НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ УКРАЇНИ

імені ЯРОСЛАВА МУДРОГО

ХОМЕНКО ОЛЕНА ВАСИЛІВНА

УДК 340.15

ВИКОНАВЧА ВЛАДА: СОЦІАЛЬНО-ПРАВОВА ПРИРОДА, ОСОБЛИВОСТІ

Спеціальність 12.00.01 – теорія та історія держави і права;

історія політичних і правових учень

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Харків – 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі теорії держави і права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, Міністерство освіти і науки України

Науковий керівник:

доктор юридичних наук, професор,

Петришин Олександр Віталійович, Академія правових наук України,

головний учений секретар.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор

Колодій Анатолій Миколайович ,

Національна академія внутрішніх справ, начальник кафедри конституційного права,

кандидат юридичних наук, професор

Бобровник Світлана Василівна,

Київський університет права НАН України, проректор.

Провідна установа - Інститут законодавства Верховної Ради України, відділ правової політики, м Київ.

Захист відбудеться 24 листопада 2005 року о 9.00 годині на засіданні спеціалізованої Вченої ради Д 64.086.02 у Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого за адресою: 61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 77.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого за адресою: 61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 70.

Автореферат розісланий 21 жовтня 2005 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Гончаренко В.Д.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Курс, узятий Україною, на побудову правової держави, поставив вимогу реформування інститутів виконавчої влади. Сучасний стан її функціонування характеризується тим, що рівень її організуючого впливу на суспільні процеси не відповідає потребам динамічного розвитку громадянського суспільства, формування соціально орієнтованої ринкової економіки. Недосконалість виконавчої влади суттєво знижує здатність держави ефективно регулювати суспільні відносини, перешкоджає реалізації прав та свобод людини і громадянина, послаблює режим законності.

Однією з причин, які породжують кризу виконавчої гілки влади, є брак її досконалого правового регулювання, що сягає в минуле. За весь період панування радянської влади так і не було сформовано належної нормативно-правової бази, яка організаційно й функціонально закріплювала б статус виконавчих органів. Ще й до цього часу не прийнято низку законів про виконавчу владу – про Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, немає нової редакції закону про державну службу тощо, незважаючи на те, що ці питання давно стоять на порядку денному.

Водночас пошуки законодавчої моделі устрою виконавчої влади відбуваються за відсутності належних наукових досліджень, які визначили б, зокрема, соціально-правову природу, призначення, особливості виконавчої влади, її місце в механізмі поділу державної влади. Слід відзначити, що термін „виконавча влада”, який широко застосовується нині, протягом значного часу був фактично вилучений з наукового правового теоретичного обігу, оскільки домінувала теорія поєднання в радах законодавчої і виконавчої влади. Незважаючи на існуючі праці вчених з названої проблематики, ще й до сьогодні не існує обґрунтованого загальнотеоретичного підходу до дослідження феномену виконавчої влади.

Своєчасність і необхідність наукового аналізу виконавчої влади підтверджується конституційно-правовим реформуванням в Україні, важливим наслідком якого має стати суттєва зміна статусу органів цієї влади.

Актуальність дослідження зумовлюється ще й тим, що одним із напрямків свого розвитку Україна визначила входження до європейських структур з метою створення правової європейської держави з високим рівнем життя, культури й демократії. У свою чергу, політична і правова інтеграція до Євросоюзу може бути досягнута лише в результаті набуття нових якісних характеристик, що неможливо без всебічного вдосконалення механізму державної влади взагалі і виконавчої, зокрема.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до плану науково-дослідницьких робіт кафедри теорії держави і права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого в межах державної цільової комплексної програми № 0186.0.070866 “Розвиток демократичних процесів у правовій державі”.

Мета і задачі дослідження. Мета дослідження полягає в комплексному теоретичному аналізі виконавчої влади, який передбачає розкриття її змісту, соціально-правової природи, загальних закономірностей та особливостей функціонування за умов різних форм державного правління, а також у формулюванні теоретичних положень і практичних висновків і рекомендацій, спрямованих на вдосконалення діяльності виконавчої гілки державної влади.

Відповідно до поставленої мети в дисертації передбачається вирішення низки наукових задач:–

уточнити юридичне поняття “державна влада”, співвідношення між державною владою та суміжними поняттями;–

прослідити розвиток і зміну наукових уявлень про соціально-правову природу виконавчої влади та її місце в системі поділу державної влади;–

установити основні елементи механізму виконавчої влади, її завдання, функції й особливості здійснення; –

визначити загальнотеоретичне поняття виконавчої влади;–

з’ясувати і дати аналіз особливостей моделей виконавчої влади за умов різних форм державного правління; –

проаналізувати інститут виконавчої влади з моменту отримання Україною незалежності й до сьогодення, зробити висновки щодо вдосконалення правового регулювання виконавчої влади в країні.

Об’єктом дослідження є політико-правовий інститут виконавчої влади.

