НАУКОВО-ДОСЛІДНИЙ ФІНАНСОВИЙ ІНСТИТУТ

ПРИ МІНІСТЕРСТВІ ФІНАНСІВ УКРАЇНИ

ДРОЗДОВСЬКА ОЛЬГА СТЕПАНІВНА

УДК 336.145.1

БЮДЖЕТНИЙ УСТРІЙ ДЕРЖАВИ ТА ОСОБЛИВОСТІ ЙОГО

ФОРМУВАННЯ В УКРАЇНІ

08.04.01 – фінанси, грошовий обіг і кредит

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового

ступеня кандидата економічних наук

Київ – 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Науково-дослідному фінансовому інституті при Міністерстві фінансів України.

Науковий керівник: доктор економічних наук, професор,

заслужений економіст України

Кравченко Василь Іванович,

Міжнародний інститут фінансів,

президент інституту

Офіційні опоненти: доктор економічних наук, професор,

заслужений діяч науки і техніки України

Єрмошенко Микола Миколайович,

Національна академія управління,

проректор з наукової роботи

кандидат економічних наук, доцент,

старший науковий співробітник

Буковинський Станіслав Альбінович,

Національний банк України,

керівник апарату Ради

Провідна установа: Тернопільський державний економічний

університет Міністерства освіти та науки України,

кафедра казначейської справи

Захист відбудеться “25” січня 2006 р. о 1400 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.853.01 у Науково-дослідному фінансовому інституті при Міністерстві фінансів України за адресою: 01103, м. Київ, бульвар Дружби народів, 28, кімн. 221.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Науково-дослідного фінансового інституту при Міністерстві фінансів України за адресою: 01103, м. Київ, бульвар Дружби народів, 28, кімн. 102.

Автореферат розісланий 23 грудня 2005 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради К.В. Павлюк

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА ДИСЕРТАЦІЙНОЇ РОБОТИ

Актуальність теми. Однією з актуальних проблем сучасного етапу розвитку України є підвищення ефективності управління коштами державного бюджету та місцевих бюджетів, переважна більшість яких – дотаційні. Питома вага доходів місцевих бюджетів у ВВП зменшилася з 12,7% у 1998 р. до 6,7% у 2004 р. Неефективною є надмірно централізована система державного управління. Все це негативно позначається на розвитку місцевого самоврядування. Залишається низьким рівень надання громадських послуг. У багатьох регіонах занепадає соціально-економічна сфера. Фінансові ресурси держави розпорошені по великій кількості місцевих бюджетів, що зумовлено недосконалими адміністративно-територіальним і бюджетним устроями. Стримується процес формування самодостатніх територіальних громад, недостатньою є роль регіонів у соціально-економічному розвитку країни, на низькому рівні відповідальність місцевих органів влади за якість і рівень життя населення.

З прийняттям Бюджетного кодексу в Україні почали набирати силу позитивні тенденції щодо зміцнення місцевих фінансів. Однак розпочата бюджетна реформа не супроводжувалася проведенням адміністративної реформи та реформи адміністративно-територіального устрою, що мало б раціоналізувати існуючий бюджетний устрій України; розмежуванням сфер відповідальності органів влади й управління; структурними реформами в економіці та соціальній сфері.

В Україні питання реформування адміністративно-територіального устрою та реформи бюджетного устрою як складової бюджетної реформи залишаються в площині дискусій. Не знайдено оптимальних шляхів їх розв’язання. У чинному законодавстві відсутнє поняття “бюджетний устрій”, тоді як у попередніх законодавчих актах про бюджетну систему воно мало місце. Рівень усвідомлення проблематики бюджетного устрою в Україні продовжує базуватися на знаннях, що сформувалися у 50–80 рр. ХХ ст.

У фінансовій літературі питання бюджетного устрою в контексті функціонування бюджетної системи досліджували вітчизняні економісти та фінансисти: Й.М. Бескид, С.А. Буковинський, С.О. Булгакова, О.Д. Василик, М.М. Єрмошенко, О.П. Кириленко, І.О. Луніна, В.І. Міщенко, Ц.Г. Огонь, В.М. Опарін, К.В. Павлюк, Ю.В. Пасічник, Д.В. Полозенко, І.Ф. Радіонова, В.М. Федосов, І.Я. Чугунов, С.І. Юрій; російські фінансисти: О.Г. Ігудін, Г.З. Крилов, В.М. Родіонова, Н.М. Сабітова, В.Б. Христенко.

Проблеми, що стосуються місцевих фінансів, висвітлюються у працях В.І.Кравченка. Серед російських вчених, що займаються цією проблемою, слід назвати О.В. Богачеву, В.М. Лексіна, О.М. Швецова.

Питання надання суспільних благ, управління державним сектором економіки, ефективного розподілу функцій і повноважень між органами публічної влади, що певною мірою пов’язані з бюджетним устроєм, знайшли своє відображення у працях зарубіжних дослідників Ш. Бланкарта, Р. Боудвея, Дж. Бьюкенена, Р. Масгрейва, А. Шаха.

