НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ

УКРАЇНИ

ОКСЬОМ ІВАН ГРИГОРОВИЧ

УДК 342.922:352.075

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ АДМІНІСТРАТИВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ СОЦІАЛЬНОЇ СФЕРИ В РЕГІОНІ

Спеціальність 12.00.07 – теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Ірпінь – 2005

Дисертацією є рукопис.

Роботу виконано на кафедрі адміністративного права та адміністративної діяльності Запорізького юридичного інституту МВС України

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор,

заслужений юрист України

Пєтков Валерій Петрович,

Кіровоградський юридичний інститут Національного університету внутрішніх справ, ректор

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

Калюжний Ростислав Андрійович,

Національна академія внутрішніх справ України, начальник кафедри теорії держави та права

кандидат юридичних наук, доцент

Калаянов Дмитро Петрович,

Одеський юридичний інститут Національного університету внутрішніх справ, начальник кафедри основ управління та інформаційно-технічного забезпечення ОВС

Провідна установа: Одеський національний університет

ім. І.І. Мечникова, кафедра адміністративного та підприємницького права

Захист відбудеться “30” листопада 2005 р. о 10 год. на засіданні спеціалізованої вченої ради К 27.855.02 у Національній академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. Садова, 53.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Національної академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. Карла Маркса, 31.

Автореферат розісланий “26” жовтня 2005 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради М.В. Коваль

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. У зв’язку із змінами в законодавстві, появою нових суспільних відносин відбувається зміна правового статусу органів, котрі здійснюють управлінську діяльність. Адміністративно-правова організація управління є ядром організації діяльності виконавчих органів влади, що регламентується нормами адміністративного права.

Організація та функціонування місцевої політики, як соціального феномену сьогодні знову перебуває в центрі уваги широкого кола українських учених і практиків. Однак сучасна спроба осмислення і реалізації ідей такої політики - всього лише спроба повернення на новому більш високому рівні до однієї з найбільш давніх проблем управління суспільством.

Місцеве (регіональне) управління є однією з найважливіших частин механізму управління, що дозволяє оптимально поєднувати місцеві та загальнодержавні інтереси. Сьогодні держава по-новому починає оцінювати суть проблеми та свої завдання, що випливають із ст. 1 Конституції України, в якій проголошується, що Україна є соціальною державою, політика якої орієнтована на формування умов для гідного життя і вільного розвитку людей. Cоціальний захист населення – один із головних напрямів діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування. В період реформування територіальної системи влади особливий інтерес представляє діяльність місцевих (регіональних) органів по здійсненню управління в різних сферах суспільного життя. Оскільки соціальна функція є головною, визначальною для місцевого (регіонального) управління, то найбільш актуальним є розгляд особливостей здійснення такого управління в соціальній сфері, а також аналізу основних організаційно-правових проблем у зазначеній сфері, успішне вирішення яких дозволить визначити послідовність та ефективність проведення адміністративно - правових реформ у цілому.

Вибір теми дослідження про організаційно-правові засади управління соціальною сферою в регіоні не випадковий. По-перше, потребують критичного аналізу зміни, що відбувались в соціальній сфері, в тому числі їх адміністративно-правове регулювання. По-друге, демократизація суспільних процесів, децентралізація державно-управлінських рішень змінюють парадигму взаємовідносин центру й регіонів, суттєво впливають на діяльність органів виконавчої влади, які здійснюють управління соціальною сферою в регіоні.

Але, незважаючи на широкий спектр досліджень з цього питання, і на сьогодні відсутнє єдине комплексне осмислення механізму і проблем управління у регіоні в адміністративно-правовому аспекті, що, безумовно, актуалізує вибрану тематику дисертаційної роботи.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження відповідає завданням Програми державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні (затверджена Указом Президента Україна №749/2001 від 30 серпня 2001 року).

Розробку теми здійснено також відповідно до Концепції адміністративно–правової реформи в Україні, схваленої Указом Президента України від 22.07.1998 №810/98.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі вивчення і критичного аналізу наявної нормативно-правової бази та емпіричного матеріалу розробити теоретичні основи адміністративного регулювання соціальної сфери в регіоні та сформулювати пропозиції і рекомендації щодо його вдосконалення і подальшого розвитку.

Виходячи із поставленої мети, в дисертації необхідно було вирішити такі завдання:

- проаналізувати взаємозв’язок між соціальною політикою держави та соціальною сферою;

- висвітлити сучасні підходи до визначення регіону як основи реалізації соціальної політики;

- дати визначення соціальної інфраструктури як об’єкта соціальної сфери;

- вивчити концептуальні підходи до здійснення адміністративно-правової діяльності місцевих (регіональних) органів;

- розглянути адміністративно-правові форми і методи управлінської діяльності місцевих (регіональних) органів, за допомогою яких реалізуються їх функції;

- встановити місце і роль правових актів управління в прийнятті управлінських рішень;

- визначити адміністративно-правову діяльність соціальних служб;

- окреслити проблеми розмежування владної компетенції та взаємодії між органами місцевої виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у вирішенні соціальних проблем;

- висвітлити шляхи вдосконалення адміністративно-правового механізму соціальної підтримки населення в регіоні;

- з'ясувати й обґрунтувати характерні особливості у становленні регіонального управління сферою зайнятості в Україні;

- надати конкретні рекомендації щодо напрямів соціального розвитку регіонів на сучасному етапі;

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають у зв'язку з діяльністю органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо управління соціальною сферою в регіоні.

