НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

КРЕНТОВСЬКА Ольга Петрівна

УДК 351.84

УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНИМИ СОЦІАЛЬНИМИ

ГАРАНТІЯМИ В УКРАЇНІ

25.00.02 – механізми державного управління

А В Т О Р Е Ф Е Р А Т

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

КИЇВ – 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник –кандидат економічних наук

ПАЛІЙ Олена Михайлівна,

Національна академія державного управління при Президентові України, доцент кафедри європейської інтеграції.

Офіційні опоненти: | доктор наук з державного управління, професор | СИТНИК Григорій Петрович,

Національна академія державного управління при Президентові України, завідувач кафедри національної безпеки, декан факультету вечірньої форми навчання; |

кандидат економічних наук, старший науковий співробітник | ЧЕРЕНЬКО Людмила Миколаївна,

Інститут демографії та соціальних досліджень Національної академії наук України, завідувач відділу досліджень рівня життя населення.

Провідна установа – | Національний інститут стратегічних досліджень, відділ гуманітарної політики, м. Київ |

Захист відбудеться 6 грудня 2005 р. о 16.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д.26.810.02 в Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20, к.212.

Із дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 4 листопада 2005 року.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради О.В.Жабенко

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Соціальна орієнтація державного управління зумовлена необхідністю впорядкування процесів суспільного розвитку, життєдіяльності суспільства шляхом узгодження різноманітних потреб, інтересів і форм діяльності відповідно до конституційних засад розбудови в Україні правової, соціальної держави. Це потребує формування відповідних механізмів державного регулювання соціально-економічних відносин, у тому числі створення системи державних соціальних гарантій.

Державні соціальні гарантії дають змогу реалізувати стратегічну мету сучасної цивілізованої держави – забезпечити високі стандарти життя та рівний доступ її громадян до суспільних благ та послуг. У країнах із соціально орієнтованою ринковою економікою ця мета досягається через виконання двох завдань – забезпечення високих стимулів до продуктивної праці, що створює стійку базу для самозабезпечення населення, і функціонування ефективної системи соціального захисту як механізму управління соціальними ризиками.

В Україні ці завдання залишаються невирішеними, що зумовлює велику увагу до цієї проблематики вчених та практиків. Нині поки що не склалась цілісна система державних соціальних гарантій, передусім через низький рівень доходів громадян від трудової діяльності, а також через методологічні помилки управління в процесі формування, обґрунтування та реалізації державних соціальних гарантій.

Державні соціальні гарантії розроблялися безсистемно, без урахування наукового обґрунтування, створення дієвих механізмів реалізації, визначення джерел фінансування. Види та форми їх надання не спрямовані на зменшення соціальної диференціації населення, утвердження принципів соціальної справедливості. Більшість із соціальних функцій держави не реалізується за кількісними і якісними параметрами, передбаченими законодавством України.

Держава недостатньо використовує нові форми управління, притаманні демократичному суспільству, такі як громадські обговорення, соціальний діалог, консультації, тристоронні переговори соціальних партнерів, що зумовлює неузгодженість інтересів різних соціальних груп, представників бізнесу і держави.

Це підтверджує необхідність теоретичного обґрунтування у вітчизняній науці процесу управління державними соціальними гарантіями та вироблення сукупності нових управлінських підходів держави до їх визначення, обґрунтування та здійснення.

В Україні та інших постсоціалістичних країнах з початку переходу до ринкової економіки спостерігається швидкий розвиток теоретичних досліджень сучасної соціальної політики, вивчення світового досвіду формування та реалізації соціальних програм. Різні аспекти створення системи соціального захисту, адекватної ринковому середовищу, досліджували українські вчені-економісти: В.П.Бевз, В.Я.Бідак, О.О.Бєляєв, Н.П.Борецька, А.С.Гальчинський, В.М.Геєць, А.М.Гриненко, Ю.К.Зайцев, С.М.Злупко, Т.М.Кір’ян, В.І.Куценко, Е.М.Лібанова, О.В.Макарова, В.О.Мандибура, Б.О.Надточій, В.М.Новіков, О.Ф.Новикова, О.М.Палій, Л.М.Черенько та інші вчені, а також російські дослідники: М.О.Волгін, С.В.Кадомцева, В.М.Лексин, К.І.Мікульський, Н.М.Римашевська, Л.С.Ржаніцина, В.Д.Роік, С.В.Тарасова та ін. Однак у роботах цих учених лише фрагментарно висвітлюються питання державного управління у сфері соціального захисту населення і відсутні комплексні дослідження всього спектра проблем управління.

Існує широкий масив зарубіжної літератури стосовно аналізу історії та логіки розвитку соціальної політики у провідних країнах світу, які стали лідерами теоретичних досліджень у цій сфері. Особливий інтерес становлять праці таких вчених, як: Теренса М.Ганслі, М.Делі, Б.Дікона, Б.Джессона, Д.Донісона, Г.Еспінг-Андерсена, M.Кiчона, П.Спікера, Дж.Е.Стігліца, Р.М.Tiтмуса, В.Чапмана та ін., що містять теоретичні розробки проблеми управління національними системами соціального захисту. Однак, на жаль, країнам з перехідною економікою в них достатня увага не приділяється. Разом з тим успішність практики управління соціальними гарантіями у розвинутих західних країнах дає підстави до всебічного вивчення зарубіжного досвіду, передусім країн Європейського Союзу, у тому числі його нових членів.

