НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ДОЛЕЧЕК Володимир Станіславович

УДК 35.07: 351

Надання управлінських послуг населенню

органами виконавчої влади України:

організаційно-правовий аспект

25.00.02 – механізми державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

КИЇВ – 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник – | доктор економічних наук, професор,

академік НАН України

Геєць Валерій Михайлович,

Інститут економічного прогнозування,

директор.

Офіційні опоненти: | доктор наук з державного управління, доцент

Токовенко Валерія Володимирівна,

Київський міжнародний університет,

завідувач кафедри соціології;

кандидат наук з державного управління

Гурковський Володимир Ігорович,

Служба Безпеки України,

Департамент спеціальних телекомунікаційних

систем та захисту інформації,

заступник начальника юридичного відділу.

Провідна установа – | Національний інститут стратегічних досліджень, відділ гуманітарної політики,

м. Київ.

Захист відбудеться 5 липня 2005 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.02 у Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, к. 212.

Із дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 3 червня 2005 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради О.В.Жабенко

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. На сучасному етапі функціонування системи державного управління України актуальність та доцільність створення оптимального організаційно-правового забезпечення надання управлінських послуг населенню є очевидною. Це обумовлено насамперед тим, що ефективна модель надання управлінських послуг безпосередньо становить основу державно-управлінської діяльності, відповідно до чого реформування державно-управлінської системи сьогодні актуалізує розробку дійового пакета послуг та процедури їх надання разом із забезпеченням маркетинговими, фінансовими і людськими ресурсами.

Уже протягом певного часу в Україні вирішується низка завдань, що прямо або опосередковано стосуються надання послуг з боку держави; на-самперед, це відображається у нормативно-правових актах, спрямованих на розв’язання вказаних проблем. Так, відповідно до Концептуальних засад стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002-2011 рр., головною метою формування ефективної системи виконавчої влади як на центральному, такі і на місцевому рівнях є утвердження таких механізмів, які б забезпечували результативність управлінських рішень, розмежування і збалансу-вання повноважень та відповідальності різних рівнів влади й місцевого самоврядування у сфері надання державних і громадських послуг. При цьому поставлені завдання свідчать про наявність проблеми, що потребує вирішення, зокрема впорядкування ряду питань, спрямованих на детінізацію економіки, недопущення штучного нав’язування управлінських послуг, перегляду послуг, що надаються органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, визначення критеріїв ефективності їх надання.

Необхідність наукової розробки питань розвитку сфери послуг, її актуальність обумовлюється й суто зовнішніми факторами, адже сучасний етап державного будівництва в Україні тісно пов’язаний з творчим освоєнням зарубіжного досвіду державного управління. Обравши шлях докорінних перетворень суспільної системи, завжди корисно реально оцінити свій власний досвід і водночас звернутися до напрацювань, які є у сфері державного управ-ління за кордоном. Це тим більш важливо, що в багатьох країнах проходить процес модернізації державного управління до умов постіндустріального розвитку, висування низки ідей щодо подолання усталених підходів в організації суспільного життя.

Зокрема, окремі теоретичні аспекти маркетингу послуг значною мірою досліджувались зарубіжними вченими, де безпосередньо був розроблений комп-лексний підхід до розуміння змісту даної проблематики, серед яких слід відзначити: Л.Беррі, А.Палм, С.Ловелок, Ж.Вудруф, А.Паун. С.Джонсон та ін. Реальний вплив на становлення інституту управлінських послуг в пострадянському просторі мали праці Ф.Котлера “Основи маркетингу” та Д.Джоббера “Принципи і практика маркетингу”, а також концепція відомого російського вченого В.Маркової “Маркетинг послуг”.

У межах вітчизняної науки концептуальні засади розгляду даного питання розроблені в працях таких учених, як В.Б.Авер’янов, О.Ф.Андрійко, В.Д.Бакуменко, В.М.Геєць, В.М.Князєв, С.В.Крисюк, В.І.Луговий, В.К.Май-бо-рода, А.В.Мерзляк, О.Г.Мордвінов, І.Ф.Надольний, Н.Р.Нижник, В.Ф.Погоріл-ко, Я.Ф.Радиш, А.О.Селіванов, В.А.Скуратівський, В.В.Токовенко, В.П.Тронь, В.П.Трощинський, В.В.Цвєтков, В.М.Шаповал та ін. Прикладні аспекти до-слідження даної проблематики є предметом аналізу в працях таких вчених, як: В.М.Ва-куленко, О.І.Васильєва, В.М.Гаращук, С.Д.Дубенко, М.В.Жук, О.С.Ігна-тенко. В.М.Кампо, С.П.Коваленко, І.Б.Коліушко, В.С.Куйбіда, О.Ю.Лебедин-ська, О.М.Невелєв, В.І.Нудельман, Т.О.Проценко, М.Ф.Пухтинський, І.В.Розпу-тенко, Ю.П.Сурмін, П.М.Ткачук, В.П.Удовиченко, Ю.Л.Шаров, П.В.Шеремет В.В.Юрчишин та інші. Водночас слід зазначити, що незважаючи на ґрунтовну розробленість окремих аспектів даної проблематики багато питань є надзви-чайно дискусійними, а також невисвітленими. Це й визначило вибір теми і суттєво вплинуло на структуру розгляду проблеми в даному дослідженні.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисерта-ційна робота виконувалась на кафедрі державного управління і менеджменту Національної академії державного управління при Президентові України за комплексним науковим проектом “Виконавча влада в Україні: проблеми формування і функціонування” відповідно до наукового проекту Академії “Державне управління та місцеве самоврядування” (номер державної реєстрації 0101U 002898). Автор є її виконавцем.

