ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ
Коломоєць Тетяна Олександрівна
УДК 342.959
АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПРИМУС У ПУБЛІЧНОМУ ПРАВІ УКРАЇНИ: ТЕОРІЯ, ДОСВІД ТА ПРАКТИКА РЕАЛІЗАЦІЇ
Спеціальність 12.00.07 – теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право
АВТОРЕФЕРАТ
дисертації на здобуття наукового ступеня
доктора юридичних наук
Харків-2005
Дисертацією є рукопис.
Робота виконана в Запорізькому державному університеті, Міністерство освіти і науки України.
Науковий консультант: доктор юридичних наук, професор
Шкарупа Віктор Костянтинович,
Національна академія Державної податкової служби України, завідувач кафедри адміністративного права, адміністративно-процесуальної та кримінально-процесуальної діяльності.
Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор,
Додін Євген Васильович,
Одеська національна юридична академія,
завідувач кафедри морського та митного права;
доктор юридичних наук, професор
Пєтков Валерій Петрович,
Кіровоградський юридичний інститут Національного університету внутрішніх справ, ректор;
доктор юридичних наук, доцент
Левченко Катерина Борисівна,
Міжнародний правозахисний центр “Ла-Страда”, президент.
Провідна установа: Одеський національний університет ім.І.І.Мечникова, Міністерство освіти і науки України (м. Одеса)
Захист відбудеться “15” квітня 2005 р. о 9.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д.64.700.01 Національного університету внутрішніх справ (61080, м. Харків, пр. 50-річчя СРСР, 27).
З дисертацією можна ознайомитися в науковій бібліотеці Національного університету внутрішніх справ (61080, м. Харків, пр. 50-річчя СРСР, 27).
Автореферат розіслано “14” березня 2005 року.
Вчений секретар
спеціалізованої вченої ради Т.В. Каткова
ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
Актуальність теми дослідження. У світлі сучасних державотворчих та правотворчих процесів в Україні, зорієнтованих на практичну реалізацію положень Конституції щодо побудови демократичної, соціальної, незалежної, правової держави, визнання особи найвищою соціальною цінністю, реформування організаційно-правової структури та функціонального призначення державних органів, запровадження моделі партнерських відносин особи і органів держави при істотному зменшенні примусового втручання останніх, важливої актуальності набувають питання використання адміністративного примусу, який завжди посідав і до цього часу зберігає чільне місце в системі методів діяльності численних державних органів. Останнім часом потенціал адміністративного примусу суттєво змінився за рахунок модифікації його матеріально-правових та процесуально-правових властивостей, і, як наслідок, виникла неузгодженість доктринальних положень, значна кількість яких була розроблена ще у середині ХХ століття й істотно застаріла, законодавства (значного за обсягом, розпорошеного у нормативно-правових актах різної юридичної сили, неузгодженого, а інколи і суперечливого за змістом) і реалій примусовозастосовчої діяльності уповноважених органів, що негативно впливає на якість та ефективність роботи останніх, а також ступінь захисту прав, свобод та інтересів громадян, що є неприпустимим.
Внаслідок цього у вітчизняній правовій науці досить часто формулюються пропозиції вчених-юристів щодо виокремлення нових самостійних різновидів державно-правового примусу – фінансового, податкового, митного, інформаційного тощо, при цьому головним аргументом вважається виділення їх нормативного підґрунтя як галузей права. Нажаль, погодитися з цим не можна, оскільки, по-перше, не всі відповідні нормативні утворення є галузями права (наприклад, податкове, інформаційне), по-друге, вже є загальновизнаною недоцільність використання вищезазначеного критерію для розподілу державно-правового примусу на різновиди, по-третє, детальний аналіз відповідних примусових заходів свідчить, що вони в цілому зберігають притаманні адміністративному примусу властивості, хоча мають і специфічні, кількість та значення яких невелике, що не дає підстав для виділення їх як самостійних різновидів. В той же час, сучасні доктринальні положення про адміністративний примус не відповідають у повній мірі потребам сьогодення, бо реальний його потенціал “виріс” за межі теоретичних конструкцій і навіть його назва потребує змін. Саме тому доцільним є пошук нового вектору у науковому дослідженні модифікованого різновиду державно-правового примусу, який би дозволив врахувати всі властивості традиційного адміністративного примусу та специфічні ознаки заходів, засади застосування яких в адміністративному (позасудовому) порядку визначені у фінансовому, податковому, митному, інформаційному, екологічному, земельному законодавстві, а також формулювання його теорії, яка б узгоджувалася із пріоритетними напрямками вітчизняної правової науки, одним із яких є дослідження права крізь призму розподілу на приватне та публічне. Відповідний розподіл права можна обрати як вектор і обґрунтувати існування та сформулювати теорію адміністративного (позасудового) примусу у публічному праві України.
Визначення сутності, властивостей адміністративного примусу у публічному праві України, його зовнішніх форм прояву, класифікаційного розподілу останніх, специфіки процесуального режиму використання державними органами за різних обставин, а також розробка аргументованих пропозицій та рекомендацій щодо удосконалення законодавства про відповідний різновид державно-правового примусу та практики його застосування мають не тільки теоретичне, а й велике практичне значення.