Предметом наукового дослідження виступають загальні закономірності формування й функціонування виконавчої влади, правові норми, що регламентують її організацію та здійснення.

Методи дослідження. У підгрунтя методології дослідження покладено комплексний підхід до аналізу виконавчої влади, зумовлений специфікою теми роботи і пов’язаний із застосуванням загальнонаукових і спеціально наукових методів. Методологічною основою дисертації послужили універсальні методи діалектики, які використовувалися на всіх етапах з метою з’ясування сутності виконавчої влади, закономірностей та особливостей її функціонування, взаємодії з іншими державно-правовими явищами. На окремих етапах роботи застосовувалися різноманітні методи дослідження: системний і структурно-функціональний – при вивченні будови державної й виконавчої влади, встановленні їх елементів, з’ясуванні взаємного функціонального впливу останніх; тлумачення – для визначення змісту норм, що закріплюють інститут виконавчої влади; історико-правовий – у процесі звернення до генезису предмета дослідження; порівняльно-правовий – в аналізі моделей виконавчої влади за умов різних форм державного правління; моделювання і прогнозування – під час розробки рекомендацій щодо оптимізації правового регулювання досліджуваного інституту. Широкого застосування в роботі отримали категорії та прийоми формальної логіки: поняття, визначення, доказ і спростування, судження, аналіз, синтез, порівняння, узагальнення тощо.

Дисертаційна робота виконувалася на загальних методологічних орієнтирах, закріплених у Конституції України: пріоритету загальнолюдських цінностей, побудови демократичної, соціальної, правової держави, поділу державної влади, принципів гуманізму, поваги людської гідності, свободи, прав людини і громадянина.

Теоретико-концептуальні і практичні засади дисертаційного дослідження ґрунтуються на працях і висновках науковців у царині теорії держави і права, конституційного та адміністративного права, інших галузевих юридичних наук різних історичних періодів. Зокрема, йдеться про праці В.Б. Авєр’янова, С.С. Алексєєва, О.Г.Анікевича, В.Г. Атаманчука, М.І. Байтіна, К.С. Бєльского, С.В.Бобровник, О.Р. Дашковської, Ю.О. Дмітрієва, Л. Дюгі, Г. Єллінека, А.П. Зайця, І.О. Ільїна, Т.В. Кашаніної, Б.О.Кістяківського, М.І.Козюбри, Ф.Ф.Кокошкіна, І.Б. Коліушка, А.М. Колодія, О.Л. Копиленка, М.М. Коркунова, Н.С. Крилової, М.А. Крутоголова, С.Л. Лисенкова, Д. Ллойда, Д.В.Лук’янова, Г.М.Манова, О.В. Петришина, П.М Рабіновича, В.М. Селіванова, Ф.В. Тарановського, В.Я. Тація, В.О. Тененбаума, Ю.О.Тихомирова, Ю.М. Тодики, В.Ф. Халіпова, М.В. Цвіка, Т.В.Чеховича, В.Є.Чиркіна, В.М. Шаповала, Г.Ф.Шершеневича, Ю.І.Ющика та ін.

Наукова робота має характер теоретичного дослідження, емпіричну базу якого становить чинне законодавство України й зарубіжних країн, проекти нормативно-правових актів, практика Конституційного Суду України, довідкова література, аналітичні і статистичні матеріали.

Наукова новизна дисертації визначається передусім тим, що ця робота є першим в українській правовій літературі монографічним дослідженням загальнотеоретичних аспектів виконавчої влади, можливостей її подальшого вдосконалення в умовах формування правової демократичної держави. Наукова новизна одержаних результатів знаходить свій прояв у наступних теоретичних положеннях і висновках, що виносяться на захист:–

розвивається положення, згідно з яким пошук сутності державної влади безпосередньо пов’язується з її розумінням як можливості вимагати підкорення й пошуку підстав такого права, що втілюється в чітко визначених повноваженнях державних органів, посадових осіб і ґрунтується на авторитеті легітимної влади; –

обстоюється авторський підхід до визначення поняття “державна влада” як системи юридичних державно-владних повноважень державних органів і посадових осіб, розподілених по вертикалі й горизонталі, спрямованих на реалізацію завдань і функцій держави;–

аналізуються зміст і структура повноваження, як основного елементу влади в юридичному сенсі, його співвідносність із суб’єктивним правом і юридичним обов’язком; –

констатується, що виконавча влада, як самостійне явище, виникає за умови реалізації конституційного принципу поділу влади;–

з’ясовується, що призначення виконавчої влади за сучасних умов не зводиться виключно до виконання законів;–

уперше виконавча влада визначається як система юридичних державно-владних повноважень по виконанню законів, розробці і здійсненню державної політики, яка реалізується розгалуженою ієрархічною спеціалізованою сукупністю державних органів на принципах оперативності, адміністративної підлеглості, підзаконності, підзвітності перед представницькими органами, поєднання динамізму і стабільності;–

