ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

Ковалишин Ігор Григорович

УДК: 342.726(477)- 054.73

ПРАВОВИЙ СТАТУС БІЖЕНЦІВ В УКРАЇНІ:

ПРОБЛЕМИ ТЕОРІЇ І ПРАКТИКИ

Спеціальність 12.00.02 – конституційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

КИЇВ-2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у відділі конституційного права і місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В.М.Корецького Національної академії наук України (м.Київ).

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор,

член-кореспондент НАН України,

академік АПрН України

ПОГОРІЛКО Віктор Федорович,

Інститут держави і права ім.В.М.Корецького

НАН України, заступник директора.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

ФРИЦЬКИЙ Олег Федорович,

Юридична академія МВС України,

професор кафедри конституційного права;

кандидат юридичних наук

ЧЕХОВИЧ Сергій Болеславович,

Міністерство юстиції України,

директор департаменту конституційного права

та державного будівництва.

Провідна установа - Національна юридична академія України

ім. Ярослава Мудрого,

кафедра конституційного права (м.Харків)

Захист відбудеться " 5 " липня 2005 року о 15.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К.26.867.01. по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук в Інституті законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м.Київ, провулок Несторівський, 4.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України (04053, м.Київ, провулок Несторівський, 4).

Автореферат розіслано " 3 " липня 2005 року.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради Биков О.М.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дисертаційного дослідження. Серед усіх прав людини визначальним є право на життя. Це право гарантує недоторканність фізичного існування людини, оскільки життя розглядається як єдине і неподільне благо, яке не підлягає обмежувальній оцінці і не допускає розпорядження ним ззовні. Позбавлення особи її прав і свобод, перш за все права на недоторканність життя, або обмеження такого права з боку держави зводять нанівець соціальну цінність самої людини і спонукають її самостійно рятувати себе та своїх близьких від загрози фізичного знищення. Однією з форм такого порятунку стає втеча із зони небезпеки і, як наслідок – зміна країни проживання та пошук притулку за її межами. Саме таких осіб законодавство більшості держав світу, в тому числі й України, визнає біженцями.

Прибуття біженців в Україну набуло характеру масового явища ще у перші роки незалежності України і зумовило необхідність розробки законодавства, яке б визначало їхній правовий статус. На цей час нормативно-правова база з цього питання в основному сформована. Разом з тим розвиток законодавства України про біженців відбувався безсистемно, значною мірою ситуативно. Реалізація закріплених у ньому прав і свобод біженців ускладнювалася перманентною реорганізацією державних органів, на які покладалося виконання законодавства у цій сфері. Після приєднання України у 2002 році до Конвенції ООН про статус біженців та проголошення курсу України на євроінтеграцію постало завдання привести законодавство України про біженців у відповідність з міжнародними стандартами.

В останні роки ускладнення політичної ситуації в деяких регіонах світу, географічна близкість України до кордонів об'єднаної Європи та "прозорість" східних кордонів України призвели до посилення міграційних процесів і загострення проблеми біженців в Україні, що й обумовило необхідність наукового дослідження цієї проблеми.

Значною мірою актуальність дослідження підтверджується інтересом до цієї проблематики зарубіжних і вітчизняних вчених. У різні часи розробкою проблеми біженців займалися зарубіжні вчені Г.Гудвін Гілл, Ж.Егер, О.Клінова, Д.Макнамара, К.Нгуєн, Д.Патрик, В.Потапов, Д.Хорекенс, досліджуючи статус біженця у міжнародному праві. Останніми роками російські вчені Є.Гончаренко, А.Жеребцов, Д.Іванов, Н.Каткова, І.Кисельова, М.Лебедєв, В.Радул, Т.Регент досліджували регулювання правового стаусу біженців у Російській Федерації. Білоруські вчені Л.Васильєва, І.Фісенко досліджували правовий статус біженців у Республіці Білорусь.

Певне висвітлення проблема біженців знайшла у вітчизняній науковій літературі. Теоретичні та практичні питання правового статусу біженців в Україні досліджували В.Д.Андрієнко, Ю.М.Білуха, С.П.Бритченко, Ю.В.Бузницький, М.В.Буроменський, В.С.Гринчак, В.І.Євінтов, О.Л.Копиленко, В.С.Крисаченко, О.В.Кузьменко, О.А.Малиновська, В.О.Новік, О.І.Піскун, В.Ф.Погорілко, С.П.Ратушний, Ю.І.Римаренко, С.Г.Рубанов, Ю.М.Тодика, О.Ф.Фрицький, С.Б.Чехович, В.М.Шаповал, Ю.С.Шемшученко, В.В.Шепель, М.О.Шульга та інші. Віддаючи належне авторам досліджень, слід зазначити, що розглядаючи окремі аспекти проблеми правового статусу біженців, комплексно ця проблема не досліджувалася.

