ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ УКРАЇНИ
імені ЯРОСЛАВА МУДРОГО
КОЗІНА АНАТОЛІЙ АНДРІЙОВИЧ
УДК 342.9
Забезпечення податковою міліцією законності У сфері оподаткування: організаційно–правові аспекти повноважень та статусу
Спеціальність 12.00.07 – теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право
А в т о р е ф е р а т
дисертації на здобуття наукового ступеня
кандидата юридичних наук
Харків – 2005
Дисертацією є рукопис
Робота виконана на кафедрі адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого.
Науковий керівник – доктор юридичних наук, доцент Гаращук Володимир Миколайович, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, професор кафедри адміністративного права.
Офіційні опоненти:
–
доктор юридичних наук, професор Шкарупа Віктор Костянтинович, Національна академія державної податкової служби України, начальник кафедри адміністративного права та адміністративної і кримінально-процесуальної діяльності;
–
кандидат юридичних наук, доцент Алісов Євген Олександрович, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, доцент кафедри фінансового права.
Провідна установа – Національна академія внутрішніх справ МВС України, кафедра адміністративного права та адміністративної діяльності, Міністерство освіти і науки України (м. Київ).
Захист відбудеться 7 квітня 2005 року о 14.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.086.01 у Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого (61024, Харків, вул. Пушкінська, 77)
З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого (61024, Харків, вул. Пушкінська, 70)
Автореферат розісланий 5 березня 2005 року.
Вчений секретар
спеціалізованої вченої ради В.Ю. Шепітько
ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
Актуальність теми дослідження. Конституція України (ст. 67) зобов’язує кожного сплачувати податки та збори в порядку і у розмірах, передбачених законом. Податки є одним з головних джерел надходжень коштів на забезпечення державою соціальних програм, підтримання правопорядку, вирішення управлінських та інших завдань. Курс на зміцнення законності в Україні, охорону прав, свобод і законних інтересів громадян, забезпечення верховенства права в усіх сферах суспільного життя залишається одним із головних напрямків державного будівництва. Він одночасно передбачає не лише поглиблення відповідальності держави за виконання своїх обов’язків перед людиною, а й відповідальність кожної фізичної або юридичної особи перед державою та суспільством. У той же час стан дотримання законності у сфері оподаткування поки що не можна визнати задовільним. Потрібні серйозні економічні, організаційні та правові заходи, які б підвищили ефективність усієї діяльності по збиранню податків. Значна роль у цьому відведена податковій міліції України, яка має широке коло завдань та функцій щодо забезпечення законності та дисципліни, захисту прав і свобод громадян, попередження і припинення правопорушень у сфері оподаткування. Тому від удосконалення її діяльності значною мірою залежить зміцнення законності і правопорядку в країні в цілому.
У правоохоронній діяльності податкової міліції використовуються різні засоби: організаційні, правові, технічні, виховні та інші. Особливе місце серед них посідають правові, зокрема, адміністративно-правові засоби боротьби з податковими правопорушеннями. Серед таких засобів найважливішими можна визнати заходи адміністративного примусу, використання яких забезпечує безпосереднє попередження, виявлення і припинення податкових (а іноді й інших) порушень, притягнення винних до правової відповідальності, усунення шкідливих наслідків правопорушень податкового законодавства.
Проблеми забезпечення законності у сфері державного управління взагалі, а також у сфері оподаткування зокрема, сутності та видів адміністративного примусу, його місця в системі державного примусу постійно перебувають у полі зору вчених – адміністративістів. Їм присвячували свої роботи такі відомі вчені минулого, як: І. Бльох,
В.А. Лебедєв, Т.В. Локоть, Д.М. Львов, І.Х. Озеров, Е. Селігман,
Р. Стурм, А. Шамшин; науковці сучасної України та інших країн СНД: В.Б. Авер’янов, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурка, Д.М. Бахрах, Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, І.П. Голосніченко, Л.В. Коваль, А.Т. Комзюк, В.І. Ремньов, А.О. Селіванов, Ю.О. Тихомиров, М. М. Тищенко, В.К. Шкарупа та ін. Цікавлять ці питання й представників інших галузей права, зокрема, С.С. Алексєєва, Є.О. Алісова, Л. К. Воронову, Ю.М. Грошевого, М.П. Кучерявенко, Л.А. Савченко, В.Я. Тація, Ю.М. Тодику, М. В. Цвіка та ін. Ними з’ясовувалась сутність законності в державному управлінні, значення примусу для її забезпечення, формувалась наукова база для кодифікації адміністративного, податкового та господарського законодавства, правові аспекти діяльності контрольно-наглядових та правоохоронних органів.
У той же час уваги організаційно-правовим аспектам діяльності та статусу податкової міліції як органу забезпечення законності у сфері оподаткування приділялося недостатньо. Поки що не знайшли свого остаточного вирішення питання забезпечення податковою міліцією державної політики у сфері оподаткування, ролі і місця податкової міліції в податковій системі України, проблеми співвідношення та підвищення ефективності застосування податковою міліцією адміністративно-правових (особливо адміністративно-примусових) засобів охорони законності і дисципліни у сфері оподаткування, способи взаємодії податкової міліції з державними та недержавними утвореннями, громадянами в справі боротьби з порушеннями податкового законодавства, гарантії забезпечення законності в діяльності самої податкової міліції та ін.
