КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

імені ТАРАСА ШЕВЧЕНКА

МУЗИКА Оксана Анатоліївна

УДК 336.2

ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ

НЕПОДАТКОВИХ ДОХОДІВ

МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ УКРАЇНИ

Спеціальність 12.00.07 – теорія управління; адміністративне право

і процес; фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ – 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Науково-дослідному інституті фінансового права

Національної академії державної податкової служби України.

Науковий керівник –

доктор юридичних наук, професор,

академік Академії правових наук України

ВОРОНОВА Лідія Костянтинівна,

Науково-дослідний інститут фінансового права Національної

академії державної податкової служби України,

заступник директора з наукової роботи.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор

ПАЦУРКІВСЬКИЙ Петро Станіславович,

Чернівецький національний університет імені Юрія

Федьковича, декан юридичного факультету;

кандидат юридичних наук

НЕЧАЙ Анна Анатоліївна,

Український інститут фондового ринку при Київському національному

економічному університеті, доцент кафедри фондового ринку та

корпоративного управління.

Провідна установа –

Національна юридична академія України імені Ярослава

Мудрого Міністерства освіти і науки України,

кафедра фінансового права, м. Харків.

Захист відбудеться 28 квітня 2005 р. о 10 годині на засіданні

спеціалізованої вченої ради Д 26.001.04 у Київському національному

університеті імені Тараса Шевченка за адресою:

01017, м. Київ, вул. Володимирська, 60.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Київського

національного університету імені Тараса Шевченка

(01017, м. Київ, вул. Володимирська, 58).

Автореферат розісланий 22 березня 2005 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Н.Г. Шукліна

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Серед фінансових правовідносин між державою та органами місцевого самоврядування важливе місце посідають відносини щодо формування доходної частини місцевих бюджетів. Однак, незважаючи на те, що фінансовою основою місцевого самоврядування є саме доходи місцевих бюджетів, проблеми останніх у юридичній літературі всебічно не проаналізовані, цілий ряд питань залишаються нерозкритими чи спірними. Потребують глибокого вивчення доктринальні положення щодо місця інституту бюджетних доходів у системі фінансового права; існує необхідність узгодження та вдосконалення термінологічного апарата, який має використовуватися при формулюванні відповідних фінансово-правових норм; у науці фінансового права неоднозначно висвітлюються проблеми поділу доходів на власні, закріплені і регулюючі доходи, а також критерії розмежування доходів на податкові та неподаткові; потребує дослідження фінансово-правовий аспект поняття міжбюд-жетних відносин і сфери існування такого виду регулюючих доходів, як між-бюджетні трансферти; належним чином не проаналізовані питання щодо фінансового вирівнювання мінімальної бюджетної забезпеченості місцевих бюд-жетів тощо. Все це у своїй сукупності зумовлює актуальність дисертаційного дослідження.

Проблеми правового регулювання доходів місцевих бюджетів України набули неабиякого значення у зв’язку з прийняттям у 2001 р. Бюджетного кодексу України (далі – БК України), Закону України “Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань” від 1 липня 2004 р. і розробкою проекту Податкового кодексу України.

Теоретичним підґрунтям дослідження є наукові здобутки, зокрема, таких вітчизняних і зарубіжних вчених-юристів, як С.С. Алексєєв, В.І. Андрейцев, Д.А. Бекерська, В.В. Бесчеревних, Л.К. Воронова, Н.В. Воротіна, О.М. Горбунова, О.Ю. Грачова, К.Г. Грищенко, І.Б. Заверуха, О.Б. Заверуха, Н.К. Ісаєва, С.Т. Кадькаленко, М.В. Карасьова, Т.В. Конюхова, Ю.О. Крохіна, М.Н. Кузьміна, М.П. Кучерявенко, І.Г. Кутафіна, О.О. Майданник, А.А. Нечай, Ю.А. Ровінський, О.П. Орлюк, П.С. Пацурківський, О.Г. Пауль, Н.Ю. Пришва, М.І. Піскотін, Л.А. Савченко, А.О. Селіванов, А.Д. Селюков, Н.В. Сидорова, І.А. Сікорська, Н.І. Хімічева, А.І. Худяков, С.Д. Ципкін, В.А. Шаврін.

При дослідженні питань формування місцевих бюджетів були використані праці сучасних вчених-економістів О.Д. Василика, В.П. Вишневського, О.П. Кириленко, В.І. Кравченка, М.І. Кульчицького, П.В. Мельника, Л.Л. Осипчук, М.В. Романовського, М.П. Хохлова, Н.А. Ширкевич; вивчений творчий спадок таких вчених-фінансистів ХІХ – початку ХХ ст., як Е. Берндтс, Г. Болдирєв, П. Гензель, С. Іловайський, П. Кованько, А. Котляревський, В. Лебедєв, М. Мітіліно, І. Озеров, І. Патлаєвський, Ф. Сиромолотов, М. Сірінов, М. Соболєв, М. Сперанський, В. Твердохлєбов, Г. Тіктін, М. Тургенєв, І. Янжул та інші.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація пов’язана з темою Науково-дослідного інституту фінансового права “Розробка нормативно-правових засад справляння платежів за користування надро-земельними ресурсами” (номер державної реєстрації – 0103V005476).