Теоретичну основу дисертації становлять насамперед праці вітчизняних та зарубіжних вчених, в яких досліджувалися питання біженців. Найбільшу увагу проблемі правового статусу біженців в Україні приділено у наукових працях С.П.Бритченка, О.Л.Копиленка, О.А.Малиновської, Ю.М.Тодики, О.Ф.Фрицького, С.Б.Чеховича, рекомендації та висновки яких враховані в процесі цього дослідження. У той же час, у зв'язку з оновленням законодавства, деякі теоретичні положення цієї проблеми вимагають перегляду і подальшого дослідження, тому обрана тема залишаєтьтся недостатньо розробленою у конституційному праві України. Викладене й зумовило вибір теми і актуальність дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження проводилося як складова частина планової науково-дослідної роботи відділу конституційного права та місцевого самоврядування Інституту держави і права ім.В.М.Корецького НАН України "Теоретичні проблеми реалізації Конституції України" ( номер державної реєстрації 0196U012890)

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є виявлення загальнотеоретичних закономірностей і основних проблем правового регулювання статусу біженців в Україні, формулювання теоретичних положень і практичних висновків, спрямованих на розвиток і удосконалення законодавства про правовий статус біженців. Відповідно до мети дослідження основна увага у дисертації зосереджена на розв'язанні наступних завдань:

- з'ясувати ступінь наукової розробки обраної теми;

- сформулювати поняття "біженець" та "правовий статус біженця" у конституційному праві України, визначити їх зміст і структуру, виділити категорії осіб, які підпадають під поняття "біженець";

- розкрити співвідношення та взаємозв'язок між конституційно-правовим статусом біженців і конституційно-правовим статусом іноземців та осіб без громадянства в Україні;

- визначити відповідність норм національного законодавства України про біженців нормам міжнародного права у сфері прав біженців, охарактеризувати розвиток законодавства України про біженців;

- виділити основні етапи порядку набуття та припинення правового статусу біженців в Україні та запропонувати шляхи його удосконалення;

- розкрити специфічну правову природу прав біженців, запропонувати класифікацію цих прав;

- узагальнити та проаналізувати основні проблеми реалізації прав біженців в Україні та виконання ними своїх обов'язків, виробити пропозиції щодо посилення забезпечення прав біженців.

Об'єктом дисертаційного дослідження є конституційно-правовий статус людини і громадянина в Україні.

Предметом дисертаційного дослідження є проблеми теорії і практики правового статусу біженців в Україні.

Методологічну основу дисертаційного дослідження складає сучасна концепція захисту прав людини, особливість якої полягає в єдності природно-правового та позитивно-правового підходу до розуміння сутності цих прав, використання на цій основі сукупності загальнотеоретичних та конкретнонаукових методів пізнання. Зокрема, метод історичного аналізу використовувався при дослідженні права біженців в його історичній динаміці; системний метод – при формуванні цілісної концепції правового статусу біженців, яка включає низку взаємопов'язаних понять; порівняльно-правовий метод – при дослідженні співвідношення норм міжнародного та національного права, які регулюють правовий статус біженців; формально-логічний метод – при тлумаченні норм міжнародного та національного права з питань регулювання правового статусу біженців, обгрунтуванні необхідності внесення змін до чинного законодавства України про біженців; соціологічний метод – при виявленні умов, необхідних для визнання особи біженцем, дослідженні проблем реалізації прав біженців і виконання ними своїх обов'язків.

Наукова новизна дисертаційного дослідження зумовлюється тим, що вперше після прийняття нової редакції Закону України "Про біженців" та приєднання України до Конвенції ООН про статус біженців здійснено комплексне наукове дослідження теоретичних і практичних проблем правового статусу біженців в Україні.

Наукова новизна одержаних результатів виявляється у наступних теоретичних положеннях і висновках дисертації:

1. Сформульовано авторську концепцію правового статусу біженців в Україні як спеціального (привілейованого) і тимчасового виду правового статусу іноземців, які позбавлені захисту держави у країні свого походження.

2. Дістало подальший розвиток дослідження поняття "біженець" у конституційному праві України та запропоновано авторське визначення цього поняття в розвиток нормативної дефініції: біженець в Україні – це особа, яка не є громадянином України, і яка через переслідування з боку держави в країні походження (країні громадянської належності або країні постійного проживання) за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства, належності до певної соціальної групи, політичних переконань, або через обгрунтовані побоювання такого переслідування перебуває за межами країни походження і внаслідок цього не користується захистом держави.