доводиться, що в країнах з парламентською формою державного правління відбувається дифузія виконавчої й законодавчої влади; головним носієм першої є уряд на чолі з прем’єр-міністром країни, формування органів виконавчої влади та її здійснення суттєво залежить від парламенту;–

зроблено висновок, що виконавча влада в країнах з президентською формою державного правління чітко відокремлена від законодавчої, що головним носієм виконавчої влади виступає президент держави, від якого в кінцевому підсумку залежать структура й функціонування всього механізму цієї влади;–

уточнюється розуміння виконавчої влади в змішаних республіках як такої, що розподілена між двома центрами – президентом і прем’єр-міністром(дуалізм); як результат – посада президента юридично не належить до жодної з гілок державної влади, формування органів виконавчої влади та її здійснення залежать і від президента, і від парламенту, виконавча й законодавча гілки влади чітко не відокремлені одна від одної;–

підсумовується, що конституційне реформування в Україні має об’єктивні передумови, спрямовано на підвищення ролі та відповідальності виконавчої влади, сприяє наближенню системи державної влади до європейських стандартів демократії та права.

Практичне значення одержаних результатів полягає :

1) у науково-дослідницькій сфері – матеріали дослідження можуть стати підґрунтям для подальшої розробки концепції виконавчої влади, для загальнотеоретичних досліджень її соціально-правової природи і взаємодії з іншими гілками державної влади;

2) у правотворчій сфері – висновки та пропозиції можуть бути застосовані в розробці законодавства, що регулює діяльність органів виконавчої влади;

3) у навчальному процесі – положення, рекомендації й висновки дисертації можуть послужити матеріалом для підготовки підручників, навчальних посібників з курсів „Загальна теорія держави і права”, „Конституційне право України”, при викладанні відповідних навчальних дисциплін;

4) у правовиховній царині – запропоновані положення можуть бути корисними в роботі по підвищенню рівня правової культури населення й державних службовців.

Апробація результатів дисертації. Теоретичні висновки, сформульовані в дисертації, розглядалися й обговорювалися на засіданнях кафедри теорії держави і права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого. Положення дисертації доповідалися й були предметом обговорення на науково-практичних конференціях: XV Харківських політологічних читаннях (м. Харків, 2004р.); на Міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми удосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в Україні” ( м. Харків, 25 травня 2004р.), наукових семінарах та “круглих столах”. Результати дослідження використовувалися автором під час проведення занять з теорії держави і права в Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого.

Публікації. Основні наукові результати дисертації, висновки та пропозиції опубліковані автором у 5-ти наукових публікаціях, зокрема, у 3-х статтях, вміщених у фахових періодичних виданнях з юридичних наук, затверджених Вищою атестаційною комісією України та у 2-х тезах за результатами наукових повідомлень на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації зумовлена метою і предметом дослідження. Робота складається зі вступу, 2-х розділів, які містять 7 підрозділів, висновків і списку використаних джерел (249 найменувань). Загальний обсяг дисертації – 211 сторінок, із них основного тексту – 192 сторінка.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми, встановлюються мета й задачі дослідження, його об’єкт і предмет, зазначаються методи, за допомогою яких можна досягти поставленої мети, характеризуються теоретична й емпірична бази дослідження, формулюється наукова новизна роботи, з’ясовується практичне застосування основних положень дисертації й одержаних висновків, указуються ступінь апробації результатів дослідження, наявність публікацій за темою дисертації та структура наукової роботи.

Розділ перший „Виконавча влада як різновид державної влади” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Поняття й ознаки державної влади” досліджені і критично проаналізовані погляди вітчизняних і зарубіжних науковців щодо поняття „державна влада” та його співвідношення з поняттями політичної влади і державного управління.

Державна влада, будучи різновидом суспільної, – складне, багатопланове й суперечливе явище. Саме тому в правовій доктрині існують найрізноманітніші підходи щодо її визначення, розуміння природи й сутності. Проаналізовано концепції влади як здатності суб’єкта нав’язувати свою волю, як сили або волі, заснованої на силі, як особливого типу соціальних відносин, як функції, як суб’єктивного права, волевиявлення, сукупності державних органів і системи їх повноважень, системи правових норм, що регулюють державну владу. Обґрунтовується, що в межах юридичної науки найдоцільніше приділити основну увагу дослідженню державної влади як сукупності державно-владних повноважень. Саме такий підхід є найбільш чітким, формально-визначеним, суто юридичним і дозволяє максимально акцентувати увагу на юридичній природі державної влади, зв’язаності держави правом.

Тому державна влада визначається як система юридичних державно-владних повноважень державних органів і посадових осіб, розподілених по вертикалі й горизонталі, спрямованих на реалізацію завдань і функції держави. Аналізуються такі її ознаки, як публічність, універсальність і територіальність, суверенність, єдність, неподільність, зв’язок із правом, організованість, легітимність, реалізація через владні відносини, право на застосування легального примусу. Юридичне державно-владне повноваження розглядається як першоелемент державної влади. Під повноваженням розуміються вид і міра належної й можливої поведінки державних органів і посадових осіб, спрямованої на виконання завдань і функцій держави, зокрема, функцій і компетенції державного органу (посадової особи).