Не вироблено досі і теорії адміністративного примусу, який застосовується в правоохоронній діяльності податкової міліції. Саме тому визначення його сутності та особливостей, цілей та видів, правових і фактичних підстав застосування, детальна характеристика повноважень податкових міліціонерів у практичній реалізації окремих видів таких заходів, подання аргументованих пропозицій та рекомендацій щодо вдосконалення діяльності та правового статусу податкової міліції в цій сфері мають вагоме теоретичне і практичне значення.
Таким чином, необхідність посилення законності, захисту прав і свобод громадян та інтересів держави у сфері оподаткування, удосконалення з цією метою відповідних організаційно-правових засобів та правового статусу податкової міліції обумовлюють вибір теми дисертації та її актуальність.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження є складовою частиною наукових планів Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, виконане в межах цільової комплексної програми “Права людини і проблеми становлення організації і функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування” на 2001–2005 рр. № 0186.0.070865.
Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу теоретичних засад, чинного законодавства та практики його застосування розглянути напрямки податкової політики, ознаки податкової системи як об’єкта захисту держави, межі правового регулювання та практичної реалізації податковою міліцією адміністративно-примусових заходів, опрацювати шляхи забезпечення податковою міліцією законності у сфері оподаткування, визначити особливості адміністративного примусу в цій сфері, а також гарантії забезпечення законності дій податкової міліції.
Відповідно до поставленої мети в дисертації зроблена спроба вирішити такі основні завдання:
-
визначити сутність податкової системи як об’єкта захисту держави;
-
проаналізувати сутність та особливості сучасної державної політики у сфері оподаткування;
-
розглянути ознаки та способи забезпечення законності і дисципліни у сфері оподаткування, роль контрольної діяльності у цій сфері;
-
охарактеризувати, визначити місце і роль податкової міліції як органу забезпечення законності у сфері оподаткування;
-
розглянути питання вдосконалення правового статусу податкової міліції, проаналізувати напрямки її взаємодії з органами державної виконавчої влади, місцевого самоврядування, органами контролю та громадськістю в справі боротьби з порушеннями податкового законодавства;
-
визначити місце та види адміністративного примусу в системі методів діяльності податкової міліції через здійснення загальної систематизації та класифікації таких заходів;
-
з’ясувати сутність, мету адміністративно-запобіжних заходів та заходів адміністративного припинення, охарактеризувати особливості, підстави та порядок застосування податковою міліцією окремих їх видів – заходів, які використовуються з метою безпосереднього попередження або виявлення податкових правопорушень;
-
визначити особливості адміністративно-юрисдикційної діяльності податкової міліції;
-
сформулювати та обґрунтувати рекомендації щодо посилення гарантій забезпечення законності в діяльності податкової міліції;
-
на підґрунті узагальнення чинного законодавства, практики діяльності подати конкретні пропозиції щодо вдосконалення правового статусу, форм та методів діяльності податкової міліції.
Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають при здійсненні податковою міліцією правоохоронної та адміністративної діяльності у сфері оподаткування.
Предмет дослідження становлять теоретико-методологічні засади, організаційні та правові основи і форми застосування загальноправових та адміністративно-примусових дій у податковій сфері податковою міліцією України.
Методи дослідження. Основою дисертаційного дослідження є комплексне використання сукупності методів і прийомів наукового пізнання, що надає можливість досліджувати проблеми в єдності їх змісту і юридичної форми, здійснювати системний аналіз діяльності податкової міліції щодо забезпечення законності у сфері оподаткування, застосування адміністративного примусу. У роботі використано також окремі методи наукового пізнання. За допомогою логіко-семантичного та дедуктивного методу сходження від абстрактного до конкретного поглиблено понятійний апарат, визначено сутність і особливості елементів податкової системи та системи оподаткування, податкової політики держави та шляхів її реформування, організаційно-правових засад забезпечення законності у сфері оподаткування, роль податкової міліції як органу забезпечення законності у сфері оподаткування, її місце серед правоохоронних і контролюючих органів та ін. Методи класифікації, групування, системно-структурний застосовано для визначення видів адміністративного примусу, які використовуються податковою міліцією. За допомогою статистичного методу та методу документального аналізу з’ясовано специфіку діяльності податкової міліції щодо застосування окремих заходів адміністративного примусу, підстави та процедури їх застосування.
Наукове та теоретичне підґрунтя дисертації склали праці вітчизняних фахівців у галузі загальної теорії держави і права, теорії управління та адміністративного права, інших галузевих правових наук, а також роботи зарубіжних вчених. Положення та висновки дисерта-ції ґрунтуються на приписах Конституції України, чинних законодавчих та інших нормативно-правових актах, які визначають правові засади застосування податковою міліцією адміністративного примусу. Автор звертався також до законодавства деяких зарубіжних країн, досвід яких щодо правового регулювання адміністративного примусу у сфері оподаткування може бути використано в Україні.