Безпосередньо проблематиці адміністративного примусу в публічному праві України увага вчених-юристів, на жаль, не приділялася. В основному їх зусилля концентрувалися й далі зосереджуються на дослідженні адміністративного примусу, засади застосування якого визначені в адміністративному праві. Вагомий внесок у вивчення сутності адміністративного примусу, його ознак, місця і ролі в системі державно-правового примусу, класифікації його заходів зробили А.Антонович, Д.Бахрах, І.Веремеєнко, І.Галаган, О.Євтихієв, М.Єропкін, А.Клюшніченко, В.Кобалевський, Л.Коваль, Т.Козирєва, О.Коренєв, О.Луньов, В.Манохін, Н.Саліщева, І.Тарасов, Ю.Рябов, О.Шергін, О.Якуба, деякі положення праць яких, з урахуванням часу їх написання (сер. ХІХ - 50-80 рр. ХХ століття) дещо застаріли і не в повній мірі відповідають сучасним вимогам. Властивостям окремих адміністративно-примусових заходів, переважно заходів відповідальності та специфіці застосування заходів адміністративного примусу в діяльності певних державних органів приділили увагу в сер.-кін. ХХ століття: Ю.Адушкін, Д.Бахрах, Л.Біла, А.Васильєв, І.Голосніченко, Є.Додін, М.Дорогих, Є.Курінний, В.Манохін, М.Маслєнніков, Р.Павловський, Л.Попов, А.Селіванов, М.Студенікіна, М.Тищенко, В.Шамрай, О.Шергін, В.Юсупов та ін., з початку ХХІ століття – В.Авер’янов, О.Андрійко, О.Баклан, О.Бандурка, Є.Безсмертний, Ю.Битяк, А.Гаркуша, В.Гіжевський, З.Гладун, С.Гончарук, В.Зуй, А.Єгупенко, Д.Калаянов, Р.Калюжний, С.Ківалов, Н.Кізіма, Ю.Кінаш, В.Колпаков, В.Комзюк, О.Кузьменко, Д.Лук’янець, Р.Мельник, О.Негодченко, В.Опришко, О.Остапенко, В.Пєтков, О.Салманова, В.Серафімов, О.Фролов, Н.Хорощак, В.Чабан, Л.Чистоклєтов, В.Шкарупа, а також А.Комзюк, який розробив теорію адміністративного примусу в правоохоронній діяльності міліції. Всі фундаментальні положення праць вищезазначених вчених-юристів були використані при дослідженні адміністративного примусу в адміністративному праві як основи адміністративного примусу у публічному праві України.
При аналізі інших складових адміністративного примусу у публічному праві України використовувалися праці Л.Воронової, Ю.Білоусова, В.Вишневецького, М.Кучевенка, В.Наумова, П.Пацурківського, Л.Савченко, Т.Сараскіної, Р.Усенка, Т.Ямненко (примус у фінансовому праві), К.Бережної, А.Государського, Б.Кормича, В.Настюк, Д.Приймаченка, К.Сандровського (примус у митному праві), Ю.Вовка, В.Мунтяна, М.Шульги (примус у земельному праві), В.Андрейцева, А.Гетьмана, Л.Коваленко, І.Куян, В.Попова (примус в екологічному праві), І.Арістової, В.Гавловського, М.Демкової, Л.Кузенко, В.Цимбалюка (примус в інформаційному праві), в яких питання адміністративного примусу розглядаються переважно в межах більш змістовної проблематики. І, нарешті, особлива увага була приділена науковим роботам, присвяченим публічному праву (праці С.Бобровнік, О.Гончарука, А.Колодія, В.Мамутова, Н.Оніщенко, П.Рабиновича, Ю.Старилова, Ю.Тихомирова, Є.Харитонова, О.Харитонової, О.Юлдашева, О.Ющика та ін.).
Отже, за наявності значної кількості різноманітних наукових джерел, жодної роботи, в якій би досліджувався потенціал адміністративного примусу у публічному праві України, до цього часу ще не було
Зв’язок з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано в рамках планів досліджень юридичного факультету Запорізького державного університету на 2003-2007 р.р. та спеціальної науково-дослідної теми “Основні напрямки реформування законодавства України у контексті європейської інтеграції” (номер державної реєстрації 0104U004048), крім того тема дисертації пов’язана з підготовкою змін до законодавства України про застосування примусу у діяльності державних органів.
Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу теоретичних засад, правового регулювання та практики застосування уповноваженими державними органами, а у деяких випадках і громадськими організаціями примусових заходів в адміністративному (позасудовому) порядку в різних сферах суспільного життя виробити теорію адміністративного примусу у публічному праві України, визначити напрями удосконалення відповідного законодавства та практики примусовозастосовчої діяльності.
Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити такі основні завдання:
- з’ясувати сутність публічного права, критерії його відмежування від приватного права та засади співвідношення з останнім, простежити генезис концепції публічного права у правовій науці й визначити систему публічного права України як нормативного підґрунтя адміністративного (позасудового) примусу;
- проаналізувати сутність, властивості адміністративного примусу в публічному праві України, генезис цього інституту у правовій науці та законодавстві, місце і роль в системі державного примусу та співвідношення із суміжними правовими інститутами;
- визначити критерії та запропонувати класифікацію зовнішніх форм прояву адміністративного примусу у публічному праві України;
- проаналізувати потенціал адміністративного примусу в адміністративному праві як основи адміністративного примусу в публічному праві України, зосередити увагу на його специфіці в залежності від юридико-фактичних підстав застосування;
- визначити сутність, ознаки, особливості зовнішніх форм прояву та процесуального режиму застосування адміністративного примусу в митному, фінансовому, податковому, земельному, екологічному та інформаційному праві як складових адміністративного примусу у публічному праві України;
- виробити рекомендації, спрямовані на удосконалення теоретико-правових засад і практики застосування адміністративного примусу в публічному праві України.