Дослідженню проблеми управління системою соціального захисту та її адміністрування присвячена низка публікацій таких міжнародних організацій, як ООН, МОП, Ради Європи, Світового Банку.

Важливу роль у формуванні концепції роботи відіграли теоретичні та методологічні розробки теорії та механізмів державного управління вітчизняних і зарубіжних вчених: Г.В.Атаманчука, В.Д.Бакуменка, В.Г.Бодрова, В.Є.Воротіна, В.М.Князєва, О.І.Кілієвича, А.Ф.Мельника, Н.Р.Нижник, О.Г.Осауленка, Я.Ф.Радиша, Г.Райта, В.А.Ребкала, І.В.Розпутенка, В.А.Скуратівського, Г.П.Ситника, Ю.П.Сурміна, В.В.Тертички, В.В.Токовенко, В.В.Цвєткова, В.В.Юрчишина та інших вчених.

Проблеми створення правових засобів здійснення державних соціальних гарантій аналізуються в роботах М.І.Козюбри, М.Д.Савенка, О.В.Скрипнюка, В.М.Шаповала, Ю.С.Шемшученка та інших авторів.

Актуальність проблеми удосконалення управління державними соціальними гарантіями, її теоретична і практична значущість, недостатня розробленість стосовно сучасних соціально-економічних умов України, необхідність глибокого осмислення та використання зарубіжного досвіду у цій сфері зумовили вибір теми, мету та завдання дисертаційної роботи.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження проводилося в межах комплексного наукового проекту Української Академії державного управління при Президентові України “Державне управління та місцеве самоврядування” (ДР № U004103), пов’язане із завданнями і виконанням робіт за темою кафедри соціальної і гуманітарної політики “Соціальний розвиток і соціальна політика: механізми реалізації соціальної політики на етапі переходу до ринкових відносин” (ДР-ОК № 0101U 003346).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є науково-теоретичне обґрунтування засад управління державними соціальними гарантіями та розробка практичних рекомендацій щодо удосконалення управління державними соціальними гарантіями в Україні.

Для досягнення цієї мети були поставлені такі завдання:

- розкрити сутність і зміст державних соціальних гарантій як цілісної системи соціальної безпеки та розвитку людського потенціалу;

- встановити основні тенденції розвитку державних соціальних гарантій у практиці країн з ринковою економікою з метою з’ясування можливостей використання зарубіжного досвіду у вітчизняній практиці;

- здійснити аналіз наукової літератури за темою дисертації, обґрунтувати напрями та методику дослідження управління державними соціальними гарантіями як об’єкта самостійних теоретичних досліджень;

- виявити основні проблеми управління державними соціальними гарантіями в Україні;

- обґрунтувати концептуальні засади механізму управління державними соціальними гарантіями в Україні, нові управлінські підходи до формування їх цілісної системи;

- удосконалити методологію формування системи державних соціальних гарантій, яка була б спрямована на досягнення її динамічної рівноваги, стійкості та реалізацію поставлених цілей.

Об’єкт дослідження – сукупність економічних і соціальних відносин, види управлінської діяльності, які безпосередньо пов’язані зі здійсненням державних соціальних гарантій в конкретних суспільно-економічних умовах.

Предмет дослідження – сукупність управлінських підходів держави, пов’язаних з визначенням, обґрунтуванням та здійсненням державних соціальних гарантій.

Гіпотеза дисертаційного дослідження ґрунтується на припущенні, що удосконалення теоретико-методологічних засад механізму управління державними соціальними гарантіями в Україні, розроблення та впровадження нових форм, методів та інструментів управління дасть змогу підвищити ефективність та результативність діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування щодо розв’язання актуальних проблем забезпечення соціально гарантованих умов життєдіяльності населення.

Методи дослідження. Для реалізації визначених в дисертаційному дослідженні мети й завдань застосовувався комплекс загальнонаукових і спеціальних методів, зокрема: методи класифікації й систематизації, що дало змогу узагальнити законодавчу базу і наукову літературу за темою дослідження; системний підхід – для аналізу базових моделей соціального розвитку країн з ринковою економікою, державних соціальних гарантій як цілісної системи соціальної безпеки; структурного аналізу і синтезу – при визначенні основних проблем формування системи державних соціальних гарантій в Україні; структурно-функціональний метод – для вивчення структури й функцій системи органів державної влади, які здійснюють формування і реалізацію державних соціальних гарантій; конкретно-історичний аналіз матеріалів – при вивченні механізму управління державними соціальними гарантіями в колишньому СРСР, становлення зарубіжних держав добробуту; аналіз фактологічної та емпіричної інформації органів державного управління – для виявлення проблем управління державними соціальними гарантіями; моделювання і прогнозування – при розробці рекомендацій щодо удосконалення методології формування системи державних соціальних гарантій; логічного аналізу – для аналізу ситуацій, розробки пропозицій щодо удосконалення управління; графічний метод – для наочного відображення явищ, що розглядаються.

У сукупності реалізація зазначених методів забезпечила цілісне дослідження державно-управлінського впливу, пов’язаного з визначенням, обґрунтуванням та здійсненням державних соціальних гарантій, розробкою конкретних напрямів удосконалення управління державними соціальними гарантіями в Україні.