Інформаційну і емпіричну основу дослідження станов-лять узагальнення практичної діяльності податкової міліції, політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали.
Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є однією з перших спроб комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень правової науки дослідити проблемні питання забезпечення податковою міліцією законності у сфері оподаткування та законності її діяльності, чіткіше окреслити організаційно-правові аспекти повноважень та статусу податкової міліції, види її адміністративно-примусової діяльності. У роботі висловлено авторське бачення шляхів удосконалення роботи податкової міліції України, надані конкретні пропозиції їх законодавчого забезпечення.
У результаті проведеного дослідження проаналізовано організаційно-правові засади забезпечення податковою міліцією законності у сфері оподаткування, сформульовано ряд нових наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:
-
дістало подальшого розвитку визначення організаційно-правових засад забезпечення законності у сфері оподаткування, роль у цьому процесі податкової міліції;
-
чіткіше окреслено загальні риси і складові податкової системи України, обґрунтовано шляхи та напрямки розвитку її податкової політики;
-
визначено місце правових та адміністративно-правових (насамперед адміністративно-примусових) засобів у системі методів правоохоронної та адміністративної діяльності податкової міліції;
-
удосконалено класифікацію адміністративного примусу, який застосовується податковою міліцією, здійснено систематизацію його заходів;
-
визначено правові засади застосування податковою міліцією адміністративного примусу в тісному взаємоз’язку з проблемою забезпечення прав і свобод громадян, прав і законних інтересів юридичних осіб – платників податків;
-
подальший розвиток одержав аналіз окремих видів адміністративного попередження та припинення порушень податкового законодавства, які використовуються податковою міліцією з метою запобігання правопорушенням та їх виявлення, забезпечення законності у сфері податкових правовідносин;
-
подальший розвиток отримало визначення сутності, мети та видів засобів адміністративного попередження та припинення, нормативних та фактичних підстав їх застосування податковою міліцією;
-
більш чітко сформульовано особливості, підстави та процедури застосування податковою міліцією окремих видів адміністративно-примусових дій, подано пропозиції щодо вдосконалення такої діяльності;
-
вперше запропоновано нову систему складів адміністратив-них правопорушень, справи про які доречно передати до підвідомчості податкової міліції;
-
вперше порушено ряд проблемних питань взаємодії податкової міліції з органами державної виконавчої влади, місцевого самоврядування, контролю та громадськістю в справі боротьби з порушеннями податкового законодавства, окреслено шляхи їх розв’язання;
-
досліджено гарантії забезпечення законності діяльності податкової міліції, дотримання її посадовими особами вимог чинного законодавства, форми та види відповідальності за відхилення від таких вимог;
-
вперше сформульовано ряд конкретних пропозицій щодо уточнення змісту ряду нормативних актів та рекомендацій, спрямованих на вдосконалення практики застосування податковою міліцією організаційно-правових засобів забезпечення законності у сфері оподаткування.
Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що напрацювання дисертаційного дослідження можуть використовуватися:
-
у науково-дослідницькій діяльності – як основа для подальшої розробки наукових проблем цього напрямку;
-
у правотворчій сфері – висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані в дисертації, можуть бути використані для підготовки і уточнення змісту ряду законодавчих та підзаконних актів, зокрема, законів України “Про державну податкову службу в Україні”, “Про оперативно-розшукову діяльність”, “Про міліцію”, Кодексу України про адміністративні правопорушення, відомчих нормативних актів, які регулюють правовий статус податкової міліції, та ін., що буде сприяти вдосконаленню правового регулю-вання діяльності податкової міліції;
-
у правозастосовній діяльності – використання одержаних результа-тів дозволить поліпшити практичне застосування податковою міліцією заходів адмі-ністративного примусу та контрольну діяльність;
-
у навчальному процесі – матеріали дисертації доцільно викорис-товувати при підготовці підручників та навчальних посібників з таких дисциплін, як “Адміністративне право”, “Фінансове право”, “Адміністративний процес”, спецкурсів “Адміні-стративна відповідальність” та ін.;
-
у правовиховній сфері положення і висновки дисертації можуть бути використані в роботі щодо підвищення рівня правової культури платників податків, співробітників податкової міліції, інших фахівців сфери оподаткування.
Апробація результатів дисертації. Дисертація виконана і обговорена на кафедрі адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого. Деякі положення та напрацювання дисертації доповідались автором на науково-практичних конференціях, семінарах, засіданнях кафедри. Окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднено дисертантом на науково-практичних конференціях, семінарах, зокрема: Фінансова злочинність: Міжнародний науково-практичний семінар 12–13 лютого 1999 р. (м. Харків); Злочинність у сфері кредитно-фінансової та банківської діяльності: Міжнародна науково-практична конференція 19–20 квітня 2000 р. (м. Харків); Новий Кримінальний кодекс України: Питання застосування: Міжнародна науково-практична конференція 25–26 жовтня 2001 р. (м. Харків); Проблеми удосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в Україні: Міжнародна науково-практична конференція 25 травня 2004 р. (м. Харків).