Об’єктом дослідження є суспільні відносини, які формуються у сфері публічного права, а також адміністративно-примусової діяльності уповноважених державних органів, а у деяких випадках і громадських організацій.
Предмет дослідження становлять теоретико-методологічні засади, нормативні основи та процедура застосування адміністративного примусу у публічному праві України.
Методи дослідження .Методологічну основу дослідження становить сукупність методів та прийомів наукового пізнання, як загальнонаукових (діалектичний, історичний, логічний, системний аналіз тощо), так і спеціальних (документального аналізу, порівняльно-правового тощо). Так, діалектичний метод пізнання процесів, що відбуваються у сфері застосування примусових заходів в адміністративному (позасудовому) порядку, засади яких визначаються у публічному праві України, дозволяє розглянути їх у розвитку та взаємозв’язку, виявити усталені напрямки і закономірності в цілому. Історично-правовий метод передбачає вивчення публічного права, його системи, законодавства про адміністративний примус у публічному праві України та практики його застосування у розвитку, виявлення зв’язку минулого і сьогодення (підрозділи 1.2, 2.1, 2.2, 2.3, 3.1). Системно-структурний підхід застосовується при визначенні елементів системи публічного права України як нормативного підґрунтя адміністративного примусу, класифікації заходів відповідного різновиду державно-правового примусу (підрозділи 1.2, 2.3.), логіко-семантичний - для формулювання відповідних дефініційних конструкцій (підрозділи 1.1, 1.2, 2.1, 2.3, 3.1, 3.2, 4.1, 4.2, 4.3, 5.1, 5.2, 5.3). Важливого значення набуває також порівняльно-правовий метод, який дозволяє виявити переваги та вади зарубіжного досвіду правового регулювання та практики застосування примусових заходів в адміністративному порядку у публічних сферах суспільних відносин та реформування зазначеного інституту (підрозділи 2.2, 3.1, 3.2, 4.1, 4.2, 4.3, 5.1, 5.2, 5.3), та соціологічний метод щодо з’ясування думки фахівців-практиків стосовно проблеми, яка досліджується (підрозділи 3.1.,3.2, 4.1, 4.2, 4.3, 5.1, 5.2, 5.3). Методи моделювання, аналізу та синтезу були використані для розробки пропозицій щодо удосконалення законодавства. Специфіка досліджуваного об’єкту, його комплексний характер передбачає застосування цілого ряду наукових підходів: фундаментального, органічної єдності теорії й практики, поєднання критичного і раціонального, порівняльно-ретроспективного, єдності логічного та системного підходів.
Використання синергетичного наукового напрямку та комплексне застосування методів наукового пізнання сприяло дослідженню адміністративного примусу в публічному праві України за сукупністю всіх елементів, єдності соціального змісту та юридичної форми, що позитивно вплинуло на підвищення наукового і практичного значення отриманих результатів.
Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертаційного дослідження склали наукові праці фахівців в галузі філософії, соціології, загальної теорії держави і права, теорії управління та адміністративного права, інших галузевих правових наук, у тому числі зарубіжних вчених. Положення та висновки дисертації ґрунтуються на приписах Конституції України, чинних законодавчих та інших нормативно-правових актів, які визначають правові засади застосування заходів адміністративного (позасудового) примусу у сфері публічних відносин. Інформаційну та емпіричну основу дослідження становлять також узагальнення практичної діяльності різних державних органів, політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали.
Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що проблеми адміністративного примусу у публічному праві у вітчизняній адміністративно-правовій науці не досліджувалися, хоча в цьому є нагальна потреба у контексті докорінного оновлення засад державно-примусової політики держави, реформування чинного законодавства. Робота є однією з перших спроб комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень правової науки дослідити проблемні питання адміністративного примусу в публічному праві України та сформулювати авторське бачення шляхів їх вирішення. В результаті проведеного дослідження вперше обґрунтовано існування адміністративного примусу в публічному праві України, розроблено його теорію, сформульовано низку нових наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем. Наукова новизна полягає у таких результатах:
уперше – публічне право України визначено як нормативне підґрунтя різновиду державно-правового примусу;
- запропоновано відійти від дріб’язкової деталізації державно-правового примусу на види, які насправді не мають ознак самостійності, та виділено новітній різновид комплексного характеру - адміністративний примус у публічному праві України, сформульовано його визначення, проаналізовано властивості;
- визначено та детально проаналізовано складові змісту адміністративного примусу у публічному праві України;
- запропоновано власну, оригінальну класифікацію заходів адміністративного примусу в публічному праві України з одночасним використанням кількох критеріїв у кілька етапів;
- у новому аспекті висвітлено ефективність державно-правового примусу (на прикладі адміністративного примусу в публічному праві України) з виділенням її критеріїв та показників;
- порушено ряд проблемних питань застосування адміністративно-примусових заходів різними державними органами у сфері публічних відносин та запропоновано шляхи їх вирішення;
- сформульовано ряд конкретних пропозицій та рекомендацій, спрямованих на удосконалення теоретико-правових засад і практики застосування заходів адміністративного примусу, засади яких визначені у публічному праві України, в тому числі й щодо внесення змін та доповнень до чинного законодавства, а також підвищення ефективності законопроектної роботи;
удосконалено – визначення державно-правового примусу та його співвідношення з суміжними правовими категоріями;
- доктринальні положення розгляду правових засад застосування різновидів державно-правового примусу, виходячи з їх важливості для забезпечення прав і свобод людини і громадянина, а також прав і законних інтересів юридичних осіб;
- уявлення вітчизняної державної політики щодо стратегічних напрямків використання державно-правового примусу, з акцентом на потенціал запропонованого різновиду, в умовах сучасних державотворчих процесів;
- порівняльний аналіз правового регулювання засад застосування державними органами адміністративно-примусових заходів в Україні та зарубіжних країнах і пропозиції щодо запозичення досвіду останніх в Україні;
дістало подальшого розвитку визначення публічного права, його генези у правовій науці та критеріїв відмежування публічного права від приватного;
- систематизація наукових поглядів щодо системи публічного права та її елементів;
- визначення місця державно-правового примусу і його різновидів у системі методів діяльності державних органів;
- аналіз окремих адміністративно-примусових заходів з урахуванням реалій правотворчого, правозастосовчого та примусовозастосовчого процесів.
Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що:
- у науково-дослідній сфері ці результати, які в сукупності становлять теорію адміністративного примусу в публічному праві України, можуть бути основною для подальшого дослідження проблем як адміністративного примусу зокрема, так і державно-правового примусу в цілому;
- у сфері правотворчості – висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані в дисертації, може бути використано для підготовки й уточнення законодавчих та підзаконних актів, зокрема Кодексу України про адміністративні правопорушення, Митного кодексу, Земельного кодексу, Законів України “Про боротьбу з корупцією”, “Про міліцію”, “Про інформацію”, “Про природно-заповідний фонд”, проектів Податкового кодексу, Адміністративного процесуального кодексу, Кодексу про адміністративні проступки та інших, що сприятиме вдосконаленню правового регулювання застосування примусу в діяльності уповноважених державних органів, а в деяких випадках і громадських організацій;
- у правозастосовчій діяльності використання одержаних результатів дозволить підвищити ефективність практичного застосування у сфері публічних відносин державними органами, а в деяких випадках і громадськими організаціями заходів адміністративного примусу;
- у навчальному процесі – матеріали дисертаційного дослідження доцільно використовувати для підготовки підручників та навчальних посібників з дисциплін “Адміністративне право”, “Адміністративна відповідальність”, “Адміністративна юрисдикція”, “Податкове право”, “Фінансове право”, “Митне право”, “Теорія держави та права”, “Інформаційне право”. Вони вже застосовуються під час проведення занять із зазначених дисциплін у Запорізькому державному університеті, Запорізькому юридичному інституті МВС України, Національному гірничому університеті, Національній академії державної податкової служби України, Гуманітарному університеті “Запорізький інститут державного та муніципального управління”, Академії митної служби України, Запорізькому центрі підвищення кваліфікації, перепідготовки державних службовців Запорізької обласної державної адміністрації. Їх враховано також у навчально-методичних розробках, підготовлених автором;
- у правовиховній сфері – положення і висновки дисертації може бути використано в роботі з метою підвищення рівня правової культури населення та працівників державних органів.
Особистий внесок здобувача в одержання наукових результатів, що містяться в дисертації. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно, всі сформульовані положення та висновки обґрунтовані на підставі самостійних досліджень.
Апробація результатів дисертаційного дослідження. Матеріали дослідження обговорювалися на кафедрі конституційного та адміністративного права юридичного факультету Запорізького державного університету, використовуються у навчальному процесі юридичного факультету Запорізького державного університету, Запорізького юридичного інституту МВС України, Національного гірничого університету, АРІУ, Національної академії державної податкової служби України, Академії митної служби України, Центру підвищення кваліфікації та перепідготовки державних службовців Запорізької обласної державної адміністрації. Основні положення та висновки дисертаційного дослідження були оприлюднені на 18 всеукраїнських, міжрегіональних науково-теоретичних, науково-практичних та наукових конференціях, таких, зокрема, як науково-практичній конференції “Проблеми і перспективи розвитку та реалізації законодавства України” (Київ, 2001), ІІІ міжнародній міждисциплінарній науково-практичній конференції “Сучасні проблеми гуманізації та гармонізації управління” (Харків, 2002), другій міжрегіональній науково-практичній конференції, присвяченій пам’яті д.ю.н., професора Л.В.Коваля (Запоріжжя, 2002), науково-практичній конференції “Проблеми кодифікації законодавства України” (Київ, 2003), міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми й напрямки формування світогляду майбутніх працівників органів внутрішніх справ та забезпечення прав і свобод людини” (Запоріжжя, 2003), ІІ міжнародній науково-практичній конференції “Сучасні проблеми управління” (Київ, 2003), науково-практичній конференції “Інноваційна модель соціально-економічного розвитку Запорізького регіону” (Запоріжжя, 2003), Всеукраїнській науково-практичній конференції “Актуальні проблеми державотворення в умовах адміністративної реформи” (Запоріжжя, 2003), науково-практичній конференції “Митна політика України в контексті європейського вибору: проблеми та шляхи їх вирішення” (Дніпропетровськ, 2003), ІХ регіональній науково-практичній конференції “Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні” (Львів, 2003), ІІІ Національній науково-теоретичній конференції “Українське адміністративне право: стан і перспективи реформування” (Одеса, 2003), VІІ міжнародній науково-практичній конференції “Наука і освіта 2004” (Дніпропетровськ, 2004), ІІІ міжнародній науково-практичній конференції “Динаміка наукових досліджень 2004” (Дніпропетровськ, 2004), науковій конференції студентів, аспірантів та молодих вчених Запорізького державного університету (Запоріжжя, 2004), науковій конференції “Науковий потенціал майбутнього України на шляху до європейської інтеграції” (Дніпропетровськ, 2004), Всеукраїнській науково-практичній конференції “Актуальні проблеми взаємодії судових та правоохоронних органів у процесі реалізації завдань кримінального судочинства” (Запоріжжя, 2004), міжнародній науково-практичній конференції “Реформування правової системи України: проблеми і перспективи розвитку в контексті європейських інтеграційних процесів” (Київ, 2004), щорічній науково-практичній конференції “Запорізькі правові читання” (Запоріжжя, 2004). Результати дослідження використовувалися також під час розробки навчальних програм та інших методичних матеріалів з дисциплін “Адміністративне право”, “Адміністративна відповідальність”, “Адміністративна юрисдикція”, “Податкове право”, “Фінансове право”, “Митне право”, “Теорія держави та права”, “Інформаційне право” у Запорізькому державному університеті, Запорізькому юридичному інституті МВС України, Національній академії державної податкової служби України, Гуманітарному університеті “Запорізький інститут державного та муніципального управління”, Академії митної служби України.