Робиться висновок, що державна влада й управління – явища не тотожні, але тісно пов’язані. У широкому сенсі державне управління є проявом, процесом реалізації державної влади. Воно здійснюється всіма гілками влади, хоча пріоритет у здійсненні державного управління належить насамперед виконавчій владі. Обґрунтовується, що політична й державна влада співвідносяться як загальне і часткове. Вони відрізняються за характером, суб’єктами, методами впливу, обсягом і характером правових можливостей, практичним призначенням, цілісністю, механізмом реалізації.

У підрозділі 1.2. “Виконавча влада в системі поділу державної влади” проаналізовані зміст та еволюція принципу поділу державної влади, місце в системі такого поділу виконавчої влади для більш глибокого розуміння змісту, сутності й характерних особливостей останньої.

З огляду на окремі ідеї про розмежування державних органів та їх функцій, які висловлювалися ще античними мислителями й були поглиблені у вченнях представників політико-правової думки середньовіччя, констатується, що теорія поділу влади як самостійна й цілісна політична й державно-правова доктрина сформувалась у період буржуазних революцій XVII-XVIII століть. Конституція США 1787 р. доповнила модель поділу влади системою стримувань і противаг, що тлумачилася як конституційно-правовий механізм компромісного вирішення соціальних конфліктів.

Ш. Монтеск’є у своїх працях визначив теорію поділу влади в так званому класичному вигляді, яка репрезентує „жорстку” модель поділу, відповідно до якої державна влада має поділятися на законодавчу, виконавчу й судову, що функціонують самостійно і автономно. Отже, про виконавчу владу у власному значенні цього поняття може йтися лише за умови реалізації принципу поділу державної влади. Її призначення зводилося виключно до виконання рішень, що ухвалюються законодавчою владою.Підкреслюється, що поділ державної влади не може бути зведено лише до звичайного поділу праці щодо здійснення управління суспільством. Метою поділу державної влади є насамперед унеможливлення її узурпації, а метою поділу праці – підвищення ефективності роботи державного апарату й механізму в цілому.

У подальшому відбувається еволюція принципу поділу державної влади. На науковому рівні теорія поділу влади відчула серйозну критику з боку своїх супротивників. На думку одних науковців тут фактично йдеться про поділ праці, з точки зору інших цю теорію слід доповнити зумовленими сучасною епохою новаціями, головною серед останніх є розгляд гілок влади (особливо законодавчої і виконавчої) в процесі їх взаємодії, гармонійної співпраці, переплетінні.

Підсумовується, що принцип поділу влади як елемент теорії – це ідеальна конструкція, а як складова практики конституціоналізму – динамічне явище, що демонструє різноманітні варіанти її реалізації. Як результат, за сучасних умов функції виконавчої влади не зводяться лише до виконання законів. У сучасних державах починає переважати „м’яка” модель поділу, особливо у взаємовідносинах виконавчої й законодавчої гілок влади, коли відбувається фактичне взаємопроникнення, втручання у сфери діяльності всіх трьох гілок державної влади.

У підрозділі 1.3. „Виконавча влада: зміст та особливості” досліджується виконавча влада як самостійне явище державно-правової дійсності.

Виконавча влада має публічну природу й властивості, отже, повинна об'єктивно спиратися на суспільні потреби, інтереси і враховувати цілі життєдіяльності суспільства і держави як його форми.

Проаналізовано такі особливості виконавчої влади: а) безпосереднє призначення – виконання законів, участь у розробці та здійсненні державної політики; б) наявність розгалуженої системи різноманітних державних органів з чисельним кадровим складом державних службовців; в) виконавча влада матеріалізується в діяльності спеціальних суб'єктів, які утворюють систему її органів, функціонуючих на центральному й місцевому рівнях і становлять механізм її реалізації; г)основними елементами механізму виконавчої влади є глава держави, уряд, центральні (міністерства, відомства) й місцеві органи виконавчої влади; д)ієрархічність, формальність та інструктивна регламентованість владно-виконавчої діяльності (бюрократична організація); е) поєднання динамізму і стабільності в діяльності виконавчих органів влади; є) діяльність виконавчої влади, порівняно з іншими гілкам влади, значною мірою здійснюється за спрощеною процедурою.

Розкривається юридична сутність виконавчої влади через її розуміння як сукупності державно-владних повноважень по виконанню законів, розробці і здійсненню державної політики, що реалізуються розгалуженою ієрархічною спеціалізованою сукупністю державних органів на принципах оперативності, адміністративної підлеглості, підзаконності, підзвітності перед представницькими органами та поєднанні динамізму і стабільності. Ось чому в контексті данного дослідження розглядається статус вищих органів виконавчої влади.