Результати дослідження використовувалися також під час розробки навчальних програм та інших методичних матеріалів з дисциплін “Адміністративне право”, “Адміністративна відповідальність” і “Основи управління в органах внутрішніх справ”, які видані в Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого.
Публікації. Основні положення та результати дисертації відбито в чотирьох статтях, опублікованих у фахових наукових виданнях, та чотирьох тезах доповідей за матеріалами повідомлень на науково-практичних конференціях.
Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, двох розділів, поділених на підрозділи, висновків, чотирьох додатків і списку використа-них джерел. Повний обсяг дисертації становить 214 сторінок. Список ви-користаних джерел складається із 269 найменувань.
ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ
У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт, предмет, і методи дослідження, наукова новизна одержаних результатів, апробація результатів дисертації, публікації, структура та обсяг дисертації.
Розділ перший. “Організаційно-правові засади забезпечення законності у сфері оподаткування” присвячено проблемам забезпечення законності у сфері оподаткування. Він закладає концептуальні основи дослідження. Розділ складається з чотирьох підрозділів.
У підрозділі 1.1 “Податкова система як об’єкт захисту держави” наголошується, що оптимізація системи податкових надходжень та їх стабілізація є одним з провідних завдань держави, а правильна оцінка та розробка правового регулювання політики податкових надходжень становлять головні передумови її фіскальної й грошової політики. Неможливо ефективно керувати державними інститутами без належної організації податків. Саме тому податкова система країни є одним з основних об’єктів захисту держави. Аналіз податкової системи України свідчить, що її запроваджено без достатнього наукового обґрунтування норм і нормативів податкових ставок. Вона не враховує особливостей різних галузей виробництва.
У результаті проведеного дослідження автор дійшов висновків, що податкова система складається з таких основних елементів: 1) платники податків і зборів (обов’язкових платежів); 2) об’єкти оподаткування; 3) податкові органи та їх посадові особи, а також інші державні органи, які сприяють надходженню податків (зборів, обов’язкових платежів) до державного бюджету; 4) нормативна база оподаткування.
У підпункті обґрунтовується думка, що податкова система є ширшою за систему оподаткування і включає не тільки об’єкти оподаткування та платників податків зборів (обов’язкових платежів), а й нормативну базу оподаткування, інші сторони податкових правовідносин (наприклад, податкові органи та органи (посадові особи), які покликані сприяти надходженню відповідних платежів до державного або місцевих бюджетів).
Автором доводиться, що окрім податкових органів, для яких основним завданням є забезпечення фінансових (грошових) надходжень до бюджету, є й інші органи, котрі вирішують питання щодо сплати податків, виступають учасниками податкових правовідносин, виконують обов’язки щодо здійснення контрольних повноважень за дотриманням законодавства у сфері оподаткування. Це Державна контрольно-ревізійна служба в Україні, Національний Банк України, органи Держказначейства України та деякі інші.
Метою діяльності цих органів є забезпечення стабілізації економіки, матеріального виробництва, підвищення його ефективності і на цій основі зростання доходів державного бюджету.
У підрозділі 1.2 “Державна політика щодо забезпечення законності у сфері оподаткування” наголошується, що складне завдання реформування податкової системи держави неможливо вирішити без належних заходів щодо постійного корегування, відповідно до вимог часу, державної податкової політики.
Автор звертає увагу на те, що сучасна податкова політика практично не послаблює напруженості між державою та платниками податків. Основними її недоліками є: 1) незбалансованість інтересів держави та господарюючих суб’єктів (інших платників податків); 2) занадто великий податковий тягар; 3) відсутність стабільної та зрозумілої системи оподаткування.
Державна політика у сфері оподаткування в роботі визначається як сукупність послідовних дій з боку держави по плануванню та запровадженню шляхом законодавчого закріплення правил оподаткування фізичних і юридичних осіб, наповненню державного бюджету, частковому регулюванню доходів верств населення та окремих громадян, а також сприянню соціальному партнерству в суспільстві.
Автором робиться висновок, що податкова політика держави має йти шляхом розвитку саморегулятивних факторів, встановлення взаємної поваги та довіри між державою та платниками податків при належному контролі з боку держави за цими процесами. Вона повинна передбачати: визначення видів податків, а також ролі кожного з них у формуванні доходів державного бюджету; визначення та закріплення у відповідній нормативній базі об’єктів, суб’єктів оподаткування, прав, обов’язків та відповідальності сторін податкових правовідносин; визначення податкових ставок, їх диференціацію; окреслення суворих правил надання податкових пільг; визначення механізму обчислення й зарахування податків та інших загальнообов’язкових платежів до бюджету. Дисертант вважає за доречне розробити Концепцію податкової політики України до прийняття Податкового кодексу України.
У підрозділі 1.3 “Законність та дисципліна у сфері оподаткування” аналізуються історичні аспекти формування законності і дисципліни у сфері оподаткування, наголошується, що законність у сфері оподаткування передбачає неухильне виконання законів та відповідних їм інших нормативно-правових актів, що регулюють порядок добровільної сплати податків та інших платежів до бюджету, порядок примусового стягування податків та інших платежів органами держави (її посадовими особами) з фізичних та юридичних осіб. Законність у сфері оподаткування автор розглядає і як режим системи податкових правовідносин.