Проте проблематика бюджетного устрою комплексно не розглядалася. Дослідження бюджетного устрою як поняття, його історичної еволюції, змін на різних етапах соціально-економічного розвитку в ході реформ державного та адміністративно-територіального устроїв у розвинених країнах і країнах, які здійснюють ринкову трансформацію, зокрема в Україні, залишаються актуальними. Важливою також є розробка практичних рекомендацій щодо внесення змін до бюджетного законодавства України, зокрема в частині визначення поняття “бюджетний устрій”, завершення бюджетної реформи та проведення реформи адміністративно-територіального устрою. Зазначене обумовило вибір теми дисертаційного дослідження, його мету та завдання.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана відповідно до наукової проблематики Науково-дослідного фінансового інституту при Міністерстві фінансів України і є складовою тем: “Програма державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні” (№ держреєстрації 0103U004851) – розділ “Розробка і наукове обґрунтування системи державних мінімальних соціальних стандартів” (автором подано пропозиції щодо формування уніфікованої бюджетної одиниці, за рахунок якої органи місцевого самоврядування будуть спроможні надавати якісні послуги) та “Моніторинг ходу реалізації Бюджетного кодексу України і розробка пропозицій щодо його удосконалення” (№ держреєстрації 0103U007209) – розділ “Напрямки удосконалення бюджетної системи в контексті адміністративної реформи в Україні” (автором запропоновано шляхи реформування бюджетного устрою).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є обґрунтування теоретичних засад бюджетного устрою країни, виявлення тенденцій і особливостей його розвитку в Україні, розробка пропозицій щодо його реформування в ході реформи адміністративно-територіального устрою, адміністративної та бюджетної реформ.

Для досягнення вказаної мети були визначені такі завдання:

– удосконалити визначення поняття “бюджетний устрій” та розкрити його сутність;

– виявити особливості та етапи формування бюджетного устрою України;

– встановити характер взаємозв’язку бюджетного устрою країни з її державним та адміністративно-територіальним устроями та класифікувати бюджетний устрій країн відповідно до державного та адміністративно-територіального устроїв;

– виявити роль реформи бюджетного устрою як складової бюджетної реформи;

– розробити пропозиції щодо шляхів реформування бюджетного устрою в процесі реформи адміністративно-територіального устрою, адміністративної та бюджетної реформ в Україні.

Об'єкт дослідження – бюджетний устрій України і зарубіжних держав.

Предмет дослідження – теоретичні й практичні проблеми та особливості становлення бюджетного устрою України.

Методи дослідження. В процесі дослідження використано загальні методи наукового пізнання, зокрема метод компаративного аналізу для порівняння видів бюджетного устрою, ступеня узгодженості законодавчих і нормативних актів, які регламентують зазначені питання; системний підхід до вивчення бюджетного устрою; метод наукової абстракції – для виявлення сутності бюджетного устрою, його складових; історичний метод – при дослідженні еволюційних змін у визначенні поняття “бюджетний устрій” на різних етапах розвитку економічних формацій. Методи нормативно-логічного аналізу, порівняння та статистичний метод застосовано для проведення аналізу фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування та розробки пропозицій щодо створення самодостатніх бюджетних одиниць.

Інформаційною базою дослідження є наукові праці вітчизняних і зарубіжних авторів; аналітичні матеріали щодо проведення реформи бюджетного устрою в країнах Східної та Центральної Європи; аналітичні матеріали Світового банку, Ради Європи, ЄБРР, ЄС і ЄЕП; нормативні акти України, статистичні матеріали Міністерства фінансів України, Державного комітету статистики України, матеріали Міністерства економіки України щодо обстеження фінансово-матеріальної бази адміністративно-територіальних одиниць усіх рівнів.

Наукова новизна одержаних результатів. У результаті дослідження автором отримано нові наукові результати, які в сукупності розв’язують важливе наукове завдання – обґрунтування теоретичних засад бюджетного устрою країни, виявлення особливостей його становлення в Україні та розроблення пропозицій щодо його реформування, зокрема такі:

вперше: –

запропоновано тлумачення сутності поняття “бюджетний устрій” як системи правових, економічних, інституційних, організаційних відносин між органами законодавчої, виконавчої влади та органами місцевого самоврядування щодо управління публічними фінансами;–

визначено, що поняття “бюджетний устрій” включає в себе види бюджетів, взаємозв’язки між бюджетами, міжбюджетні взаємовідносини, їх принципи, правовий статус бюджетів, який зумовлений правовим статусом адміністративно-територіальних одиниць; –

класифіковано принципи взаємозв’язків між бюджетами, принципи міжбюджетних взаємовідносин і формування бюджету. Зокрема, принципами взаємозв’язків між бюджетами є: самостійність, автономність, фінансова централізація чи децентралізація, відповідність бюджетного устрою державному та адміністративно-територіальному устроям країни; принципами формування бюджету є: повнота, збалансованість, транспарентність, єдність, уніфікація, реальність; принципами міжбюджетних взаємовідносин є: рівність бюджетних прав органів місцевого самоврядування, адекватність бюджетних видатків повноваженням та сферам відповідальності органів публічної влади, прозорість, субсидіарність;

удосконалено:–

класифікацію бюджетного устрою країн за їх державним та адміністративно-територіальним устроями, характером політичної, правової та економічної систем, взаємозв’язків між центральними, регіональними та місцевими органами влади, особливостями розподілу між ними функцій, повноважень, сфер відповідальності, видатків і доходів;

отримало подальший розвиток:–

визначення особливостей бюджетного устрою України таких, як: відсутність уніфікованої бюджетної одиниці; суперечливий правовий статус обласних і районних бюджетів, бюджету АРК, бюджетних повноважень органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади різних рівнів управління; невідповідність бюджетних повноважень органів місцевого самоврядування покладеним на них функціям; дублювання бюджетних повноважень органів місцевого самоврядування й органів виконавчої влади на обласному та районному рівнях; –