Мета й завдання дослідження. Мета дослідження полягає в науково-теоретичному обґрунтуванні організаційно-правового забезпечення надання управлінських послуг населенню органами виконавчої влади України. Досягнення даної мети обумовлює розв’язання низки завдань:

–

–

–

–

–

–

–

–

Об’єкт дослідження – управлінські послуги населенню органами вико-нав--чої влади України.

Предмет дослідження – організаційно-правові засади надання управлін-ських послуг населенню органами виконавчої влади України.

Гіпотеза дослідження ґрунтується на припущенні, що розроблення організаційно-правових засад надання управлінських послуг населенню органами виконавчої влади України підвищить рівень ефективності самої системи державного управління.

Методи дослідження. Теоретично-методологічною основою дослідження є система філософських, загальнонаукових і спеціальних методів, які забезпе-чують отримання об’єктивних та достовірних результатів.

Методологічною основою дослідження є комплекс методів збирання, аналізу й обробки фактологічної інформації, зокрема методи: загально-наукового, порівняльного й конкретно-історичного аналізу вітчизняних і зарубіжних джерел; вивчення документальної інформації органів державної влади; моделювання, програмування, спостереження та інші методи наукового пізнання. Застосування системного методу, зокрема, дало змогу дослідити систему надання управлінських послуг органами виконавчої влади України в процесі впровадження адміністративної реформи.

Використання структурно-функціонального методу дало змогу визначити місце та роль кожної окремої послуги, функціонального змісту системи надання управлінських послуг у цілому. У процесі аналізу принципів, критеріїв та механізмів правового регулювання системи управлінських послуг застосову-вався порівняльно-правовий, гіпотетико-дедуктивний і теоретико-прогностич-ний методи наукового аналізу.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що в дисертаційній роботі вперше:

–

–

–

–

–

Удосконалено форми оплати управлінських послуг, що надаються насе-ленню органами виконавчої влади України.

Дістали подальшого розвитку шляхи організаційно-правового регулю-вання системи надання управлінських послуг населенню органами виконавчої влади України.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що виснов-ки й рекомендації можуть використовуватися як у практичній діяльності органів виконавчої влади України, так і в навчальному процесі вищих навчаль-них закладів.

Зокрема, отримані результати дослідження можуть застосовуватися:

–

–

–

Отримані автором результати дослідження використовуються у процесі підготовки й викладання навчальних дисциплін “Керівник в державних інсти-туціях”, “Теорія організація управлінської діяльності”, “Організаційно-правові засади державного управління” в Національній академії державного управління при Президентові України (акт про впровадження від 2 лютого 2005 року).

Апробація результатів дослідження. Основні методологічні положення й висновки дисертаційного дослідження доповідались на міжнародних, рес-публі-канських науково-практичних конференціях: науково-практична конфе-рен-ція за міжнародної участі “Ефективність державного управління в контексті гло-балізації та євроінтеграції” (м. Київ, 29 травня 2003 р.), науково-практична кон-ференція за міжнародної участі “Актуальні теоретико-методологічні та орга-нізаційно-практичні проблеми державного управління” (м. Київ, 28 травня 2004 р.).

Основні теоретичні положення й висновки дисертації обговорювалися на кафедрі державного управління й менеджменту Національної академії державного управління при Президентові України.

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладені в 9 наукових працях, у тому числі в шести статтях у фахових наукових журналах і збірниках наукових праць.

Структура дисертації. Робота складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел (316 найменувань), одного додатку на 17 сторінках. Повний обсяг дисертації становить 222 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі розкривається актуальність теми дисертаційного дослідження, ступінь її наукової розробки, мета, предмет, завдання, охарактеризовані наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наведено дані щодо апробації результатів дослідження й публікацій за темою.