Публікації. Основні положення та результати дисертації відображено в індивідуальній монографії “Адміністративний примус у публічному праві України: теорія, досвід та практика реалізації” (Запоріжжя: Поліграф, 2004. – 404 с.), 36 наукових статтях, тезах доповідей у наукових журналах та збірниках наукових праць, 20 з яких надруковані в юридичних фахових виданнях.
Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, п’яти розділів, які об’єднують тринадцять підрозділів, висновків і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 456 сторінок, із них список використаних джерел – 55 сторінок. Список використаних джерел складається із 596 найменувань. Назви і розташування розділів та підрозділів зумовлені логікою викладення та результатами виконаного дослідження.
ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ
У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержання, апробація результатів дисертації та публікації.
Розділ І “Публічне право України як підґрунтя адміністративного примусу”, що складається із двох підрозділів, присвячено аналізу процесів розвитку дослідження у вітчизняній та зарубіжній правовій доктрині публічного права, а також визначенню, сутності та системі публічного права України як нормативного підґрунтя державно-правового, і, зокрема, адміністративного примусу.
У підрозділі 1.1 “Генезис концепції публічного права у правовій доктрині” у світлі обрання новітнього орієнтиру формування національної правової системи, який полягає у поділі права на приватне та публічне, дисертантом зосереджено увагу на характеристиці дослідження феномену останнього у вітчизняній та зарубіжній правовій науці, починаючи від праць Ульпіана та інших римських юристів, в яких розмежування публічного і приватного права пояснювалося суто логічно та у відриві від соціального змісту, обумовлювалося об’єктивними розбіжностями у методах правового регулювання, аж до праць сучасних вчених-юристів (О.Гончарука, І.Котюка, О.Крупчана, О.Підопригори, В.Селиванова, Ю.Тихомирова, О.Харитонової, О.Юлдашева та ін.), присвячених, в основному, пошуку та аналізу новітніх критеріїв відповідного розмежування на тлі загальної активізації та поглиблення вивчення потенціалу приватного права.
У дисертації пропонується власний варіант періодизації генезису дослідження публічного права у правовій науці, відзначається загальна фрагментарність доктринальних досліджень його феномену, навіть у період так званого “тріумфу публічного права” (20-80 рр. ХХ ст.), зосередження уваги як вітчизняних, так і зарубіжних вчених-юристів, переважно, на характеристиці лише однієї-кількох його ознак – інтересу, на задоволення якого спрямовані норми права, способу захисту інтересу, методу взаємовідносин суб’єктів правовідносин та ін. обо’язково крізь призму дихотомії з приватним правом, формулювання на цій основі теорій розподілу, серед яких найпоширенішими є теорія інтересу, теорія субординації (співпідлеглості, влади-підпорядкування, методу), теорія віднесення (допустимості правових норм) тощо, які, хоча й знайшли своїх прихильників, однак до цього часу не реалізовані на практиці.
У дисертації обґрунтовується потреба комплексного підходу до доктринального дослідження публічного права із обов’язковим урахуванням раніше отриманих результатів, виділяються і детально аналізуються специфічні властивості останнього, серед яких: регулювання відносин за обов’язкової участі представника держави; орієнтація на задоволення публічних (суспільних) інтересів; забезпечення однобічного волевиявлення суб’єктів правовідносин; домінування ієрархічних відносин та субординації правових актів; імперативний метод регулювання та можливість легального застосування примусу (завдяки чому його можна розглядати як підґрунтя примусової діяльності); судовий або адміністративний спосіб захисту з ініціативи представника держави; широка сфера дії. Вбачається доцільною активізація використання терміну “публічне право” у сучасних наукових розробках. Дисертант формулює власне визначення публічного права як специфічного “суперблоку”, сукупності правових норм, елементів законодавчого характеру, яка з метою врегулювання і захисту загальнодержавних (загальносуспільних) інтересів за допомогою приписів імперативного характеру із можливістю легального застосування примусу регламентує відносини за умови обов’язкової участі представника держави.
У підрозділі 1.2 “Система публічного права України: визначення, характеристика елементів” звертається увага на відсутність у правовій науці визначення системи публічного права й розглядання її переважно через перерахування відповідних структурних елементів та їх характеристику. Аналіз довідкової, наукової, навчальної, публіцистичної, нормативної літератури дозволив дійти висновку про специфічний характер системи публічного права, обумовлений своєрідністю останнього, її відмінність від системи національного права, системи законодавства, правової системи та структури права.