Залежно від змісту повноважень функції виконавчої влади поділяються на керівну, регулюючу, розрахунково-аналітичну, організаційну й контрольну. За значущістю об’єктів і способів впливу виокремлюються два рівні функцій: основні, що відіграють загальну роль у житті суспільства (охорона громадського порядку й забезпечення національної безпеки, регулятивно-управлінська), і допоміжні, які обслуговують основні (нормотворча, оперативно-виконавча, юрисдикційна).

Згідно з характером завдань, що вирішуються, і правовим режимом вирізняють політичну й адміністративну функції. Змістом політичної функції є розробка державної політики. Це підготовка, пропонування й ухвалення відповідних рішень за принципом обов’язковості, накреслення шляхів (програм) їх виконання, здійснення кадрових призначень на ключові посади. Адміністративна функція втілює в життя державну політику через адміністративно-державне управління. Із функціонуванням виконавчої влади прямо пов'язана правозастосовча, юрисдикційна й нормотворча види її діяльності.

Розділ другий “Виконавча влада за умов різних форм державного правління” складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. “Виконавча влада за умов парламентської республіки й монархії (парламентської демократії)” досліджуються особливості моделі виконавчої влади в парламентських демократіях (парламентських республіках і парламентських монархіях). У більшості держав з розглядуваною формою державного правління президент обирається парламентом і, як правило, не має у своєму розпорядженні реальної виконавчої влади, за згодою й ініціативою уряду здійснюються повноваження президента, за винятком суто представницьких. Як і в парламентських монархіях, у більшості парламентських республік передбачається інститут контрасигнатури актів глави держави відповідними міністрами. У таких країнах головним носієм виконавчої влади виступає уряд, вирішальні повноваження по формуванню якого належать парламенту.

Незалежно від конкретної назви – рада міністрів, кабінет міністрів, державна рада тощо – уряд завжди залишається колегіальним органом, що здійснює функції управління державними справами, керівництво суспільством і несе відповідальність перед парламентом за політичний курс, що провадиться. Парламентська політична відповідальність уряду реалізується шляхом вираження йому вотуму недовіри або відмови в довірі. Відповідальність перед парламентом може бути солідарною (весь уряд іде у відставку, навіть якщо недовіра виражена лише одному міністру), а також індивідуальною (йде у відставку лише той міністр, якому висловлена недовіра). Цей вид відповідальності можливий не тільки за правопорушення, але й без них, як найчастіше й буває.

У парламентських республіках і монархіях уряд здійснює повноваження, які за конституцією належать главі держави, хоча іноді виділяються й деякі особливі його повноваження. Уряд відіграє ключову роль у законодавчому процесі, контролює право президента розпустити парламент. Вагома (а часто й визначальна) роль уряду як у механізмі виконавчої влади, так і в державному механізмі в цілому на практиці визначається не тільки формальними його повноваженнями, а й тим, що до його складу, як правило, входять найвпливовіші діячі правлячої партії (коаліції). Саме тому уряд зазвичай є реальним центром політичної активності, своєрідним мотором, що приводить у рух увесь державний механізм.

Уряд очолюється прем’єр-міністром, який найчастіше є лідером партії (блоку) парламентської більшості. В останні десятиріччя роль його глави значно підвищилася: він уже не просто перший серед рівних, а особа, яка визначає політику уряду, ключова політична фігура. Виділяються такі види урядів: (а)однопартійний і коаліційний; (б) що засідає під головуванням глави держави і прем'єр-міністра; (в) з вузьким і широким складом; (г) більшості і меншості; (д)"національної єдності"; (е) "діловий" чи "службовий".

За парламентської демократії спостерігається суттєве переплетіння виконавчої й законодавчої гілок влади. Ефективність першої тут досягається за рахунок погодженості дій, яка може бути досягнута між парламентом та урядом, її демократичний характер обумовлений механізмом формування уряду. Водночас в умовах політичної (парламентської) нестабільності ефективність діяльності уряду суттєво знижується.

У підрозділі 2.2. “Виконавча влада за умов президентської республіки” досліджуються особливості моделі виконавчої влади в республіках з президентською формою правління. Президент у цих країнах розглядається як найважливіший носій виконавчої влади, що здійснюється ним одноособово, або разом з урядом. Він, як правило, обирається окремо від парламенту, суміщує водночас повноваження глави держави і глави уряду. Це ще більш підсилює його повноваження і підкреслює його незалежність і самостійність стосовно інших державних органів. Глава держави самостійно видає нормативні акти, які часто не потребують міністерської контрасигнації. Найчастіше президентом стає лідер партії, що перемогла на президентських виборах, із числа членів якої й формується уряд.

Уряд в основному розглядається як сукупність радників при главі держави, повноваження яких є похідними від повноважень останнього, оскільки теоретично вся виконавча влада належить президентові. Уряд не складає єдиного колегіального органу, кожен з його міністрів, як правило, вважається лише індивідуально уповноваженим здійснювати політику глави держави в довіреній йому сфері. Поста прем'єр-міністра тут або взагалі немає, або він виконує лише допоміжно-координаційну роль. Глава держави самостійно призначає і звільняє членів уряду, визначає його політику і структуру. Міністри в цій моделі відповідають безпосередньо перед ним. Суміщення посад в органах законодавчої й виконавчої влади виключається, оскільки діє модель жорсткого поділу державної влади.