Мета і завдання дослідження. Головна мета праці – комплексне розроблення концептуальних фінансово-бюджетних проблем, пов’язаних із надходженням неподаткових доходів до місцевих бюджетів України, та формування на цій основі пропозицій щодо подальшого вдосконалення вітчизняного законодавства у зазначеній сфері.

Відповідно до поставленої мети окреслені такі основні завдання дисертаційного дослідження: виявити й актуалізувати проблемні питання фінансово-правового інституту бюджетних доходів; з’ясувати поняття та характерні риси доходів місцевих бюджетів; дослідити класифікацію доходів місцевих бюджетів; визначити правову природу неподаткових доходів місцевих бюджетів; проаналізувати стан нормативно-правового регулювання власних, закріплених і регулюючих неподаткових доходів місцевих бюджетів України; вивчити зарубіжний досвід правового регулювання окремих неподаткових доходів місцевих бюджетів.

Об'єкт дослідження – суспільні відносини у сфері правового регулювання неподаткових доходів місцевих бюджетів України.

Предметом дослідження є нормативно-правові акти, що регулюють сус-пільні відносини у сфері неподаткових доходів місцевих бюджетів України, акти зарубіжного законодавства, практика їх застосування.

Автором використані такі методи дослідження: історико-правовий (застосовувався при аналізі деяких аспектів генезису інституту доходів місцевих бюджетів у нашій державі); метод системно-структурного аналізу (за його допомогою досліджені ознаки доходів місцевих бюджетів, зокрема, неподаткових доходів, а також проаналізовані положення фінансово-правової доктрини – щодо місця доходів місцевих бюджетів у фінансово-правовому інституті доходів тощо); метод формально-догматичного аналізу (з його використанням здійснене тлумачення відповідних фінансово-правових норм та окремих термінів); порівняльно-правовий метод (надав можливість дослідити ступінь законодавчої регламентації питань неподаткових доходів місцевих бюджетів у фінансовому законодавстві інших країн).

Емпіричну базу дисертації становлять узагальнені дані Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, контрольно-рахункових органів (зокрема, Рахункової палати, Міністерства фінансів України, Державного казначейства України), а також матеріали місцевих фінансових органів про практику надход-жень неподаткових доходів до місцевих бюджетів, про порушення, що існують у цій сфері. Для їх аналізу використовувався статистичний метод дослідження.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація за обраною темою є комплексним дослідженням проблем правового регулювання неподаткових доходів місцевих бюджетів України, що здійснене у вітчизняній доктрині вперше. На підставі результатів дослідження здобувачем особисто сформульовані та обґрунтовані нові наукові положення, висновки і пропозиції, які виносяться на захист:

1. З урахуванням положень вітчизняного та зарубіжного законодавства,
ґрунтуючись на аналізі фінансово-правової доктрини про інститут державних (публічних) доходів, визначені та розкриті ознаки доходів місцевих бюджетів (щорічне їх встановлення (визначення) нормативно-правовими актами про
бюджет (законом про державний бюджет і рішеннями органів місцевого самоврядування про місцевий бюджет); грошове вираження та надходження доходів; законний характер джерел надходжень – всі ці джерела чітко визначені в законі; головне призначення доходів місцевих бюджетів – забезпечення виконання програм місцевого значення). Наведені ознаки дозволяють розкрити співвідношення доходів місцевих бюджетів із суміжними бюджетно-правовими категоріями, зокрема, із місцевим фондом коштів, доходною частиною бюджету, надходженнями до бюджету, місцевими бюджетними ресурсами, фінансовими ресурсами органів місцевого самоврядування.

2. Сформульоване таке визначення доходів місцевих бюджетів – це грошові надходження, що отримуються за рахунок різноманітних джерел, види яких визначені в БК України, а розміри встановлені щорічними законами про дер-жавний бюджет і рішеннями про місцевий бюджет, та котрі є необхідними для забезпечення виконання завдань, реалізації функцій органів місцевого самоврядування і задоволення потреб місцевого населення.

3. Неподаткові доходи місцевих бюджетів пропонується розглядати у двох аспектах: а) як економічна категорія – це надходження від користування майном, що знаходиться у комунальній власності відповідної територіальної громади; платежі штрафного й еквівалентного (відплатного) характеру; кошти, залучені на добровільних засадах – безповоротні і ті, що підлягають поверненню у майбутньому; інші надходження, що мають ознаки неподаткових і не залежать від доходів (прибутків) їх платників (чи надавачів); б) як правова категорія – це врегульовані нормами права обов’язкові і добровільні платежі чи внески до місцевих бюджетів, що сплачують (вносять) фізичні і юридичні особи незалежно від своїх доходів (прибутків), мають здебільшого цільовий, компенсаційний або відплатний характер.

4. Актуалізована проблема чіткого законодавчого розмежування понять “місцевий бюджет”, “бюджет територіальної громади” і “бюджет місцевого самоврядування”. Обґрунтовується необхідність використання термінологічного звороту “бюджет органів місцевого самоврядування”. На підставі конституційного та фінансово-правового статусу обласних і районних бюджетів виявлені певні вади вітчизняного законодавства – воно не узгоджене із принципами фінансової автономії, проголошеними Європейською хартією місцевого самоврядування. Запропоновані відповідні зміни до українського законодавства, зокрема, щодо розмежування функцій та повноважень районних і обласних рад.