Система публічного права має складний характер і включає як елементи: галузі права, галузі законодавства, які не завжди збігаються із однойменними галузями права, та елементи “публічного” у приватному праві, кількість та зміст яких постійно змінюється за рахунок “публіцизації” та “приватизації” права. При цьому в підрозділі дисертації зазначається, що в різних країнах, з урахуванням і природи публічного права, і специфіки національної правової системи, система публічного права та її елементи визначаються по-різному. Дисертант зосереджує увагу на характеристиці систем публічного права Німеччини, Франції, Японії, Данії, Греції, а також детально аналізує систему публічного права України, в якій виділяє два рівні – 1) галузево-правовий, галузево-законодавчий елементи; 2) елементи “публічного” у приватному праві. Базисом системи публічного права України визнаються галузево-правовий (галузі права – конституційне, муніципальне, адміністративне, фінансове, кримінальне, кримінально-процесуальне, кримінально-виконавче, міжнародне (входить до системи публічного права частково й забезпечує зближення її елементів завдяки наявності груп програмних та нормативних засобів), митне, земельне, екологічне та ін.) та галузево-законодавчий (більш змістовний, такий, що включає публічні галузі законодавства і галузі законодавства публічного спрямування) елементи. Елементи ж “публічного” у приватному праві (наприклад, у цивільному праві – відносини державної власності, участі у цивільних правовідносинах держави, публічний договір, ліцензування видів господарської діяльності, реєстрація юридичних осіб діяльності фізичних осіб - підприємців; у сімейному праві – умови і порядок укладання, припинення шлюбу, режим опіки, піклування, аліментні та інші відносини, в яких однією зі сторін виступає державний орган, тощо) є змінною частиною системи, яка постійно модифікується з урахуванням державотворчих та правотворчих процесів. Об’єднуються всі вищезазначені елементи та утворюють єдине ціле – систему публічного права України - завдяки загальним понятійним рядам (поняттям, пов’язаним між собою, побудованим за власною логікою, і таким, що відтворюють реальні зв’язки явищ державного і правового життя, – держава, влада, статус, публічний інтерес, законність, правопорядок і т.ін.) та принципам (влади і підпорядкування, субординації, ієрархії, нерівності правового статусу суб’єктів, імперативності, правового захисту загальносуспільного інтересу тощо).
З урахуванням предмету дослідження, у дисертації акцентується увага на системі публічного права України як підґрунті використання потенціалу адміністративного примусу і відзначається її дещо звужений по відношенню до загальної системи публічного права характер, що є цілком логічним, обумовленим властивостями різновиду державно-правового примусу. Система публічного права як підґрунтя адміністративного примусу включає всі елементи, притаманні взагалі системі публічного права України, однак при частковому змістовному наповненні кожного із них: галузево-правовий елемент (галузі права – адміністративне, фінансове, митне, екологічне, земельне та ін.), галузево-законодавчий елемент (галузі законодавства – адміністративне, фінансове, податкове, інформаційне, екологічне, земельне, митне тощо) та елементи “публічного” у приватному праві (цивільному, сімейному, праві соціального захисту і т.ін.).
Розділ ІІ “Адміністративний примус у публічному праві України як різновид державно-правового примусу: визначення, властивості та система зовнішніх форм прояву” складається із трьох підрозділів і присвячений обґрунтуванню виділення нового різновиду державно-правового примусу – адміністративного примусу у публічному праві України.
У підрозділі 2.1 “Категорія “державно-правовий (державний) примус” в юридичній науці та законодавстві” відзначається, що, незважаючи на те, що в юридичній науковій літературі досить часто зустрічається вказівка на державно-правовий примус, його поняття до цього часу залишається остаточно невизначеним. Вчені-юристи розглядають його або як особливу реакцію держави в особі органів (осіб), наділених владою, на правопорушення (праці Д.Бахраха), або як легальний психічний чи фізичних вплив держави на певних осіб з метою спонукання, примушування їх до виконання правових приписів (праці Ю.Битяка, В.Зуй, А.Комзюка, Н.Хорощак та ін., точку зору яких підтримує і дисертант). Ситуацію дещо ускладнює використання у правовій науці отриманих у різні історичні періоди результатів дослідження феномену державно-правового примусу, завдяки його комплексному характеру, вченими-філософами (Аристотелем, Гегелем, Конфуцієм, Протагором, Платоном), соціологами, психологами (О.Сидоренко), фахівцями у галузі державного управління (Г.Атаманчуком, Н.Іванчуком, В.Малиновським). В наслідок чого непоодиноким стало ототожнення державно-правового примусу із державною владою, силою, насиллям, відповідальністю, санкціями, маніпулюванням, адмініструванням, впливом. На підставі порівняльного аналізу потенціалу державно-правового примусу і вищезазначених понять простежується лише їх взаємозв’язок, взаємовплив, а відповідно доводиться помилковість такого ототожнення.