Предмет дослідження – організаційно-правові заходи адміністративного регулювання соціальної сфери в регіоні.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертації є сукупність методів і прийомів наукового пізнання, що ґрунтуються на принципах всебічного та об’єктивного аналізу соціальних явищ адміністративно-правового характеру.

Автором використано як загальні, так і спеціальні наукові методи дослідження. Серед загальних найбільш широко використовувалися формально-логічний, статистичний методи, у тому числі метод аналізу й синтезу, серед спеціальних – порівняльно-історичний, функціональний та порівняльно-правовий.

За допомогою формально-логічного, порівняльно-правового та методу аналізу й синтезу досліджувалась специфіка діяльності місцевих органів виконавчої влади, їх взаємодія з органами місцевого самоврядування. Порівняльно-історичний метод використовувався для вивчення генезису соціальної політики та визначення поняття „регіон”. Статистичні методи застосовувались при аналізі основ управління в сфері зайнятості населення. Функціональний метод використано при дослідженні основних напрямів соціального розвитку регіону. В роботі використовуються також емпіричний і раціональний (вдосконалення і розвиток понятійного апарату) підходи до отримання наукових знань.

Теоретичною основою дослідження стали публікації провідних українських і зарубіжних учених: Г.В. Атаманчука, В.А. Величка, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, В.В. Копєйчикова, В.Ф. Сіренка, О.Ф. Фрицького, В.В. Цвєткова, М.В. Цвіка.

Цінним для нашого дослідження було використання низки праць, які об’єднує спільний підхід до розгляду взаємовідносин двох центрів публічної влади на місцях – органів місцевої виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (М.О. Баймуратов, П.П. Білик, І.А. Грицяк, В.М. Кампо, В.І. Корнієнко, В.І. Кравченко, А.А. Манжула, Н.Р. Нижник, М.П. Орзіх, О.Ф. Фрицький, О.Н. Ярмиш та ін.).

Нормативною основою роботи є Конституція України, чинні законодавчі та інші нормативно-правові акти, що регулюють адміністративно-правові відносини соціальної сфери в регіоні. Дисертант звертався до актуальної політико-правової публіцистики, яка розкриває проблеми діяльності місцевих органів виконавчої влади. Емпіричну базу дослідження складають статистичні матеріали, методичні документи обласних державних адміністрацій (Кіровоградської, Одеської, Київської).

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших у вітчизняній юридичній науці комплексним дослідженням, присвяченим аналізу організаційно-правових основ адміністративного регулювання соціальної сфери в регіоні. В результаті проведеного дослідження сформульована низка наукових положень і висновків, частина з яких є новими, а решта дозволяє поглибити уявлення про ті чи інші аспекти досліджуваної проблеми. Основні з них такі:

вперше:

- проаналізовано нормативно-правову базу української держави в управлінському вимірі щодо соціальної сфери регіону;

- проаналізовано питання, пов’язані з налагодженням напрямків взаємодії між органами місцевої виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у вирішенні соціальних проблем;

- визначено методологічні основи управління в сфері зайнятості населення;

дістали подальшого розвитку:

- шляхи вдосконалення адміністративно-правового механізму соціальної підтримки населення регіону;

- напрями (програми) соціального розвитку регіону;

- проведення аналізу адміністративно-правових форм і методів управлінської діяльності місцевих (регіональних) органів управління;

вдосконалено:

- дефініції, пов’язані з соціальною інфраструктурою;

- адміністративно-правову діяльність соціальних служб, виходячи з концепції побудови громадянського суспільства в Україні;

у новому аспекті:

- поглиблено механізм взаємозв’язку між соціальною політикою держави та соціальною сферою в ракурсі захисту конституційних прав громадян;

- на новому методологічному рівні проаналізовані сучасні підходи до визначення поняття „регіон” як основи реалізації соціальної політики;

- розкрито суть, місце і роль правових актів управління у прийнятті управлінських рішень.

Викладені в дисертації висновки та пропозиції можуть бути використані:

– у науково–дослідній сфері – теоретичні положення, висновки і рекомендації, можуть стати основою для подальших наукових досліджень та дискусій в галузі адміністративного права з питань соціальної сфери;

– у правотворчості – в результаті дослідження сформульовано низку пропозицій щодо вдосконалення нормативних актів, за допомогою яких здійснюється правове регулювання соціальних відносин у регіоні;

– у правозастосовчій діяльності – в роботі структурних підрозділів та апарату місцевих державних адміністрацій, а також у роботі відповідних територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади (зокрема, при розробці місцевих соціальних програм та проектів розвитку певної адміністративно-територіальної одиниці). Ці результати можуть бути використані також під час розробки методичних рекомендацій для працівників місцевих управлінських органів;

– у навчальному процесі – під час проведення занять з дисциплін “Адміністративне право” та “Конституційне право України”.