5. Базуючись на результатах комплексного аналізу класифікацій бюджетних доходів, обґрунтований авторський підхід щодо класифікації доходів місцевих бюджетів за: суб’єктом (розкриває соціально-економічне походження доходів місцевих бюджетів, допомагає встановити, від кого вони надходять); джерелом надходження коштів (дає можливість визначити, за рахунок чого мають бути отримані доходи); формою використання коштів (вказує на поворотну чи безповоротну форму їх використання); методом акумуляції коштів (відіграє вирішальну роль при з’ясуванні того, чи несе конкретне підприємство, установа, організація або громадянин на собі обов’язок по сплаті (внесенні) до бюджету певних коштів); умовою надходження доходів до бюджетів (допомагає з’ясувати, чи враховується той або інший доход під час визначення обсягів міжбюджетних трансфертів).

6. Обґрунтоване положення стосовно того, що окремі доходи місцевих бюджетів мають поворотний характер (наприклад, міжбюджетні трансферти, запозичення – позички, кредити). Поворотність окремих бюджетних доходів має враховуватися на стадіях складання проектів бюджетів, а також під час розгляду і прийняття рішень про місцеві бюджети – кошти на повернення цих доходів повинні закладатися у відповідних видаткових статтях бюджетів.

7. На підставі аналізу положень БК України і бюджетної класифікації об-ґрунтований висновок про те, що міжбюджетні трансферти за своєю природою є неподатковими регулюючими доходами (це має практичне значення при визначенні правомочностей їх надавачів і отримувачів). Виявлені вади законодавчого визначення поняття міжбюджетних трансфертів і сформульоване таке їх визначення: це кошти, що передаються з одного бюджету до іншого у формі дотацій, субвенцій, субсидій тощо на підставі бюджетно-правового акта з метою збалансування доходів і видатків бюджетів-отримувачів. Сформульовані авторські визначення міжбюджетних відносин й окремих міжбюджетних трансфертів – дотацій, субвенцій, субсидій.

8. Запропоноване визначення поняття “фінансова санкція” – це штрафний засіб державного примусу, виражений у грошовій формі, що має кратний чи абсолютно визначений характер, і який застосовується уповноваженим державним органом до порушника фінансово-правової норми з метою реалізації суспільних інтересів у сфері фінансової діяльності держави й органів місцевого самоврядування. Наведені критерії розмежування економічних і фінансових санкцій. Обґрунтований висновок про недостатнє нормативно-правове регулювання окремих неподаткових доходів місцевих бюджетів, наприклад, тих, що надходять від фінансових санкцій.

9. На підставі порівняльно-правового аналізу законодавства України та Великобританії, Іспанії, Італії, Канади, Китайської Народної Республіки, Німеччини, Росії, США, Франції, Японії сформульовані пропозиції щодо вдосконалення вітчизняного законодавства з питань бюджетних доходів (зокрема, стосовно реформування ринку місцевих запозичень, розширення переліку міжбюджетних трансфертів); за результатами дослідження розроблена доктринальна модель системи норм у сфері доходів місцевих бюджетів, що втілена автором у відповідному законопроекті про внесення змін і доповнень до БК України. Розроблений проект Порядку створення та використання фондів коштів органів місцевого самоврядування.

Практичне значення одержаних результатів. Сформульовані у дисертаційному дослідженні теоретичні положення, висновки та пропозиції можуть бути використані: у законотворчій, правозастосовній і науковій діяльності, а також у навчальному процесі. Деякі пропозиції здобувача враховані в постановах Пленуму Верховного Суду України “Про практику застосування судами законодавства про відповідальність за окремі злочини у сфері господарської діяльності” від 24 квітня 2003 р. № 3, “Про деякі питання застосування законодавства про відповідальність за ухилення від сплати податків, зборів, інших обов'язкових платежів” від 8 жовтня 2004 р. № 15. Окремі результати наукового дослідження використані Центром соціальних експертиз при розробці Київською міською радою проекту Порядку фінансування органів самоорганізації населення за рахунок коштів бюджету міста Києва.

Особистий внесок здобувача у двох опублікованих у співавторстві статтях становлять результати її власних наукових розробок проблем, пов'язаних із: визначенням понять “місцевий бюджет”, “бюджет місцевого самоврядування”, “бюджет територіальної громади”; аналізом специфіки доходів і видатків місцевих бюджетів окремих зарубіжних країн.

Апробація результатів дисертації. Основні положення праці доповідались автором на 24-х науково-практичних конференціях (з них 11 – міжнародні), що відбулися у містах: Києві (1999 – 2004 рр.); Львові (2000 – 2003 рр.); Одесі (2000 р.); Харкові (2002 р.); Косові (2000, 2001 рр.); Хмельницьку (2002 р.); Мінську (2000, 2004 рр.); Санкт-Петербурзі (2002, 2003 рр.); Уфі (2004 р.).

Здобувачем протягом останніх років у “Юридичному віснику України” опублікована значна кількість статей, що ґрунтуються на результатах дисертаційного дослідження. На підставі “Рейтингу авторів – 2004”, встановленого за допомогою анкетування, назване видання визначило О.А. Музику як автора кращої публікації 2004 р. у відповідній номінації.

Наукові положення дисертаційного дослідження використовуються в освітянській сфері, зокрема, праця “Фінансове право” рекомендована МОН України як навчальний посібник для студентів вищих навчальних закладів.