3. Обгрунтовано положення про те, що особа є біженцем з того моменту, коли її фактичне становище відповідає визначенню поняття "біженець", та виділено категорії осіб, які підпадають під це визначення: особи, яким надано статус біженця в Україні через встановлений законодавством України порядок (визнані біженці), а також шукачі статусу біженця (потенційні біженці).

4. Аргументовано висновок про те, що правовий статус визнаних біженців в Україні є вужчим, ніж правовий статус громадян України, але ширшим за правовий статус інших категорій іноземців та осіб без громадянства, оскільки біженцям надаються спеціальні права, якими не користуються інші категорії іноземців та осіб без громадянства. При цьому правовий статус потенційних біженців є більш обмеженим, ніж правовий статус визнаних біженців.

5. Виділено пріоритетне право біженців, порушення якого унеможливлює набуття статусу біженця і його подальшу реалізацію – це право не бути примусово повернутим в обстановку переслідувань, яке полягає у забороні будь-якого примусового переміщення біженців за межі України до тих країн, де їм може загрожувати небезпека.

6. Виявлено зв'язок між правом біженців і правом притулку. Надаючи особі правовий статус біженця і гарантії особистої безпеки від повернення в обстановку переслідувань, Україна тим самим надає біженцям захист на своїй території від юрисдикції держави їхнього громадянства або постійного проживання, тобто надає територіальний притулок. У зв'язку з цим концепція надання притулку в Україні підлягає перегляду.

7. Обгрунтовано необхідність зосередити здійснення основних функцій держави щодо біженців в одному центральному органі виконавчої влади України.

Практичне значення одержаних результатів роботи полягає у подальшому розвитку окремих теоретичних положень науки конституційного права, пов'язаних з інститутом захисту прав людини і біженців зокрема. Вони можуть мати як загальне, так і спеціально-галузеве значення для розвитку науки конституційного права України, оскільки розширюють і поглиблюють знання щодо правового статусу біженців. Зокрема, можливо виділити такі сфери застосування результатів дисертації: а) науково-дослідну – в процесі формування нового напряму дослідження і навчальної дисципліни – теорії прав людини, складовою якої може стати міжгалузевий правовий інститут прав біженців; б) правотворчу – в процесі удосконалення чинного законодавства України про біженців; в) правозастосовчу – в процесі діяльності державних органів, які беруть безпосередню участь у вирішенні питань біженців; г) навчальну – у підготовці навчальних та методичних посібників з питань правового статусу біженців в Україні в учбовому процесі в юридичних вузах України.

Апробація результатів дисертації. Положення дисертації обговорювалися на засіданнях відділу конституційного права і місцевого самоврядування Інституту держави і права ім.В.М.Корецького Національної академії наук України, доповідались на зустрічі експертів з питань управління міграцією "Імміграційний контроль в Республіці Білорусь і в Україні: управління спільним кордоном" (м.Київ, 21-26 травня 2001 року), у виступах на міжнародному семінарі з питань свободи пересування та захисту шукачів притулку, біженців та внутрішньо переміщених осіб у країнах СНД (м.Москва, 15-19 жовтня 2001 року), обговорювалися на науково-практичній конференції "Правові проблеми реформування регіональної влади" (м.Харків, 12 квітня 2002 року – тези опубліковано), на міжнародній конференції "Міграційний феномен України у розширеній Європі" (м.Київ, 26-27 вересня 2003 року), на семінарі "Практичні питання організації діяльності органів міграційної служби (м.Київ, 25-26 січня 2005 року).

Публікації. Основні теоретичні положення та висновки дисертації викладено одноосібно автором у п'яти наукових публікаціях, з них чотири - у наукових фахових періодичних виданнях України з юридичних наук.

Структура та обсяг дисертації визначені предметом і логікою дослідження. Дисертація складається з вступу, двох розділів, що об'єднують шість підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи складає 198 сторінок, із них основного тексту – 180 сторінок. Кількість використаних джерел – 185 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обгрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначені мета, завдання, об'єкт і предмет дослідження, охарактеризовано його методологічну основу, розкрито наукову новизну дисертації, її практичне значення, подано інформацію щодо апробації отриманих результатів дослідження, структури та обсягу дисертації.

