В., Антонова О. Аналіз державної політики як фактор формування громадянського суспільства // Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні: Матер. наук.-практ. конф. за міжнар. участю (30 трав. 2001 р., Київ).– К.: УАДУ, 2001. – Т. 1. – С. 38 – 40.

Анотації

Антонова О.В. Середовище вироблення державної політики (теоретико-методологічні аспекти). – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.01 – теорія та історія державного управління. – Дніпропетровський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. – Дніпропетровськ, 2005.

У дисертації розглянуто проблеми впливу фактору середовища в процесі вироблення державної політики. Проаналізовано сучасний стан розробки теми дисертаційного дослідження, обґрунтовано використання визначеної методології. Розкрито основні науково-теоретичні підходи до ідентифікації впливів під час взаємодії суб’єктів вироблення державної політики. Визначено функції та основні інструменти структурування впливів середовища. Розроблено дескриптивну модель середовища вироблення державної політики. Проаналізовано особливості застосування даної моделі в країнах розвинутої демократії та в Україні.

Ключові слова: державна політика, процес вироблення державної політики, середовище вироблення державної політики, виробники державно-управлінських рішень, розробники політичних альтернатив, громадянське суспільство.

Антонова О.В. Среда разработки государственной политики (теоретико-методологические аспекты). – Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата наук по государственному управлению по специальности 25.00.01 – теория и история государственного управления. – Днепропетровский институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины. – Днепропетровск, 2005.

В диссертации рассмотрены проблемы влияния фактора среды в процессе разработки государственной политики. Проанализировано современное состояние научной разработанности темы диссертационного