Дисертант є лауреатом Всеукраїнського фонду юридичної науки академіка права В.В. Сташиса (2003), а також переможцем у відповідній номінації V Всеукраїнського конкурсу на краще юридичне видання 2002 / 2003 років.

Публікації. За темою дослідження опубліковано 46 робіт. Серед них –монографія, навчальний посібник, науково-практичний коментар БК України (окремі положення), а також 43 статті, із яких 21 – у наукових фахових виданнях України (17 – у наукових журналах і 4 – у збірниках наукових праць); 13 – у збірниках, що виходили за результатами науково-практичних конференцій; 9 – в інших виданнях.

Структура дисертації. Праця складається зі вступу, трьох розділів, які містять 8 підрозділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Загальний обсяг дисертації – 260 сторінок, із них основного тексту – 200 сторінок. Кількість використаних джерел – 581 найменування.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі дисертації висвітлені положення, що наведені вище – у структурній частині автореферату “Загальна характеристика роботи”.

Розділ І “Доходи місцевих бюджетів: фінансово-правова доктрина та проблеми законодавства України” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Поняття “доходи місцевих бюджетів” і його співвідношення із суміжними бюджетно-правовими категоріями” проаналізовані ознаки зазначеного поняття, розкрита його відмінність від близьких за сутністю категорій (або доведена їх тотожність) – див. п. 1 рубрики “Наукова новизна одержаних результатів”.

Доходи місцевих бюджетів не можна ототожнювати із місцевим фондом коштів. Це пояснюється тим, що бюджет має не лише матеріальний, а й правовий аспект (йдеться про правову форму бюджету). Доходи бюджетів не варто ототожнювати з доходною частиною бюджету, оскільки вона є складовою фінансового плану, тобто це передбачуване, заплановане надходження доходів. Сам по собі бюджет є планом формування та використання фінансових ресурсів, який складається з доходної та видаткової частини. Лише у процесі поступового виконання показники цього плану переходять із розряду “заплановані” у розряд “виконані” (“досягнуті”) або ж “недовиконані”. Отже, доходна частина бюджету – це частина фінансового плану, а доходи бюджету – це вже реальні надходження до бюджету.

У контексті БК України (зокрема, пп. 19, 28 ч. 1 ст. 2) термінологічні звороти “доходи бюджету” і “надходження до бюджету” визначаються по-різному, тобто є відмінними бюджетно-правовими категоріями. Однак це не відповідає дійсності, дисертантом обґрунтовується висновок щодо їх тотожності. Існує також проблема співвідношення понять “доходи місцевих бюджетів”, “місцеві бюджетні ресурси” і “фінансові ресурси органів місцевого самоврядування”. На думку здобувача, останнє поняття є більш широким (ним охоплюються і доходи місцевих бюджетів), а “доходи місцевих бюджетів” і “місцеві бюджетні ресурси” є тотожними поняттями.

Завершується підрозділ авторським визначенням доходів місцевих бюджетів (п. 2 рубрики “Наукова новизна одержаних результатів”).

У підрозділі 1.2. “Доходи місцевих бюджетів у фінансово-правовому інституті доходів” визначається, що норми, які становлять цей інститут, наділені певною однорідністю та єдністю, тому їх відмежування від інших норм фінансового права не є випадковим. Їх однорідність розкривається через загальне призначення бюджетних доходів – формування доходної частини бюд-жету, за рахунок якої фінансуються конкретні бюджетні видатки. Єдність норм про доходи виявляється у правовій базі, єдиній бюджет-ній класифікації, у взаємозв’язку податкових і неподаткових доходів тощо. Аналізований інститут доходів має свій чітко окреслений предмет правового регулювання – відносини, що пов’язані з акумулюванням (мобілізацією чи збиранням) коштів. Враховуючи теоретичні розробки С.Д. Ципкіна у питанні правового регулювання доходів державного бюджету, здобувачем сформульоване завдання правового регулювання відносин у сфері доходів місцевих бюджетів – нормативно-правове забезпечення планової акумуляції великих, регулярних і стійких місцевих централізованих фондів коштів.

Автором досліджений Ірпінський експеримент розвитку місцевого самоврядування, що базується на практиці формування доходів місцевих бюджетів Швеції (позитивним у ньому є, зокрема, розширення фінансової автономії органів місцевого самоврядування, збільшення реальних доходів місцевих бюд-жетів). Зроблений висновок про доцільність проведення аналогічних заходів в інших регіонах України.

Вивчене питання про фінансову діяльність органів місцевого самоврядування, а також стосовно можливості розгляду доходів місцевих бюджетів поруч із доходами державного бюд-жету в бюджетному, а, отже, і у фінансовому праві. Дисертант поділяє думку вчених (приміром, А.А. Нечай, О.Б. Заверухи) про те, що предмет фінансового права включає, зокрема, відносини з приводу фінансової діяльності органів місцевого самоврядування. Тобто відносини у сфері місцевих бюджетів регулюються передусім нормами фінансового права.

Вітчизняне законодавство потребує узгодження із нормами європейського права у питанні повноважень органів місцевого самоврядування, які мають право на власний бюджет. Пропонується внести до бюджетного законодавства України відповідні зміни, що стосуються таких подібних понять, як “бюджет територіальної громади”, “місцевий бюджет” і “бюджет місцевого самоврядування”. На думку дисертанта, синонімічність цих термінів дозволяє охопити їх одним поняттям “місцевий бюджет” і, відповідно, із законодавчого лексикону виключити інші терміни, які позначають одне й те саме явище.