У першому розділі – “Теоретико–методологічні засади надання управ-лін-ських послуг населенню органами виконавчої влади України” – досліджується становлення та розвиток основних наукових поглядів щодо проблеми надання управлінських послуг населенню органами виконавчої влади України, визначено сутність та основні ознаки управлінських послуг, що надаються населенню органами виконавчої влади України.

Охарактеризовано поняття “послуга”, яке вживається стосовно конкретно визначених сфер діяльності, однак не багато організацій пропонують товар або послугу в чистому вигляді. Тому спроби чітко класифікувати відмінності між товаром і послугою зводяться до розуміння поняття континууму “товар-послуга” з безліччю варіантів комбінацій, починаючи від переваги товару і закін-чуючи перевагою послуги. Не обмежуючись доктринальним підходом, визначено особливості використанням понять, які найбільш адекватно відобра-жають сутність різноманітних дефініцій понять “продукт”, “товар” і “послуга”.

Для більш концептуального розуміння сутності даної проблематики автором наведено наступні визначення, які розкривають внутрішній зміст даного явища та запропоновані для використання у дослідженні:

–

–

–

–

Визначено сутність та основні ознаки управлінських послуг, які про-по-нується розглядати як результат діяльності, взаємодії об’єктів або суб’єктів залежно від рівня, а не сама діяльність, оскільки вона завжди є формою та механізмом надання послуг, обслуговування та самообслуговування населення. Отже, зміст послуги являє собою результат взаємодії, як правило, зацікавлених сторін, причому джерелом і споживачем послуг є і та й інша сторони, які сподіваються на отримання своєї послуги.

У розділі наголошується, що значний інтерес до проблем надання послуг населенню в межах вітчизняної науки пов’язується з реалізацією адміністра-тивної реформи в Україні, одним із напрямів якої стало формування інституту управлінських послуг. Тому все більше дослідників у сфері вітчизняної науки державного управління (В.Б.Авер’янов, Н.Р.Нижник, І.Б.Коліушко, В.М.Гара-щук) звертають увагу на аналіз механізмів та процедур надання послуг населенню органами виконавчої влади України. Хоча на сьогодні в українській науці не достатньою є увага з боку дослідників до проблем надання управлін-ських послуг, водночас цікавими є розробки системи надання послуг у різних сферах суспільного життя.

Аналіз стану сучасних наукових досліджень надання управлінських послуг показав, що, незважаючи на велику увагу протягом останнього часу до сукупності цих проблем, відчутними лишаються деякі прогалини у дослідженні змісту низки категорій, за допомогою яких розкривається сутність даної проблематики. Насамперед не існує чіткого методологічного визначення категорій “послуга”, “обслуговування”, “товар”, “продукт”, що створює значні теоретико-методологічні перепони для наукового розвитку даної проблематики. Стає зрозумілим, що чітке визначення сутності та форм як самих управлінських послуг, так і технології їх надання допоможе певною мірою концептуально зрозуміти і виробити конкретні шляхи вирішення даної проблематики.

У процесі дослідження сутності, специфіки й основних ознак управлін-ських послуг установлено, що в Україні, при використанні категорії “послуги” увага здебільшого акцентується на юридичних аспектах і, зокрема, на адміністративній процедурі їх надання. Пояснити це можна тим, що головними ідеологами запровадження теорії послуг в Україні є передусім представники науки адміністративного права (В.Б.Авер’янов, І.Б.Коліушко). Така ситуація зумовлена тим, що головними опонентами цієї теорії є також представники юридичної науки, які ставлять під сумнів саму можливість вживання категорії “послуги” відносно діяльності органів державної влади та місцевого само-врядування, що викликало особливо жваві дискусії з даного питання саме в юриспруденції.

Визначено, що крім ідеологічного значення категорії “послуги” є й інші причини, які зобов’язують нас вивчати проблематику управлінських послуг для потреб практики. По-перше, термін “послуги” в публічному праві вже зустрі-чається, і не лише в програмних документах з адміністративної реформи, а й у чинних нормативно-правових актах, у яких згадуються поняття “державна послуга” та “платна послуга”, що надаються органами виконавчої влади України.

При цьому сучасна практика використання категорії “послуги” відносно органів виконавчої влади не має майже нічого спільного з доктриною послуг у західному розумінні. Чітке виокремлення категорії управлінських послуг дає можливість забезпечити правомірне та ефективне використання публічних ресурсів, відмежувати господарську діяльність, яку нерідко здійснюють адмі-ністра-тивні органи, якщо переглянути ті ж самі переліки “платних послуг”, і послуги, які надаються через реалізацію владних повноважень адміністра-тивних органів.