Апробація результатів дисертації. Дисертацію виконано на кафедрі адміністративного права та адміністративної діяльності Запорізького юридичного інституту МВС України. Окремі результати дослідження презентовано на науково-практичних конференціях регіонального та міжнародного рівнів, викладено в наукових статтях та використовуються в процесі викладання навчальних дисциплін “Адміністративне право” та “Конституційне право України”.

Основні положення дисертації викладено автором у виступах на міжнародних та регіональних конференціях, а саме: у звітній науково-практичній конференції Кіровоградського юридичного інституту НУВС „Правове забезпечення політичної реформи, захисту прав та свобод людини в Україні” (Кіровоград, 19 травня 2003 р.); методичному семінарі “Демократична освіта” (Київ, 3-10 лютого 2002 р.); регіональній науково-методичній конференції викладачів “Розвиток регіонів на сучасному етапі: проблеми та перспективи” (Кіровоградський інститут регіонального управління та економіки, 5 березня 2003 р.); міжнародній науково-теоретичній конференції студентів, аспірантів та молодих вчених “Соціально-економічні, політичні та культурні оцінки і прогнози на рубежі двох тисячоліть” - на тему “Управління соціально-культурною сферою на місцевому рівні” (Інститут економіки і підприємництва, м. Тернопіль, 20 лютого 2003 р.); у міжнародній науково-практичній конференції „Сучасні правові проблеми українського державотворення” (Біла Церква, 29 квітня 2005 р.) та у ІІІ звітній науково-практичній конференції Кіровоградського юридичного інституту НУВС „Сучасні проблеми розвитку державності та протидії злочинності” (Кіровоград, 18 травня 2005 р.).

Публікації. Результати дисертаційного дослідження відображені у чотирьох наукових статтях, які опубліковані у виданнях, що визнані ВАК України як фахові, та тезах доповідей.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, які об’єднують 9 підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становлять 197 сторінок, з них основний текст - 177 сторінок, список використаних джерел – 236 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується значимість та актуальність обраної теми в контексті адміністративної реформи, зазначається теоретична (академічна) та практична необхідність подібної роботи; окреслюється об’єкт і предмет дисертаційного дослідження, особливості вживання деяких термінів; формулюється мета роботи та її тактичні (основні) завдання; дається сучасна характеристика наукової розробки теми та висвітлюється наукова новизна роботи; розкривається її методологічна база; звертається увага на апробацію результатів дослідження та можливість їх практичного використання.

Розділ перший „Адміністративно-правове регулювання соціальної сфери регіону: історико-теоретичні основи” складається з трьох підрозділів і присвячується характеристиці, дослідженню та аналізу фундаментальних основ адміністративно-правового регулювання соціальної сфери регіону.

У підрозділі 1.1. ”Взаємозв’язок між соціальною політикою держави та соціальною сферою як захист конституційних прав громадян” на підставі проведеного досліду робиться висновок про те, що адміністративно-правовий механізм управління соціальною сферою взаємопов’язаний з категорією “соціальна держава” та її соціальна політика.

Наголошується, що соціальна функція серед усіх інших є головною, визначальною для регіонального управління. Метою соціальної політики є послідовне підвищення рівня життя населення і зниження соціальної нерівності, забезпечення загальної доступності основних соціальних благ і, перш за все, якісної освіти, медичного та соціального обслуговування.

Під соціальною політикою у вузькому значенні, при аналізі управління соціальним розвитком регіонального утворення, автор розуміє діяльність суб'єктів управління різного рівня, направлену на управління соціальним розвитком регіону, забезпечення матеріальних і культурних потреб його населення і регулювання процесів соціальної диференціації.

Місцева (регіональна) соціальна політика, як невід'ємний компонент системи управління соціальною сферою на місцевому рівні, у процесі своєї розробки і реалізації повинна виходити із сукупності основоположних методологічних принципів, властивих будь-якій науково обґрунтованій системі управління.

Автором розглянуто базові принципи місцевої соціальної політики, до яких відносяться: 1) цілеспрямованості; 2) ефективності; 3) рівності можливостей (а не рівність результатів); 4) диференціації соціальної політики; 5) управління ризиками; 6) відкритої політики; 7) ієрархічної підпорядкованості; 8) субсидіарної (взаємодоповнюючої) відповідальності; 9) розвитку.

Соціальна сфера – це сфера громадського (нематеріального за своїм характером) життя людей, пов'язана з їх освітою, вихованням, інтелектуально-культурним розвитком, охороною їх здоров'я, соціальним забезпеченням і задоволенням інших соціально-культурних потреб людини. При цьому встановлено, що особливістю сфери соціального регулювання є переважання в ній установ, що фінансуються за рахунок коштів місцевого бюджету, при цьому виділяється два учасники управління - суб'єкт і об'єкт з прямими і зворотними зв'язками між ними.