Підкреслюється, що законність завжди матеріалізується у відповідних формах поведінки (діяльності) суб’єктів, а також у належних за формою та змістом законах. Множинність форм правових приписів, є наслідком різноманітності форм прояву законності у сфері оподаткування як соціально-правового явища. Основними засобами тут виступають: дозвіл – надання особам права на свої власні активні дії; заборона – покладення на осіб обов’язку утримуватися від здійснення певних дій; позитивне зобов’язання – покладення на осіб обов’язку до активної поведінки.
Законність виступає основою державної дисципліни, оскільки головна вимога дисципліни – дотримання законів й інших правових актів, прийнятих на підставі та на виконання законів.
Режим законності у сфері оподаткування передбачає і наявність двох взаємопов’язаних факторів: досконалого законодавства, що відповідає потребам часу, та повної реалізації приписів законів і підзаконних нормативно-правових актів державними органами, посадовими особами, громадянами та різними об’єднаннями.
Дисципліною у сфері оподаткування автор визнає законність, яка матеріалізована у відповідних формах поведінки (діяльності) суб’єктів.
Проведений аналіз надав автору змогу визначити законність та дисципліну у сфері оподаткування як режим відповідності поведінки (діяльності) суб’єктів податкових правовідносин приписам законів та підзаконних нормативно-правових актів з питань оподаткування, який зовні виражається у своєчасному виданні, систематизації, зміні і скасуванні нормативних актів про оподаткування, а також в їх неухильному додержанні, точному і однозначному виконанні, правильному застосуванні їх усіма державними та недержавними інституціями, громадянами.
У підрозділі 1.4 “Контроль як основний засіб забезпечення законності у сфері оподаткування” наголошується, що важлива роль у справі забезпечення надходження платежів до бюджету належить податковому контролю. Контроль у сфері оподаткування, на думку автора, являє собою напрямок державної діяльності, що регулюється спільно нормами конституційного, адміністративного та фінансового права.
Узагальнено функцію податкового контролю автор визначає як відповідні дії компетентних органів (посадових осіб), спрямовані на визначення фактичного стану справ з дотримання вимог податкового законодавства на об’єкті оподаткування. Його безпосередньою функцією є відслідковування стану справ конкретного об’єкта оподаткування, визначення правомірності його дій, а в разі виявлення правопорушення – вжиття відповідних заходів для відновлення законності, застосування (у разі потреби) державного примусу до правопорушників, створення умов для попередження правопорушень та надання допомоги підконтрольній структурі в наведенні порядку на об’єкті, усуненні помилок, прорахунків та інших недоліків.
Контроль у сфері оподаткування, на думку дисертанта, складається з трьох елементів. Перший – отримання необхідної інформації, другий – аналіз та оцінка інформації, третій – реагування на виявлені конкретні відхилення від встановлених правил і вимог податкового законодавства.
Контрольній діяльності у сфері оподаткування притаманні загальні принципи як прямо закріплені в нормативно-правових актах, так і ті, що випливають з найважливіших властивостей податкової сфери.
Розділ другий. “Податкова міліція як орган забезпечення законності у сфері оподаткування: проблеми вдосконалення правового статусу” містить аналіз сутності, організаційно-правового статусу та функцій податкової міліції, загальний огляд правових та адміністративно-правових заходів, які застосовуються податковою міліцією для підтримки законності у сфері оподаткування. Розділ складається із п’яти підрозділів,
У підрозділі 2.1 “Організаційно-правовий статус та основні функції податкової міліції як органу забезпечення законності у сфері оподаткування” досліджується організаційно-правовий статус та основні функції податкової міліції, робиться висновок, що наявність у державі чіткої і цілісної структури податкової міліції, належне врегулювання її повноважень, форм і методів роботи має суттєве практичне значення для забезпечення законності у сфері оподаткування.
Проведене дослідження надало автору змогу зробити висновок, що потребує більш чіткого визначення місця і ролі податкової міліції серед правоохоронних та контролюючих органів, умов і порядку їх взаємодії.
Необхідно здійснити відповідну перепідготовку податкових міліціонерів. Це потребує певного часу та фінансових затрат, але виграш від цього для справи укріплення дисципліни і законності у сфері оподаткування для держави в цілому буде незрівнянно вищим.
Аналіз повноважень податкової міліції дозволив дійти висновку: податкова міліція виступає водночас і правоохоронним, і контролюючим органом, що не перешкоджає визначенню ряду ознак, які характеризують її особливості як органу виконавчої влади.
Особливість організаційно-правового статусу податкової міліції обумовлена її приналежністю до структури податкової служби та збереженням у той же час більшості функцій та повноважень, притаманних органам звичайної міліції.
За своїм змістом повноваження органів податкової міліції аналогічні повноваженням інших правоохоронних органів, зокрема, органів внутрішніх справ, служби безпеки. Однак вони відрізняються своїм предметом і основними напрямками діяльності.