По-друге, розуміння юридичного змісту такого явища, як управлінські послуги, дає змогу уніфіковано регулювати відповідні відносини та впро-ваджу-вати нові організаційні форми їх надання через так звані “виконавчі агенції” та “універсами послуг”, що набуло поширення в багатьох західних країнах.

Наступним кроком у цьому напрямі є необхідність забезпечення їх правового закріплення, при цьому така класифікація має ґрунтуватися на загальному поділі державних (управлінських) послуг залежно від форми їх реалізації на відповідні групи:

а) послуги, пов’язані з практичною реалізацією конституційних прав і свобод громадян (медичні, послуги у сфері культури, соціального захисту, освіти тощо);

б) власне управлінські послуги, пов’язані з юридичним оформленням умов, необхідних для реалізації прав і свобод громадян (видача свідоцтв, ліцензій).

Основними ознаками управлінських послуг є: 1) управлінські послуги надаються за ініціативою (заявою) фізичних та юридичних осіб; 2) необхідність і, відповідно, можливість отримання конкретної управлінської послуги безпосередньо передбачена законом; 3) закон наділяє повноваженнями з на-дання кожної управлінської послуги відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування; 4) для отримання управлінських послуг фізичні та юридичні особи мають виконати певні вимоги, що визначені законом; 5) управлінська послуга має кінцеву форму індивідуального адмі-ні-стративного акта, в якому вказаний його адресат (“споживач такої послуги”). Зазначений факт дає змогу стверджувати, що на сьогодні необхідно кла-си-фікувати послуги за їх видами, з урахуванням науково-обґрунтованих підходів.

У результаті дослідження доведено, що управлінські послуги як вид державних послуг закріплюють відміну від традиційної ієрархію цінностей у відносинах між громадянами і виконавчою владою, згідно з якою права і свободи громадян є пріоритетними. Відповідно до цього правове регулювання надання управлінських послуг громадянам здійснюється адміністративним законодавством, де й повинні бути передбачені певні організаційно-правові форми їх реалізації, відповідальність органів і посадових осіб за неякісні або неналежно надані управлінські послуги.

У межах даного дослідження встановлено, що сучасний інститут надання послуг – це процедура надання, створення та формування послуг. Крім того, виокремлення відносин щодо надання управлінських послуг може використо-вуватися для розмежування діяльності органів влади щодо вироблення політики та поточного адміністрування. З огляду на це цілком очевидною є практична потреба в дослідженні питання послуг у публічному праві. Таке теоретичне дослідження мало б відповісти принаймні на конкретне питання: в яких випадках може йтися про послуги публічної адміністрації.

У другому розділі – “Організаційно-правові засади надання управлін-ських послуг населенню органами виконавчої влади України” – досліджуються функціональні засади побудови організації з надання послуг; виявлено тенденції вдосконалення функціонування інституту звернення громадян як необхідної складової формування інституту управлінських послуг, окреслено основні форми їх оплати.

Система надання послуг включає два структурних елементи: основний і допоміжний простір. Основний простір є видимою для клієнта частиною системи надання послуги, в якій він взаємодіє з працівниками організації з надання послуг, і вступає в контакт із засобами обслуговування й техно-ло-гічних процесів. Допоміжний простір є невидимим для клієнта і являє собою весь персонал, засоби обслуговування, устаткування й процеси, які підтри-мують роботу персоналу, і процеси, що відбуваються в основному просторі.

Логіка аналізу даної проблематики вимагає докладного розгляду характеристик процесу надання послуги. Деталізація вищевказаних особли-востей системи надання послуг дала змогу визначити основні аспекти, що характеризують зміст даного явища: (А) Вплив на людей: відчутні дії, безпосередньо спрямовані на тіло клієнта. (Б) Вплив на майно: відчутні дії, спрямовані на матеріальні активи клієнта. (В) Дії, спрямовані на розум: невідчутні дії, спрямовані на мислення клієнта. (Г) Обробка інформації: невідчутні дії, спрямовані на невідчутні активи клієнта.

Доведено, що кінцевим продуктом системи надання послуг є збільшення кількості клієнтів або їхніх активів, що зростають у своїй цінності. Роль менеджера з обслуговування полягає в тому, щоб відслідковувати і контролю-вати процес обслуговування, який заснований на зворотному зв’язку з клієнтами, з метою переконатися в тому, що потреби клієнтів і уявлення обслуговуючого персоналу про ці потреби збігаються. Інакше кажучи, зворотний зв’язок з клієнтами є свого роду гарантією якості. Встановлено, що процес надання послуг має передбачати взаємодію наступних чотирьох складників: (1) клієнта, (2) працівника організації з надання послуг, (3) системи надання і (4) фізичного оточення.