Наукова новизна одержаних результатів дослідження полягає в обґрунтуванні теоретико-методологічних засад управління державними соціальними гарантіями в Україні та основних напрямів його удосконалення. Зокрема, у дисертації:

вперше:

- у вітчизняній науці науково обґрунтована необхідність виділення та наукового аналізу управління державними соціальними гарантіями як об’єкта теоретичних досліджень, розроблено напрями та методику дослідження управління державними соціальними гарантіями в конкретно-історичному суспільстві;

- обґрунтовано концептуальні засади механізму управління державними соціальними гарантіями, спрямованого на досягнення конкретних цілей та формування системного бачення стратегічного розвитку системи державних соціальних гарантій в Україні;

- виявлено комплекс проблем, що пов’язані з недосконалістю управлінських підходів держави (недосконалість інституційних та процесуальних компонентів прийняття рішень, проблеми координації, децентралізації управління, відсутність методологічної бази формування системи державних соціальних гарантій, чіткого взаємозв’язку між виробленням політики та її реалізацією);

удосконалено:

- методологічне забезпечення механізму управління державними соціальними гарантіями шляхом формування нових управлінських підходів до розробки та застосування системи соціальних стандартів і нормативів, планування соціальних видатків, вибору пріоритетів соціальної політики;

- організаційно-аналітичне забезпечення процесу прийняття управлінських рішень щодо розробки державних соціальних гарантій шляхом впровадження нової моделі законодавчого прийняття рішень, нових підходів до організації і проведення експертизи у процесах нормотворчості;

дістали подальшого розвитку теоретичні підходи дослідження державних соціальних гарантій в контексті здійснення практичної управлінської діяльності, уточнення концепції державного гарантування прав громадян на достатній рівень добробуту.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що теоретичні і методологічні положення та висновки, викладені в дисертації, є основою для розв’язання практичних проблем, пов’язаних із здійсненням державних соціальних гарантій в Україні.

Наукові висновки й рекомендації, а також матеріали дисертаційного дослідження можуть стати методологічною основою при проведенні подальшої науково-дослідної роботи з питань державного управління у сфері соціального захисту населення, в процесі аналізу наукових та практичних проблем реалізації соціальної політики в сучасному українському суспільстві. Зазначені положення можуть бути використані у викладацькій роботі при складанні навчальних планів, розробці програм, спецкурсів, написанні підручників та методичних посібників з питань державної соціальної політики.

Рекомендації та пропозиції дисертаційного дослідження можуть використовуватися під час розробки заходів соціальної політики, реформуванні системи державного управління у сфері соціального захисту населення в Україні.

Матеріали дисертаційного дослідження застосовані при підготовці державної доповіді “Про становище інвалідів в Україні та основи державної політики щодо вирішення проблем громадян з особливими потребами” (довідка № 03-3/6623-05-4 від 27 грудня 2002 р.).

Результати дисертаційного дослідження, зокрема методичні підходи до здійснення експертизи законодавчих актів, використовуються Міністерством праці та соціальної політики України під час проведення експертизи законопроектів (довідка про впровадження № /10354-05-12 від 8 жовтня 2004 р.).

Науково-теоретичні положення і практичні результати дисертації використані в навчально-методичній роботі Республіканських постійно діючих курсів підвищення кваліфікації Міністерства праці та соціальної політики України при вдосконаленні програмно-методичного забезпечення навчального процесу в системі підвищення кваліфікації працівників органів праці та соціального захисту населення (довідка про впровадження № 35 від 14 жовтня 2004 р.).

Апробація результатів дослідження. Результати дослідження обговорювалися на засіданнях кафедри соціальної і гуманітарної політики Національної академії державного управління при Президентові України, на чотирьох науково-практичних конференціях за міжнародною участю: “Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз” (Київ, травень, 2002 р.), “Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції” (Київ, травень, 2003 р.), “Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління” (Київ, травень, 2004 р.), “Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення” (Київ, травень, 2005 р.); науково-практичній конференції Київського юридичного інституту МВС “Захист соціальних та економічних прав людини: міжнародні стандарти і законодавство України” (Київ, березень, 2004 р.).

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження висвітлені у восьми наукових працях, з них 4 статті опубліковані у фахових наукових виданнях.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Повний обсяг дисертації – 225 сторінок. Дисертація містить 5 таблиць, 8 рисунків, 7 додатків на 16 сторінках. До списку використаних джерел входить 233 найменування, у тому числі 42 іноземною мовою.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми, визначаються мета, завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження, розкривається наукова новизна, практичне значення та апробація отриманих результатів.

У першому розділі “Особливості концептуальних підходів та методика дослідження соціальних гарантій у контексті реалізації соціальної функції держави” – аналізуються основні концептуальні підходи до дослідження державних соціальних гарантій, що викладені у наукових працях вітчизняних і зарубіжних вчених; наводиться огляд теоретичних концепцій, світового досвіду створення системи державних соціальних гарантій; висвітлюється ступінь наукової розробки теми, що дало змогу обґрунтувати вибір напрямів, концепцію та загальну методику дослідження управління державними соціальними гарантіями.

Виявлено, що результати наукових досліджень створення державою системи соціально гарантованих умов життєдіяльності людини нині представлені низкою відомих концепцій, а саме: базових потреб людини, соціальної безпеки, добробуту, забезпечення рівності стартових можливостей, людського розвитку, прав людини, запобігання явищу “соціальної ізоляції”. Ці концепції відображають цілі та принципи формування національних систем соціальних гарантій. У практичній діяльності вони відображають суспільно-політичний вибір: система державних соціальних гарантій має бути спрямована на забезпечення мінімальних потреб людини, раціонального рівня споживання чи на виконання більш широких функцій – розвиток людського потенціалу тощо.