Розділ перший "Теоретичні засади правового статусу біженців в Україні" складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. "Поняття "біженець" у сучасному міжнародному праві та конституційному праві України" здійснено історичний та теоретико-правовий аналіз формування та розвитку поняття біженця, досліджено його зміст, запропоновано авторське визначення цього поняття та виділено категорії осіб, які підпадають під нього.

Явище біженців визначається, насамперед, вимушеною і небажаною для громадянина зміною країни свого проживання. Формування і розвиток поняття біженця відбувалися в напрямку від вузького, спеціального поняття до такого, яке має універсальний характер. Це поняття формувалося на підставі міжнародних угод і практики держав з питань біженців, а також документів спеціальних міжнародних органів, створених для захисту прав біженців: Ліги націй, Міжнародної організації у справах біженців, Організації Об'єднаних Націй, регіональних міжнародних угод. Завершеного вигляду воно набуло у Конвенції ООН про статус біженців 1951 року та Протоколі 1967 року до цієї Конвенції.

Визначення поняття біженця, яким користуються у міжнародному праві і яке адаптоване правовими системами більшості держав, знайшло своє закріплення і в законодавстві України. Воно включає в себе як позитивні критерії, за наявності яких особа може бути визнана біженцем, так і негативні критерії - за наявності яких особа біженцем не визнається.

До позитивних критеріїв відносяться такі: а) наявність переслідування особи або обгрунтовані побоювання переслідування; б) переслідування за ознаками раси, віросповідання, національності, соціальної належності, політичних переконань, громадянства (при цьому достатньо переслідування лише за однією з ознак); в) відсутність захисту з боку держави від таких переслідувань; г) перебування особи за межами країни походження і небажання повертатися на батьківщину через побоювання переслідування.

Негативні критерії закріплені Законом України "Про біженців" у відповідності з Конвенцією про статус біженців.

У цілому поняття "біженець" закріплюється Законом України "Про біженців" у відповідності з Конвенцією про статус біженців, до якої приєдналася Україна. Але проблема полягає у тому, що існуюче у міжнародному праві та конституційному праві України визначення біженця не розкриває зміст цього поняття повною мірою, оскільки не вказує, на якому рівні повинно відбуватися переслідування біженців, а також не визначає агентів переслідування. У зв'язку з цим є необхідність у конкретизації, доповненні цього поняття, яке неможливо здійснити без осмислення причин виникнення біженців.

У роботі обгрунтовується положення про те, що основною причиною появи біженців є переслідування осіб з боку держав у вигляді протиправного обмеження свободи, порушень прав людини, ненадання захисту, насильства, яке здійснюється проти особи у теперішній час, або можливе проти неї у майбутньому. З цієї точки зору визначення біженця є певною мірою обмеженим і повинно тлумачитися у вузькому розумінні. У зв'язку з цим було запропоновано внести зміни до Закону України "Про біженців" у частині визначення поняття біженця і сформульовано авторське визначення цього поняття, яке дозволяє уникнути розширеного тлумачення, а також відокремити біженців від осіб, які потребують інших форм захисту, ніж надання статусу біженця. Підкреслюється, що поняття біженця не застосовується до осіб, прибуття яких в Україну викликано не переслідуванням з боку власних держав, а іншими чинниками – загальним станом війни, економічними труднощами, екологічними катастрофами тощо.

Автор дійшов висновку, що особа стає біженцем з того моменту, коли правовий зв'язок з державою розірвано і її фактичне становище відповідає визначенню поняття "біженець". У роботі обгрунтовується положення про те, що під визначення біженця підпадають не тільки особи, яким офіційно надано статус біженця в Україні через встановлений законодавством порядок (визнані біженці), а й шукачі статусу біженця (потенційні біженці): особи, які мають намір набути статусу біженця і з цією метою перетнули державний кордон України у порядку, встановленому законодавством України; особи, які мають намір набути статусу біженця і з цією метою перетнули державний кордон України незаконно; особи, які подали заяву про надання статусу біженця; особи, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів щодо надання їм статусу біженця. Законодавство України про біженців розмежовує правовий статус таких категорій осіб.

У підрозділі 1.2. "Поняття і структура правового статусу біженців, його співвідношення з правовим статусом іноземців та осіб без громадянства" проаналізовано розвиток правової думки щодо поняття правового статусу людини і громадянина, розглянуто існуючі погляди

вітчизняних і зарубіжних вчених щодо правового статусу біженців, досліджено співвідношення та взаємозв'язок правового статусу біженців з правовим статусом іноземців та осіб без громадянства, сформульовано поняття правового статусу біженців, виділено основний елемент правового статусу біженців та запропоновано класифікацію прав біженців.