обґрунтування пропозицій щодо реформування бюджетного устрою України шляхом: збалансування бюджетних повноважень і сфер відповідальності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на різних рівнях управління; розмежування видатків і доходів бюджетів різних рівнів відповідно до сфер відповідальності органів місцевого самоврядування й органів виконавчої влади згідно з принципами фінансової децентралізації та субсидіарності; визначення правового статусу бюджетів: територіальних громад – як бюджетів низових адміністративно-територіальних одиниць; обласних і районних – як бюджетів органів регіонального самоврядування; кошторисів обласних і районних державних адміністрацій – як форми приєднаних бюджетів у складі Державного бюджету України; місцевих цільових бюджетних програм – як бюджетних коштів, що об’єднуються територіальними громадами для реалізації спільних проектів або передаються ними на фінансування діяльності органів самоорганізації населення.

Практичне значення одержаних результатів. Висновки та пропозиції, отримані автором у ході дослідження, використані Науково-дослідним фінансовим інститутом при Міністерстві фінансів України при підготовці наукових та аналітичних матеріалів для Міністерства фінансів України (довідка № 57000-14/0073 від 17.02.05 р.), Фондом сприяння місцевому самоврядуванню України при Президентові України при підготовці Програми державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні, ухваленої Указом Президента України “Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні” від 30 серпня 2001 р. (довідка № 73/01/6-05 від 05.03.05 р.).

Теоретичні положення, висновки та результати дисертаційного дослідження знайшли застосування у навчальному процесі при викладанні дисциплін “Фінанси” та “Бюджетна система” у Державній академії житлово-комунального господарства (довідка № 30/25-13 від 27.01.05 р.).

Основні положення дисертаційного дослідження можуть бути використані Верховною Радою України в законотворчій роботі щодо бюджету, міжбюджетних відносин, місцевого самоврядування, Кабінетом Міністрів України при розробці моделі адміністративно-територіального устрою та адміністративної реформи, Міністерством фінансів України при розробці рекомендацій щодо поглиблення бюджетної реформи, в навчальному процесі, у науковій роботі.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є одноосібною науковою працею. Особистий внесок дисертанта полягає у розробці сукупності теоретичних положень щодо засад бюджетного устрою, визначенні взаємозв’язку цього устрою з державним та адміністративно-територіальним устроями, обґрунтуванні пропозицій щодо необхідності його реформування в Україні.

Наукові положення, висновки та пропозиції, які виносяться на захист, одержані автором самостійно.

Апробація результатів дисертації. Основні результати дисертаційного дослідження були апробовані на 14-ти науково-практичних конференціях. Це, зокрема: “Фінансово-економічні та інституційні чинники розвитку регіону” (Чернівці, 2005 р.); “Бюджетно-податкова політика: теорія, практика, проблеми” (Ірпінь, 2003 р.); “Проблеми та перспективи розвитку фінансів місцевого самоврядування в Україні” (Дніпропетровськ, 2002 р.); “Проблеми бюджетної політики України в умовах перехідної економіки” (Київ, 2001 р.).

Публікації. За результатами дисертаційного дослідження опубліковано 17 одноосібних наукових праць загальним обсягом 4,97 ум.–друк. арк., з них 9 статей у фахових виданнях.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, 3-х розділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Її повний обсяг становить 232 сторінки та включає 6 рисунків, 11 таблиць, 15 додатків на 26-ти сторінках, список використаних джерел із 200 найменувань на 18-ти сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, сформульовано мету і завдання, визначено предмет та об’єкт, розкрито наукову новизну і практичне значення отриманих результатів дисертаційного дослідження.

У першому розділі “Теоретичні основи бюджетного устрою держави” досліджено теоретичні засади бюджетного устрою, обґрунтовано взаємозв’язок бюджетного устрою з державним та адміністративно-територіальним устроями, здійснено класифікацію основних видів бюджетного устрою відповідно до державного та адміністративно-територіального устроїв.

Поняття “бюджетний устрій” пройшло історичну еволюцію. На кожному етапі суспільного розвитку в нього вкладався різний зміст. Так, у XVIII-XIX ст. бюджетний устрій визначали як “устрій бюджету”, тобто його доходи та видатки. В СРСР під бюджетним устроєм розуміли “систему побудови державного бюджету та взаємозв’язок між окремими самостійними бюджетами”. На думку окремих російських і вітчизняних дослідників, бюджетний устрій – “це організація та принципи побудови бюджетної системи”.

У фінансовій літературі немає однозначного тлумачення поняття “бюджетний устрій”. Шляхом аналізу різних підходів до його визначення встановлено, що бюджетний устрій – це види бюджетів, взаємозв’язки між бюджетами та міжбюджетні відносини, їх принципи, правовий статус бюджетів відповідно до правового статусу адміністративно-територіальних одиниць або державного утворення.

Сутність поняття “бюджетний устрій” являє собою систему правових, економічних, організаційних та інституційних відносин між органами влади щодо управління публічними фінансами. У правові відносини органи публічної влади вступають з приводу визначення їх правового статусу, розмежування повноважень, у тому числі й бюджетних, а також сфер відповідальності. Інституційні відносини обумовлюють розподіл функцій між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Економічні відносини органів публічної влади пов’язані з процесом розподілу доходів і видатків між бюджетами різних рівнів, а також із наданням трансфертів. Організаційні відносини органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування визначають організацію їх діяльності та кадрове забезпечення як самостійних суб’єктів публічної влади, а також організацію надання громадських послуг з урахуванням принципів розмежування відповідальності, кооперації, партнерства, субсидіарності, деконцентрації, децентралізації.

Відносини між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у сфері управління публічними фінансами базуються на відповідних принципах. Необхідно розмежовувати принципи формування бюджетів, принципи взаємозв’язків між бюджетами та принципи міжбюджетних відносин. До принципів формування бюджету належать: повнота, збалансованість, транспарентність, єдність, уніфікація, реальність.

Принципами взаємозв’язків між бюджетами є: самостійність, автономність, фінансова централізація чи децентралізація, відповідність бюджетного устрою державному та адміністративно-територіальному устроям держави. До принципів організації міжбюджетних відносин слід віднести принцип рівності бюджетних прав органів місцевого самоврядування відповідного територіального рівня, адекватності бюджетних видатків повноваженням і сферам відповідальності органів публічної влади, прозорості, субсидіарності.

Бюджетний устрій обумовлюється державним та адміністративно-територіальним устроями. Державний устрій визначає організацію держави та наявність у ній системи державних бюджетів. Залежно від державного устрою країни поділяються на унітарні та федеративні. У федеративних державах існують два види державних бюджетів – федеральний державний бюджет і державні бюджети суб’єктів федерації, в унітарних країнах – лише один державний бюджет – бюджет центрального уряду та інших центральних органів державної влади. Види місцевих бюджетів і їх кількість залежить від адміністративно-територіального устрою. Специфіка федеративних країн полягає у визначенні видів місцевих бюджетів суб’єктами федерації, в унітарних – центральними органами влади.

Існують різні види бюджетного устрою. Це зумовлено наявністю асиметричних і симетричних федерацій, централізованих та децентралізованих унітарних країн, що, відповідно, впливає на взаємозв’язки між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, їх бюджетні повноваження, а також розподіл доходів і видатків між ними. У федеративних країнах вид бюджетного устрою визначається симетричними чи асиметричними федераціями, в унітарних – централізованою чи децентралізованою унітарною державою.

У другому розділі дисертації “Бюджетний устрій України” досліджено історичні етапи та особливості становлення бюджетного устрою України, а також його основні проблеми та суперечності на сучасному етапі розвитку.

Історичні аспекти та передумови формування бюджетного устрою України виникли за козацької доби, а також у період з кінця XVIII ст. до 1918 р., коли Україна входила до складу кількох держав. Етапами становлення бюджетного устрою України можна вважати: перший – з 1917 по 1918 р. – період існування Української Народної Республіки; другий – з 1918 по 1990 р. – Українська РСР; третій – з 1990 по 1996 р. – проголошення суверенітету України; четвертий – з 1996 р. – ухвалення Конституції України.

Бюджетний устрій України як суверенної держави почав формуватися з 1990 р., після проголошення економічної самостійності Української РСР та розриву зв’язків державного бюджету УРСР із державним бюджетом СРСР. У цей період було відокремлено місцеві бюджети від державного та задекларовано їх самостійність, визначено окремі бюджетні повноваження центральних і місцевих органів виконавчої влади. В 1992 р. у Законі про Державний бюджет України поняття “республіканський бюджет Української РСР” було замінено поняттям “Державний бюджет України”, а поняття “бюджет України” почало тлумачитися як зведений бюджет України. Із запровадженням у цьому ж році інституту Представника Президента України на обласному та районному рівні було обмежено бюджетні повноваження органів регіонального самоврядування.

Ухвалення Конституції України привело до чергових змін у бюджетному устрої. Було визначено правовий статус бюджетів територіальних громад села, селища, міста; новий статус обласних і районних бюджетів як бюджетів, що формуються з коштів державного бюджету та коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних проектів.

З прийняттям Бюджетного кодексу України поняття “бюджетний устрій” було вилучено із законодавства.

Бюджетний устрій, що сформувався в Україні, має низку суперечностей, а саме: включення одних бюджетів до складу інших, що зумовлено успадкованою з радянських часів практикою входження одних адміністративно-територіальних одиниць до складу інших; недосконалий розподіл бюджетних повноважень органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування на обласному та районному рівнях; суперечливий правовий статус обласних і районних бюджетів, які формуються за рахунок коштів державного бюджету та виконуються органами виконавчої влади; невідповідність функцій і повноважень органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування законодавчо визначеним видаткам і доходам державного та місцевих бюджетів; нераціональна система закріплених за місцевими бюджетами джерел доходів.

Зазначені суперечності проявляються, зокрема, у такому:

1. Дублюються повноваження органів місцевого самоврядування по горизонталі, що обумовлено нераціональним розподілом функцій і повноважень органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади.

2. Ресурсна база територіальних громад не відповідає сферам відповідальності органів місцевого самоврядування. 90% видатків органів місцевого самоврядування спрямовуються на фінансування делегованих повноважень.

Власні доходи органів місцевого самоврядування базового рівня через їх незначні обсяги не дозволяють їм функціонувати на засадах фінансової самодостатності та економічної ефективності. Незважаючи на те, що доходи місцевих бюджетів (включаючи міжбюджетні трансферти) впродовж останніх років мають тенденцію до зростання – з 24972,7 млн. грн. у 2001 р. до 39604,2 млн. грн. у 2004 р., частка в них місцевих податків і зборів зменшується – з 2,1% у 2001 р. до 1,4% у 2004 р. і є значно нижчою порівняно з розвинутими країнами світу. Крім того, значна частина власних доходів органів місцевого самоврядування спрямовується на фінансування делегованих повноважень. Як наслідок, більшість місцевих бюджетів є дотаційними (табл.1).