Досліджено, що пріоритетні цілі сучасної соціальної політики розгортаються у подвійному прояві системно пов’язаних між собою функцій: соціально-захисної та функції розвитку.

Поряд з важливістю вибору цільової спрямованості державних соціальних гарантій важливим питанням наукових досліджень є формування системи засобів їх реалізації. Простір здійснення державних соціальних гарантій визначається сукупністю конституційних прав, гарантій та обов’язків людини. Тому з часу прийняття Конституції України дослідження питання створення юридичної забезпеченості соціально-економічних прав набули достатнього розвитку. Аналіз наукових праць М.І.Козюбри, М.Д.Савенка, О.В.Скрипнюка, В.М.Шаповала засвідчив, що шляхом створення законодавчого простору держава виконує функцію правового гаранта у сфері соціального захисту людини.

Дослідженню питання створення економічних механізмів реалізації соціальної функції держави присвячені наукові роботи В.Я.Бідака, Н.П.Борецької, А.М.Гриненка, Т.М.Кір’ян, В.І.Куценко, Е.М.Лібанової, В.О.Мандибури, О.В.Макарової, Б.О.Надточія, В.М.Новікова, О.Ф.Новикової, О.М.Палій, Л.М.Черенько. Виявлено, що питання розподілу національного доходу, пошуку шляхів досягнення балансу між економічною та соціальною складовими суспільного розвитку є ключовим принципом обґрунтування пріоритетних напрямів реалізації соціальних гарантій.

Таким чином, зроблено висновок, що особливості національної системи державних соціальних гарантій визначаються її цільовою спрямованістю, а також особливістю правового, економічного та політичного простору, в якому вона існує.

Установлено, що довершеність системи соціальних гарантій передбачає єдність взаємодії, взаємовпливів, взаємозалежності усіх її елементів, що потребує зваженого підходу до визначення пріоритетів соціальної політики, теоретичного обґрунтування спеціальних принципів побудови цієї системи.

У сучасних працях зарубіжних вчених та наукових звітах міжнародних організацій спростовується колишня теза, яка панувала протягом тривалого часу (з 50-х до 90-х рр. ХХ ст.), про те, що розвиненість державних соціальних гарантій зумовлена лише рівнем соціальних видатків у країні (часткою соціальних видатків у ВВП) та економічним розвитком держави. Нові наукові висновки полягають у тому, що насправді обсяг ресурсів, які спрямовуються на задоволення соціальних потреб, не є вичерпною та абсолютно адекватною характеристикою ефективності соціальної політики.

Досліджено, що саме характер державно-управлінського впливу, пов’язаного зі здійсненням соціальної функції держави, є найбільш адекватною характеристикою національної соціальної політики. При цьому серед найбільш визначальних особливостей системи соціальних гарантій можна назвати: характер доступу населення до соціальних благ, які розподіляються в рамках соціальної політики; якість послуг та рівні соціальних гарантій, принципи їх визначення, характеристики соціальних програм. Це й підвищило актуальність досліджень питань управління державними соціальними гарантіями у сучасній науковій зарубіжній літературі.

Існують дослідження, в яких увага зосереджується на виявленні кореляції між рівнем соціальних видатків та впливом на законодавчий процес різних політичних партій, передусім лівого спрямування. Результати таких досліджень стали основою відомої типологізації моделей держав добробуту: ліберальної, консервативної та соціал-демократичної.

Як окремий напрям аналізу соціальної політики можна виділити роботи, у яких досліджується роль структурних характеристик держави (форми державного устрою, структура парламенту, розподіл повноважень між органами державної влади) у формуванні соціальної політики і держави добробуту. Результати цих досліджень демонструють залежність між складністю політичної системи та обмеженнями на розширення (згортання) соціальних програм.

У розділі аналізуються причини активізації досліджень управління у сфері забезпечення соціального захисту, які пов’язані з активним переглядом соціальних гарантій, їх адаптацією до нових умов, що виникли внаслідок глобалізації економіки. Це потребувало перерозподілу фінансової відповідальності між державою, роботодавцями, працівниками, широкого залучення до управління схемами соціального страхування соціальних партнерів, впровадження нових форм консультацій та діалогу, розробки нових методологічних засобів, спрямованих на забезпечення стійкості системи соціальних гарантій за умов демографічних та економічних змін у суспільстві. Все це спричинилося до формування значного масиву наукової літератури з досліджуваної проблеми у країнах з ринковою економікою, які представлені роботами таких авторів, як М.Делі, Б.Дікон, Б.Джессон, Д.Донісон, Г.Еспінг-Андерсен, M.Кiчон, П.Спікер, Р.М.Tiтмус, В.Чапман.

Вивчення згаданих джерел дало можливість довести, що сфера дослідження управління системою соціального захисту дуже широка. Вона охоплює питання планування системи соціальних гарантій, проведення консультацій, законодавчого прийняття рішень, керівництва та адміністративного впровадження, а також види контролю за реалізацією окремих схем соціального захисту. Використання теоретичних розробок у практиці розвинених країн дало змогу забезпечити більш раціональну та ефективну управлінську діяльність у цій сфері.

У процесі аналізу вітчизняної наукової літератури було встановлено, що проблема обґрунтування теоретико-методологічних засад управління державними соціальними гарантіями в Україні та напрямів його удосконалення не стала предметом самостійного наукового дослідження у вітчизняній науці.