Аналіз наукових досліджень вітчизняних і зарубіжних вчених щодо правового статусу біженців засвідчив, що єдиної думки з цього питання немає.

Розглядаючи проблему правового статусу біженців як складову проблеми правового статусу іноземців та осіб без громадянства в країні їхнього тимчасового перебування, автор звертає увагу, що, з одного боку, правове становище біженців-іноземців подібне до становища осіб без громадянства у тому, що обидві ці категорії осіб не користуються дипломатичним захистом країни походження. Але, на відміну від осіб без громадянства, біженці-іноземці не користуються захистом не через відсутність громадянства, а через здійснюване щодо них переслідування. Тому статус біженців невіддільний не тільки від питання дипломатичного, але й територіального притулку, що становить принципову відмінність. З іншого боку, переслідування державою осіб без громадянства лише посилює їхню беззахисність, але не змінює їхнього правового статусу. А переслідування державою власних громадян призводить до фактичної зміни, "руйнування" їхнього статусу громадянина, через що у них виникає необхідність в отриманні додаткового захисту і врегулюванні свого правового статусу. Отже, ототожнювати правове становище цих двох категорій осіб не слід.

Підкреслюється, що основна відмінність біженців від інших категорій іноземців полягає у тому, що біженці є переслідуваними іноземцями, правовий статус яких порушено державою їхньої громадянської належності. Проблема полягає у тому, що між юридичним і фактичним становищем біженця існує протиріччя, коли "де юре" особа залишається іноземцем, а "де факто" її статус більше подібний до статусу особи без громадянства. Але в ситуації біженців ні один з цих правових статусів не є повноцінним і достатнім для забезпечення і захисту прав і свобод людини. Саме через це й виникає потреба у набутті іншого, "третього" правового статусу – статусу біженця, який забезпечує переслідуваному іноземцю дотримання мінімального рівня прав людини. При цьому автор доводить, що набуття особою правового статусу біженця не призводить до юридичної втрати її громадянства, оскільки статус біженця не змінює і автоматично не припиняє громадянства. Водночас, збереження або втрата особою громадянства не впливає на набуття нею правового статусу біженця.

За своєю правовою природою статус біженців грунтується на нормах міжнародного права і внутрішнього права держави перебування біженця. Міжнародне право зобов'язує держави надавати біженцям щонайменше той самий обсяг прав і обов'язків, яким зазвичай користуються іноземці на території цієї держави. Але головним і визначальним фактором при оцінюванні системи прав і обов'язків біженців є дія законів держави перебування по відношенню до біженців.

Поняття правового статусу біженців визначено як сукупність взаємопов'язаних елементів, що складається з правосуб'єктності, прав і обов'язків біженців та гарантій їхньої реалізації, відповідних правових норм. Система прав і обов'язків біженців, визнаних і закріплених нормами міжнародного права та внутрішнім правом держави перебування біженців визначається основним елементом правового статусу біженців. Усі права, якими користуються біженці в Україні, запропоновано поділити на дві групи: права, якими біженці користуються нарівні з громадянами України з обмеженнями, встановленими для іноземців та осіб без громадянства, а також додаткові спеціальні права, які надаються лише біженцям і не поширюються на інші категорії іноземців та осіб без громадянства.

Особливістю правового статусу біженців в Україні є те, що, з одного боку, їм забезпечуються фактичні та юридичні передумови для реалізації своїх прав, а з іншого – встановлюються певні обмеження щодо реалізації деяких прав, якими користуються лише громадяни України.

Зроблено висновок про те, що правовий статус визнаних біженців ширший за правовий статус звичайних іноземців та осіб без громадянства, оскільки біженцям надаються спеціальні права, яких не мають інші категорії іноземців та осіб без громадянства. За результатами дослідження сформульовано авторську концепцію правового статусу біженців як спеціального (привілейованого) і тимчасового виду правового статусу іноземців в Україні.

У підрозділі 1.3. "Характеристика законодавства України про біженців та етапи його розвитку" здійснено комплексний аналіз нормативно-правових актів, що визначають правовий статус біженців в Україні, і внесено пропозиції щодо його удосконалення.

Законодавство України про біженців складають Конституція України; окремі закони України – основними з яких є закони "Про біженців", "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства", "Про імміграцію"; "Про громадянство України"; міжнародні угоди у галузі прав і свобод людини - Європейська конвенція про захист прав і основних свобод людини, Конвенція ООН про статус біженців 1951 року та Протокол 1967 року до цієї Конвенції, Європейська Конвенція про громадянство 1997 року; укази

Президента України; постанови Кабінету Міністрів України, інші нормативно-правові акти, прийняті на основі та у відповідності до законів України.