Аналіз теоретичного й практичного аспектів процедури надання управ-лін-ських послуг органами виконавчої влади в Україні дав змогу констатувати, що необхідною умовою ефективності вказаних процедур виступає формування інституту звернення громадян. У теоретичному плані він має сприяти задо-воленню потреб населення, слугувати основною умовою забезпечення ефектив-ності сучасної Української держави і посилення контролю громадян за діяльністю державних структур, а відповідно, і можливості для участі громадян в управлінні державними справами.

Обґрунтовано, що створення ефективних технологій надання управлін-ських послуг вимагає реформування або раціоналізації процедури державного управління, а у зв’язку з цим поліпшення якості послуг, які безпосередньо надаються державними службовцями. У цьому контексті перед-ба-чено передусім спростити процедури надання таких послуг, створити обслуговуючі центри, визначити ступінь відповідальності осіб, які мають обслуговувати населення, забезпечити можливість вибору процедур, надання послуг, спрямованих на задоволення запитів громадян. Принципово важливим моментом при цьому є необхідність прийняття та впровадження нових законодавчих актів щодо підвищення ефективності управлінських послуг і процедур у системі виконавчої влади та місцевого самоврядування, виходячи з європейських правових стандартів.

На основі аналізу функціонування інституту звернення громадян окрес-лено напрями поліпшення роботи державного апарату щодо розгляду звернень громадян та задоволення їх законних інтересів, зокрема й без поширення оплатної форми взаємовідносин апарату та громадянина. З цією метою вказано на необхідність, по-перше, суттєво скоротити сам перелік тих дій громадян, які потребують дозволу з боку держави; по-друге, максимально скоротити дозвільний характер одержання або реалізації відповідного права.

Запорукою подолання цих негативних явищ має стати розроблення ефективних адміністративних процедур, які забезпечували б реалізацію прав громадян на звернення. Відповідно до цього вказано на необхідність підготовки Закону України “Про адміністративні процедури”, який би технологічно забезпе-чував участь громадянина в процесі прийняття державних рішень.

Аналіз досліджуваної проблеми дав змогу встановити, що поняття “послуга”, що застосовується нормативно-правовими актами для регулювання суспільних відносин, його використання в словосполученнях з “адміністративна”, “державна” або “управлінська”, та неадекватність розуміння представниками органів виконавчої влади і громадянами потребує глибокого вивчення та унормування, зокрема в аспекті співвідношення цього поняття з вартістю послуг.

Доведено, що на сьогодні спостерігається тенденція збільшення появи різноманітних платних послуг, що надаються бюджетними установами в галузі державного управління. Підґрунтям для їх введення, здебільшого, слугують вимоги нормативно-правових актів. Крім визначених законодавством вимог на введення таких послуг, запроваджуються і супутні послуги, що не є обов’яз-ковими для виконання органами виконавчої влади (ксерокопіювання, надання консультаційних послуг, послуги технічного характеру, розробка нормативної документації й техніко-економічних розрахунків тощо). При цьому усклад-нюється ситуація з правом вибору користувача на отримання певної послуги.

Переліки платних послуг, що затверджуються з адресним посиланням на конкретний орган виконавчої влади, практично зводять нанівець принцип добровільності отримання таких послуг та запроваджують їх обов’язковість. Саме тому в розвитку вказаних подій виявлено такі тенденції:

–

–

–

Досить суттєвим моментом є визначення розміру плати та порядку її внесення, адже найзручніше, коли плата за управлінські послуги визначається у фіксованому розмірі (“збір”). Установлено, що в основу визначення розміру збору має бути покладено собівартість надання певного виду послуг. Ця цифра має бути усередненою, і навіть якщо в певних випадках реальна собівартість є трохи вищою або нижчою, буде справедливо всім платити однакову суму.

У дисертаційній роботі зроблено висновок, що в сучасних демократичних державах обов’язково проводяться консультації з громадськістю до визначення відповідних розмірів зборів у нормативному порядку. Визначаючи розмір плати за послуги, необхідно також враховувати недопустимість обмеження реалізації прав і свобод громадян через надмірну плату за управлінські послуги. Порядок оплати теж має бути раціональним; тобто повинно бути щонайменше два механізми оплати управлінських послуг.

На основі порівняльного аналізу розвитку інституту надання послуг в Україні та інших країнах визначено, що при запровадженні системи збору оплати з користувачів управлінських послуг необхідно враховувати вплив таких факторів: чітко окреслена юридична основа; консультування зі спо-живачами; визначення повної вартості послуг; розробка ефективної системи контролю за надходженням коштів; удосконалення організаційних механізмів функціо-нування системи; процедура отримання коштів; стратегія ціноутво-рення; питання рівних можливостей; конкурентна нейтральність.