Обґрунтовано доцільність використання теорії науки державного управління як інструменту дослідження проблеми здійснення державних соціальних гарантій. Теоретичні та методологічні розробки щодо механізмів державного управління, аналізу політики в галузі державного управління, прийняття управлінських рішень, організаційної та функціональної структури управління та інші, здійснені вченими Г.В.Атаманчуком, В.Д.Бакуменком, О.І.Кілієвичем, В.М.Князєвим, А.Ф.Мельником, Н.Р.Нижник, Г.Райтом, В.А.Ребкалом, В.А.Скуратівським, Ю.П.Сурміним, В.В.Тертичкою, В.В.Цвєтковим, спряли визначенню концепції дослідження особливостей процесу управління державними соціальними гарантіями.

У роботі визначена загальна схема теоретичного аналізу управління державними соціальними гарантіями, яка включає такі сфери та напрями дослідження: державне управління (аналіз форми і режиму правління, територіального устрою, системи органів державної влади, соціальних функцій держави, стану розвитку громадянського суспільства та ін.); вироблення політики щодо державних соціальних гарантій (встановлення способів розроблення політики, ступеня залучення соціальних партнерів); реалізацію політики (характеристика структури соціальних гарантій, форм і ресурсного забезпечення їх здійснення, інституційної організації соціального захисту); ідеологію, соціальні норми і цінності, притаманні конкретно-історичному суспільству.

У другому розділі – “Тенденції становлення та розвитку управління державними соціальними гарантіями в Україні” – здійснено аналіз тенденцій становлення та розвитку управління державними соціальними гарантіями в Україні, зокрема виявлені методологічні проблеми формування ефективної системи державних соціальних гарантій, особливості організаційно-функціональної структури управління згаданими гарантіями в Україні. Зазначається, що ринкова трансформація суспільства істотно змінила цілі, критерії та механізми регулювання соціально-економічних відносин, у тому числі гарантування умов життєдіяльності населення.

Цілком справедливо ряд дослідників звертають увагу на ту обставину, що держава не має підготовленої науково-теоретичної бази реформування соціальної сфери, ефективної системи державного управління, розмежування державних і ринково-регулятивних функцій забезпечення добробуту різних соціальних груп.

Аналіз фактологічного матеріалу, нормативно-правових документів, літературних джерел дав змогу дійти висновку про відсутність в Україні цілісної системи державних соціальних гарантій, в той час як їх структура є надзвичайно складною. На основі виявлених суперечностей формування державних соціальних гарантій обґрунтовано необхідність нового осмислення соціальних функцій української держави, її соціальної відповідальності, застосування управлінських підходів щодо визначення пріоритетів соціальної політики. Доведено, що важливим кроком, який дозволить структурувати всі схеми соціальної підтримки громадян, є застосування програмних підходів до формування державних соціальних гарантій. Це дасть змогу врахувати важливі взаємозв’язки між елементами соціального захисту, інтереси всіх соціальних груп, оптимізувати використання фінансових ресурсів.

З’ясовано, що потребує трансформації низка форм реалізації державних соціальних гарантій, механізм надання яких перестав бути неефективним в умовах ринкової економіки (зокрема, надання соціальних пільг), а також всебічного обґрунтування застосування нових видів соціальної підтримки населення, передусім для ліквідації факторів соціальної небезпеки: крайніх форм бідності, безпритульності, поширення соціальних хвороб.

У розділі розкривається проблема відсутності методологічної бази прийняття рішень щодо заходів соціальної політики, насамперед структури її пріоритетів у вирішенні питань забезпечення добробуту громадян, розподілу коштів для фінансування державних соціальних гарантій. Наукові підходи до формування соціальних гарантій застосовуються недостатньо, досі не розроблена цілісна система соціальних стандартів і нормативів.

Дослідження практики фінансово-економічного обґрунтування рівня соціальних гарантій засвідчило гостру проблему невідповідності соціальних зобов’язань держави обсягу фінансових ресурсів на їх виконання. Низький рівень державних соціальних гарантій поєднується з недостатнім рівнем розвитку мотиваційного механізму трудової активності кожної людини, здатної забезпечувати власний добробут. Це призвело до значного послаблення соціальної захищеності людей, зниження рівня соціальної безпеки людини, значного навантаження на економічну систему, гальмування проведення важливих економічних реформ.

Виявлено тісний зв’язок проблем фінансування з існуючими недоліками у плануванні видатків на реалізацію державних соціальних гарантій. Досліджено, що визначення бюджетних видатків зводяться в основному до макроекономічних пропорцій і майже не використовуються параметри, що дають уявлення про життєвий рівень різних верств населення, який формується за допомогою бюджетного перерозподілу ресурсів. Це не дає змоги відслідковувати динаміку частки соціальних видатків у консолідованому бюджеті, приймати обґрунтовані рішення щодо удосконалення фінансування державних соціальних гарантій, міжбюджетних відносин та системи соціального захисту.

Велика увага у розділі приділена аналізу організаційно-функціональної структури управління державними соціальними гарантіями в Україні. Зазначено, що вона набуває якісно нового розвитку, який зумовлений виникненням відносно нових для України інститутів соціального захисту (соціального страхування, адресної соціальної допомоги).