Таблиця 1

Питома вага дотаційних місцевих бюджетів у загальній кількості місцевих бюджетів, з якими встановлено прямі бюджетні відносини державного бюджету, %

Види бюджетів | 2002 | 2003 | 2004 | 2005

(план)

Обласні бюджети | 88,0 | 80,0 | 88,0 | 92,0

Районні бюджети | 98,4 | 98,8 | 99,2 | 99,5

Бюджети міст республіканського АРК та обласного значення | 56,3 | 59,0 | 71,5 | 72,9

Складено за даними Міністерства фінансів України.

3. Розпорошуються та неефективно використовуються бюджетні кошти. Сьогодні бюджетний устрій України включає 12079 бюджетів. При цьому 10441 бюджет формується органами місцевого самоврядування адміністративно-територіальних одиниць, чисельність населення яких менше 5000 осіб.

4. Спостерігається тенденція до “нової хвилі” централізації бюджетних ресурсів. Аналіз структури міжбюджетних трансфертів за 2002–2005 рр. доводить, що відбуваються постійні зміни в переліку дотаційних місцевих бюджетів та обсягах дотації вирівнювання з Державного бюджету України (рис. 1), недосконалою залишається формула розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів.

Рис.1. Обсяги дотації вирівнювання з державного бюджету та коштів, що передаються до державного бюджету місцевими бюджетами

5. Органи місцевого самоврядування не зацікавлені у нарощуванні дохідної бази, сприянні розвитку підприємницької діяльності, що стримує місцеві ініціативи щодо збільшення доходів місцевих бюджетів і підвищення ефективності використання бюджетних коштів.

Наростають горизонтальні дисбаланси між регіонами за доходами на душу населення, середньодушовими видатками та за обсягом валової доданої вартості. Розрив у податкових та інших доходах зведеного бюджету на душу населення між найбагатшою (м. Київ) та найбіднішою (Волинська область) територіями у 2003 р. становив 5,9 раза, за видатками (м. Київ та Луганська область) – 2,7 раза. Диспропорції в економічному розвитку регіонів та відсутність розроблених державних мінімальних соціальних стандартів не дають змоги забезпечити однаковий рівень життя по всій території держави, а також рівний доступ громадян до послуг.

Суперечності бюджетного устрою України створюють об’єктивні перешкоди для розв’язання найбільш важливих соціально-економічних проблем країни, зокрема: подолання бідності, зменшення диференціації у рівні розвитку різних регіонів, наближення рівня життя у сільській місцевості до рівня життя у містах, створення сприятливих умов для розвитку підприємницької діяльності на всій території держави, забезпечення конституційних прав громадян України, отримання громадянами доступних та якісних послуг від органів державного управління й органів місцевого самоврядування.

Значною мірою проблеми в організації місцевого самоврядування, формуванні нової самодостатньої бюджетної одиниці, наданні послуг населенню обумовлені існуючим адміністративно-територіальним устроєм, який сприяє збільшенню кількості малих несамодостатніх територіальних громад і місцевих бюджетів, розпорошенню бюджетних ресурсів та зниженню ефективності їх використання.

Враховуючи викладене вище, доцільно зазначити, що реформа бюджетного устрою є об’єктивно необхідною та має стати метою державної соціально-економічної політики.

У третьому розділі “Основні напрями вдосконалення бюджетного устрою України” визначено, що основними напрямами вдосконалення бюджетного устрою є: створення самодостатньої низової бюджетної одиниці – територіальної громади; зміна правового статусу обласних і районних бюджетів; передача значної частини бюджетних повноважень на рівень територіальних громад.

Недооціненим у вітчизняній теорії та практиці виявився той факт, що проведення бюджетної реформи значною мірою залежить від бюджетного устрою. Бюджетна реформа, маючи різні аспекти, зокрема такий, як реформування бюджетного устрою, в подальшому здійснюватиметься під впливом процесів, що виникатимуть у ході реформи адміністративно-територіального устрою й адміністративної реформи. Ключовими питаннями, які необхідно вирішити в першу чергу, є формування економічно самодостатніх територіальних громад і, відповідно, низової бюджетної одиниці.

Зарубіжний досвід свідчить, що існує декілька варіантів створення економічно самодостатніх низових адміністративно-територіальних одиниць: укрупнення дрібних низових адміністративно-територіальних одиниць і створення на їх основі більш потужних територіальних громад; запровадження спеціальних адміністративно-територіальних одиниць для надання певних послуг; кооперація адміністративно-територіальних одиниць з метою надання більш якісних громадських послуг і формування більш потужної матеріально-ресурсної бази.

При формуванні самодостатніх адміністративно-територіальних одиниць шляхом укрупнення слід враховувати певні критерії. Таким критерієм може бути самодостатність адміністративно-територіальної одиниці. В основі самодостатності територіальної громади лежить необхідний обсяг недотаційніх джерел доходів, потрібний для формування бюджету та надання базових послуг населенню. Ключовими показниками при визначенні критерію самодостатності територіальної громади є: кількість зареєстрованих суб’єктів підприємницької діяльності; середня заробітна плата в межах території; чисельність населення; його вікова структура; чисельність зайнятого населення в бюджетній сфері та реальному секторі економіки; вартісна оцінка землі; кількість безробітних на даній території; наявні об’єкти соціально-культурної сфери, що фінансуються з бюджету; послуги, які повинна надавати територіальна громада в обов’язковому порядку.

Самодостатність адміністративно-територіальної одиниці є відносним поняттям. Його необхідно розглядати в контексті того, які функції, повноваження та компетенція покладені на адміністративно-територіальну одиницю, якими ресурсами вона володіє, які має межі та яка чисельність населення проживає на її території.

Необхідно визначити перелік обов’язкових і добровільних послуг, що надаються органами місцевого самоврядування. Враховуючи обмежені фінансові ресурси держави, до обов’язкових послуг, які повинні надаватися органами місцевого самоврядування територіальних громад, слід віднести: водопостачання (забезпечення населення питною водою), медичну допомогу, дошкільну та початкову освіту, збирання та утилізацію сміття, каналізацію.

З метою покращання фінансового стану низових адміністративно-територіальних одиниць доцільно внести до Бюджетного кодексу України та Декрету Кабінету Міністрів України “Про місцеві податки і збори” такі зміни: передати до місцевих бюджетів податок на нерухомість та плату за землю, що дасть змогу збільшити обсяг їх власних доходів; переглянути існуючий перелік місцевих податків і зборів, оскільки обсяг надходжень від них не забезпечує виконання органами місцевого самоврядування їх власних функцій і не сприяє їх самостійності. Слід провести реальну оцінку вартості земель та передати їх у комунальну власність не сільської, селищної, міської рад, а територіальної громади. Це сприятиме забезпеченню самодостатності територіальних громад, оскільки у сільській місцевості земля є одним із основних джерел доходів територіальної громади, зокрема вона може отримувати доходи від здачі землі в оренду, від продажу земельних ділянок, від збільшення обсягів надходжень від плати за землю. Також необхідно забезпечити повсюдність місцевого самоврядування.

Для реалізації зазначених заходів слід ухвалити Закон України “Про адміністративно-територіальний устрій України”, внести зміни до Конституції України в частині, що визначає адміністративно-територіальний устрій України, та Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” в частині визначення статусу, основних функцій, повноважень, сфер діяльності територіальної громади, переліку її власних доходів, а також внести зміни до Земельного кодексу України в частині визначення повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій щодо використання земель.

Як альтернатива укрупненню територіальних громад може розглядатися такий підхід до підвищення економічної потужності низових адміністративно-територіальних одиниць, як створення спеціальних адміністративно-територіальних одиниць для надання громадських послуг, зокрема відповідних спеціальних округів (шкільних, водопостачання, утримання парків тощо). Цей підхід набув поширення у США, Канаді, Великобританії, Франції, де спеціальні округи мають свій бюджет, можуть самостійно встановлювати цільові податки та тарифи, сприяють ефективному фінансуванню окремих соціальних сфер.

Досвід окремих країн Західної Європи свідчить, що ще одним шляхом підвищення економічної потужності низових адміністративно-територіальних одиниць є їх кооперація з метою надання більш якісних громадських послуг і формування потужнішої ресурсної бази через об’єднання їх бюджетних коштів.

Реалізація кожного із зазначених підходів потребує спеціальних досліджень та додаткових аргументів, які б враховували особливості України, менталітет народу, інтереси держави та жителів дрібних територіальних громад, вже існуючий досвід реформування системи розселення людей по території України. У такому разі це приведе до серйозних змін у бюджетному устрої України, а саме: до появи бюджетів укрупнених адміністративно-територіальних одиниць – територіальних громад, бюджетів спеціальних округів, місцевих цільових бюджетних програм як бюджетних коштів, що об’єднуються територіальними громадами для реалізації спільних проектів.

Обласні та районні бюджети мають набути правового статусу бюджетів місцевого самоврядування, оскільки створення в Україні повноцінних органів місцевого самоврядування на обласному та районному рівнях відповідає світовим тенденціям і положенням проекту Європейської Хартії регіонального самоврядування та передбачено змінами до законодавства про місцеве самоврядування України. Відповідно зміниться порядок формування обласних і районних бюджетів. З огляду на це, утримання місцевих державних адміністрацій та фінансування виконання ними своїх повноважень доцільно здійснювати виключно за рахунок коштів державного бюджету на підставі відповідних кошторисів (приєднаних бюджетів). Зазначене має знайти відображання у Конституції України.

Поряд зі створенням самодостатніх територіальних громад в Україні постає проблема утворення у перспективі таких нових адміністративно-територіальних одиниць, як регіони.

Значна диференціація у рівні розвитку регіонів за показником валової доданої вартості на душу населення, у видатках на душу населення та в доходній базі при однакових бюджетних повноваженнях і функціях є об’єктивною причиною для перегляду цих функцій і повноважень.

Запропоновано перелік бюджетних повноважень, які можуть бути надані регіону як адміністративно-територіальній одиниці: складання, затвердження, виконання бюджету і затвердження звіту про виконання бюджету, одержання доходів від майна, здійснення запозичень та надання позик, створення фінансово-кредитних установ, отримання трансфертів.

У Бюджетному кодексі України слід виписати поняття “бюджетний устрій”, принципи взаємозв’язків між бюджетами та міжбюджетних відносин, чіткіше визначити види бюджетів та їх правовий статус.