Доведено, що встановлення адекватно чіткої оплати за послуги може протистояти корупції і виступати дійовим інструментом для мотивації службов-ців щодо якісного надання послуги, особливо у випадку, коли від цих коштів безпосередньо залежатиме фінансування відповідного адміністра-тивного орга-ну та преміювання службовців.

У дисертації на основі визначених характерних ознак управлінських послуг окреслено аспекти виникнення потреби оплати за ці послуги. Вказано, що з метою подолання негативних явищ у сфері державного управління, оптимізації системи надання управлінських послуг та їх фінансування слід вважати за доцільне дотримання таких положень:

–

–

–

–

–

У третьому розділі – “Надання управлінських послуг населенню органами виконавчої влади України: напрями розвитку” – обґрунтовується необхідність стан-дартизації якості надання управлінських послуг населенню органами вико-навчої влади України, формування й ефективної реалізації механізмів їх надання та напрями вдосконалення правового регулювання надання управлін-ських послуг.

Аналіз стандартизації якості надання управлінських послуг населенню дав змогу зробити висновок про те, що якість надання послуг є важливим аспектом результатів діяльності будь-якої організації державного сектора. В широкому розумінні якість визначено як належність або відповідність, але й ці поняття можна трактувати і у вузькому значенні слова. В цьому сенсі відповідність прирівнюється до загальної ефективності програми, що є ширшим розумінням, ніж те, яке передбачається більшістю ініціатив щодо поліпшення якості. Відповідність у більш вузькому значенні визначено як забезпечення інших необхідних для клієнта компонентів якості, таких як своєчасність, точність та ін.

У межах даного аналізу досліджено основні критерії якості послуг, які характерні для багатьох країн ОЕСР: своєчасність надання послуг, обсяг послуги, доступність і зручність послуги, наявність або безперебійність послуг, точність надання послуг, безпека послуг, належність або відповідність послуг.

Як один з інструментів підвищення якості послуг запропоновано модель якості послуги, відомої як модель “розбіжностей”, що являє собою загальне розуміння послуги на основі розбіжностей між очікуваннями клієнтів і тим, що вони, на їхню думку, отримали. Як інструментарій моделі розбіжностей виділено п’ять критеріїв, за допомогою яких споживачі оцінюють якість послуг: надійність, чуйність, безпека, взаєморозуміння з споживачем, очевидність.

Одним із заходів, спрямованих на підвищення якості послуг, має бути здатність організації до відновлення послуги; наступним заходом має бути система гарантії послуги. В цьому контексті вказано на конкретні критерії гарантії послуг як складові елементи їх ефективності і які дозволяють організації максимально використати перераховані нижче переваги, а саме: беззастережність, простота для розуміння й обговорення, значущість, простота виконання для клієнта, простота виплати.

Ще одним механізмом, що може застосовуватися для підвищення ефективності якості послуг, автором визначено механізм, який має назву “Загальне управління якістю”. Суть його полягає в постійній оцінці та вдосконаленні всіх процесів в організації, що впливають на результати її діяльності. Всі аспекти діяльності організації, які розглядаються при цьому, не повинні сприйматися як рівноцінні з питаннями якості послуг. Загальне управління якістю в усіх організаціях виходить із чотирьох основних принципів: (1) розуміння задоволення потреб клієнтів (основний елемент); (2) усі, хто працює в організації, повинні нести відповідальність за якість; (3) люди в організації повинні сприйматися як споживачі (з інших частин організації) і (4) прагнення до якості є безкінечним процесом.

У дисертації зроблено висновок про те, що до основних механізмів поліпшення (підвищення рівня) якості послуг належать: конкуренція, загальне управління якістю, модернізація процесів діяльності, децентралізація/передача права прийняття рішень, розмежування надання послуг і вироблення політики, експериментування із запровадженням нових методів надання послуг у вузькому масштабі.

Обґрунтовано, що стандарти послуг стосуються не лише технічних питань управління процесом надання послуг та оцінювання його результатів в організаціях державного сектора. Вони стосуються також фундаментальних питань відносин між громадянами та державою; таких загальних питань управління процесом виконання роботи, як: визначення цілей, втілення їх у життя, звітування за отримані результати і забезпечення того, щоб вирішальною була оцінка роботи за її результатами.

Таким чином, установлено, що предмет регулювання відповідного законодавчого акта зводиться до проваджень у справах: (1) за заявами фізичних та юридичних осіб, у тому числі з надання управлінських послуг; (2) за ініціативою адміністративних органів (тобто органів виконавчої влади та місцевого самоврядування), у тому числі й порядку здійснення контрольних повноважень щодо фізичних та юридичних осіб; (3) за скаргами фізичних та юридичних осіб на рішення, дії та бездіяльність адміністративних органів.