Основоположною для визначення правового статусу біженців в Україні є стаття 26 Конституції України, відповідно до якої іноземцям та особам без громадянства може бути надано притулок у порядку, встановленому законом, а ті з них, які перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов’язки, як і громадяни України, - за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України. Згідно із статтею 92 Конституції права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод, статус іноземців та осіб без громадянства визначаються виключно законами України, що вимагає регулювання прав, свобод і обов'язків біженців, у тому числі їхнє обмеження, лише законами України.

Звертається увага, що законодавство України розмежовує поняття статусу біженця і поняття притулку. Хоча можливість надання притулку в Україні передбачено Конституцією України, але законодавством не врегульовано. Розглядаючи притулок як захист від застосування юрисдикції держави громадянства або постійного проживання, що може надаватися Україною на її території іноземцям та особам без громадянства за певних умов, автор пропонує визнати, що надаючи особі правовий статус біженця, Україна по суті надає особі територіальний притулок, що відповідає й міжнародній практиці, де притулок надається через визнання особи біженцем. Зроблено висновок про те, що право біженців тісно пов'язане з правом притулку, через що сама концепція надання притулку в Україні підлягає перегляду.

У роботі запропоновано наступну періодизацію становлення законодавства України про біженців: перший етап - від прийняття першої редакції Закону України "Про біженців" 24 грудня 1993 року до прийняття Конституції України 28 червня 1996 року (період прийняття основоположних міграційних законів та численних підзаконних нормативно-правових актів з питань біженців); другий етап - від прийняття Конституції України до прийняття нової редакції Закону України "Про біженців" 21 червня 2001 року (період приведення законодавства України про біженців у відповідність з Конституцією України); третій етап - від приєднання України до Конвенції про статус біженців 10 січня 2002 року і до сьогодні (період приведення законодавства України про біженців у відповідність з Конвенцією про статус біженців).

Аналізуючи нормативно-правові акти з питань біженців, автор дійшов висновку, що в цілому Україна сформувала своє законодавство про біженців

у відповідності з міжнародними стандартами захисту прав біженців. Недоліком є те, що законодавчий процес у сфері врегулювання правового статусу біженців не був поступальним і мав безсистемний характер. Це призвело до наявності у законодавстві про біженців юридичних колізій, прогалин, неповної його відповідності вимогам Конституції України, міжнародних актів з прав людини. На усунення зазначених недоліків і має бути спрямовано законодавчий процес у цій сфері на сучасному етапі.

Розділ другий дисертації "Набуття, реалізація і припинення правового статусу біженців в Україні", в якому аналізуються практичні проблеми набуття, реалізації і припинення правового статусу біженців в Україні, складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. "Порядок набуття та припинення правового статусу біженців в Україні" досліджується існуючий порядок набуття і припинення правового статусу біженців, виділено основні етапи цього порядку, аналізуються його переваги та недоліки, а також розглядається система органів державної влади, які застосовують зазначений порядок.

Україна самостійно визначає правовий статус і режим перебування на її території іноземців та осіб без громадянства, у тому числі біженців. Біженці виокремлюються із середовища мігрантів шляхом офіційного набуття (підтвердження) статусу біженця через встановлений Законом України "Про біженців" порядок.

Сутність цього порядку полягає у встановленні щодо кожної особи, яка звернулася з клопотанням про надання їй статусу біженця, позитивних і негативних критеріїв поняття біженця.

Виділено основні етапи порядку набуття статусу біженця: подання заяви про надання статусу біженця; попередній розгляд заяви; розгляд заяви по суті; прийняття рішення за заявою про надання статусу біженця. Звертається увага, що на всіх етапах правовий статус шукачів статусу біженця і біженців визначено Законом України "Про біженців". Певна проблема полягає у тому, що законодавство не закріплює права і обов'язки осіб, які лише звернулися із заявою про надання їм статусу біженця, але рішення про оформлення документів щодо надання статусу біженця стосовно яких ще не прийнято.

Зазначається, що при застосуванні порядку набуття правового статусу біженців в Україні основоположною є концепція третьої безпечної країни, тобто країни, яка не є країною походження біженця і в якій особа перебувала до прибуття в Україну та могла звернутися з клопотанням про визнання її біженцем. Від того, чи могла переслідувана особа набути статусу біженця в цій країні і чи є ця країна безпечною з точки зору дотримання прав людини, залежить й надання особі статусу біженця в Україні. Звертається увага на

проблему застосування концепції третьої безпечної країни та права біженців не бути висланими в обстановку переслідувань, яка потребує подальшої розробки.