У роботі зазначено, що специфіка регулювання Конституцією України основ соціальної політики полягає в тому, що багато конституційних норм не є нормами прямої дії. Відповідно дані формулювання („держава сприяє, забезпечує” та ін.) показують опосередкований характер діяльності держави в соціальній сфері і не дають на практиці реальних гарантій соціальної захищеності людини. В положеннях Конституції України не сформульовано чіткої і прямої відповідальності держави перед особою, що повинно бути одним із елементів демократичної правової держави. Тому поточне законодавство відіграє першочергову роль у формуванні цілей і реалізації соціальної політики.

Таким чином, соціальна держава представляє соціальну політику не тільки через конституційні норми, але й через використання адміністративно-правового механізму управління соціальною сферою, що гарантує відповідні можливості певного рівня життя громадян.

У дисертаційному дослідженні зроблено висновок, що соціальна сфера є самостійним та рівноправним видом державної політики, яка реалізується в соціальній сфері.

У підрозділі 1.2. „Сучасні підходи до визначення регіону як основи реалізації соціальної політики” обґрунтовано поняття „регіон” і розглянуто сучасні особливості управління його функціонуванням та розвитком.

Поняття “регіон” виникло в науці для виділення окремих територій за певною ознакою. Основне значення терміна “регіон” формулюється як “індивідуальна територіальна одиниця (природна, економічна, політична)”.

Після прийняття низки документів, які стосуються розвитку регіонів, формується поняття “регіон”, що вживається з урахуванням завдань, котрі розв'язуються спільно вченими, спеціалістами та урядовими діячами. До цього слід додати, що будь-яка територіально-адміністративна одиниця є об'єктом управління, а тому необхідним є законодавчо-правове закріплення статусу кожного рівня управління: область, що найчастіше представляється як регіон, місто, район, громада.

Значну увагу в роботі приділено порівняльному аналізу поглядів учених щодо визначення категорії "регіон", з'ясуванню засад, які дають змогу говорити про регіон як соціально-економічне явище, а також про правовий характер цього територіального утворення. В результаті вивчення поглядів на проблему визначення регіону й осмислення його природи визначено, що регіоном слід вважати комплексну соціально-економічну категорію, сформовану в межах своєї природно-географічної території з притаманною їй специфікою структури виробництва і господарства, міжрегіональними та зовнішніми зв'язками щодо економіки, політики, культури, а також з власними політико-адміністративними органами управління — місцевими органами державної виконавчої влади і органами місцевого самоврядування. Автором зроблено висновок про те, що без з’ясування сутності правової категорії та її природи визначення регіону носитиме лише доктринальний, побутовий, практично не прикладний характер.

У роботі зазначається, що розвиток регіону – це багатомірний і багатоаспектний процес, який необхідно розглядати з погляду досягнення сукупності соціальних цілей. Під останнім слід вважати зростання добробуту населення, підвищення рівня освіти й охорони здоров’я, поліпшення якості навколишнього середовища, збагачення культури населення, розширення особистої свобод.

У підрозділі 1.3. „Соціальна інфраструктура – основа адміністративно-правових відносин у соціальній сфері” детально аналізуються об’єкти соціальної інфраструктури, функціональне призначення та їх вплив на соціальні процеси регіону.

Зазначається, що соціальна інфраструктура має складну внутрішню побудову: в ній розрізняють види, частини та об’єкти. Зокрема, автор розглядає соціальну інфраструктуру як сукупність об’єктів, підприємств, організацій та закладів, діяльність яких спрямована на задоволення особистих потреб, у тому числі через надання послуг нематеріального характеру, забезпечення життєдіяльності, інтелектуального розвитку та високої суспільної активності людей.

До складу соціальної інфраструктури входять сукупність об'єктів торгівлі та громадського харчування, побутового обслуговування населення та житлово-комунального господарства, пасажирського транспорту та зв'язку щодо обслуговування населення, охорони здоров'я, фізичної культури та спорту, соціального забезпечення, освіти, культури та мистецтва.

У свою чергу, під адміністративно-правовим регулюванням соціальною інфраструктурою розуміються суспільні відносини (правовідносини), які складаються у процесі функціонування виконавчої (адміністративної) діяльності спеціально уповноважених органів державного управління різного рівня та органів місцевого самоврядування.

Розділ другий „Адміністративне забезпечення функціонування регіональних органів управління та їх вплив на соціальну сферу”, що включає три підрозділи, присвячено аналізу нормативно-правового забезпечення управління соціальною сферою регіону та компетенції регіональних органів, які в межах своїх повноважень впливають на розвиток соціальної сфери певної адміністративно-територіальної одиниці.

У підрозділі 2.1. „Нормативно-правова база управління соціальною сферою в регіоні” детально аналізуються нормативно-правові основи діяльності регіональних органів, їх компетенція, взаємовідносини та розмежування повноважень.