При президентській моделі не існує інституту парламентської відповідальності органів виконавчої влади, механізмом якої є вибори. Проте й виконавча влада не володіє правом дострокового розпуску парламенту (нижньої палати) і призначення позачергових парламентських виборів. Органи виконавчої влади, як правило, не мають права законодавчої ініціативи. Парламенти наділені реальними повноваженнями по здійсненню контролю за діяльністю органів виконавчої влади.

У підрозділі аналізуються особливості функціонування механізму виконавчої влади в суперпрезидентських республіках, де парламент не є хоча б скільки-небудь реальним обмежувачем повноважень президента.

Для моделі влади у таких республіках є характерним чітке розмежування гілок державної влади. За умов належного рівня політичної культури ця модель створює умови для достатньо стабільного функціонування державного механізму. Водночас відсутність у парламента повноважень змістити голову виконавчої влади за політичними мотивами, а в президента – розпустити парламент роблять обидві гілки влади нездатними вирішити політичний конфлікт, що базується на взаємному протистоянні.

У підрозділ 2.3. “Виконавча влада за умов змішаної форми державного правління” досліджено особливості механізму виконавчої влади у змішаних республіках. Подолання недоліків обох класичних форм державного правління і синтез їх позитивних рис усе частіше здійснюється в рамках так званої змішаної моделі, як прийнято називати таку форму державного правління, що сполучає в собі елементи і парламентської, і президентської республік. Іноді її називають напівпрезидентською, проте доцільніше виділяти парламентсько-президентську і президентсько-парламентську республіки залежно від того, яка гілка влади займає пріоритетне становище при формуванні уряду і як розподілено виконавчу владу між президентом та урядом.

Глава держави тут не обов'язково є одноособовим носієм виконавчої влади, а часто поділяє ці повноваження з прем'єр-міністром, який очолює уряд. Таким чином, має місце подвійна структура (дуалізм) виконавчої влади, з двома лідерами. Президент, юридично не належачи до жодної з гілок влади, наділений значними повноваженнями. До найзагальніших, що знаходить конкретний прояв у всіх інших його функціях, належить втілення національної єдності, спадкоємності державної влади. Він проголошується також гарантом національної незалежності й територіальної цілісності, а інколи і своєрідним арбітром, який координує діяльність державних органів.

Право глави держави на призначення міністрів і керівництво роботою уряду має більш обмежений характер, аніж у президентських республіках, оскільки уряд тут формується з урахуванням розстановки партійних сил у парламенті, а його главою є не президент, а прем'єр-міністр. У змішаних республіках глава держави зазвичай призначає на пост прем'єр-міністра одного з лідерів партії (блоку партій), що перемогла на парламентських виборах, а за його ініціативою – решту міністрів. Для більшості змішаних республік характерна подвійна відповідальність уряду – перед президентом і перед парламентом. У таких республіках глава держави може розпустити парламент значною мірою за своєю ініціативою.

У розглядуваній моделі республік спостерігається менш чітке (аніж в президентській) розмежування виконавчої й законодавчої гілок влади і посилення (порівняно з парламентською) виконавчої гілки влади. Перевагою змішаної форми є поєднання стабільності президентської посади й відповідальності уряду перед парламентом, недоліком – складність поділу виконавчих повноважень між президентом і прем’єр-міністром. У країнах зі слабкими демократичними традиціями це призводить до посилення ролі президента, розбалансованості в діях виконавчої й законодавчої гілок влади.

У підрозділі 2.4. “Виконавча влада в Україні: становлення, проблеми вдосконалення” проаналізовано процес становлення інституту виконавчої влади в Україні.

5 липня 1991 р. шляхом доповнення Конституції УРСР 1978р. було запроваджено пост Президента України. З моменту введення цієї новели Україна набула риси парламентсько-президентської республіки, а не парламентської, якою була раніше. 8 червня 1995 р. прийнято Конституційний договір, з аналізу якого можна дійти висновку про перевагу у формі правління елементів президенталізму. Нова Конституція України 28 червня 1996 р. закріпила модель змішаної (президентсько-парламентської) республіки. Вона визначила Президента главою держави, що дало підставу говорити про нього як про уособлення держави й державної влади в цілому, а не якоїсь із її гілки. Відповідно до ст. 113 Конституції вищим органом виконавчої влади в Україні є Кабінет Міністрів.

У той же час модель державної влади в Україні взагалі й виконавчої, зокрема, має низку суттєвих недоліків: по-перше, аналіз повноважень Президента дозволяє говорити про нього фактично як про главу виконавчої влади; по-друге, існує дисбаланс між його повноваженнями і політичною відповідальністю; по-третє, немає належного правового регулювання правового статусу ні секретаріату Президента, ні Ради Національної Безпеки, ні Кабінету Міністрів України.