Підрозділ 1.3. “Класифікація доходів місцевих бюджетів: законодавство та наука фінансового права” присвячений характеристиці існуючих класифікацій бюджетних доходів, виявленню спірних положень законодавства, зокрема, у частині виключення міжбюджетних трансфертів із групи неподаткових надходжень.

Взявши за основу доктринальні класифікації доходів державного бюджету, певною мірою вдосконаливши їх, автор запропонувала класифікацію доходів місцевих бюджетів за такими критеріями: суб’єкт; джерело надходження коштів; форма використання коштів; метод акумуляції коштів; умова надходження доходів до бюджетів. Так, за суб’єктом доходи місцевих бюджетів поділяються на три групи: 1) доходи від підприємств та організацій, що перебувають у державній власності; 2) доходи від підприємств та організацій, що перебувають у комунальній власності; 3) кошти, що надходять від населення. Тобто, відповідно до зазначеного критерію, доходи бюджетів поділяються на доходи від господарської діяльності юридичних осіб і надходжень від населення.

Поділ доходів місцевих бюджетів на групи за джерелом надходження коштів дає можливість конкретизувати їхній склад. В основу цього поділу покладено критерій того, за рахунок чого мають бути отримані доходи (наприклад, доходи від майна, від продажу земельної ділянки, від різного виду платежів). Наповнивши новим змістом класифікацію неподаткових доходів державного бюджету, запропоновану професором Л.К. Вороновою, здобувач адаптувала її до класифікації неподаткових доходів місцевих бюджетів за джерелом їх над-ходження: І група – доходи від майна, що знаходиться у комунальній власності (доходи від користування цим майном; доходи від оренди цього ж майна; надходження неподаткового характеру від комунальних підприємств; дивіденди за акціями, що належать органам місцевого самоврядування; доходи від інших цінних паперів, які перебувають у комунальній власності; доходи від реалізації майна, що знаходиться у комунальній власності); ІІ група – доходи від платних послуг, які надаються місцевими органами влади, установами, організаціями (наприклад, надходження від державного мита); ІІІ група – надходження від фінансової допомоги та безповоротних відрахувань (наприклад, міжбюджетні трансферти); IV група – надходження від фінансових санкцій (штрафів та інших сум примусового стягнення).

Класифікація доходів місцевих бюджетів за формою використання коштів допомагає визначити, чи підлягають поверненню у майбутньому отримані раніше доходи. Йдеться про поворотну чи безповоротну форму використання коштів. Наприклад, запозичення наділені ознакою поворотності; міжбюджетні трансферти (зокрема, субвенції та субсидії) мають бути повернуті (повністю або частково) у разі їх нецільового чи неповного використання.

За методом акумуляції коштів доходи місцевих бюджетів поділяються на добровільно внесені (гранти, пожертви, дарунки) і ті, що стягуються в обов’язковому порядку (різноманітні податки, збори, обов’яз-кові платежі). Цей поділ допомагає встановити, чи несе конкретне підприємство, установа, організація, громадянин на собі обов’язок по сплаті до бюджету певних коштів. Введення державою обов’язковості сплати окремих платежів, визначення розмірів і строків їх внесення слугує забезпеченню повноти, стійкості та регулярності грошових надходжень до бюджетів. Окрім того, сам факт визнання законом того чи іншого платежу обов’язковим передбачає можливість застосування в необхідних випадках примусового стягнення несплаченої суми.

За умовою надходження доходів до бюджетів доходи поділяються на власні, закріплені та регулюючі. Незважаючи на спірність у науці фінансового права питання щодо існування власних бюджетних доходів, дисертантом саме за цим критерієм поділу доходів складений зміст праці. Встановлено, що власні доходи і регулюючі доходи не враховуються при визначенні обсягів надання між-бюджетних трансфертів, у той час, коли закріплені доходи – враховуються. Автором розроблена зведена таблиця власних і закріплених доходів місцевих бюд-жетів.

Розділ ІІ “Закріплені та власні неподаткові доходи місцевих бюджетів України” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. “Нормативно-правове регулювання закріплених неподаткових доходів місцевих бюджетів” викладена характеристика законів та інших нормативно-правових актів, які регламентують ці доходи. До аналізованих доходів належать надходження, що повністю або частково закріплюються за певним бюджетом безстроково чи на довгостроковій основі. Обґрунтований висновок про те, що цю групу доходів складають доходи, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, а саме: державне мито; надходження від адміністративних штрафів; кошти, отримані від суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності України за здійснення обліку (реєстрації) зовнішньоекономічних договорів (конт-рактів); плата за торговий патент на здійснення певних видів підприємницької діяльності; плата за державну реєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності; плата за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та відповідні сертифікати. Автором проаналізовані зазначені доходи, запропоновані шляхи виправлення деяких законодавчих вад їх правового регулювання.