У правовій науці державно-правовий примус традиційно розглядається або крізь призму його співвідношення із переконанням, а останнім часом і заохоченням, хоча виділяти окремо одну із форм переконання навряд чи доцільно, або через перерахування ознак (не завжди всіх) відповідного примусу та їх аналіз, або ж, у переважній більшості наукових праць, в аспекті розподілу його на види за різними критеріями, перелік яких істотно застарів і вимагає модифікації із урахуванням вимог часу. Дисертант систематизує існуючі критерії розподілу державно-правового примусу на різновиди, характеризує їх та обґрунтовує потребу виділення як базового для подальшого врахування у доктринальних дослідженнях, нормотворчій та примусовозастосовчій діяльності – розподілу в залежності від правової сфери фіксації, а отже й виділення примусу в приватному та публічному праві. З огляду на предмет дисертаційного дослідження, у підрозділі акцент зроблено на специфіці примусу в публічному праві, який є легітимним і правовим, а також запропоновано його градацію за кількома критеріями: підставами, метою, терміном застосування тощо. Сформульовані положення пропонується враховувати у сучасному нормотворчому процесі з тим, щоб усунути існуючі недоліки та прогалини (відсутність визначення державно-правового примусу, його ознак, різновидів, розпорошеність та фрагментарність фіксації засад застосування, розмаїття, суперечливість термінологічного апарату тощо) та надати йому офіційного статусу.
У підрозділі 2.2 “Генеза, поняття, ознаки адміністративного примусу в публічному праві України та співвідношення його з суміжними правовими поняттями” зосереджується увага на характеристиці процесу дослідження прообразу адміністративного примусу в публічному праві України – адміністративного примусу - у правовій доктрині, починаючи з середини ХІХ століття й до цього часу, виділяються етапи цього процесу та подається аналіз кожного із них. Дисертант відзначає, що у роботах вчених-адміністративістів (на той час поліцеїстів - І.Тарасова, В.Кобалевського та ін.) до сер. ХІХ століття має місце помилковість віднесення адміністративного (поліцейського, “негативного”) примусу до пережитків абсолютизму, визначення його як легалізованого самоуправства, що залишилося у спадок правовій державі від держави поліцейської, і яке існує доки функціонує виконавча влада. У подальшому (сер. ХІХ ст. – 20-ті роки ХХ ст.) спостерігається активізація доктринального аналізу потенціалу адміністративного примусу (праці О.Кістяківського, В.Кобалевського, І.Тарасова, Б.Чичеріна та ін.), з’ясування його соціального значення, формулювання, хоча й дещо фрагментарно, засад теорії адміністративного примусу, характеристика конкретних примусових заходів (поліцейського затримання, приводу та ін.), які інколи помилково ототожнювалися із кримінально-примусовими. З 20-х років ХХ століття адміністративний примус розглядається вже як самостійний різновид державно-правового примусу, застосування якого обов’язково було пов’язане лише із протиправним, антигромадським діянням. Базуючись на цьому положенні, вчені-юристи виділяли одну або декілька специфічних, на їх погляд, ознак й, шляхом їх опису, формулювали визначення адміністративного примусу (праці Д.Бахраха, Г.Бондаренка, М.Єропкіна, А.Клюшніченка, Т.Козиревої, С.Студенікіна, О.Якуби), які, переважно, відрізнялися фрагментарністю, бо не давали повного уявлення про потенціал відповідного різновиду державно-правового примусу.
В адміністративно-правовій науковій літературі, починаючи з 90-х років ХХ століття й до цього часу, поряд із запозиченням попередніх досягнень правової доктрини, дослідження адміністративного примусу проводяться у напрямку поглибленого аналізу або окремих його ознак (праці Ю.Битяка, Г.Забарного, В.Зуй, Р.Калюжного, Ю.Кінаш, В.Колпакова, Р.Мельника, В.Терещука, Н.Хорощак, В.Шкарупи та ін.), або конкретних адміністративно-примусових заходів (праці О.Бандурки, Є.Безсмертного, О.Фролова тощо), або специфіки застосування в діяльності державних органів (праці А.Комзюка, В.Комзюка, І.Мельника, О.Салманової, В.Чабана та ін.). Що в цілому також не дає можливості у повному обсязі визначитися із потенціалом адміністративного примусу – прообразу та основи адміністративного примусу в публічному праві України – в сучасних умовах.
З урахуванням сучасної трансформації державотворчих та правотворчих процесів, що відбуваються в Україні, дисертант обґрунтовує об’єктивно та логічно обумовлену модифікацію традиційного адміністративного примусу, засади застосування якого визначалися в адміністративному праві, у новий комплексний, поліструктурний різновид державно-правового примусу – адміністративний примус у публічному праві України. Для аналізу його феномену в сучасних умовах пропонується використання методологічно скоригованого наукового підходу – комплексного аналізу всіх його властивостей при одночасному порівнянні (для усунення помилкового ототожнення) з суміжними правовими поняттями (адміністративною відповідальністю, адміністративними стягненнями, заходами виховного впливу, адміністративно-правовими санкціями, виконавчою владою, правопорушеннями тощо) й на підставі узагальнення отриманих результатів формулювання його визначення.
Серед ознак адміністративного примусу в публічному праві України у дисертаційному дослідження виділяються й детально аналізуються – офіційний, державно-владний характер; множинність та розмаїття суб’єктів застосування (державних органів, а у деяких випадках і громадських організацій); чисельність осіб, щодо яких здійснюється застосування (як фізичних, так і юридичних осіб); відсутність службового підпорядкування між суб’єктами застосування та особами, щодо яких здійснюється відповідне застосування; специфіка юридико-фактичних підстав (як наявність, так і відсутність протиправного діяння); багатоаспектна цільова (ретро-перспективна) спрямованість (поєднання попереджувально-виховної, припиняючої та каральної складових); багатоваріантність зовнішніх форм прояву; примусовий характер; спрощеність, оперативність, економність процесуального режиму застосування (адміністративний порядок, який не вимагає надмірного документального забезпечення та не пов’язаний із значними матеріальними витратами); правовий характер (публічне право України). При визначенні мети адміністративного примусу в публічному праві України, дисертант вперше на доктринальному рівні зосереджує увагу на її зв’язку із ефективністю застосування відповідного різновиду примусу, пропонує формулу (сформульовану М.Савіним для адміністративних штрафів, однак цілком прийнятну і для примусу) для її визначення Е= Р : М, де Е – ефективність, Р – результати, М – мета, а також виділяє та аналізує умови, критерії та показники ефективності.