Всебічно охарактеризовано повноваження органів державної влади у здійсненні державних соціальних гарантій, а також роль судової гілки влади в захисті встановлених державою прав і гарантій. Розглянуто адміністративний аспект управління державними соціальними гарантіями, що розкриває існуючі проблеми горизонтальної та вертикальної координації між різними органами виконавчої влади, пов’язані з недосконалістю самої структури соціальних гарантій, відсутністю контролюючих та координуючих органів у певних схемах державних соціальних гарантій (надання соціальних пільг, пенсійного забезпечення різних груп населення). Наголошено на особливостях формування органів управління у схемах загальнообов’язкового державного соціального страхування, що передбачають реальне представництво соціальних партнерів у їхніх керівних органах.

У розділі розкриваються проблеми, що виникають у правовому механізмі реалізації державних соціальних гарантій. Підкреслюється, що нині в Україні не сформована система “соціального права”. Систематизації наявного масиву законодавства перешкоджає відсутність єдиної концепції реформування нормативно-правової бази та ефективної систематизуючої діяльності в галузі соціального законотворення, яка б передбачала нові організаційні заходи щодо вироблення соціальної політики.

Наголошено на неефективності процесу вироблення рішень, що зумовлюється насамперед недостатньою взаємодією гілок державної влади у процесі розробки проектів нормативно-правових актів, недостатньою активністю виконавчої влади у розробці законопроектів та відсутністю громадської підтримки заходів щодо реформування окремих державних соціальних гарантій. Зроблено висновок про необхідність реформування процесу законотворчої діяльності. Останній має передбачати узгоджувальні та консультативні процедури. З метою вироблення практичних рекомендацій щодо вдосконалення технології нормотворчості досліджується зарубіжний досвід залучення соціальних партнерів до процесу вироблення рішень, створення консультативних органів з питань формування й реалізації державної соціальної політики.

Велику увагу приділено аналізу відносин органів державної влади та місцевого самоврядування, на які припадає переважна більшість функцій надання державних соціальних гарантій. Звертається увага на недостатню розробленість принципу субсидіарності в реалізації державних соціальних гарантій, що знижує ефективність реалізації соціальних гарантій та використання бюджетних коштів; незбалансованість фінансових ресурсів.

У третьому розділі – “Основні напрями удосконалення управління державними соціальними гарантіями в Україні” – визначено та обґрунтовано основні напрями удосконалення управління державними соціальними гарантіями в Україні.

Зроблено висновок про те, що удосконалення управління державними соціальними гарантіями потребує обґрунтування сукупності теоретико-методологічних засад механізму управління згаданими гарантіями, розробки нової системи принципів, форм, методів, інструментів управління, спрямованих на формування цілісності системи державних соціальних гарантій, її динамічної рівноваги, стійкості та реалізації поставлених цілей.

Сформульовано концептуальні засади механізму управління державними соціальними гарантіями, який охоплює цілі, рівні управління, розподіл функцій управління за рівнями управління, систему інструментів управління. Запропоновано напрями удосконалення організаційної та функціональної структури управління. У цілому система управління державними соціальними гарантіями має працювати для досягнення двох цілей:

- визначення та обґрунтування соціально та економічно прийнятного рівня соціальних гарантій;

- забезпечення ефективної та результативної реалізації соціальних гарантій через демократично контрольоване державне управління.

Досягнення цих цілей відбувається через організацію управління на трьох рівнях: вироблення державної політики; управління системою на національному рівні; впровадження окремих схем соціального захисту та адміністративне управління. Показано сфери управлінських рішень та інструментів їх реалізації на кожному з рівнів.

Розроблено пропозиції щодо зміни організаційної структури управління державними соціальними гарантіями шляхом створення наглядового органу для забезпечення управління системою державних соціальних гарантій в цілому, консультативно-дорадчих органів, формування механізмів ефективного внутрішнього контролю процесу управління та контролю процесу управління з боку суспільства на національному рівні.

У цьому розділі викладені також пропозиції щодо удосконалення організаційно-аналітичного забезпечення процесу прийняття управлінських рішень. Запропоновано інституційно-процесуальну модель законодавчого процесу вироблення законодавчого рішення в галузі державних соціальних гарантій, яка передбачає розвиток нових для України технологій та форм, таких як консультування, громадське обговорення, складання проектів законодавчих актів “Біла Книга” та “Зелена Книга”. Така модель спрямована на широке впровадження узгоджувальних процедур та громадських консультацій, активізацію нормотворчої діяльності органів виконавчої влади, що забезпечить зв’язок між самою політикою та її реалізацією, широку участь основних соціальних партнерів, узгодження інтересів різних соціальних груп та досягнення згоди щодо рівнів та видів соціальних гарантій.

Створення та розвиток цілісної системи соціального законодавства України, підвищення обґрунтованості прийняття рішень щодо державних соціальних гарантій потребує також удосконалення аналітичного забезпечення прийняття законодавчих актів. Доведено необхідність формування державних і громадських інститутів експертизи у процесах нормотворчості, виділення соціальної експертизи в самостійний напрям управлінської процедури на всіх рівнях розробки нормативно-правових актів, запропоновано технологію соціально-економічної експертизи законопроектів.

Установлено, що існує потреба в широкому використані соціальних стандартів і нормативів в процесі управління державними соціальними гарантіями, що дасть змогу розв’язати низку системних проблем, передусім створення методологічної бази для визначення пріоритетів соціальної політики, цілей, показників розвитку соціальних процесів, забезпечення рівного доступу громадян до одержання благ і послуг, удосконалення бюджетно-економічних механізмів розподілу ресурсів на соціальні потреби. Автором сформульовані рекомендації щодо удосконалення Закону України “Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії”, які передусім полягають у чіткому визначені сутності самих термінів “соціальні нормативи”, “соціальні стандарти”, та окресленні відповідних завдань, які вони мають виконувати, а також комплексного і системного характеру цих термінів.