Статус біженця в Україні, з одного боку, надається без будь-яких обмежень у часі, що відповідає й міжнародній практиці, а з іншого - на період дії обставин, за яких особа була визнана біженцем. Робиться висновок, що цей статус необхідно розглядати як тимчасовий. Підкреслюється, що надання особі правового статусу біженця не означає отримання нею дозволу на постійне проживання в Україні, а лише право законно перебувати на її території. Припинення статусу біженця в Україні можливе внаслідок втрати або позбавлення за наявності підстав, визначених у закондавстві України.

Зроблено висновок про те, що хоча порядок набуття і припинення правового статусу біженців в Україні в основному узгоджується з міжнародними стандартами і забезпечує набуття статусу біженця в Україні переслідуваними особами, все ж він потребує удосконалення. З метою попередження використання інституту статусу біженця для незаконної міграції в Україну, в роботі запропоновано запровадити процедуру розгляду заяв шукачів статусу біженця в пунктах пропуску через державний кордон України, насамперед, у її міжнародних аеропортах. Подальшого удосконалення потребує механізм отримання і своєчасного оновлення інформації про ситуацію в країнах походження біженців, а також про те, чи вже зверталася особа раніше за набуттям статусу біженця в Україні і чи не отримала відмову.

У дослідженні обгрунтовується положення про те, що найбільша ефективність у сфері регулювання державою міграційних процесів, у тому числі процесів прибуття біженців і визначення їхнього правового статусу, досягається у разі зосередження основного комплексу міграційних питань в одному центральному органі виконавчої влади. У зв'язку з цим наголошено на необхідності створення міграційної служби України, яка б займалася усім комплексом питань прибуття та перебування біженців на території України.

У підрозділі 2.2. "Заборона вислання біженців та юридична відповідальність як основні гарантії реалізації правового статусу біженців в Україні" аналізуються основні гарантії реалізації прав та виконання обов'язків біженців в Україні.

Перебування біженця на території держави, яка його приймає, має бути гарантоване з боку цієї держави не лише наданням біженцю певного обсягу прав і обов'язків. Перш за все йдеться про територіальний захист - перебування особи на безпечній території, яка недосяжна для переслідувачів у теперішній час або можливого переслідування з їхнього боку у майбутньому. Така гарантія безпеки закріплюється в законодавстві у вигляді

спеціальної норми, яка забороняє примусово повертати прибулих біженців до країн їхнього походження або у треті країни, де їм загрожуватиме небезпека, тобто в обстановку переслідувань. Наявність такої норми забезпечує існування інституту правового статусу біженців в цілому. У міжнародному праві заборона вислання біженців отримала назву принципу невислання ( non refoulеment).

Пропонується визнати, що заборона вислання або примусового повернення біженців в обстановку переслідувань полягає у забороні будь-якого примусового переміщення біженців за межі України до тих країн, де їх життю або свободі може загрожувати небезпека. Існує певна проблема щодо того, з якого часу починає діяти заборона вислання щодо біженця. У роботі обгрунтовується положення про те, що заборона вислання біженця з території держави, яка його приймає, діє з того моменту, коли особа вперше заявила про себе, як про біженця, і припиняє свою дію з моменту відмови особі у наданні статусу біженця, його втрати або позбавлення її такого статусу, якщо особа не користується іншими формами захисту.

Зазначається, що Закон України "Про біженців" закріпив принцип невислання у відповідності з Конвенцією про статус біженців. Але вказана норма не є абсолютною, оскільки при цьому зроблено виключення щодо тих осіб, які становлять суспільну небезпеку. Щодо них ця норма не діє.

Звертається увага, що Закон України "Про біженців" не містить спеціальної норми щодо відповідальності біженців, як і не містить такої норми Конвенція про статус біженців. Але законодавство України передбачає обов'язки біженців, суть яких полягає в необхідності виконувати покладені законом дії або утримуватись від заборонених дій. Юридична відповідальність виступає важливою гарантією забезпечення як обов'язків зокрема, так і правового статусу біженців в цілому. У випадку порушення біженцями законодавства України вони несуть відповідальність на загальних підставах, як і громадяни України. Особливість застосування до біженців заходів деяких видів відповідальності полягає у тому, що біженці в Україні звільняються від відповідальності за незаконне перетинання державного кордону України, а також за порушення правил перебування в Україні і транзитного проїзду через її територію, якщо ці правопорушення були скоєні ними з метою набуття статусу біженця на території України, про що вони повинні негайно заявити відповідним міграційним органам. До біженців може бути застосовано і заходи спеціальної відповідальності у вигляді позбавлення статусу біженця.