У дисертації обґрунтовано й сформульовано базові принципи адміністративної діяльності при наданні управлінських послуг населенню.

1. Одним із базових принципів адміністративної діяльності є принцип підконтрольності у наданні послуг. Сутність даного принципу полягає в тому, що уповноважені органи влади повинні підлягати обов’язковому контролю з боку інших органів влади. Тут важливо виділити два моменти: по-перше, визнається, що скарга на акт має подаватися спочатку до органу, який прийняв цей акт. Цим забезпечується можливість органу самостійно виправляти свою помилку. По-друге, обов’язковою стадією оскарження визнається адміні-стративне оскарження, тобто оскарження до вищого органу або особи.

2. Взагалі новим для українського адміністративного законодавства є принцип обмеження юридичними критеріями дискреційної влади. Такими обмежувачами, зокрема, є: обов’язок діяти виважено (розсудливо) і використо-вувати владу саме для тих цілей, для яких вона надана.

3. Фундаментальним принципом адміністративних процедур, і взагалі правової держави, є принцип гарантованого правового захисту, тобто можли-вості захисту, зокрема судового, упродовж усього ведення справи, а також можливість оскарження процедурних дій, бездіяльності та рішень у справі.

При дослідженні проблем реалізації управлінських послуг відзначено особливу роль суб’єктного складу відносин щодо надання управлінських послуг. Насамперед це “заявник” (фізична чи юридична особа, яка звернулася до уповноваженого державою суб’єкта з проханням виконати визначену діяльність для задоволення певного інтересу) та “уповноважений орган” (орган виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування, який згідно із законом наділений повноваженнями надавати відповідні управлінські послуги).

У дисертації зроблено висновок про те, що предметом спеціального Закону України “Про управлінські послуги” або Адміністративно-процедурного кодексу не можуть бути послуги держави та об’єднань місцевого самоврядування для всього суспільства. Тобто предметом норм про позитивні адміністративні акти в рамках Адміністративно-процедурного кодексу можуть бути тільки послуги приватним особам (фізичним або юридичним особам), тобто громадянам та недержавним підприємствам (за певних обставин також і державні підприємства можуть мати приватну форму організації).

Установлено, що об’єднання спеціальних норм в одному Законі України “Про управлінські послуги” було б досить сумнівним кроком. Оскільки засто-сування та особливо тлумачення таких спеціальних норм може відбуватись тільки в тісному, внутрішньому систематичному поєднанні із самим спеціальним законом. У зв’язку з цим адміністративні процедурні норми не можна вилучати з такого контексту без того, щоб не виникало небезпеки для їх правильного розуміння. Компактний Закон України “Про управлінські послуги”, який за структурою виглядатиме приблизно як закон про адміні-стративні правопорушення, дублював би вже врегульовані положення без гарантії того, що він також буде оперативним та юридично спроможним до застосування.

Відзначено, що Адміністративно-процедурний кодекс уникає таких явних слабких місць, обмежуючись положеннями, що мають загальний характер та стосуються регулювання, яке є спільним для всіх позитивних адміністративних актів. Водночас цей кодекс із його загальними положеннями може засто-совуватись тільки додатково як рамкова основа або субсидіарно, якщо не існує спеціальних норм. Такий захід з юридичної точки зору є переконливим і має додаткову перевагу, оскільки відповідає загальним європейським стандартам. Вказано на доцільність у перспективі і в Україні створення умови для суб’єктів, які надають управлінські послуги, в питанні внутрішньої організації діяльності можливості діяти за принципами приватного сектора.

Доведено, що стандарти послуг порушують важливі питання щодо прав та потреб клієнтів на отримання інформації про характер послуг, на які вони можуть розраховувати, та рівень їх надання; про те, які вимоги ставляться до них (якщо взагалі ставляться); про дієвість кінцевих результатів. У межах даного розгляду проблеми стандарти охарактеризовано як критерії, що визна-чають способи надання послуг. Так, більшість органів влади визнають, що стандарти з надання послуг повинні враховувати не лише права чи повно-важення клієнтів, але також і зобов’язання з їхнього боку.

При дослідженні формування й реалізації механізмів надання управлін-ських послуг визначено, що питання, кого вважати клієнтом, може залежати від виду послуги, що надається, а також політичних та організаційних обставин. Передусім необхідно визначити, хто зацікавлений в отриманні послуги, а для деяких послуг характерним є поєднання зацікавленості громадськості в цілому та груп і клієнтів, які мають специфічні інтереси.