Місцеве (регіональне) управління складає одну з найважливіших частин механізму управління, яке дозволяє оптимально поєднувати як загальнодержавні, так і регіональні інтереси. Місцеве (регіональне) управління здійснюється за допомогою спеціально створених органів (місцеві державні адміністрації, територіальні підрозділи відповідних центральних органів виконавчої влади, органи місцевого самоврядування). У своїй сукупності вони утворюють єдину систему, керовану суб’єктом управління (мер, губернатор), де сфера управління визначається, виходячи із завдань та функцій територіального утворення. Розглядаючи питання системи регіональних органів управління, автор основну увагу приділяє місцевим державним адміністраціям, які є місцевими органами виконавчої влади.

Дисертант переконаний, що регіональне управління слід розглядати у двох аспектах: широкому – як діяльність населення, органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади, направлену на вирішення соціальних питань у певному регіоні; вузькому - при розгляді адміністративно-правового регулювання регіонального управління в соціальній сфері як виконавчу (адміністративну) діяльність, тобто діяльність виконавчих органів по управлінню розвитком соціальної сфери на відповідній території.

Регіональне управління в соціальній сфері полягає в здійсненні органами місцевої виконавчої влади та органами місцевого самоврядування управлінської діяльності, яка направлена на підтримку і розвиток основних галузей соціальної сфери територіального утворення, забезпечення цілісності регіонального місцевого співтовариства відповідно до законодавства.

У роботі зазначено, що основним змістом діяльності органів місцевого (регіонального) управління є керівництво соціально-культурним розвитком у певному регіоні. Таке керівництво орган управління здійснює за допомогою прийняття управлінського рішення. Дисертант виділяє основні ознаки управлінського рішення: цілеспрямованість, наукову обгрунтованість, своєчасність, реальність, правомірність. Правові акти органів місцевого (регіонального) управління є однією з основних правових форм реалізації місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування своїх повноважень по вирішенню питань місцевого значення і є різновидом підзаконних правових актів, які приймаються органами місцевого (регіонального) управління в процесі здійснення виконавчо-розпорядчої діяльності та з дотриманням особливого процесуального порядку їх прийняття, які містять односторонні владні волевиявлення та юридичні наслідки.

Автором зроблено висновок, що сучасний аналіз діяльності органів виконавчої влади на місцях свідчить про наявність розходжень між номінально закріпленими їх функціями, компетенцією і повноваженнями та реальною діяльністю. Тому актуальним є завдання фактичного впровадження в життя провідного принципу діяльності цих органів – “дозволено лише те, що закріплено законом”.

У підрозділі 2.2. „Адміністративно-правова діяльність соціальних служб” особливу увагу приділяється сучасній системі соціальних служб, які взаємодіють у вказаній сфері; розглядаються поняття, юридична суть, напрями реформування соціальних служб у нових соціально-економічних умовах України.

На думку автора, під державною системою соціальних служб розуміється система, яка складається як з державних підприємств та установ соціального обслуговування, що є державною власністю і підпорядковані державним органам влади, так і з підприємств та установ соціального обслуговування, що є власністю територіальної громади.

Основними цілями діяльності соціальної служби є забезпечення реалізації прав громадян на захист і допомогу з боку держави, на поліпшення соціально-економічних умов життя громадян, надання сприяння стабільності та благополуччя сім'ї як соціального інституту. Завдання, які стоять перед соціальною службою, повинні коректуватися залежно від соціально-демографічної і економічної ситуацій в регіоні, національних традицій, потреб населення в конкретних видах соціальної підтримки та сприяти впровадженню в практику нових форм і методів соціального обслуговування.

У підрозділі 2.3. „Проблеми розмежування владної компетенції та взаємодія між органами місцевої виконавчої влади й органами місцевого самоврядування у вирішенні соціальних проблем” вивчаються співвідношення, сфери впливу та обсяг делегованих повноважень органів місцевого самоврядування й органів виконавчої влади на місцях (передусім місцевих державних адміністрацій).

У роботі зазначається, що вельми актуальним питанням місцевого (регіонального) управління на місцях є чітке визначення і розмежування повноважень, компетенції і цілей виконавчої влади і місцевого самоврядування, особливо в сфері делегування деяких управлінських функцій одних органів іншим. У вітчизняній та зарубіжній юридичній науці тлумачення вищезазначених понять і проблем є неоднозначним. Очевидно, саме цим можна пояснити тривалу історичну еволюцію інституту місцевого самоврядування в Україні після ліквідації радянської моделі державного управління.

Ця проблема виходить з того, що на практиці сфери впливу зазначених органів часто перетинаються, а існуюча нормативно-правова база практично не враховує подібних моментів. Тому науково виправданою і доцільною є авторська пропозиція створити спеціальні спільні органи, які представляли б одночасно як інтереси держави, так і місцевого самоврядування. Оскільки предмети відання системи місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування розділено, а втручання одних органів у діяльність інших не припускається, порядок створення і діяльності вищезазначених органів повинен бути регламентований відповідними правовими актами. Зазначені органи можуть розробляти пропозиції для прийняття рішень органами місцевої державної виконавчої влади або органами місцевого самоврядування чи здійснювати управління реалізацією спільних планів і програм, не приймаючи самостійних рішень з проблем, віднесених до компетенції органів місцевої державної виконавчої влади або органів місцевого самоврядування. Ще одним варіантом розв’язання вказаної проблеми виступає делегування певних повноважень органами місцевої виконавчої влади органам місцевого самоврядування, який уже втілюється в життя.

Специфіка місцевого (регіонального) управління в соціальній сфері полягає в поєднанні двох видів дії: адміністративної (державної) і самоорганізації (самоврядування).

У роботі зроблено висновок, що існує значна кількість проблем, які вимагають оперативної взаємодії державних і місцевих органів. На думку здобувача, це проблеми, пов'язані з реалізацією планів і програм комплексного розвитку територій, державної підтримки місцевого самоврядування за виконанням окремих державних повноважень, забезпеченням виконання взаємних зобов'язань державних і місцевих органів. Очевидно, що розв’язання перелічених проблем вимагає наявності певних організаційних структур, правове становище яких повинно бути закріплене у відповідних нормативних актах.

Дисертант вважає, який би шлях не обрала держава, головним критерієм її результативності має бути створення ефективної системи координації діяльності виконавчої влади всіх рівнів і місцевого самоврядування.

Розділ третій „Напрями вдосконалення управління соціальною сферою в регіоні” присвячений удосконаленню адміністративно-правового механізму соціальної підтримки населення регіону, розвитку методологічних основ управління в сфері зайнятості населення та напрямкам (програмам) соціального розвитку.

У підрозділі 3.1. „Вдосконалення адміністративно-правового механізму соціальної підтримки населення регіону” обґрунтовується актуальна потреба більш пильної уваги держави до управління соціальним життям регіону в умовах сучасної перманентної суспільної кризи, формулюються пропозиції прикладного характеру відносно поліпшення роботи управлінських структур у справі нормалізації соціального життя населення регіонів. Аналізуючи методи управління, автор зазначає, що застосовуються переважно методи переконання, загальноорганізаційного, рекомендаційного та стимулюючого характеру, творчого спонукання, матеріального та морального заохочення тощо.

На погляд дисертанта, до ключових проблем, які стримують розвиток місцевого (регіонального) управління в соціальній сфері і вимагають законодавчого вирішення, на сьогодні можна віднести: 1) недостатнє правове забезпечення розмежування повноважень місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади; 2) незначний обсяг ресурсного забезпечення (матеріальних, фінансових та інших можливостей); 3) відсутність оптимальної схеми управління регіональним утворенням та його структури.

Аналіз соціальної сфери Кіровоградського регіону свідчить про недостатню розвиненість соціальної інфраструктури, незадовільний стан низки об'єктів освіти, які не відповідають сучасним технічним і санітарно-гігієнічним вимогам, відсутність необхідних об'єктів охорони здоров'я, незадовільний стан навколишнього середовища, що відображається на здоров'ї населення, і у зв'язку з цим необхідності будівництва очисних споруд, підприємств з переробки токсичних відходів виробництва та побутових відходів.

На думку дисертанта, незважаючи на те, що соціальна сфера безпосередньо пов’язана з людиною, її потребами і духовним світом, у нашому суспільстві, очевидно за інерцією, широко розповсюджений погляд на неї як на щось другорядне, менш важливе, ніж економічна та політична сфери, що закономірно обумовлює дефіцит державної уваги до неї. Між тим соціальні відносини безпосередньо пов’язані з економічними і політичними відносинами. Вони часто визначають останні (адже саме на рівні соціальних зв’язків і взаємовідносин формується менталітет суспільства, який у цілому визначає ставлення людей до економічного та політичного життя). Зроблено висновок про необхідність організувати державне управління цією сферою, орієнтуючись, якщо можливо, на приватні та групові інтереси, пріоритети і цінності, а також потреби більшості громадян.

У підрозділі 3.2. „Розвиток методологічних основ управління в сфері зайнятості населення” аналізуються актуальні проблеми державного регулювання зайнятості населення з метою забезпечення соціальної стабільності в регіоні.

Проведений автором аналіз дозволяє сформулювати основні положення та напрямки розвитку методологічних основ механізму вдосконалення регіонального управління зайнятістю, яка включає: адміністративну реформу державних і самоврядних органів щодо сфери зайнятості (впорядкування функціональних обов'язків, забезпечення освітнього рівня фахівців, упровадження політики соціального партнерства, розширення сфери надання послуг населенню і т. ін.), реформування фінансово-економічної сфери з метою підвищення конкурентоспроможності робочої сили (політика “регіоналізації” бюджетів, стимулювання підприємств, що вирішують проблеми зайнятості; фінансова підтримка малого та середнього підприємництва; створення сприятливого інвестиційного клімату та ін.), трансформацію гуманітарної сфери в напрямку максимальної мобілізації творчих можливостей людини (формування позитивної думки громадян стосовно практики самозайнятості, інститути та засоби адаптації населення до ринкових умов, пріоритетність активної молодіжної політики та політики, спрямованої на розвиток сім'ї тощо), модернізацію Державної служби зайнятості України з посиленням регіонального компоненту (правове забезпечення партнерських стосунків в управлінні персоналом, упровадження “культу” професіоналізму та професійної культури, внесення “духу патріотизму” та якісних управлінських послуг громадянам та ін.).