ВИСНОВКИ

Проведене наукове дослідження проблематики бюджетного устрою дає можливість сформулювати такі висновки і пропозиції:

1. У вітчизняній фаховій літературі немає комплексних досліджень проблематики бюджетного устрою. Сучасний бюджетний устрій України не відповідає потребам розвитку місцевого самоврядування, є стримуючим фактором проведення бюджетної реформи, підвищення ефективності використання бюджетних коштів, покращання якості послуг і рівня життя населення. Тому проблеми бюджетного устрою потребують наукового осмислення, а їх розв’язання матиме практичне значення.

Тлумачення поняття “бюджетний устрій” пройшло історичну еволюцію. У ХІХ ст. бюджетний устрій визначали як “устрій бюджету”; в СРСР – як “систему побудови державного бюджету та взаємозв’язок між окремими самостійними бюджетами” або як “організацію та принципи побудови бюджетної системи”.

2. На основі дослідження та аналізу фахової літератури запропоновано таке визначення поняття “бюджетний устрій”: це – види бюджетів, взаємозв’язки між бюджетами та міжбюджетні взаємовідносини, їх принципи, правовий статус бюджетів відповідно до правового статусу адміністративно-територіальних одиниць та державних утворень.

Поняття “бюджетний устрій” за своєю сутністю є системою правових, економічних, організаційних, інституційних відносин між органами публічної влади щодо управління публічними фінансами.

3. У законодавстві не повною мірою враховано, що існують принципи формування бюджетів, принципи взаємозв’язків між бюджетами та міжбюджетних відносин, які слід розрізняти. До принципів формування бюджету належать: повнота, збалансованість, транспарентність, єдність, уніфікація, реальність. Принципами взаємозв’язків між бюджетами є: самостійність, автономність, фінансова централізація чи децентралізація, відповідність бюджетного устрою державному та адміністративно-територіальному устроям держави. Принципами міжбюджетних відносин є: рівність бюджетних прав органів місцевого самоврядування, адекватність бюджетних видатків повноваженням і сферам відповідальності органів публічної влади, прозорість, субсидіарність.

4. Бюджетний устрій кожної країни обумовлюється її державним та адміністративно-територіальним устроями. Державний устрій визначає організацію держави та систему державних і місцевих бюджетів. У федеративних країнах існує два види державних бюджетів: федеральні бюджети – як бюджети центральних урядів, і державні бюджети суб’єктів федерації. В унітарних країнах є один державний бюджет і місцеві бюджети.

Адміністративно-територіальний устрій визначає територіальну організацію влади та систему місцевих бюджетів.

5. Внаслідок історичної еволюції сформувалися різні види бюджетного устрою. Серед факторів, які вплинули на це, слід назвати: особливості державного та адміністративно-територіального устроїв країн; їх політичну, правову та економічну системи; бюджетні повноваження суб’єктів публічної влади; характер взаємозв’язків і розподіл доходів та видатків між центральними та місцевими органами влади. Зазначені фактори дозволяють класифікувати бюджетні устрої країн сучасного світу.

В унітарних державах бюджетний устрій визначається ступенем їх централізації або децентралізації, у федеративних – симетричними чи асиметричними федераціями.

6. На формування бюджетного устрою України як суверенної держави вплинули такі чинники, зокрема: відокремлення державного бюджету УРСР від державного бюджету СРСР, що привело до запровадження Державного бюджету України як бюджету центрального уряду, який не включався до складу бюджету СРСР; проголошення самостійності місцевих бюджетів; зміна правового статусу обласних і районних бюджетів із запровадженням інституту місцевих державних адміністрацій; запровадження бюджетів територіальних громад міст, селищ, сіл та їх об’єднань, зміна правового статусу обласних і районних бюджетів з ухваленням Конституції України у 1996 р.

7. Існуючі правові, економічні, організаційні суперечності бюджетного устрою України обумовлюють його особливості та необхідність реформування.

Особливостями бюджетного устрою України є: відсутність уніфікованої низової бюджетної одиниці; суперечливий правовий статус обласних і районних бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим; відсутність чіткого розподілу функцій та повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, що не дає змоги визначити їх бюджетні повноваження.

8. Стратегія і тактика реформування бюджетного устрою пов’язані з вибором можливих варіантів реформи адміністративно-територіального устрою та проведенням адміністративної реформи. Зокрема, в частині визначення поняття “територіальна громада” – як низова адміністративно-територіальна одиниця в системі адміністративно-територіального устрою України, “самодостатність низової адміністративно-територіальної одиниці”, а також щодо визначення шляхів формування самодостатніх територіальних громад, здатних надавати громадські послуги на рівні державних соціальних стандартів, або створення альтернативних адміністративно-територіальних одиниць, які будуть надавати ці послуги.

9. У разі прийняття рішення про формування самодостатніх територіальних громад шляхом їх об’єднання й укрупнення основними критеріями та показниками їх самодостатності мають стати: чисельність населення; кількість пенсіонерів, кількість безробітних, чисельність учнів, чисельність зайнятого населення в бюджетній сфері та реальному секторі економіки, середня заробітна плата в межах території, вартісна оцінка земель, кількість зареєстрованих суб'єктів підприємницької діяльності; структура та кількість об'єктів соціально-культурної сфери, що фінансуються з бюджету; видатки на лікарняне обслуговування одного жителя, видатки на освіту, видатки на утримання ЖКГ тощо. Відповідно буде уніфіковано низову бюджетну одиницю – нею стане бюджет територіальної громади, та зменшено кількість місцевих бюджетів.