Усе це свідчить про необхідність змін у структурі механізму насамперед виконавчої влади й удосконалення порядку її формування. Отже, актуальним стало конституційне реформування, метою якого є підвищення ефективності й посиленя демократичного характеру механізму влади в цілому й виконавчої влади, зокрема.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведене теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового завдання, що полягає у формулюванні загальнотеоретичного поняття виконавчої влади як різновиду державної влади, виявленні її соціально-правової природи, змісту, складових елементів та особливостей функціонування. Вирішення цього наукового завдання є однією з необхідних умов підвищення демократичності й ефективності владно-виконавчої діяльності в Україні.

Головними науковими і практичними результатами роботи є такі висновки:

1. Оскільки Конституція України проголошує принцип правової зв’язаності державно-владної діяльності в рамках юридичної науки, найдоцільніше приділити основну увагу дослідженню державної влади як сукупності державно-владних повноважень. У формально-юридичному смислі це означає насамперед зв’язаність державних органів і посадових осіб компетенцією, що складається з установлених державно-владних повноважень. Якщо держава виконує своє призначення й функції через їх реалізацію, завжди йдеться про здійснення влади, якщо ж держава діє всупереч або поза своїми повноваженнями, то йдеться про свавілля.

2. За умов формування своєї правової сутності державна влада має розглядатися як сукупність державно-владних повноважень. Отже, державна влада в межах юридичної науки є системою юридичних державно-владних повноважень державних органів і посадових осіб, розподілених по вертикалі й горизонталі, спрямованих на реалізацію завдань і функцій держави. Політична й державна влада мають багато точок зіткнення, але вони не є тотожні, бо відрізняються за своїм характером, суб’єктами влади, методами впливу, обсягом і характером повноважень, практичним призначенням, ознакою цілісності й механізмом реалізації.

3. Про виконавчу владу у власному значенні цього поняття може йтися лише за умови реалізації конституційного принципу поділу державної влади. Таким чином, виконавча влада є однією з трьох традиційних гілок державної влади. Вона самостійна й незалежна від інших гілок влади при здійсненні покладених на неї законом повноважень у межах компетенції, встановленої конституцією та законами.

4. Якщо на момент свого виникнення теорія і практика поділу влади однозначно проголошували, що виконавча влада головним призначенням має виконання законів, то пізніше її роль і значення в системі поділу влади почали переглядатися, схиляючись у бік визнання існування у виконавчої влади ширшого кола повноважень.

5. Державне управління здійснюється всіма гілками влади, але пріоритет в організації й відповідальності за стан суспільства покладається перш за все на виконавчу. Отже, функції адміністративного управління, виконання законів є провідними для виконавчої влади. Поряд із цим окрім них останній притаманна й політична функція. Під нею розуміється розробка державної політики, завдання якої – окреслення кола питань, що потребують першочергової уваги громадськості, зосередження зусиль і коштів для їх розв’язання.

6. Виконавча влада є уособленням державної влади (у вузькому розумінні цього слова) оскільки на відміну від інших гілок влади вона заснована на гранично визначених ієрархічних відносинах, що передбачають чітку організацію державно-службових відносин, підпорядкованість і відповідальність. І навпаки, представницький характер законодавчої влади, а також особливий статус судової, яка може виступати арбітром між особою і державою, наближають їх до інститутів громадянського суспільства, указують не тільки на державницькі, а й на суспільні елементи в їх природі.

7. Виконавча влада – це система юридичних державно-владних повноважень по виконанню законів, розробці і здійсненню державної політики, які реалізуються розгалуженою, ієрархічною, спеціалізованою сукупністю державних органів на принципах оперативності, адміністративної підлеглості, підзаконності, підзвітності перед представницькими органами, а також поєднання динамізму і стабільності.

8. У країнах з парламентською формою державного правління відбувається дифузія виконавчої й законодавчої гілок влади. Головним носієм виконавчої влади тут є уряд на чолі з прем’єр-міністром, формування органів виконавчої влади і її здійснення суттєво залежить від парламенту.

9. Виконавча влада в країнах з президентською формою державного правління чітко відокремлена від законодавчої. Головним її носієм виступає президент держави, від якого в кінцевому підсумку залежать структура і функціонування всього механізму виконавчої влади.

10. Виконавча влада в змішаних республіках розподілена між двома центрами – президентом і прем’єр-міністром (дуалізм). Як результат – посада президента юридично не належить до жодної з гілок державної влади, формування органів виконавчої влади та її здійснення знаходяться в залежності і від президента, і від парламенту, а виконавча й законодавча гілки менш чітко відокремлені одна від одної.

11. Конституційне реформування в Україні має об’єктивні передумови, спрямовано на підвищення ролі та відповідальності виконавчої влади, сприяє наближенню системи державної влади до європейських стандартів демократії і права.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ

1. Потапова О.В. Виконавча влада та її місце в системі поділу влади // Пробл. законності: Респ. міжвідом. наук. зб. / Відп. ред. В.Я. Тацій. Х.: Нац. юрид. акад. України, 2004. Вип. 66. С. 147-152 .