Організаційне відмежування податкової міліції (поліції) від органів податкової служби (як це зроблено в Росії) автор вважає недоречним, таким, що створює певні труднощі у їх взаємодії, а існуючу в Україні систему – оптимальною.
У підрозділі 2.2 “Правові заходи, які застосовуються податковою міліцією для підтримання законності у сфері оподаткування: загальна характеристика”. проводиться думка, що чітке окреслення законодавства, яким повинні керуватися органи податкової міліції, набуває особливого значення з урахуванням важливості завдань, що стоять перед ними, та характеру наданих їм повноважень. Помилки в застосуванні норми права можуть завдати значних матеріальних збитків платникам податків, призвести до порушень прав і свобод громадян, а дії податкових міліціонерів, що виходять за межі їх повноважень і порушують чинне законодавство, можуть стати підставою для притягнення їх самих до цивільно-правової, дисциплінарної, адміністративної або кримінальної відповідальності.
Під порушеннями податкового законодавства автор розуміє будь-яке відхилення від дотримання вимог податкового законодавства з боку платників податку та представників податкових органів. Такі відхилення можна поділити на дві групи: 1) навмисні і 2) ненавмисні (або помилкові). Навмисні відхилення з боку платників податків виявляються у: свідомому перекручуванні фінансової документації; створенні комерційних фірм-одноденок та фірм на “підставних осіб” та ін. Ненавмисні є наслідком технічних помилок платників податків (неуважної роботи з фінансовими документами та ін.), недостатнього знання ними вимог податкового законодавства тощо.
Автор робить висновок, що у податковому законодавстві України наголос зроблено на довіру між виробником, іншими платниками податків та державою (платники податків самі вносять відомості в податкові документи), але це зовсім не виключає всебічний контроль з боку держави, застосування до суб’єктів оподаткування правових заходів щодо попередження порушень та їх припинення. Такі заходи є одним з елементів забезпечення законності і дисципліни у сфері оподаткування.
У підрозділі 2.3 “Застосування податковою міліцією заходів попередження та припинення порушень податкового законодавства” йдеться про те, що в системі заходів, які застосовуються податковою міліцією у справі забезпечення законності у сфері оподаткування, попередження та припинення посідають важливе місце.
Дисертант вважає, що найбільш ефективним засобом у боротьбі з порушеннями податкового законодавства є економічні заходи, але для боротьби з порушеннями податкового законодавства застосовуються і адміністративно-правові (або примусові) засоби. Вони не потребують значних витрат, менш ефективні, але є однією з важливих складових у боротьбі з правопорушеннями.
Адміністративно-правові засоби боротьби з порушеннями податкового законодавства автор поділяє на два великих блоки: 1) встановлення адміністративно-правових норм, які регулюють відповідні питання (тобто нормотворча діяльність), та 2) застосування адміністративно-правових норм. Вони є різновидами правових форм державного управління у сфері оподаткування, які автор деталізує на дві групи (свого роду елементи другої частини означених блоків) – засоби попередження і засоби припинення правопорушень у сфері оподаткування.
Застосування органами податкової міліції адміністративного примусу має свої особливості, що пояснюється її специфічним положенням. Вона є спеціальним правоохоронним органом, який органічно поєднує функції податкової служби та органу внутрішніх справ.
Класифікація заходів адміністративного примусу в роботі проводиться за: а) способом забезпечення правопорядку; б) метою застосування; в) фактичними підставами застосування; г) правовими наслідками застосування; ґ) процесуальними особливостями здійснення.
Оптимізації діяльності податкової міліції сприятиме, на думку автора, відповідним змінам у чинному законодавстві.
У підрозділі 2.4 “Способи взаємодії податкової міліції з органами державної виконавчої влади, місцевого самоврядування, контролю та громадськістю у справі боротьби з порушеннями податкового законодавства: загальний огляд” наголошується, що органи фінансового контролю повинні між собою тісно взаємодіяти. Така взаємодія надасть змогу охопити контрольними заходами всі підконтрольні об’єкти, отримувати найбільш повну інформацію про підконтрольний об’єкт, про всі сфери його діяльності, допоможе виявити недоліки, які існують, та сформулювати відповідні пропозиції щодо їх усунення, що сприятиме подальшій ефективній діяльності цього об’єкта. При поєднанні зусиль контрольних органів підвищується результативність, ефективність та дієвість фінансового контролю.
Способи взаємодії податкової міліції з державними та недержавними структурами також відіграють важливу роль. Тому цю сферу діяльності слід всіляко розвивати. Саме від ступеня порозуміння між податковою міліцією й іншими державними та недержавними структурами, громадськістю (у тому числі й самими платниками податків) залежить загальний рівень протидії з боку податкової міліції правопорушенням у податковій сфері.
Така взаємодія, на погляд дисертанта, повинна реалізовуватися за трьома напрямками: 1) проведення превентивної роботи, тобто профілактичних заходів, спрямованих на попередження податкових правопорушень; 2) виявлення і припинення правопорушень у сфері податкового законодавства; 3) забезпечення відшкодування матеріальної шкоди державі шляхом стягнення податкової недоїмки, а також передбачених законодавством сум штрафних санкцій.