На підставі узагальнення отриманих результатів дослідження, дисертант формулює власне визначення адміністративного примусу в публічному праві України як особливого, комплексного, поліструктурного різновиду державно-правового примусу, тобто визначених нормами публічного права способів офіційного фізичного або психологічного впливу уповноважених державних органів, а у деяких випадках і громадських організацій, на фізичних та юридичних осіб у вигляді особистих, майнових, організаційних обмежень їх прав, свобод та інтересів у випадках вчинення цими особами протиправних діянь (у сфері відносин публічного характеру) або в умовах надзвичайних обставин в межах окремого, економного, спрощеного, оперативного адміністративного провадження задля досягнення багатоаспектної ретро-перспективної мети (превенції, припинення протиправних діянь, забезпечення провадження в справах про правопорушення, притягнення винних осіб до відповідальності, попередження та локалізації наслідків надзвичайних ситуацій).
У підрозділі 2.3 “Адміністративний примус у публічному праві України: класифікаційні розподіли зовнішніх форм його прояву та їх критерії” зазначається важливість теоретичного та практичного значення для усвідомлення сутності, призначення адміністративного примусу в публічному праві України класифікаційного розподілу зовнішніх форм його прояву. В основу пошуку варіанту (варіантів) відповідної класифікації дисертант пропонує покласти аналіз значних за кількістю та різноманітних за характером класифікаційних розподілів заходів адміністративного примусу (прообразу та основи новітнього різновиду державно-правового примусу). Так, ще у сер. ХІХ століття І.Тарасов виділяв особисте затримання, військовий примус, винятковий, надзвичайний стан, І.Андреєвський – заходи, які “попереджають та усувають небезпеку”, В.Кобалевський – “основні види нормальних повноважень адміністративної влади”, “примусові повноваження адміністрації у сфері особистої недоторканності громадянина”. Тобто, у правовій доктрині сер. ХІХ – поч. ХХ століття не було єдності поглядів вчених-юристів щодо варіанту класифікації заходів адміністративного примусу, мало місце або перерахування певних примусових заходів, або об’єднання їх у групи без усвідомлення відповідного критерію. Починаючи з 20-х років ХХ століття спостерігається активізація наукового пошуку оптимального варіанту класифікації заходів, виділення різноманітних критеріїв для розподілу й обґрунтування (хоча і не завжди переконливого) доцільності їх використання. Дисертант виділяє і характеризує етапи наукового дослідження класифікаційного розподілу заходів адміністративного примусу, починаючи з сер. ХХ століття і до цього часу: 1) 50-80-ті роки ХХ століття – розподіл заходів з використанням одного (інколи кількох) критеріїв, а саме: наявності адміністративно-правової санкції (праці В.Власова, І.Євтихієва, А.Луньова, Г.Петрова, С.Студенікіна, О.Якуби та ін.), способу охорони правопорядку (праці І.Галагана, С.Гончарука, М.Єропкіна, А.Клюшніченка, Л.Коваля та ін.), безпосередньої мети (роботи А.Адушкіна, Д.Бахраха), при поєднанні кількох критеріїв (наприклад, праці І.Веремеєнка); 2) 80-ті роки ХХ століття – поч. ХХІ століття, властивістю якого слід вважати використання варіанту класифікації, запропонованого М.Єропкіним, із деталізацією заходів у межах кожної групи за різними критеріями (праці О.Бандурки, Є.Безсмертного, Л.Біли, З.Гладуна, С.Ківалова, В.Колпакова, А.Комзюка, Ю.Кінаш, В.Чабана та ін.), й виділення трьох (інколи чотирьох, а у російської правової доктрини домінування чотирьох) структурних елементів системи зовнішніх форм прояву відповідного різновиду державно-правового примусу.
Аналіз існуючих класифікацій заходів адміністративного примусу, дозволив дійти висновку про можливість та доцільність їх врахування при формуванні варіанту (їх може бути декілька, однак прагнути слід до їх мінімізації для забезпечення стабільності існування системи груп заходів) класифікації зовнішніх форм прояву адміністративного примусу в публічному праві України, його обов’язкове закріплення як на доктринальному, так і на нормативному рівнях (спочатку в окремому нормативно-правовому акті законодавчого характеру - Законі України “Про адміністративний примус в діяльності державних органів”, а пізніше у розділі кодифікованого акту – Адміністративного процедурного кодексу).
Дисертант пропонує як базовий варіант класифікаційного розподілу зовнішніх форм прояву адміністративного примусу в публічному праві України з використанням кількох критеріїв у кілька етапів. На першому етапі, в залежності від фактичних підстав застосування, виділяються дві підсистеми однорідних заходів: заходи, пов’язані із протиправними діяннями, і заходи, застосування яких не пов’язане із такими діяннями. На другому етапі, обравши критерієм безпосередню мету застосування, заходи, пов’язані із протиправними діяннями,