10. Як альтернатива підвищення ефективності надання послуг громадянам може розглядатися створення асоціацій органів місцевого самоврядування та об’єднання останніми бюджетних коштів для реалізації спільних проектів – місцевих цільових бюджетних програм; запровадження спеціальних округів з надання послуг із правом на бюджет.

Реформування системи місцевого самоврядування на обласному та районному рівнях має супроводжуватися формуванням обласних і районних бюджетів як бюджетів місцевого самоврядування.

11. Одним із напрямів удосконалення бюджетного устрою є економічна регіоналізація України. Зокрема, це стосується територіального поділу України на області. Основними проблемами, які при цьому мають бути вирішені, є зменшення диспропорцій у соціально-економічному розвитку регіонів України, створення можливостей для надання послуг громадянам на рівні державних соціальних стандартів.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

У наукових фахових виданнях:

1. Дроздовська О.С. Фінансова децентралізація та її основні форми // Наукові праці НДФІ. – 2001. – Вип. 2 (14). – С. 22–26. (0,43 ум.-друк. арк.)

2. Дроздовська О.С. Теоретичні засади фінансової децентралізації // Фінанси України. – 2002. – № 8. – С. 19–25. (0,39 ум.-друк. арк.).

3. Дроздовська О.С. Фінансова децентралізація: об’єктивна необхідність та основні цілі // Наукові праці НДФІ. – 2002. – Вип. 2 (17). – С. 8–14. (0,61 ум.-друк. арк.).

4. Дроздовська О.С. Зарубіжний досвід підтримки розвитку середнього та малого бізнесу органами місцевого самоврядування // Соціально-економічні дослідження в перехідний період. Фінансові механізми активізації підприємництва в Україні: Зб. наук. пр. / НАН України, Інститут регіональних досліджень. – Львів, 2002. – Вип. 2 (ХХХІІІ). – Ч. 2. – С.115–119. (0,23 ум.-друк. арк.).

5. Дроздовська О.С. Місцеві податки як складова політики фінансової децентралізації // Вестник СевГТУ. – 2002. – Вып. 37. – С. 139–146. (0,44 ум.-друк. арк.).

6. Дроздовська О.С. Муніципальні позики в доходах місцевих бюджетів: зарубіжний досвід та вітчизняні потреби // Вісник Дніпропетровського державного фінансово-економічного інституту. Економічні науки. – 2002. – № 2 (8). – С. 87–89. (0,26 ум.-друк. арк.).

7. Дроздовська О.С. Бюджетний устрій України у контексті адміністративно-територіальної реформи // Наукові праці НДФІ. – 2003. – Вип. 1 (20). – С. 32–38. (0,6 ум.-друк. арк.).

8. Дроздовська О.С. Механізми впливу органів місцевого самоврядування на розвиток підприємництва та малого бізнесу // Науковий вісник Буковинського державного фінансово-економічного інституту: Зб. наук. пр. – Чернівці, 2003. – Вип. 4. Економічні науки. – С. 216–217. (0,12 ум.-друк. арк.).

9. Дроздовська О.С. Теоретичні засади організації бюджетного устрою України // Фінанси України. – 2004. – № 4. – С. 23–29. (0,39 ум.-друк. арк.).

В інших виданнях:

10. Дроздовська О.С. До питання фіскальної децентралізації в Україні // Проблеми бюджетної політики України в умовах перехідної економіки: Матеріали наук.–практ. конф. (5–6 квітня 2001 р.). – К.: НДФІ, 2001. – С. 50–53. (0,23 ум.-друк. арк.).

11. Дроздовська О.С. Проблеми фіскальної децентралізації у реформуванні бюджетної системи України // Бюджетно-податкова політика в Україні (проблеми та перспективи розвитку): Зб. наук. пр. – Ірпінь: Академія ДПС України, 2001. – С. 78–79. (0,1 ум.-друк. арк.).

12. Дроздовська О.С. Муніципальне замовлення: досвід зарубіжних країн і можливості використання в Україні // Проблеми розвитку фінансової системи України: Матеріали наук.-теор. конф. (22–23 квітня 2002 р.). – К.: НДФІ, 2002. – С. 93–97. (0,29 ум.-друк. арк.).

13. Дроздовська О.С. Основні складові політики фінансової децентралізації // Проблеми та перспективи розвитку фінансів місцевого самоврядування в Україні: Матеріали Міжнарод. наук.-практ. конф. (25–26 квітня 2002 р.). – Дніпропетровськ, 2002. – С. 22–25. (0,2 ум.-друк. арк.).

14. Дроздовська О.С. Проблеми забезпечення фінансової самостійності органів місцевого самоврядування в Україні // Актуальные проблемы и перспективы развития экономики Украины: Матеріали Всеукр. наук.–практ. конф. (2–6 октября 2002 г.). – Симферополь, 2002. – С. 81. (0,1 ум.-друк. арк.).

15. Дроздовська О.С. Основні принципи розподілу повноважень у сфері надання суспільних благ // Проблеми розвитку державних і місцевих фінансів: Матеріали наук.–теорет. конф., (10–11 квітня 2003 р.). – К.: НДФІ, 2003. – С. 107–111. (0,3 ум.-друк. арк.).

16. Дроздовська О.С. Шляхи вдосконалення бюджетного устрою України // Економіка посткомуністичних країн