Видається, що на рівні центрального апарату податкової міліції України доречно прийняти спеціальну Програму розвитку партнерських відносин між податковою міліцією та громадськістю, де передбачити створення відповідного правового механізму партнерських відносин між податковою міліцією та громадськістю з урахуванням світового досвіду правового регулювання суспільних відносин у сфері оподаткування.
У підрозділі 2.5 “Гарантії забезпечення законності діяльності податкової міліції” розглядаються способи забезпечення законності діяльності податкової міліції, наявні та можливі форми відхилення від вимог чинного законодавства, шляхи запобігання, та припинення правопорушень з боку податкових міліціонерів, їх відповідальність перед державою, а також відповідальність держави перед платниками податків за завдану їм протиправними діями податкових міліціонерів шкоду. Автор пропонує юридично закріпити принцип максимальної поваги до приватного життя людини, який передбачає, зокрема, суворе дотримання законності під час отримання та використання органами податкової міліції інформації про платників податків. Робиться висновок, що головне в змісті принципу законності щодо процесу практичної реалізації своїх повноважень органами податкової міліції полягає в послідовній реалізації та забезпеченні податковими міліціонерами невід’ємних прав і свобод людини, досягненні соціальної справедливості, узгодження особистих та інших інтересів. Гарантії забезпечення законності у практичній діяльності органів податкової міліції полягають й в утворенні належного механізму контролю, який буде стимулювати ці органи чітко і послідовно виконувати відповідні приписи, ставити і вирішувати у процесі правозастосовної діяльності тільки ті цілі та завдання, які або прямо передбачені законодавством, або безпосередньо випливають із нього.
Автор пропонує юридично закріпити пряму відповідальність податкових органів, окремих податкових міліціонерів за збитки, завдані платникам податків їх неправомірними діями.
ВИСНОВКИ
У Висновках згруповано найбільш значущі наукові і практичні результати проведеного дослідження. Наведені узагальнюючі положення щодо організаційно-правових засад забезпечення законності у сфері оподаткування, пропозиції стосовно удосконалення податкової системи України, реалізації державної політики підтримання законності у сфері оподаткування, запровадження найбільш ефективних способів такого підтримання. Надані пропозиції щодо оптимізації правового статусу та діяльності податкової міліції, способів її взаємодії з державними та недержавними структурами, громадськістю у справі боротьби з порушеннями податкового законодавства. Зокрема пропонується:
-
доцільно змінити порядок реєстрації фірм. Вона має проводитися під постійним контролем ДПС України і тільки після повідомлення органом реєстрації податкового органу щодо особи такого платника. У законодавстві мають бути чітко визначені ознаки “фіктивної” фірми та заходи, проведення яких дозволить визнавати фірму “фіктивною”, якщо вона такою є;
-
за адресою проживання реєструвати тільки приватних підприємців;
-
передбачити значні штрафні санкції в разі відсутності підприємства за юридичною адресою та ввести обов’язкове декларування джерел одержання коштів, які використовуються для реєстрації нового комерційного підприємства;
-
встановити обов’язок банків на запит керівників підрозділів податкової служби без відповідної санкції суду надавати повні відомості не тільки щодо суб’єкта підприємницької діяльності який перевіряється податковою міліцією, а й щодо інших суб’єктів господарювання, особливо якщо ці суб’єкти відразу після відкриття рахунків мають значні обіги готівки;
-
визначити на законодавчому рівні поняття “значні обіги готівки” та конкретизувати поняття “сумнівна операція;
-
зробити більш суворим законодавство щодо порушення обов’язковості надання у встановлені законодавством строки підприємством (підприємцем) документів, необхідних для проведення перевірки;
-
надати співробітникам податкової міліції право складати протоколи про адміністративні правопорушення за такими статтями КпАП України: 512; 156; 160; 1602; 162; 164; 1643; 1645; 1649; 16410; 1772;
-
розширити повноваження податкової міліції щодо проведення оперативних профілактичних заходів стосовно тих платників податків, юридична адреса яких зареєстрована в іншому регіоні;
-
як один з можливих варіантів удосконалення системи фінорганів пропонуємо розглянути можливість віднесення (на зразок системи США) податкової служби та міліції до Мінфіну України або до Слідчого комітету, та ін.
Для належної співпраці податкової міліції та інших органів державного фінансового контролю пропонується створити спільну аналітичну базу про виявлені порушення у сфері фінансово-економічної діяльності, а також щодо осіб, які вчинили такі правопорушення, запровадити однакові форми звітності, що забезпечить єдину аналітичну базу контролерів. Загальну функцію координації діяльності органів фінансового контролю, у тому числі й роботи податкових міліціонерів, на думку автора, повинен взяти на себе відповідний Координаційний комітет державного контролю, який може бути створений при Рахунковій палаті.
За темою дисертації опубліковано такі роботи:
1.