У фінансово-правовій літературі неоднозначно вирішується питання щодо віднесення державного мита до неподаткових доходів. Оскільки законодавством державне мито включене до переліку загальнодержавних податків і зборів, воно досить часто розглядається серед податкових доходів. Здобувач поділяє погляди тих авторів, які відносять аналізований платіж саме до неподаткових бюджетних доходів, та обґрунтовує цей підхід. Окрема увага дисертантом приділена місцевим валютним фондам, до яких мають зараховуватися надходження від державного мита в іноземній валюті. На жаль, у вітчизняному законодавстві відсутнє визначення поняття місцевих валютних фондів. Нині офіційної інформації про ці фонди майже немає (аналогічно інформації про місцеві позабюджетні фонди коштів). Хоча валютних коштів органи місцевого самоврядування отримують реально не так багато, але коли вони надходять, то їх потрібно десь акумулювати, можливо, інвестувати. Проте на практиці це питання вирішується, як правило, на приватному рівні керівників відповідних місцевих органів влади та кредитних установ.

До неподаткових доходів місцевих бюджетів віднесені також адміністративні штрафи. Проблемою видається те, що законами про Державний бюджет України змінюються бюджети, до яких зараховуються надходження від цих штрафів. Є самоочевидним, що БК України потребує певних коректив (необхідно у п. 6 ч. 1 ст. 64 і п. 5 ч. 2 ст. 66 уточнити, надходження від яких саме адміністративних штрафів (можливо, за які правопорушення) зараховуються до місцевих бюджетів).

На думку дисертанта, законодавцеві і відповідним органам виконавчої влади варто приділяти більше уваги розв’язанню питань стосовно плати за торговий патент на здійснення певних видів підприємницької діяльності; за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються виконавчими органами місцевих рад; за державну реєстрацію суб’єктів господарської діяльності. На законодавчому рівні чітко не визначено, які доходи від плати за названі ліцензії та сертифікати мають зараховуватися до бюджетів місцевого самоврядування, а які – до районних бюджетів. У зв’язку із цим необхідно принаймні в бюджетному законодавстві визначити порядок розподілу зазначених доходів.

У підрозділі 2.2. “Нормативно-правове регулювання власних неподаткових доходів місцевих бюджетів” аналізується чинне законодавство про ці доходи. Серед цієї групи доходів, що не враховуються при визначенні обсягів міжбюд-жетних трансфертів, найбільш вагомими є доходи від об’єктів, які знаходяться у комунальній власності, та від фінансових санкцій. Також до власних неподаткових доходів місцевих бюджетів віднесено надходження від: грошово-речових лотерей; бюджетних установ, що утримуються за рахунок коштів відповідного бюджету; дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що є у власності відповідної територіальної громади; грантів, дарунків, добровільних внесків; запозичених коштів. До них належать і природноресурсові платежі (останні детально дослідженні у підрозділі 2.3 дисертації).

Фактично місцеві бюджети позбавлені такого доходного джерела, як над-ходження від місцевих грошово-речових лотерей. Хоча відповідно до Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” органи місцевого самоврядування мають право проводити ці лотереї, проте Указом Президента України “Про деякі заходи щодо врегулювання лотерейної діяльності” від 10 вересня 2002 р. визнано за необхідне посилити державне регулювання лотерейної діяльності в Україні шляхом запровадження державної монополії на випуск та про-ведення лотерей; припинення проведення недержавних лотерей, у тому числі за рішенням органів місцевого самоврядування, тощо. При цьому цікавим видається той факт, що у 2003 і 2004 рр. у рішеннях про відповідні місцеві бюджети, дійсно, серед бюджетних доходів немає надходжень від грошово-речових лотерей, але за даними Міністерства фінансів України та Комітету Верховної Ради України з питань бюджету в місцевих бюджетах ці надходження є, хоча зовсім незначні (трохи менше тисячі грн. у 2004 р. і лише 253 грн. – у 2003 р.).

У дисертації актуалізоване питання про надходження до місцевих бюджетів коштів від сум відсотків за користування тимчасово вільними бюджетними коштами. Проблемою є, зокрема, відсутність спеціального нормативно-правового акта, який би визначав порядок внесення комерційними банками плати за користування цими коштами.

У фінансово-правовій доктрині існують різні позиції стосовно того, що бюджетні доходи наділені ознакою поворотності (питання детально розглянуте у підрозділі 1.1 дисертації). Автор вважає, що такі поворотні надходження, як запозичення належать до неподаткових власних доходів місцевих бюджетів.

Вітчизняний ринок місцевих запозичень має чимало вад, зокрема обіг облігацій внутрішніх місцевих позик недостатньо врегульований. Так, в їх основу закладається насамперед потреба емітента у коштах, а не очікування інвестора; не враховується, хто і з якою метою буде їх купувати. Окрім цього, місцеві органи влади мають обмежений доступ на ринок запозичень: обмеження стосуються строків, обсягів запозичень, порядку їх випуску та оформлення. Для подальшого вдосконалення ринку місцевих запозичень пропонується використовувати досвід зарубіжних країн, зокрема, США, Данії, Польщі.