У підрозділі 3.3. „Напрями соціального розвитку регіону на сучасному етапі” досліджено стан, соціальні програми державного регулювання територіального розвитку та стратегію соціального розвитку регіону.

Дисертантом наголошено, що розробка регіональних програм надає регіонам необхідні орієнтири, які дозволяють їм виявляти головні параметри соціально-економічного розвитку, своє місце в міжрегіональному розподілі праці, планувати та корегувати власні соціальні процеси в прогнозованій динаміці загальнонаціонального та регіонального масштабу.

Регіональне цільове програмування є інструментом прямого державного впливу на соціальну політику того чи іншого регіону, забезпечуючи зв'язок принципів саморегулювання і цілеспрямованості в його розвитку.

Дисертантом пропонується ввести на законодавчому рівні регіональне стратегічне планування, що визначатиме стратегічні напрями та пріоритети розвитку регіонів на середньо- та довготермінові періоди, яке здійснюватиметься місцевими органами виконавчої влади із залученням громадськості, самоврядних і підприємницьких структур.

У висновках викладено основні результати дослідження, рекомендації щодо вдосконалення чинного законодавства з питань правового регулювання соціальної сфери в регіоні.

Дисертант акцентує увагу на таких аспектах:

1. Для оптимального регулювання сфери розподілу компетенції між органами державної виконавчої влади на місцях і органами місцевого самоврядування необхідно систематизувати вітчизняне законодавство в цій сфері та узгодити відповідні закони. Доцільно скласти перелік державних повноважень, що делегуються органами місцевого самоврядування, на основі дотримання принципів законності, соціально-економічної відособленості, матеріально-фінансової забезпеченості, відповідальності посадових осіб і органів місцевого самоврядування, відповідальності місцевих органів виконавчої влади.

2. Звільнення держави від виконання певних соціальних функцій не означає відміни державних соціальних гарантій у регіонах. Державні органи, на наш погляд, повинні залишити за собою лише ті функції, які дійсно не можна делегувати регіонам.

3. Забезпечення єдиного соціального простору та розробки відповідних загальнодержавних мінімальних гарантій.

4. Встановлення єдиних соціальних стандартів, розробки цільових загальнодержавних соціальних програм та основних критеріїв оцінки стану соціального середовища.

5. З метою більш ефективної організації соціального життя регіонів потрібно, на наш погляд, вдосконалити структуру виконавчих органів державної влади; оптимізувати управління соціогуманітарними галузями; надати місцевим органам управління більшої самостійності в прийнятті відповідних рішень; раціонально, з цільовим характером використовувати бюджетні кошти, залучати позабюджетні джерела фінансування (наприклад, різні форми меценатства і спонсорства); розширити взаємодію органів державної влади з громадськими організаціями; ширше залучати до вирішення питань управління соціально-гуманітарною сферою науковців та експертів-фахівців; активно враховувати зауваження та пропозиції населення регіону; орієнтуватися у повному обсязі на регіональну специфіку при проведенні реформи в соціально-культурних галузях тощо.

6. Формування регіональних резервних фундацій та системи страхування соціальних ризиків.

7. Упровадження механізму вдосконалення вимагає створення реальних передумов для змін або розвитку регіонального управління, зокрема, сферою зайнятості населення, тобто необхідним і достатнім фактором механізму вдосконалення є реалізація в суспільстві демократичних принципів суспільних відносин: принципу забезпечення особистої свободи та самовизначення у здійсненні громадянських прав у сфері зайнятості; принципу децентралізації системи управління та процесами зайнятості; принципу соціальної рівноправності й партнерства; принципу плюралізму та толерантності; принципу виваженості, обґрунтованості та переконливості управлінських рішень.

Список опублікованих праць

1. Оксьом І.Г. Прийняття управлінських рішень органами місцевого управління // Підприємництво, господарство і право. – 2005. - № 7.- С. 63-66.

2. Оксьом І.Г. Адміністративно-правовий механізм соціальної політики держави // Підприємництво, господарство і право. – 2005. - № 8. – С. 105-109.

3. Оксьом І.Г. Державне управління соціальною сферою в регіоні. // Вісник Одеського інституту внутрішніх справ.– 2005. - № 2. - С. 128-132

4. Оксьом І.Г. Програми соціального розвитку в регіоні // Вісник Запорізького юридичного інституту. – 2005. - № 2. – С. 86-92.

5. Оксьом І.Г. Законодавче закріплення взаємодії місцевих органів влади та управління // Сучасні проблеми розвитку державності та протидії злочинності: Матеріали ІІІ звітної науково-практичної конференції. – Кіровоград. – 2005. – С. .