Козіна А. А. Застосування податковою міліцією адміністративно-правових засобів у боротьбі з порушеннями податкового законодавства // Проблеми законності: Респ. міжвідом. наук. зб. / Відп. ред. В. Я. Тацій. – Х.: Національна юридична академія України, 2000. – Вип. 43. – С. 93–97.
2.
Козіна А. А. Загальна характеристика адміністративно-правових засобів боротьби з порушеннями податкового законодавства // Проблеми законності: Респ. міжвідом. наук. зб. / Відп. ред. В. Я. Тацій. – Х.: Національна юридична академія України, 2001. – Вип. 46. – С. 127–132.
3.
Козіна А. А. Деякі проблеми становлення й розвитку податкової політики та податкової системи України // Державне будівництво та місцеве самоврядування: Зб. наук. пр. – Х., 2004. – Вип. 4.– С. 80–86.
4.
Козіна А. А. Законність та дисципліна у сфері оподаткування // Вісник Національного університету внутрішніх справ.– Х., 2003.– Вип. 23. – С. 144–148.
5.
Козіна А. А. Роль податкової міліції у боротьбі з правопорушеннями у кредитно-фінансовій сфері // Злочини у сфері кредитно–фінансової та банківської діяльності: Зб. матеріалів Міжнар. наук.-практ. конференції [Харків]. / [Редкол.: Сташис В. В. (голов. ред.) та ін.]. – Х.: ПФ. Поіск, 2002. – С. 242–248.
6.
Козіна А. А. Взаємодія податкової міліції з органами державної виконавчої влади, місцевого самоврядування та контролю у справі боротьби з порушеннями податкового законодавства // Проблеми удосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в Україні: Матеріали міжнар. наук.-практ. конф., м. Харків, 25 травня 2004 р. / За ред. проф. Ю. П. Битяка. – Х.: Інститут державного будівництва та місцевого самоврядування АПрН України, 2004. – С. 237–241.
АНОТАЦІЇ
Козіна А. А. Забезпечення податковою міліцією законності у сфері оподаткування: організаційно-правові аспекти повноважень та статусу. – Рукопис.
Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 – теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. – Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого. – Харків, 2005.
Дисертацію присвячено аналізу проблем забезпечення податковою міліцією законності у сфері оподаткування та організаційно-правовим аспектам її повноважень та статусу. У роботі досліджуються етапи становлення податкової системи та податкового законодавства, сутність законності у сфері оподаткування, її значущість та напрямки розвитку на сучасному етапі, проблеми оптимізації податкових надходжень та їх стабілізація, розглядаються питання контролю як основного засобу забезпечення законності у сфері оподаткування.
Досліджується також сутність, організаційно-правовий статус та функцій податкової міліції, здійснюється загальний огляд правових та адміністративно-правових заходів, які застосовуються податковою міліцією для підтримання законності у сфері оподаткування, способи взаємодії податкової міліції з іншими державними та недержавними структурами у справі боротьби з порушеннями податкового законодавства та гарантії забезпечення законності її діяльності, надаються відповідні пропозиції з удосконалення чинного податкового законодавства, правового статусу податкової міліції.
Ключові слова: державне управління, державна політика, податкова система, сфера оподаткування, законність, дисципліна, контроль, податкова міліція, повноваження, статус, заходи попередження, заходи припинення, способи взаємодії, гарантії забезпечення законності.
Козина А. А. Обеспечение налоговой милицией законности в сфере налогообложения: организационно-правовые аспекты полномочий и статуса. – Рукопись.
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 – теория управления; административное право и процесс; финансовое право; информационное право. – Национальная юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого. – Харьков, 2005.
Диссертация посвящена анализу проблем обеспечения налоговой милицией законности в сфере налогообложения, организационно-правовым аспектам ее полномочий и статуса. В работе подчеркивается, что настоящая проблема является достаточно актуальной, такой, которая имеет существенное значение для укрепления законности и дисциплины в государственном управлении в целом. С ней тесно связана другая проблема – определения организационно-правовых аспектов усовершенствования полномочий и правового статуса налоговой милиции как органа, принимающего непосредственное участие в наполнении государственного бюджета, активно влияющего на становление и развитие новых налоговых правоотношений в Украине.
На налоговую милицию возложен широкий круг задач по обеспечению законности и дисциплины в сфере налогообложения, поэтому от усовершенствования её деятельности в значительной мере зависит укрепление законности и правопорядка в стране в целом.
Подчеркивается, что проблема обеспечения законности в сфере государственного управления в целом, а также в сфере налогообложения в частности, вопросы сущности и видов административного принуждения, его места в системе государственного принуждения постоянно находятся в поле зрения ученых-административистов. В то же время организационно-правовым аспектам деятельности и статуса налоговой милиции как органа, обеспечивающего законность в сфере налогообложения, внимания уделялось недостаточно. Именно поэтому в работе сосредоточено внимание на исследовании этапов становления налоговой системы и налогового законодательства, сущность законности в сфере налогообложения, ее значимость и направления развития на современном этапе, проблемы оптимизации налоговых поступлений и их стабилизация, контроля как основного средства обеспечения законности в сфере налогообложения.
Исследуется также сущность, организационно-правовой статус и функции