У процесі дослідження встановлено, що характер залучення клієнтів до процесу прийняття рішень про надання послуг може бути різним. Відповідно залучення клієнтів та можливість врахування їхньої думки повинно бути подано у вигляді наступного континууму з п’ятьма чітко вираженими відріз-ками (формами): (а) інформація; (б) консультація; (в) партнерство; (г) де-ле-гування; (д) контроль.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання, що виявляється в обґрунтуванні необхідності комплексної розробки концепції організаційно-правового забезпечення надання управлін-ських послуг населенню органами виконавчої влади України. Одержані в ході дослідження результати підтверджують гіпотезу, покладену в його основу, а реалізована мета й завдання дають можливість зробити основні висновки й надати рекомендації:

1. Проведений системний аналіз наукових праць за темою дослідження вказує на те, що проблема організаційно-правового забезпечення надання управлінських послуг ще не була до цього часу предметом спеціального дослідження. Окремі праці мають фрагментарний характер. Стан наукового опрацювання вказаної проблеми не можна вважати задовільним, а сама тема потребує дослідження.

2. Визначено, що з метою підвищення ефективності виконання завдань держави та місцевого самоврядування поняття “публічні послуги” доцільно характеризувати як усі послуги, що надаються публічним сектором і за надання яких відповідальність несе публічна влада. Відповідно під державними (управлінськими) послугами слід розуміти діяльність органів виконавчої влади (а також місцевого самоврядування), їх посадових осіб з виконання обов’язків держави перед громадянами щодо створення умов для повноцінної реалізації громадянами своїх прав і свобод.

3. Запропоновано уточнений понятійний апарат категорії “управлінські послуги”. При цьому сам термін “послуги” повинен зберігати тотожне змістове навантаження, що й у приватному секторі та приватному праві. Тобто послуги – це діяльність щодо задоволення певних потреб особи, що здійснюється за ініціативою особи, на її прохання. Управлінська послуга визначається як спрямована на забезпечення умов для реалізації суб’єктивних прав фізичної або юридичної особи публічно-владна діяльність органу виконавчої влади, що здійснюється за заявою особи.

4. Класифікація послуг за їх видами та з урахуванням науково обґрунто-ваних підходів має ґрунтуватися на загальному поділі управлінських послуг залежно від форми їх реалізації на такі групи: (а) послуги, пов’язані з реальним здійсненням конституційних прав і свобод громадян (медичні, послуги у сфері культури, соціального захисту, освіти та інші; (б) власне управлінські послуги, пов’язані з юридичним оформленням умов, необхідних для реалізації прав і свобод громадян (видача свідоцтв, ліцензій).

5. Система надання послуг включає два структурних елементи: основний і допоміжний простір. Основний простір є видимою для клієнта частиною системи надання послуги, в якій клієнт взаємодіє з працівниками організації з надання послуг і вступає в контакт із засобами обслуговування й техно-логічних процесів; допоміжний простір є невидимим для клієнта і являє собою весь персонал, засоби обслуговування, устаткування і процеси, що підтримують роботу персоналу і процеси, здійснювані в основному просторі. З метою аналізу даної проблематики докладно розглянуто характеристики процесу надання послуги.

6. Аналізуючи теоретичний та практичний аспект процедури надання управлінських послуг населенню органами виконавчої влади України відзна-чено, що необхідною умовою ефективності вказаних процедур виступає форму-вання інституту звернення громадян, який має сприяти задоволенню потреб населення, слугувати основною умовою забезпечення ефективності сучасної Української держави і посилення контролю громадян за діяльністю державних структур, а відповідно, і можливості для участі громадян в управлінні державними справами.

7. Окремою проблемою в сучасній практиці надання управлінських послуг населенню органами виконавчої влади України на сьогодні є затвер-дження переліку платних послуг, які можуть надаватись органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та створеними ними установами або організаціями. В цьому напрямі визначено процедуру та принципи ціно-утворення на такі послуги – оскільки ціна має носити характер лише компен-сації витрат, а не отримання органом влади прибутку від надання такої управлінської послуги.

8. Установлено, що в сучасних демократичних державах обов’язково проводяться консультації з громадськістю перед визначенням відповідних розмірів зборів у нормативному порядку. Визначаючи розмір плати за послуги, необхідно також ураховувати недопустимість обмеження реалізації прав і свобод громадян через надмірну плату за управлінські послуги. Порядок оплати теж має бути раціональним, тобто повинно бути щонайменше два механізми оплати управлінських послуг.

9. Запропоновано систематизацію управлінських послуг за відповідними критеріями: а) послуги, надання яких варто залишити за державою та місцевим самоврядуванням; б) послуги, надання яких може бути передане недержавним суб’єктам (у порядку делегування або приватизації), але їх надання має зали-шатися завданням держави або місцевого самоврядування і здійснюватися за