АНОТАЦІЇ

Оксьом І.Г. Організаційно-правові засади адміністративного регулювання соціальної сфери регіону. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук зі спеціальності 12.00.07 – теорія управління, адміністративне право і процес, фінансове право, інформаційне право. – Національна академія державної податкової служби України, м. Ірпінь, 2005.

Дисертацію присвячено комплексному теоретико-прикладному дослідженню організаційно-правових засад адміністративного регулювання соціальної сфери регіону на сучасному етапі адміністративної реформи в Україні. У роботі досліджено взаємозв’язки між соціальною політикою держави та соціальною сферою як елементами адміністративно  правових відносин, сучасні підходи до визначення регіону як основи реалізації соціальної політики, види та об’єкти соціальної інфраструктури. На базі аналізу основних аспектів діяльності місцевих органів влади відстежено і сформульовано особливості, функції, завдання та цілі, а також методи і принципи діяльності названих органів та їх вплив на соціальну сферу. Автором досліджено адміністративно-правову діяльність соціальних служб і розкрито суть відносин у сфері зайнятості.

Ключові слова: соціальна політика, регіон, правові засади управління в соціальній сфері, адміністративна діяльність соціальних служб, соціальні програми.

Оксем И.Г. Организационно-правовые основы административного регулирования социальной сферы в регионе. – Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 – теория управления, административное право и процесс, финансовое право, информационное право. – Национальная академия государственной налоговой службы Украины, г. Ирпень, 2005.

Диссертация посвящена комплексному теоретико-прикладному исследованию организационно-правовых основ административной регуляции социальной сферы региона на современном этапе административной реформы в Украине. В диссертации разработаны теоретико-методологические основы административно-правового регулирования социальной сферы.

На основе системного анализа и концептуально-сравнительного подхода определены основные элементы (составляющие) правового статуса органов государственного управления в социальной сфере на региональном уровне.

В работе исследуется взаимосвязь между социальной политикой государства и социальной сферой как элементы административно- правовых отношений, современные подходы к определению региона как основы реализации социальной политики, виды и объекты социальной инфраструктуры. На базе анализа основных аспектов деятельности местных органов власти отслежено и сформулировано особенности, функции, задачи и цели, а также методы и принципы деятельности названных органов и их влияние на социальную сферу. Анализируется нормативно-правовая база деятельности местных органов власти. Разработаны теоретические и практические рекомендации по оптимезации и усовершенствования деятельности органов государственного управления в социальной сфере.

В работе обобщены существующие подходы и результаты иследований по этой проблеме, раскрыт ряд малоисследованных ее аспектов.

Автор также исследовал административно-правовую деятельность социальных служб и отношения в сфере занятости.

Особый акцент сделан диссертантом на изучение проблем розграничения компетенции между органами местной исполнительной власти и органами местного самоуправления в решении социальных проблем.

Использованые в диссертации подходы и выводы относительно административно-правового регулирования социальной политики в регионе прежде всего могут быть использованы как научными, так и практическими работниками системы государственного управления. Целесообразным есть использование материалов исследования и выводов, которые содержаться в диссертации, при разработке научных исследований проблем регионального управления, формировании и обновлении учебных планов, программ, подготовке, переподготовке и повышении квалификации государственных служащих, при написании учебников и методических пособий по теории регионального управления.

Практическая сторона диссертационного исследования освещена в основном на базе изученной работы Кировоградской, Харьковской, Одесской, Киевской областных государственных администраций с учетом специфики их деятельности в различных региональных условиях.

На основе теоретического осмысления предмета диссертации в концентрированном виде представлены результаты исследования, сформулированы авторские предложения и рекомендации.

Ключевые слова: социальная политика, регион, правовые основы управления в социальной сфере, административная деятельность социальных служб, социальные программы.

Oksiom I.G. Organizational-legal principles (grounds) of regions social sphere’s administrative regulation. – Manuscript.

The thesis for the scientific degree of the candidate of sciences in law in the field 12.00.07 – managements’ theory, administrative law and process, financial law, information law. The National Academy of the Internal Revenue Service of Ukraine. Irpin. 2005.

The thesis is devoted to the complex theoretical and practical research of the organizational-legal grounds of region’s social sphere’s administrative regulation on the current stage of administrative reform in Ukraine.

The interrelations between state social politics and social sphere as elements administrative legal relations are investigated. The author also touches upon contemporary approaches to the definition of the region as the basis of social politics realization, kinds and objects of social infrastructure. The author traces and formulates peculiarities, functions, tasks and aims based on the analysis of the main aspects of the activity of local authorities; methods and principles of their activities and their influence on social sphere the author investigated administrative-legal activity of social services and relations in the sphere of employment.

A special stress is made upon the study of competence differentiation between the bodies of local executive power and bodies of local self-government in solving social problems.

Key words: social politics, region, legal grounds of management in social sphere, administrative activity of social services, social programs.