Робиться висновок, що правовий статус біженців не є повноцінним, досконалим, оскільки його реалізація майже повністю залежить від гарантування з боку приймаючої держави. З іншого боку, у законодавстві України чіткіше врегульовано і гарантовано виконання біженцями своїх обов'язків, ніж реалізацію ними своїх прав.

У підрозділі 2.3. "Проблеми і шляхи реалізації прав та виконання юридичних обов'язків біженців в Україні" аналізуються існуючі проблеми реалізації прав та виконання обов'язків біженців в Україні та пропонуються можливі шляхи їх розв'язання.

Реалізація правового статусу біженців в Україні відбувається за умов комплексного правового режиму, який включає в себе поєднання національного та спеціального правових режимів. Автор вважає, що біженцям надається спеціальне право вільного пересування. Навіть у разі незаконного перетину державного кордону особи, які при цьому заявляють про себе, як про біженців, можуть бути допущені на територію України і їм буде надано можливість визначити свій статус біженця. Але проблема полягає у тому, що питання про можливість пересування, вибору місця проживання, залишення території України особою з моменту подання нею заяви про надання статусу біженця і до прийняття відповідного рішення про оформлення документів щодо статусу біженця законодавством не врегульовано. З метою попередження зловживання правом на набуття статусу біженця незаконними мігрантами в Україні, автор вважає за доцільне передбачити в Законі України "Про біженців" певні тимчасові обмеження свободи пересування для зазначеної категорії осіб.

Вказується, що серед усіх прав біженців в основному реалізується та група прав, яка сприяє визначенню ними свого правового статусу на території України: не зазнавати покарання за незаконний в'їзд на територію України, не бути примусово повернутими в обстановку переслідувань, отримати посвідчення біженця та проїзний документ біженця від органів влади на території України, право на спрощений порядок набуття громадянства України. Соціально-економічні права біженців, реалізація яких в першу чергу задовольняє основні людські потреби, не реалізуються, або реалізуються частково. Незважаючи на те, що біженці мають рівні з громадянами України права у шлюбних та сімейних відносинах, право на реєстрацію актів цивільного шлюбу та реєстрацію народження дітей біженців на території України, а також визначення громадянства їхніх дітей законодавчо врегульовано недостатньо і реалізується з певними труднощами.

Здійснення біженцями своїх прав не повинно завдавати шкоди національним інтересам України, перш за все правам її громадян та інших осіб, які проживають в Україні. Окрім загальних обов'язків, що поширюються на всіх іноземців, існують інші юридичні обов'язки, передбачені Законом України "Про біженців", які стосуються лише біженців

і пов'язані з реалізацією ними свого правового статусу. У той же час виконання таких обов'язків не завжди можливе з об'єктивних причин. Зокрема, обов'язок біженця зареєструватися в органах внутрішніх справ у більшості випадків не відбувається через відсутність документів у біженця і неможливість встановити його особу, або через відсутність житла, за адресою якого можлива реєстрація.

Зроблено висновок, що проблеми реалізації прав та виконання обов'язків біженцями в Україні виявляються в основному у двох сферах: законодавчій та організаційній. У зв'язку з приєднанням України до Конвенції про статус біженців потребує узгодження ціла низка актів галузевого законодавства щодо приведення їх у відповідність з цим документом та положеннями Закону України "Про біженців". Крім того, необхідно законодавчо вирішити питання про правовий статус в Україні тих осіб, яким надано статус біженця в інших державах, усунути колізії між законами України "Про біженців" і "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні", удосконалити положення про реєстрацію біженців, врегулювати питання про отримання біженцями дозволу на працевлаштування в Україні.

У той же час реалізація прав біженців забезпечується не виключно законодавчими положеннями, а головним чином економічною системою і соціально-економічною політикою держави. Але умов для ефективної реалізації прав біженців та виконання ними своїх обов'язків в Україні ще не створено. Реалізація проголошених прав біженців і виконання ними своїх обов'язків обмежується здебільшого лише легалізацією біженців на території України – можливістю законно перебувати на її території. Один з можливих шляхів поліпшення реалізації соціально-економічних прав біженців автор вбачає у розробленні спеціальних державних програм інтеграції біженців в українське суспільство, у тому числі на регіональному рівні.

ВИСНОВКИ

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання, що полягає у виявленні загальнотеоретичних закономірностей правового регулювання статусу біженця в умовах розбудови засад правової, демократичної держави. Головними науковими і практичними результатами роботи є такі висновки:

1.