Наголошується на тому, що відсутність у вітчизняному законодавстві переліку видів фінансових санкцій, а також фінансових правопорушень, за вчинення яких застосовуються ці санкції, загострює проблему їх застосування. Наразі до фінансових санкцій можна віднести фінансовий штраф, пеню (яка існує у по--датковому законодавстві), призупинення бюджетних асигнувань. Серед видів фінансових санкцій найбільшу проблему становить фінансовий штраф, оскільки в законодавстві відсутнє загальне його визначення, а в БК України немає прямої вказівки на те, куди ж саме зараховуються надходження від фінансових штрафів. Дискусійним залишається питання про співвідношення економічних та фінансових санкцій (деякі вчені вважають, що це юридично тотожні поняття). На думку дисертанта, головним критерієм розмежування економічних і фінансових санкцій є те, що застосування остан-ніх тягне за собою зарахування певних коштів до бюджетів або неперерахування коштів із бюджетів. У свою чергу, економічні санкції передбачають застосування заходів при-пинення чи призупинення певної діяльності. Наприклад, у разі порушення державної дисципліни цін необґрунтовано одержана сума виручки підлягає вилученню до бюджету (це фінансова санкція); ціни і тарифи, затверджені з порушенням законодавства, підлягають скасуванню (це економічна санкція), при цьому щодо підприємства-правопорушника може бути зупинена чи анульована ліцензія на провадження певного виду господарської діяльності (це також економічна санкція). Дисертантом запропоноване авторське визначення поняття “фінансова санкція” (див. п. 8 рубрики “Наукова новизна одержаних результатів”).

У підрозділі детально досліджені фінансово-правові питання стосовно й інших власних неподаткових доходів місцевих бюджетів.

Підрозділ 2.3. “Природноресурсові платежі у системі неподаткових доходів місцевих бюджетів” присвячений аналізу питань правового регулювання платежів за використання природних ресурсів і плати за забруднення навко-лишнього природного середовища, які, на думку автора, належать до неподаткових доходів місцевих бюджетів. Законодавча практика складається так, що законами про Державний бюджет України зупиняється дія деяких статей актів екологічного та земельного законодавства у частині зарахування відповідних платежів до бюджетів. З цього автор робить логічний висновок про недоцільність щорічного зупинення дії одних і тих самих статей законів, пропонується один раз внести зміни до відповідних кодексів, аби на майбутнє вже не виникало проблем із цими нормами.

У даному підрозділі розглянуті також доктринальні підходи у визначенні правового регулювання наведених вище платежів. Так, з позиції фінансового права є очевидним, що відносини з приводу встановлення, сплати і стягнення цих платежів входять до предмета правового регулювання саме фінансового права. Такий підхід викладений, зокрема, у підручниках з фінансового права Л.К. Воронової, М.П. Кучерявенка, О.П. Орлюк. Причому здебільшого різноманітні ресурсні платежі розглядаються в розрізі правового режиму саме неподаткових доходів. Критично оцінюються міркування окремих представників науки екологічного права (зокрема, С.В. Кузнєцової) стосовно того, що питання про встановлення видів екологічних податкових платежів, їх розподілу між бюджетами при мобілізації коштів частково врегульовані екологічним законодавством, а формування безпосередньої доходної та видаткової частини – фінансовим. Дисертант поділяє позицію представників науки фінансового права (приміром, Н.Ю. Пришви) про те, що природноресурсові платежі належать до обов’язкових неподаткових бюджетних доходів. Норми, які регулюють відносини з приводу їх встановлення та справляння, об’єднуються в окремому фінансово-правовому інституті (субінституті) та є складовою фінансово-правового інституту доходів.

Розділ ІІІ “Міжбюджетні трансферти як вид регулюючих неподаткових доходів місцевих бюджетів України” складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1. “Нормативно-правове регулювання міжбюджетних відносин і надання міжбюджетних трансфертів бюджетам України” здійснений правовий аналіз зазначених відносин і міжбюджетних трансфертів, наведені додаткові аргументи на користь того, що останні належать до неподаткових доходів місцевих бюджетів.

У бюджетному законодавстві України терміни “міжбюджетні відносини” і “міжбюджетні трансферти” з’явилися не так давно. На підставі легальних визначень цих понять, які містяться в БК України (п. 25 ст. 2, ст. 81), здобувач дійшла висновку про те, що вони не позбавлені певних вад і, відповідно, не розкривають їхньої правової природи. Тому запропоновано внести зміни до БК України, аби закріпити в ньому нове визначення міжбюджетних трансфертів (див. п. 7 рубрики “Наукова новизна одержаних результатів”). Водночас, на думку автора, міжбюджетні відносини – це врегульовані правом зв’язки між державою, АРК та органами місцевого самоврядування (правовідносини), що існують у процесі реалізації бюджетних повноважень стосовно забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, які необхідні для виконання функцій, передбачених Конституцією України, законами та іншими нормативно-правовими актами.

Критично оцінюється практика проведення взаємозаліків при фінансуванні видатків місцевих бюджетів та погашенні недоїмки перед ними. Негативні прояви бюджетних взаємозаліків пов’язані зі збільшенням цих операцій, а це, відповідно, суперечить основним функціям бюджету і робить непрозорим процес його виконання.

У підрозділі ґрунтовно досліджені питання бюджетного федералізму в окремих країнах світу. Встановлено, що, наприклад, для Австралії та Німеччини характерним є високий рівень бюджетної і податкової централізації. Це пов’язано із тим, що розподіл податків між бюджетами визначається, як правило, на конституційному рівні. Канадська і американська модель бюджетного федералізму відрізняється значним рівнем децентралізації (у США, приміром, чимало бюджетних питань регулюється законодавством штатів). При цьому вибір тієї чи іншої моделі суттєво не зменшує рівень фінансової забезпеченості і незалежності місцевих органів влади. Автор здійснила порівняльно-правовий аналіз надання міжбюджетних трансфертів в Україні, а також в Італії, Австралії, Канаді, Німеччині, США, Бразилії, Аргентині, Швеції та визначила шляхи вдосконалення вітчизняної юридичної практики з цього питання. З’ясовано, що у багатьох країнах світу замість терміна “міжбюджетний трансферт” вживається термін “грант”, існує чимало їх різновидів.