2. Потапова О.В. Исполнительная власть в зарубежных странах: сравнительный анализ // Пробл. законності: Респ. міжвідом. наук. зб. / Відп. ред. В.Я. Тацій. Х.: Нац. юрид. акад. України, 2004. Вип. 68. С. 169-177 .

3.Потапова О.В. Виконавча гілка влади: сутність та особливості // Вісн. Акад. МВС України. – 2005. – № 1. – С.77-81.

4. Потапова О.В. Вдосконалення виконавчої влади в межах конституційної реформи // Соціально-політичні та соціально-правові проблеми сучасностіі: П’ятнадцяті Харків. політол. читання: Зб. наук. тез. Х.: Ксилон, 2004. С.168, 169 .

5. Потапова О.В. Вдосконалення системи органів виконавчої влади в контексті адміністративної реформи //Проблеми удосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в Україні: Матер. міжнар. наук.- практ. конф., м. Харків, 2004 р./ За ред. Ю.П. Битяка. – Х.: Ін-т держ. будівництва та місцевого самоврядування АПрН України, 2004. – С.178-180.

АНОТАЦІЇ

Хоменко О.В. Виконавча влада: соціально-правова природа, особливості. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.01 – теорія та історія держави і права; історія політичних і правових вчень. – Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого.– м. Харків, 2005.

Робота присвячена дослідженню теоретичних засад виконавчої влади. У ній наводиться авторське розуміння поняття „виконавча влада”, встановлюється її співвідношення з поняттями державної і політичної влади, уточнюється співвідносність між державною владою і державним управлінням, визначається місце виконавчої влади в системі поділу державної влади, розкриваються зміст і структура повноваження як основного елементу влади в юридичному сенсі, дається визначення державно-владного повноваження, пропонується характеристика виконавчої влади в країнах з різними формами державного правління, аналізуються основні напрямки вдосконалення виконавчої влади в Україні. У дисертації сформульовані концептуальні положення, обґрунтовані нові пропозиції й висновки стосовно досліджуваних питань.

Ключові слова: державна влада, державне правління, виконавча влада, дуалізм виконавчої влади, державно-владні повноваження, уряд, конституційне реформування.

Хоменко Е.В. Исполнительная власть: социально-правовая природа, особенности. – Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.01 – теория и история государства и права; история политических и правовых учений. Национальная юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого. – Харьков, 2005 г.

Работа посвящена исследованию общетеоретических проблем осуществления исполнительной власти, ее природы и места в системе разделения властей. В ней исследуются феномен исполнительной власти, ее соотношение с понятиями государственной и политической власти. Обосновывается авторский подход к определению юридического понятия „государственная власть” как системы юридических государственно-властных полномочий государственных органов и должностных лиц, расперделенных по вертикали и горизонтали, направленых на реализацию задач и функций государства. Уточняется содержание и структура полномочия как основного элемента власти в юридическом смысле, его соотношение с субъективным правом и юридической обязанностью.

При исследовании проблем исполнительной власти делается вывод, что как явление она возникает только при условии реализации конституционного принципа разделения властей и что ее назначение в современных услових не сводится исключительно к исполнению законов.

В дисертации представлено авторское понимание понятия „исполнительная власть”, в соответствии с которым это система государственно-властных полномочий по исполнению законов, разработке и осуществлению государственной политики, которая реализуется разветвленной, иерархической специализированной совокупностью государственных органов на принципах оперативности, административной подчиненности, подзаконности, подотчетности перед представительными органами, сочетанием динамизма и стабильности. Исследуется статус исполнительной власти в государствах с различными формами государственного правления, в результате чего делается вывод, что в странах с парламентской формой государственного правления происходит дифузия исполнительной и законодательной власти. Основным носителем исполнительной власти является правительство во главе с премьер-министром, формирование органов исполнительной власти и ее осуществление существенно зависит от парламента. В странах с презедентской формой государственного правления исполнительная власть четко отделена от законодательной, главным носителем первой выступает президент страны, от которого зависят структура и функционирование всего механизма исполнительной власти.

Уточняется, что исполнительная власть в смешанных республиках разделена между двумя центрами – президентом и премьер-министром, т.е. имеет место её дуализм. Должность президента юридически не относится ни к одной из ветвей государственной власти, формирование органов исполнительной власти и ее осуществление зависят и от президента, и от парламента.

В работе анализируются недостатки исполнительной власти в Украине, а также основные пути её усовершенствования. Делается вывод, что конституционное реформирование в Украине имеет объективные предпосылки и направлено на повышение роли исполнительной власти, содействует приближению государственной власти к европейским стандартам демократии и права.

Ключевые слова: государственная власть, государственное правление, исполнительная власть, дуализм исполнительной власти, государственно-властные полномочия, правительство, конституционное реформирование.

Khomenko E.V. The executive authority: