ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

Данильєва Ірина Едуардівна

УДК 342.98:35.08

Принципи організації та функціонування

державної служби в Україні

Спеціальність 12.00.07 – теорія управління;

адміністративне право та процес;

фінансове право; інформаційне право

Автореферат дисертації

на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Київ - 2005

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі адміністративного права та адміністративної діяльності Луганського державного університету внутрішніх справ

Науковий керівник кандидат юридичних наук, професор

Битяк Юрій Прокопович,

завідувач кафедри адміністративного права Національної

юридичної академії імені Ярослава Мудрого (м. Харків)

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

Андрійко Ольга Федорівна,

провідний науковий співробітник відділу з проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави та права ім. В.М. Корецького НАН України (м. Київ)

кандидат юридичних наук

Корж Ігор Федорович,

головний консультант Секретаріату Комітету Верховної Ради України з питань національної безпеки та оборони (м. Київ)

Провідна установа: Харківський національний університет внутрішніх справ, м. Харків

Захист відбудеться 16 грудня 2005 року о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.867.01 по захисту дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук в Інституті законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053 м. Київ, пров. Несторівський, 4.

Автореферат розіслано 15 листопада 2005 року.

З дисертацією можна ознайомитись бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053 м. Київ, пров. Несторівський, 4.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради

кандидат юридичних наук О.М. Биков

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Значимість державної служби пов’язується з її роллю в реалізації функцій держави, її органів, усього державного апарату. Концепція адміністративної реформи в Україні, інші політико-правові документи Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України передбачають розбудову нової сучасної моделі державної служби, модернізацію її відповідно до світових стандартів. Метою реформування цього інституту є становлення справді професійної, високоефективної, стабільної та авторитетної державної служби. Для успішної реалізації зазначених цілей і завдань вона повинна будуватися на таких принципах: верховенства права та законності; пріоритету прав і свобод людини та громадянина; гласності та зовнішнього контролю; рівного доступу громадян до державної служби; єдності вимог, що ставляться до державної служби; професіоналізму й компетентності, етичності; обов’язковості рішень вищих посадових осіб і державних органів; персональної відповідальності за невиконання або неналежне виконання посадових обов’язків і службової дисципліни; політичної нейтральності та стабільності; соціальної захищеності державних службовців; поєднання державних і регіональних інтересів.

Запровадження якісно нової державної служби, на думку дисертанта, повинно починатися з наукового обґрунтування та законодавчого визначення її правових засад, принципів організації та функціонування, які характеризують державну службу як цілісний правовий інститут, самостійний інститут адміністративного права. Упровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади та місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання управлінських послуг громадянам є одним з основних завдань державних службовців в Україні. Разом з тим, проблеми визначення системи та реалізації принципів організації й функціонування державної служби в Україні комплексно не досліджувалася, не були предметом окремої наукової роботи.

Деякі теоретичні аспекти визначення системи принципів організації та функціонування державної служби, їх реалізації розглядалися в різні часи в працях учених-адміністративістів, теоретиків права в процесі дослідження окремих проблем державної служби – С.С.Алексєєва, А.П.Альохіна, Г.В.Атаманчука, Д.М.Бахраха, І.Л.Бачило, К.С.Бєльського, А.А.Воробйова, В.М.Горшеньова, Д.А.Керімова, Ю.М. Козлова, А.М.Колодія, Б.М. Лазарева, О.О.Лукашової, Г.В.Мальцева, В.М.Манохіна, І.П.Пахомова, Г.І.Петрова, О.Ф.Скакун, Ю.М.Старилова, С.С.Студенікіна, Ю.О.Тихомирова, В.А.Юсупова, Л.С. Явича, В.А.Яковлєва, Ц.А.Ямпольської та ін.

В Україні дослідженню загальних аспектів цієї проблеми в сучасних умовах приділяли увагу В.Б.Авер’янов, О.Ф.Андрійко, О.М.Бандурка, Ю.П. Битяк, І.П.Голосніченко, С.Д. Дубенко, С.В. Ківалов, В.Л. Коваленко, В.К. Колпаков, І.Ф. Корж, О.Д. Крупчан, Г.І. Леліков, В.К.Малиновський, Н.Р.Нижник, О.Д. Оболенський, О.В.Петришин, Г.Й. Ткач, В.В. Цвєтков, В.М. Шаповал та ін.

В дисертації зроблено спробу поглибити наявні теоретичні розробки в цій галузі, обґрунтування місця та значення принципів в організації й діяльності державного апарату, проаналізувати умови їх реалізації з метою вдосконалення функціонування всієї системи державного управління. Остаточно нерозв’язаним залишається питання законодавчої регламентації принципів організації та функціонування державної служби; система принципів, закріплена Законом України “Про державну службу”, недостатньою мірою відповідає вимогам демократичної, соціальної, правової держави, у якій людина, її права та свободи мають пріоритетний характер.

Дисертацію виконано з урахуванням сучасних наукових розробок. Її нормативною базою стали Конституція України, чинні основоположні законодавчі й інші нормативно-правові акти. Оскільки дослідження має комплексний характер, разом з юридичною вивчалася політична та соціологічна література, публікації в пресі, статистичні матеріали та результати конкретних соціологічних досліджень.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження перебуває в безпосередньому зв’язку з державними планами та програмами науково-дослідної роботи й відповідає планам наукових досліджень Міністерства внутрішніх справ України (“Пріоритетні напрями фундаментальних і прикладних досліджень навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 2002-2005 років”, затверджені наказом МВС України № 635 від 30 червня 2002 р.), Плану науково-дослідної роботи Луганської академії внутрішніх справ імені 10-річчя незалежності України. Актуальність цього напрямку досліджень підтверджується положеннями Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої указом Президента України № від 22 липня 1998 р.

Мета й завдання дослідження полягають у розробці загальної теоретичної концепції принципів державної служби, удосконалені правового регулювання організації та функціонування державної служби в Україні, виявленні сутності, змісту, побудови їх системи з метою надання рекомендацій і внесення конкретних пропозицій до чинного законодавства. Для досягнення поставленої мети вирішуються наступні завдання:

- навести оцінку соціально-правового значення принципів права в регулюванні державно-службових відносин;

- проаналізувати наявні в науковій літературі погляди щодо правової природи принципів державної служби, визначення їх поняття та сутнісних рис;

- дослідити систему принципів державної служби, проаналізувати її теоретичну модель;

- розкрити роль, місце принципів організації та функціонування в системі принципів державної служби;

- здійснити аналіз чинного законодавства щодо правової регламентації принципів організації та функціонування державної служби;

- удосконалити нормативну модель системи принципів державної служби для подальшого використання в оновленому Законі України “Про державну службу”, визначити зміст тих з них, які в умовах реформування інституту державної служби набувають особливої актуальності;

- проаналізувати соціально-економічні, політичні умови реалізації принципів державної служби;

- внести конкретні пропозиції щодо напрямків удосконалення державної служби в умовах розбудови в Україні правової держави та виробити рекомендації щодо їх практичної реалізації.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що складаються в галузі організації та функціонування державної служби.

Предметом дослідження є принципи організації та функціонування державної служби, їх становлення й розвиток у практичній діяльності органів державної влади й у законодавстві України.

Методи дослідження. У дисертаційному дослідженні використовувались сучасні загальнонаукові методи та прийоми пізнання, наукові концепції державного управління, адміністративного права, політології, соціології тощо. Для одержання найбільш достовірних наукових результатів у роботі використовувалися діалектичний, структурно-функціональний, системно-структурний, порівняльно-правовий, історичний, конкретно-соціологічний та інші методи.

За допомогою інструментів діалектики – аналізу, синтезу, аналогії визначено підходи до поняття, ознак, функцій принципів права в регулюванні адміністративних правовідносин (підрозділ 1.1), показано особливості принципів організації та функціонування державної служби, сформульовано їх поняття, проаналізовано їх роль у регулюванні управлінських відносин (підрозділи 1.2, 1.3). На підставі структурно-функціонального й системно-структурного методів проведено класифікацію принципів державної служби, обґрунтовано місце й значення принципів організації та функціонування в системі принципів державної служби (підрозділ 1.4). Зазначені наукові прийоми, а також порівняльно-правовий метод дали можливість здійснити аналіз національного та зарубіжного законодавства, на основі чого було дано характеристику окремих принципів організації та функціонування державної служби, вироблено пропозиції щодо їх практичної реалізації (розділ 2), напрямків удосконалення діяльності державної служби й правового регулювання суспільних відносин у цій галузі (підрозділ 3.3). Історичний та соціологічний методи були застосовані при збиранні, аналізі інформації, з’ясуванні соціально-економічних та політичних умов упровадження принципів державної служби (підрозділ 3.1).

Наукова новизна одержаних результатів. Удосконалення правового регулювання інститутів влади серед інших напрямків вимагає розгляду фундаментальних правових основ державної служби – принципів її організації та функціонування. Дисертація є однією із перших наукових робіт, де комплексно проаналізовано проблему становлення і розвитку в сучасних умовах принципів організації та функціонування державної служби. На підставі проведеного дослідження вироблено їх загальнотеоретичну концепцію, систему, пропозиції по внесенню змін у чинне законодавство щодо шляхів їх практичної реалізації.

В межах даної наукової роботи дисертантом сформульовано ряд понять, положень, висновків. До основних з них слід віднести такі:

- наведено авторське поняття принципів організації й функціонування державної служби, під якими слід розуміти систему ідей, ціннісних орієнтирів, виражених у Конституції України, інших нормативно-правових актах, яка відбиває закономірності й тенденції розвитку й напрями організації та здійснення державними органами й державними службовцями діяльності щодо реалізації завдань і функцій держави;

- обґрунтовано критерії класифікації принципів державної служби, а саме щодо виокремлення на підставі спрямованості змісту або цільового призначення загальних принципів, принципів організації та принципів функціонування;

- надано комплексну характеристику принципів організації й функціонування державної служби, яка охоплює формулювання й аналіз змісту принципу, його нормативно-правові закріплення й гарантії реалізації, обґрунтування актуальності й подальшого практичного впровадження, взаємозв'язок з іншими принципами державної служби тощо;

- розроблено й надано рекомендації щодо законодавчого закріплення елементів механізму практичної реалізації принципів державної служби, серед яких: система принципів державної служби, формула принципу державної служби, функціонально-правовий інструментарій, адміністративні процедури в сфері державного управління, система державного і громадського контролів за діяльністю державних службовців, відповідальність за невиконання або неналежне виконання обов’язків державними службовцями;

- удосконалено систему принципів організації й функціонування державної служби шляхом віднесення до неї принципів, які спрямовані на досягнення цілей і розв’язання завдань оновленої державної служби, встановлення єдиного механізму забезпечення її високопрофесійності й ефективності, зокрема принципів рівного доступу громадян до державної служби, політичної нейтральності, соціальної захищеності державних службовців тощо;

- запропоновано нормативну модель системи принципів державної служби з метою прийняття нової редакції відповідної статті Закону України “Про державну службу”: „Стаття . Принципи державної служби. Державна служба в Україні ґрунтується на таких принципах: верховенства права та законності; пріоритету прав і свобод людини та громадянина; гласності та зовнішнього контролю; рівного доступу громадян до державної служби; єдності вимог, що ставляться до державної служби; професіоналізму і компетентності, етичності; обов’язковості рішень вищих посадових осіб і державних органів; персональної відповідальності за невиконання або неналежне виконання посадових обов’язків і службової дисципліни; політичної нейтральності та стабільності; соціальної захищеності державних службовців; поєднання державних і регіональних інтересів.”;

- набуло подальшого розвитку теоретичне обґрунтування значення в регулюванні адміністративних, державно-службових відносин принципів права, як вихідних ідей, що обумовлюють єдність правового регулювання, відбивають у нормах права закономірності й тенденції розвитку суспільного життя, організації й функціонування державного управління, його складових;

- поглиблено розуміння принципів державної служби, їх природи й соціального значення з позицій системного підходу, тобто з урахуванням їх взаємозв'язку з принципами конституційного ладу української держави, принципами адміністративного права й державного управління, що має на меті забезпечення надійного захисту прав і свобод людини, дотримання міжнародних норм;

- розширено наукові погляди відносно шляхів дослідження системи принципів державної служби, пов'язаних з визначенням системних властивостей принципів організації й функціонування в регулюванні державно-службових відносин, що обумовлено їх спрямованістю на забезпечення нормальної життєдіяльності державної служби, відбивання характеру й специфіки функцій і завдань, які покладаються на державних службовців, а також організаційно-правових вимог, які визначають їх діяльність, функціонування всього державного апарату.

Практичне значення одержаних результатів. Сформульовані в дисертації висновки та теоретичні положення сприятимуть подальшому розвитку науки загальної теорії держави та права, адміністративного права, подальшій науковій розробці проблем упровадження принципів державної служби в управлінську практику.

Практичне значення одержаних результатів також зумовлюється актуальністю пропозицій щодо удосконалення чинного законодавства, реалізація яких сприятиме створенню в Україні принципово нової державної служби, що відповідатиме вимогам демократичної, соціальної, правової держави, посиленню забезпечення прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади. Відповідні авторські пропозиції щодо внесення змін до Закону України “Про державну службу” були розглянуті на засіданні Комітету законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності Верховної Ради України, про що отримана позитивна відповідь із зазначенням перспективи їх урахування в удосконаленні державної служби (лист № 6-19/14-759 від 29.05.05).

Значення цього дослідження для правотворчої практики України вбачається в тому, що його висновки можуть сприяти підвищенню якості нормативно-правових актів, у цілому правового регулювання державно-службових відносин. Значну частину матеріалів дослідження присвячено питанням правозастосовчої діяльності державних органів.

Положення дисертації впроваджувались у навчальний процес, їх також доцільно використовувати в освітніх програмах підвищення кваліфікації державних службовців, правового виховання населення.

Апробація результатів дисертації. Підсумки дослідження проблеми в цілому, його окремих положень, а також отримані узагальнення й висновки доповідалися на міжнародних науково-практичних конференціях: “Університет і регіон” (м. Луганськ, 5 – 6 грудня 2001 року); “Проблеми й напрямки формування світогляду майбутніх працівників органів внутрішніх справ” (м. Запоріжжя, 11-12 грудня 2003 року); “Проблеми удосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в Україні” (м. Харків, 25 травня 2004 року); “Запорізькі правові читання” (м. Запоріжжя, 30 червня – 1 липня 2004 року). Результати дослідження неодноразово обговорювалися на засіданнях кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності Луганського державного університету внутрішніх справ.

Публікації. Основні положення та висновки, сформульовані в дисертації, знайшли відображення в 12 публікаціях, з яких 8 статей опубліковано у фахових наукових виданнях, та 4 наукових повідомлення – у збірниках матеріалів науково-практичних конференцій.

Структура роботи зумовлена її метою та завданнями. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, тринадцяти підрозділів, висновків, списку використаних джерел (248 найменувань), одного додатка. Повний обсяг дисертації становить 196 сторінок, з яких 175 – основний зміст.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наводяться відомості про апробацію результатів та публікації.

Розділ 1. “Природа і сутність принципів організації і функціонування державної служби” містить чотири підрозділи, в яких аналізуються поняття і значення принципів права в регулюванні адміністративних правовідносин, соціально-правова природа принципів організації та функціонування державної служби, сутність принципів організації і функціонування державної служби, місце принципів організації і функціонування державної служби в загальній системі принципів державної служби.

Підкреслюється, що в регулюванні адміністративних правовідносин принципи права мають значення вихідних ідей, які відбивають в нормах права закономірності й тенденції розвитку суспільного життя, організації й функціонування державного управління, його складових. Вони забезпечують єдність правового регулювання відносин у цій галузі.

Обґрунтовано взаємовплив принципів адміністративного права й принципів його окремих інститутів. В основі системи принципів державної служби лежить традиційний невід'ємний їх зв'язок із загальними принципами адміністративного права й державного управління. Останні консолідують розвиток інституту державної служби з новою ідеологією функціонування виконавчої влади.

Зазначається, що принципи державної служби в Україні являють собою складне утворення, яке інтегрує закономірності розвитку різних аспектів проявів державно-службових відносин. Вони формуються під впливом загальних принципів адміністративного права й державного управління, конституційних засад державного устрою й функціонування системи виконавчої влади, міжнародних норм, визнаних Україною, законів соціальних систем й управлінської практики. Крім того, вагому роль у визначенні змісту принципів державної служби відіграють сучасні реформаційні процеси в галузі державного управління, які спрямовані на оновлення діяльності всіх державних і правових інститутів суспільства в руслі пріоритету прав і свобод людини й громадянина.

Узагальнюються підходи до розуміння принципів державної служби та обґрунтовуються напрями виокремлення принципів її організації та функціонування в системі перших. Це обумовлено тим, що основний сенс і зміст державно-службових відносин охоплюється організаційним і функціональним аспектами. Тому, поряд із загальними принципами державної служби, важливе місце в цій сфері посідає також значна група принципів її організації й функціонування, власне тлумачення яких автор надає в роботі.

Звернено увагу на динамічність процесу формування принципів адміністративного права та державної служби, що стає їх сучасною особливістю. Аналіз теоретичних розробок у цій галузі дозволив автору виявити й важливу стабілізуючу роль принципів організації та функціонування державної служби, оскільки вони:

- відбивають найбільш істотні, головні, об'єктивно детерміновані закономірності, відносини й взаємозв'язки в системі організації й функціонування державної служби;

- забезпечують ефективність механізму реалізації й захисту прав і свобод людини й громадянина; визначають законність і стабільність поведінки державних службовців

- обумовлюють соціальну цінність відносин, які мають місце в системі державної служби;

- являють собою ядро системи норм про організацію й функціонування державної служби.

Зроблено висновок, що всі принципи організації і функціонування державної служби „працюють” у взаємодії в рамках одного механізму, однієї системи. Побудова такої системи має як емпіричне, так і прикладне значення. Системний аналіз принципів організації й функціонування державної служби дозволяє всебічно врахувати їх зв'язки й відносини усередині системи принципів державної служби, знайти умови їх динаміки й стабільності, зрозуміти механізм їх впливу на суспільні відносини з метою ефективної реалізації в процесі модернізації системи державної служби.

Сучасні теоретичні розробки характеризуються широким діапазоном видів принципів державної служби й підходів до їх класифікації. На думку автора, основу системи принципів державної служби має складати їх класифікація за цільовим призначенням або спрямованістю змісту на загальні, організаційні та функціональні. Дана класифікація відображає специфіку інституту державної служби, його ключові елементи, виявляє структурні та системні характеристики принципів організації й функціонування, а також закономірності їх прояву в практичній реалізації.

З’ясовано, що повноцінний механізм функціонування системи принципів державної служби залежить від визначеності всіх його елементів. Відсутність чітко сформованих правових принципів державної служби спричиняє появу в ній рис бюрократизму та приводить до порушень законів. Аналітичний огляд виявив наявність принципів державної служби, які унормовані на рівні загальних і спеціальних законів, інших нормативно-правових актів, а також запропонованих у проектах законів, у теоретико-правових дискусіях. Зроблено спробу їх узагальнити та виокремити з них ті, що об’єктивно відповідають сучасним потребам суспільства.

Наведений аналіз дозволив дійти висновку, що сучасна система принципів державної служби має істотні недоробки, вимагає більш чіткого оформлення й закріплення в єдиному законодавчому акті, який би визначав основи державної служби України. У наступному це має покласти початок системному правовому регулюванню державно-службових відносин з метою забезпечення ефективної реалізації функцій держави, а також прискорити розробку нової редакції Закону України „Про державну службу”, прийняття якого є однією з актуальних вимог сьогодення.

Розділ 2. “Характеристика принципів організації та функціонування державної служби” складається з семи підрозділів, присвячений аналізу окремих принципів організації й функціонування державної служби в Україні. Вибір нижчевикладених принципів організації та функціонування державної служби в якості предмета дослідження автор доводить такими аргументами.

По-перше, досвід зарубіжних країн (Європи, США), країн-республік колишнього СРСР (Росія, Казахстан, Прибалтика) та аналіз їх законодавства показує, що стабільна ефективна державна (публічна) служба ґрунтується саме на цих принципах.

По-друге, всі вони остаточно не визначені у вітчизняному законодавстві, тому потребують поглибленого теоретичного обґрунтування, і подальшого законодавчого унормування, наукового тлумачення, визначення сфери дії та суб'єктного складу, конкретизації інших елементів змісту принципів, механізму реалізації тощо.

По-третє, всі принципи взаємопов’язані. В рамках єдиної системи дія зазначених принципів організації та функціонування державної служби спрямована на досягнення цілей і вирішення задач оновленої державної служби, на встановлення єдиного механізму її організації й функціонування. В сукупності вони визначають вітчизняну державну службу як високопрофесійну та ефективну.

Зазначається, що принцип єдності вимог, що ставляться до державної служби, виявляє себе в цілях державного управління й інституту державної служби; конституційних засадах функціонування механізму державної влади; єдиній багаторівневій системі органів виконавчої влади й місцевого самоврядування, структурі їх апаратів; організаційно-правових формах здійснення управлінської діяльності: органах держави, органах місцевого самоврядування; єдності елементів правового статусу службовців й ієрархії посад; нормативному характері правового регулювання та єдиній законодавчій базі; процесуальній регламентації: у питаннях вступу – кваліфікаційні вимоги, конкурс, призначення, прийняття присяги; проходження – заміщення посади, іспитовий термін, виконання службових обов'язків; припинення – звільнення, відставка, вихід на пенсію.

Особлива увага приділяється принципу рівного доступу громадян до державної служби. Конституція України гарантує повну й ефективну реалізацію права громадян на участь в управлінні державою за допомогою надання рівної можливості кожному бути допущеним до державної служби. Значення даного принципу полягає у: 1) реалізації природних рівності прав між людьми, соціальної справедливості й пріоритету прав і свобод людини й громадянина; 2) подоланні будь-якої дискримінації між людьми; 3) забезпеченні єдиної упорядкованої демократичної системи формування кадрів державної служби.

Аналіз чинного законодавства в галузі державно-службових відносин, виявляє необхідність впровадження принципу стабільності державної служби, що, на думку автора, обумовлено потребою подолання поверхневого нестійкого правового регулювання цього інституту. Професійна стабільність і стійкість службового положення є необхідними як в інтересах державного апарату, так і в інтересах державних службовців, і вони мають бути гарантовані навіть у разі повних або часткових змін у системі державних органів і організації державної служби. Даний принцип дає змогу забезпечити не лише кількісні, а насамперед якісні умови функціонування державних органів. Він відбивається при підборі кадрів та призначенні на посаду, просуванні по службі, звільненні.

Підкреслюється, що головною умовою ефективності та стабільності державної служби, а так саме її існування, є професіоналізм і компетентність її службовців. Дія цього принципу полягає у сумлінному ставленні державного службовця до своєї роботи, майбутньої кар’єри, відданості справі, прагненні досягти максимально високих результатів, та, в рівній мірі, в розумній кадровій політиці, яка б забезпечувала професійний розвиток, раціональне використання наявних людських ресурсів державної служби України та незалежність службової праці від змін суспільно-політичного спрямування державних інститутів і їх структури.

Вагомою складовою професіоналізму державних службовців, зауважує автор, має бути їх етичність, дотримання морально-етичних норм управління, службового етикету. В зв’язку з чим подальшого обґрунтування отримала теза про необхідність підготовки та прийняття Кодексу загальних правил поведінки державних службовців, розв’язання проблеми вивчення теоретичних положень етики, її основних норм всіма службовцями. Пропонується активізувати спеціальні навчальні програми, спрямовані на підвищення культури праці державних службовців, розширення й зміцнення їх морального світогляду.

Приділено увагу принципу політичної нейтральності державних службовців, який має розглядатися як гарантія стабільності й високого професіоналізму державного апарата. Даний принцип є відносно новим й обумовленим перебудовою існуючої політичної системи, а тому остаточно невизначеним, для системи державної служби в Україні. Суть його зводиться до певних обмежень політичної активності державних службовців. Вони мають на меті заблокування можливості зловживання службовим становищем у партійних або особистих інтересах, максимально обмежити можливість впливати на голоси виборців через урядові канали, узяти під контроль корупцію. Державна служба повинна бути надійно захищена від сваволі політичних партій, урядів і міністрів, що нерідко змінюються, а народ - від сваволі чиновників і всевладдя апарату.

Зазначається, що однією з проблем реалізації принципу політичної нейтральності державних службовців є недосконалість його регламентації в чинному законодавстві. Насамперед це стосується відсутності інтерпретації принципу в нормах законів і неузгодженості правового тлумачення певних його аспектів, що надаються в різних нормативно-правових актах.

З метою забезпечення нормальної діяльності державного апарату автор аналізує реалізацію принципу обов’язковості рішень вищих посадових осіб і державних органів для держаних службовців. Цей принцип обумовлює ієрархічність і відповідний зв’язок між посадовцями та спрямований на внутрішні відносини у системі державної служби. Основна його дія полягає у тому, що: 1) нижчі (підлеглі особи) державні службовці зобов’язані виконувати рішення, прийняті вищими державними органами й керівниками; 2) ці рішення посадових осіб мають бути законними, тобто такими, що не суперечать закону й прийнятими в межах їх компетенції та повноважень.

Оновлення та подальше впровадження принципу соціальної захищеності державного службовця передбачає встановлення механізму надання конституційно гарантованого захисту державного службовця, створенні рівних умов вступу й перебування на державній службі всіх соціальних категорій населення, укріпленні становища жінок у сфері державного управління, наданні реальних можливостей самовизначення української молоді з метою залучення до державної служби талановитих фахівців, розробці системи прямого соціального забезпечення державних службовців шляхом збільшення грошових виплат та скорочення пільг і переваг.

Розділ 3 “Реалізація принципів державної служби в умовах демократичної соціальної правової держави в Україні” складається з двох підрозділів, де аналізуються соціально-економічні, політичні, нормативно-правові умови впровадження принципів в практичну діяльність, вносяться пропозиції щодо удосконалення організації та функціонування державної служби в Україні.

Зазначається, що практична реалізація принципів організації й функціонування державної служби обумовлена низкою факторів, позитивного й негативного характеру. Позитивність підґрунтя впровадження даних принципів пов'язана з установленим державою завданням реформування системи державної служби. Тобто, актуальність реалізації принципів державної служби обумовлена, в першу чергу, необхідністю: а) оновлення її моделі; б) переорієнтації публічних інститутів на функціонування нової державної ідеології пріоритету людини, її прав і свобод; в) приведення сучасної системи державної служби у відповідність до світових стандартів. У цілому реальність процесу запровадження демократичних принципів державної служби має стати вагомим кроком до набуття Україною ознак соціальної, демократичної, правової держави.

У дисертації підкреслюється, що модернізаційні процеси вимагають часу, оскільки спрямовані на комплексне оновлення всіх публічних і соціальних інститутів. Реалізація принципів державної служби в Україні ще ускладнюється негативними чинниками, зокрема на думку дисертанта: 1) недооцінкою ролі державної служби в державному управлінні; 2) декларативністю багатьох політичних намірів і рішень влади щодо удосконалення діяльності державного апарату; 3) непослідовністю реформування державної служби; 4) формальним ставленням до правил добору та просування кадрів; 5) недосконалістю механізмів мотивації та стимулювання праці державних службовців; 6) відсутністю чітко сформованих ціннісних орієнтирів поведінки державних службовців; 7) численними порушеннями законності в галузі державного управління; 8) послабленням контролю за діяльністю державних службовців; 9) неефективністю механізмів притягнення до відповідальності.

Обґрунтовується необхідність доопрацювання, перш за все, теоретико-методологічних аспектів формування й розвитку державної служби в Україні, вироблення орієнтирів її діяльності. Наголошується, що запровадження якісно нової державної служби повинно починатися з обґрунтування та законодавчого визнання її правових засад, принципів організації й функціонування.

Дисертант робить висновок про доцільність здійснення в цьому напрямку таких заходів:

1. Приведення у відповідність до міжнародно-правових актів норм вітчизняного законодавства щодо впровадження принципів державної служби з урахуванням національних соціально-економічних, політичних й організаційних умов.

2. Встановлення системи принципів державної служби в єдиному законі про основи державної служби.

3. Започаткування практики формулювання в текстах законів змісту принципів державної служби, а у правозастосовчій діяльності тлумачення їх розуміння, роз`яснення сфери дії, визначення напрямків відповідної (належної) поведінки суб`єктів правовідносин тощо.

4. Подальше унормування дискреційних повноважень в діяльності державних органів: конкретизація їх обсягу, кола відповідних осіб; розмежування функцій прийняття рішень, їх виконання, контролю за виконанням; регламентація адміністративних процедур, спрямованих на реалізацію принципів державної служби.

5. Встановлення обов’язку мотивування посадовою особою прийнятого рішення (за необхідності письмового); поліпшення механізмів контролю й особистої відповідальності державних службовців (у тому числі матеріальної), удосконалення процедур адміністративного й судового захисту прав і свобод громадян.

6. Розроблення стандарту й законодавче врегулювання надання управлінських послуг державними службовцями.

Ці напрямки реформування державної служби, на думку автора, сприятимуть стабілізації положення службовців, відкритості добору до державної служби, гарантуванню просування по службі, належного матеріального забезпечення, захисту від організаційно-політичних перетворень, конкурентноздатності державної служби.

Удосконалення й розвиток державної служби в напрямі демократизації, підвищення її ефективності й стабільності зумовлено дієвістю механізму реалізації її принципів, під яким розуміється цілісна система взаємодіючих нормативно закріплених елементів, які визначають і забезпечують реальну можливість дії та втілення принципів державної служби в практичну діяльність. Цей механізм складають такі елементи: система принципів державної служби; формула принципу державної служби; функціонально-правовий інструментарій; адміністративні процедури в галузі державного управління; система державного й громадського контролів за діяльністю державних службовців; відповідальність за невиконання або неналежне виконання обов’язків державними службовцями.

В дисертації підкреслюється, що впровадження запропонованої системи принципів державної служби гармонізоване з сучасним переходом державного управління від ідеології “панування над людиною” до нової ідеології “служіння інтересам людини”.

У висновках підсумовується здійснений аналіз проблеми становлення й розвитку принципів організації й функціонування державної служби в сучасних умовах розбудови державності в Україні. До найважливіших результатів дослідження можна віднести такі:

1. Принципи організації й функціонування державної служби в Україні інтегрують закономірності розвитку різних аспектів проявів державно-службових відносин. Вони формуються під впливом загальних принципів адміністративного права й державного управління, конституційних засад державного устрою й функціонування системи виконавчої влади, визнаних Україною міжнародних норм, законів управлінської практики, а також сучасних реформаційних процесів у галузі державного управління.

Принципи організації й функціонування державної служби в Україні слід розуміти як систему ідей, ціннісних орієнтирів, виражених у Конституції України, інших нормативно-правових актах, яка відбиває закономірності й тенденції розвитку й напрями організації та здійснення державними органами й державними службовцями діяльності щодо реалізації завдань і функцій держави.

2. Основу системи принципів державної служби має складати їх класифікація за цільовим призначенням або спрямованістю змісту на загальні, організаційні та функціональні. Дана класифікація відображає специфіку правового інституту державної служби, його ключових елементів, дозволяє виявити структурні й системні характеристики принципів організації й функціонування, а також закономірності їх прояву в практичній реалізації.

Сучасна система принципів державної служби вимагає чіткого оформлення й закріплення в єдиному законодавчому акті, який визначатиме основи державної служби України. У наступному це покладе початок системному правовому регулюванню державно-службових відносин з метою ефективної реалізації функцій держави. Автором запропоновано нормативну модель системи принципів державної служби. Стаття оновленого Закону України „Про державну службу” стосовно принципів державної служби має бути викладена в такій редакції:

„Стаття . Принципи державної служби

Державна служба в Україні ґрунтується на таких принципах: верховенства права та законності; пріоритету прав і свобод людини та громадянина; гласності та зовнішнього контролю; рівного доступу громадян до державної служби; єдності вимог, що ставляться до державної служби; професіоналізму і компетентності, етичності; обов’язковості рішень вищих посадових осіб і державних органів; персональної відповідальності за невиконання або неналежне виконання посадових обов’язків і службової дисципліни; політичної нейтральності та стабільності; соціальної захищеності державних службовців; поєднання державних і регіональних інтересів.”

3. Удосконалення та розвиток державної служби в напрямі демократизації, підвищення її ефективності та стабільності зумовлена дієвістю механізму реалізації її принципів, під яким розуміється цілісна система взаємодіючих нормативно закріплених елементів, які визначають і забезпечують реальну можливість дії та втілення принципів державної служби в практичну діяльність. Основу правового механізму реалізації принципів державної служби складають такі його елементи: система принципів державної служби; формула принципу державної служби (яка охоплює формулювання його змісту, визначення сфери дії, які мають закріплюватися на рівні закону з метою надання принципові вищої значимості й імперативності); функціонально-правовий інструментарій (сукупність нормативно-правових положень, які визначають компетенцію, круг повноважень, обмежень, прав та обов’язків суб’єктів управлінських правовідносин, в межах чого надається можливість альтернативної правомірної поведінки відповідно до встановлених принципів); адміністративні процедури в галузі державного управління; система державного й громадського контролів за діяльністю державних службовців; відповідальність за невиконання або неналежне виконання обов’язків державними службовцями.

Законодавче закріплення принципів державної служби має велике практичне значення, оскільки дає змогу не тільки сприяти визначенню напрямків поведінки суб’єктів правовідносин і реалізації їх інтересів, а й захистити від свавілля, в тому числі державного. Тому текстуальне закріплення принципів державної служби в майбутньому має стати важливою тенденцією розвитку сучасної правотворчості в Україні у галузі регулювання державної служби.

Для більш осяжної реалізації принципів державної служби важливе значення має аналіз дискреційних повноважень і порядку надання управлінських послуг, запровадження достатніх апеляційних механізмів, зокрема стосовно оскарження дій державних службовців. Детальна регламентація юридичних процедур має звести до мінімуму необґрунтований адміністративний розсуд, виключити надмірну свободу публічних органів і посадових осіб у визначенні можливого режиму власної управлінської діяльності.

4. Наведена авторська модель системи принципів державної служби визначає останню як цілісний правовий інститут. У цілому вона обумовлює єдиний механізм функціонування державно-службових відносин, який включає такі складові: інформування громадськості про діяльність державних органів і посадових осіб; розмежування політичних й адміністративних посад у системі державного управління; доступність державної служби; уніфікація й відкритість механізмів прийому, просування, звільнення державних службовців; прозорість процедур службового розслідування; конкурсний відбір при прийомі на державну службу; забезпечення перспективи й планування кар'єрного росту державних службовців; створення умов для навчання й підвищення кваліфікації державних службовців; застосування диференційованих умов оплати праці державних службовців; гарантування соціальної захищеності державних службовців; прийняття Кодексу загальних правил поведінки державних службовців (Кодексу честі державних службовців); диференціація відповідальності державних службовців з урахуванням рівня посади та вчиненого правопорушення; визначення механізмів контролю за діяльністю державних службовців.

ОСНОВНІ ПОЛОЖЕННЯ ДИСЕРТАЦІЇ ВИКЛАДЕНО У НАСТУПНИХ ПУБЛІКАЦІЯХ АВТОРА:

1. Данильева И. Специфические способы отбора кадров на государственную службу // Підприємництво, господарство і право. – 2001. – № 1. – С. 47-49.

2. Данильєва І. Правове регулювання інституту державної служби: проблеми визначення правового статусу державних службовців // Актуальні проблеми права: теорія і практика. – 2002. – № 1. – С. 87-93.

3. Данильева И. О политической нейтральности государственных служащих // Підприємництво, господарство і право. – 2002. – № 9. – С. 78-81.

4. Данильева И. Государственная служба и политика: природа взаимоотношений // Підприємництво, господарство і право. – 2003. – № 7. – С. 52-56.

5. Данильева И. Роль субъектов политики в генезисе государственного аппарата // Підприємництво, господарство і право. – 2003. – № 8. – С. 78-82.

6. Данильева И. Некоторые аспекты правового установления принципов государственной службы в ходе административной реформы в Украине // Вісник ЛАВС МВС імені 10-річчя незалежності України. – 2004. – № 1. – С. 76-85.

7. Данильєва І. Соціальний захист державних службовців: оновлене бачення принципу державної служби // Зб. наук. праць Державне будівництво і місцеве самоврядування. – 2005. – № 1. – С. 56-61.

8. Данильєва І.Е. До розробки механізму реалізації принципів державної служби // Вісник ЛАВС МВС імені 10-річчя незалежності України. – 2005. – № 2. – С. 38-47.

9. Данильева И. Э. Понятие и значение принципов права в регулировании административных правоотношений // Вісник Запорізького державного університету: Збірник наукових статей. Юридичні науки. - Запоріжжя: Запорізький державний університет. – 2004. – № 1. – С. 74-78.

10. Шаповалова О.В., Данильєва І.Е. Актуальні проблеми регулювання праці державних службовців // Зб. наук. праць Східноукраїнського національного університету: Матеріали VII Міжнародної науково-практичної конференції “Університет і регіон” 5 - 6 грудня 2001 року / За заг. ред. проф. В.А. Слащова. –Луганськ: Вид-во Східноукр. нац. ун-ту, 2001. – С. 200.

11. Данильєва І. Оновлення моделі державної служби у світлі забезпечення прав і свобод людини // Проблеми й напрямки формування світогляду майбутніх працівників органів внутрішніх справ та забезпечення прав і свобод людини: Матеріали Міжнародної науково-практичної конференції 11-12 грудня 2003 р. м. Запоріжжя. У 2 ч. – ч. 1. – Запоріжжя: Юридичний інститут МВС України, 2003. – С. 163-165.

12. Данильєва І. Щодо питання гармонізації засад служби в органах державної влади та органах місцевого самоврядування // Проблеми удосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в Україні: Матеріали Міжнар. наук.-практ. конф. – м. Харків, 25 травня 2004 року / За заг. ред. Ю.П. Битяка. – Х: Інститут державного будівництва та місцевого самоврядування АПрН України, 2004. – C. 180-182.

АНОТАЦІЇ

Данильєва І.Е. Принципи організації та функціонування державної служби в Україні. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 – теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. – Інститут законодавства Верховної Ради України, Київ, 2005.

Дисертацію присвячено теоретичним і практичним проблемам визначення ролі й механізму реалізації принципів організації й функціонування державної служби в системі правового регулювання одноіменного інституту. Досліджено взаємозв’язок принципів організації й функціонування державної служби із загальноправовими принципами, принципами адміністративного права й державного управління. Визначено поняття принципів організації й функціонування державної служби, наведено їх систему. На підставі аналізу чинного національного законодавства й зарубіжного