Запропоновано класифікацію основних принципів формування соціальних нормативів для визначення державних соціальних гарантій на основі системного набору. Визначено, що структуру системи соціальних нормативів мають складати: прожитковий мінімум як норматив гарантування рівня основних видів доходів громадян (заробітної плати, пенсії, допомоги по безробіттю), нормативи забезпечення особливих потреб окремих груп населення (інвалідів, дітей, людей похилого віку); нормативи компенсаційних виплат (ветеранам, реабілітованим, постраждалим внаслідок аварії на ЧАЕС, професійним групам); нормативи споживання основних суспільних благ і послуг (освіти, охорони здоров’я). Формування державних соціальних гарантій на основі системи нормативів дасть змогу забезпечити адресність їх спрямування, обґрунтувати адекватні форми підтримки різних соціальних груп, що потребують соціального захисту, здійснити перехід на грошові форми надання пільг.

У розділі наголошено на необхідності впровадження методу соціального бюджетування в процесі управління державними соціальними гарантіями, який дає змогу зробити найбільш ґрунтовний аналіз системи соціальних гарантій та взаємозв’язків її елементів. Робиться наголос на доцільності використання в Україні методології розробки національної моделі соціального бюджету, запропонованої Міжнародною організацією праці (МОП), яка передбачає зведення усіх видатків на соціальну сферу за рахунок різних джерел фінансування, що є основою для створення системи коротко- та середньострокового макроекономічного планування, прогнозування доходів бюджету та інших загальнодержавних фондів фінансових ресурсів, а також визначення стратегічних пріоритетів їх розподілу.

Використання моделі соціального бюджету як інструменту управління державними соціальними гарантіями дасть змогу постійно вдосконалювати структуру соціальних видатків з урахуванням стратегічних завдань соціального розвитку, динаміки економічного розвитку країни й регіонів, демографічних прогнозів та соціальних нормативів, забезпечувати ефективну взаємодію центрального, регіонального та місцевих бюджетів у галузі фінансування соціальної сфери.

ВИСНОВКИ

Здійснене дисертаційне дослідження дає підстави зробити узагальнюючі висновки і рекомендації, які мають теоретичне та практичне значення. Отримані наукові результати підтверджують гіпотезу, покладену в основу дослідження, а досягнення поставленої мети дало змогу вирішити наукове завдання удосконалення управління державними соціальними гарантіями, що має важливе значення для розвитку науки державного управління.

1. Трансформація суспільних відносин внаслідок ринкових перетворень в Україні зумовила визначення нових цілей та механізмів гарантування умов життєдіяльності населення. Вихідним пунктом коригуючого впливу держави на соціально-економічні процеси нині є потреба у страхуванні соціальних ризиків та забезпечені сталого соціального розвитку.

Установлено, що серед науковців відсутня єдність у розумінні сутності, місця та ролі державних соціальних гарантій у структурі управління суспільним розвитком. У практиці різних країн також немає єдиного підходу до формування системи державних соціальних гарантій. Кожна з цих систем відповідає моделі соціально-економічного розвитку, політичній системі суспільства, його культурним традиціям.

На основі аналізу державних соціальних гарантій як цілісної системи соціальної безпеки визначено, що довершена система соціальних гарантій передбачає єдність взаємодії, взаємовпливів, взаємозалежності усіх її елементів. Доведено, що пізнання та використання в практичній управлінській діяльності закономірностей формування соціальних гарантій є основою науково обґрунтованого управлінського впливу держави на систему соціальних гарантій для досягнення її динамічної рівноваги, стійкості та поставлених цілей.

2. Узагальнення різноманітних тенденцій у соціальній політиці різних країн дає змогу зробити висновок, що концепція розвитку державних соціальних гарантій в Україні має відповідати сучасним уявленням про соціально орієнтовану економіку. Обґрунтовано доцільність використання європейського досвіду здійснення державних соціальних гарантій, оскільки саме для країн Західної Європи є характерними розвинений багатофункціональний інститут державних соціальних гарантій та поєднання структур демократичного управління, регульованої ринкової економіки, що забезпечує соціальну стабільність суспільства.

3. Всебічний аналіз вітчизняних та наукових джерел за темою дисертації свідчить про відсутність міждисциплінарних інтегрованих досліджень, які були б придатними для формування теоретико-методологічних засад механізму управління державними соціальними гарантіями з урахуванням тенденцій та особливостей соціально-економічного розвитку України.

Розроблено напрями та методику дослідження управління державними соціальними гарантіями, які дають змогу виявити системні характеристики державно-управлінського впливу щодо забезпечення гарантованих умов життєдіяльності населення в конкретно-історичному суспільстві. Вони передбачають дослідження таких сфер та напрямів: моделі державного управління; практики вироблення політики; реалізації політики держави щодо виконання своїх соціальних зобов’язань; цінностей, притаманних суспільству, та культурних традицій країни.

4. Результати аналізу тенденцій розвитку управління державними соціальними гарантіями в Україні свідчать про суперечливість процесу формування системи державних соціальних гарантій, наявність комплексу проблем, основними серед яких є:

- відсутність системного підходу до формування державних соціальних гарантій, сучасного інструментарію вибору пріоритетів соціальної політики та механізмів її реалізації;

- відсутність чіткого взаємозв’язку між виробленням політики та її реалізацією;

- недосконалість нормативно-правового забезпечення у сфері соціального захисту (відсутність єдиної системи “соціального права”, наявність численних суперечностей у законодавстві України, що ускладнює реалізацію конституційних прав громадян);

- недостатня міжвідомча координація органів, які беруть участь у формуванні та реалізації соціальної політики; нечіткість розмежування функцій, обов’язків та відповідальності щодо реалізації державних соціальних гарантій між державою та регіонами;

- неефективність систем управління у схемах соціального страхування.

5. Визначено, що удосконалення управління державними соціальними гарантіями потребує обґрунтування сукупності теоретико-методологічних засад механізму управління державними соціальними гарантіями, розробки нової системи принципів, форм, методів, інструментів управління, спрямованих на забезпечення формування цілісної системи соціальних гарантій.

Обґрунтовано концептуальні засади механізму управління державними соціальними гарантіями в Україні, який охоплює цілі управління, визначення рівнів управління, сфер прийняття управлінських рішень та інструментів на кожному з рівнів, методи, організаційну та функціональну структури управління.

Доведено, що багатосуб’єктність системи управління державними соціальними гарантіями визначає багатофункціональність та багаторівневість його організації. Для побудови ефективної системи управління державними соціальними гарантіями в організаційній структурі управління доцільно виділяти такі три основні рівні: вироблення державної політики; управління системою на національному рівні; впровадження окремих схем соціального захисту та адміністративне управління.

На сьогодні в процесі управління соціальними гарантіями в Україні має бути забезпечено:

1) на рівні вироблення державної політики:

- прийняття соціальної доктрини, визначення соціальних цілей держави (стратегічних і тактичних);

- визначення форм національних консультацій та узгоджувальних процедур (зокрема через запровадження процесу розробки “Зеленої” та “Білої” Книг), інструментів для забезпечення підтримки раціональних управлінських рішень щодо загальних видатків на соціальні гарантії, структури системи соціальних гарантій, їх рівнів.

2) на загальнодержавному рівні:

- загальну координацію процесу реалізації соціальних гарантій через створення національного наглядового органу;

- розроблення концепції реформування нормативно-правової бази у сфері соціального захисту на основі аналізу ефективності реалізації соціальних програм;

- впровадження нових управлінських підходів до планування соціальних видатків, спрямованих на приведення зобов’язань держави у відповідність з наявними фінансовими ресурсами;

- визначення ступеня участі основних соціальних партнерів у фінансуванні та адмініструванні;

- формування ефективних механізмів адміністрування системи державних соціальних гарантій, оптимізацію зусиль органів державної влади, місцевого самоврядування, приватного сектора, громадських організацій у реалізації соціальних гарантій;

- удосконалення механізму здійснення управлінського контролю за реалізацією державних соціальних гарантій;

3) на рівні впровадження окремих схем соціального захисту та адміністрування:

- формування ефективної організаційної структури управління у кожній підсистемі системи державних соціальних гарантій;

- скорочення адміністративних видатків на реалізацію схем соціального страхування і державних соціальних програм;

- регламентацію відносин між наглядовими органами схем соціального страхування та урядом щодо використання ресурсів фондів соціального страхування.

6. Аргументовано необхідність удосконалення процесу прийняття рішень при здійсненні нормотворчості. Запропоновано модель процесу прийняття законодавчого рішення, яка передбачає стадію наукового обґрунтування, активну участь органів виконавчої влади у виробленні політики, що забезпечить зв’язок між заходами політики та її реалізацією, залучення основних соціальних партнерів до узгодження позицій.

Визначено доцільність запровадження всебічного експертного забезпечення формування державних соціальних гарантій у процесах нормотворчості шляхом створення державних і громадських інститутів експертизи, виділення соціальної експертизи в самостійний напрям управлінської процедури, що сприятиме розвитку єдиної системи соціального законодавства України, зближення його із стандартами Європейського Союзу, підвищення обґрунтованості прийняття рішень щодо державних соціальних гарантій. Запропоновано технологію проведення експертизи законопроектів, що визначають соціальні гарантії населенню.

7. Доведено, що важливим інструментом побудови цілісної системи державних соціальних гарантій є соціальні стандарти та нормативи. Його використання в процесі управління дасть змогу вирішити низку системних завдань, передусім створення методологічної бази для визначення пріоритетів соціальної політики, цілей, показників розвитку соціальних процесів, забезпечення рівного доступу громадян до одержання благ і послуг, удосконалення бюджетно-економічних механізмів розподілу ресурсів на соціальні потреби. Викладені пропозиції щодо внесення змін до Закону України “Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії” стосовно визначення понять, порядку розробки та використання державних соціальних стандартів і нормативів, а також до інших нормативно-правових актів.

Запропоновано класифікацію основних принципів та вимог формування соціальних нормативів для визначення цілісної системи державних соціальних гарантій.

9. Обґрунтовано запровадження в практичній управлінській діяльності моделі соціального бюджету як аналітичного інструментарію, використання якого дасть змогу планувати на коротко- і середньострокову перспективу основні параметри державних видатків на забезпечення соціальних гарантій, враховуючи основі показники динаміки економічного розвитку країни і регіонів, демографічні прогнози та соціальні нормативи.

10. Система державних соціальних гарантій, її форми, цілі та інструменти постійно змінюються залежно від того, які проблеми та потреби стоять перед суспільством у конкретний період. Тому управлінська діяльність