У підрозділі 3.2. “Правові основи надання дотацій, субвенцій і субсидій місцевим бюджетам України” досліджується стан правового регулювання окремих міжбюджетних трансфертів. Головною метою міжбюджетних трансфертів, зокрема дотацій, є надання фінансової допомоги та збалансування місцевих бюджетів тих територій, які мають дещо нижчий податковий потенціал порівняно з іншими. Цікаво, що в 1999 р. у Державному бюджеті України дотації були передбачені бюджетам усіх адміністративно-територіальних одиниць, окрім м. Києва. Незрозуміло, чому раптом усі регіони країни одночасно потребували фінансової допомоги у вигляді дотацій. Така картина могла бути прий-нятною на початку 90-х рр. (коли наша держава починала формуватися на засадах принципово нових фінансових, цивільних і господарських відносин), але аж ніяк не у 1999 р.

БК України не містить визначення дотації, існує лише законодавче тлумачення поняття “дотація вирівнювання”. Оскільки бюджетні дотації не обмежуються тільки дотаціями вирівнювання (є ще, наприклад, додаткові дотації), тому доречним видається наведення у цьому Кодексі визначення бюджетної дотації (пропозиція de lege ferenda міститься у п. 1 висновків).

У підрозділі аналізується законодавство України, що регулює процес надання субвенцій місцевим бюджетам, умови їх перерахування та використання; з'ясована правова природа бюджетних субвенцій та виявлені відмінності від дотацій, а також, як підсумок, наведене визначення субвенції. На відміну від дотації, субвенція надається на конкретну мету за умови часткової участі коштів місцевих бюджетів-отримувачів. Дотації виступають як компенсація нестачі податкових надходжень, а субвенції використовуються більшою мірою на фінансування капіталовкладень. Особливу увагу приділено питанню нецільового використання субвенцій. Дослідження окремих матеріалів Рахункової палати дає підстави зробити висновок, зокрема, про практичні проблеми розподілу субвенцій між бюджетами, про вади у плануванні обсягів субвенцій. Попри всі проблеми, що виникають під час надання та використання субвенцій, останні залишаються найефективнішим методом бюджетного регулювання.

Важливими є положення ст. 103 БК України про надання субвенцій з дер-жавного бюджету на компенсацію втрат доходів органів місцевого самоврядування щодо виконання власних повноважень внаслідок наданих державою податкових пільг. Вказана стаття є додатковою гарантією щодо належного за безпечення надходжень податкових доходів до місцевих бюджетів. Допускається також укладення договору між надавачем субвенції та її отримувачем про надання субвенції з одного місцевого бюджету іншому на виконання інвестиційних проектів (ст. 107 БК України). Ця новела Кодексу відповідає умовам розвитку інвестиційної діяльності в Україні. Інвестиції в будь-яку галузь чи програму мають вагоме значення, а тому регулювання фінансових питань інвестування на рівні БК України є значним кроком уперед.

БК України (п. 37 ст. 2) містить вкрай обмежене визначення поняття субвен-ції. Враховуючи пропозиції з цього питання науковців, зокрема, П.С. Пацурківського, В. Косаняка, Ю.О. Крохіної, та наповнюючи їх дещо новим змістом, здобувач запропонувала авторське визначення субвенції (див. п. 1 висновків).

Бюджетні субсидії як джерело доходів місцевих бюджетів автором дослід-жені у порівняльно-правовому аспекті. Складність цього питання полягає пе-редусім у тому, що БК України не оперує таким терміном, як “субсидія”, відсут-ні спеціальні фінансово-правові дослідження цієї проблеми. На підставі аналізу положень БК України, зокрема його статей 2, 96, і Закону “Про бюджетну систему України” (був чинним до прийняття БК України) зроблений висновок про те, що субсидія (як міжбюджетний трансферт) в Україні не використовується. Втім, субсидії все ж таки є доходним джерелом місцевих бюджетів – це випливає з деяких законів України. Так, Закон “Про столицю України – місто-герой Київ” від 15 січня 1999 р. передбачає серед доходів у міському бюджеті та в бюджетах районів міста і субсидії (ч. 7 ст. 19 Закону). На відміну від України, у багатьох країнах світу спеціальні цільові субсидії – це найбільше джерело доходів для муніципальної влади. Зроблено висновок про те, що світовий досвід використання бюджетних субсидій свідчить про їх доцільність та ефективність, хоча процес застосування цих субсидій дещо відмінний від вітчизняного, що пов'язано із системою міжбюджетного вирівнювання в окремо взятій державі.

Дисертант пропонує включити бюджетні субсидії до переліку міжбюджетних трансфертів і наводить їх авторське визначення (див. п. 1 висновків).

ВИСНОВКИ

Основні наукові здобутки дисертанта, окрім тих, що висвітлені вище, відображені, зокрема, у таких положеннях:

1. До регулюючих