ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

ПАЛЬЧИКОВ В’ЯЧЕСЛАВ ІВАНОВИЧ

УДК 342.951: 354.32

ПРАВОВІ ПРОБЛЕМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ ОРГАНІЗАЦІЇ ДІЯЛЬНОСТІ ТА УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ ОСВІТИ

12.00.07 — теорія управління; адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

А В Т О Р Е Ф Е Р А Т

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ -— 2005

Дисертацією є рукопис

Робота виконана у відділі проблем розвитку національного законодавства

Інституту законодавства Верховної Ради України

Науковий керівник: | доктор юридичних наук, доцент

ОРЛЮК Олена Павлівна,

головний консультант Інституту законодавства

Верховної Ради України

Офіційні опоненти: |

доктор юридичних наук, професор,

Заслужений юрист України

ГОЛОСНІЧЕНКО Іван Пантелійович,

завідувач кафедри конституційного та адміністративного права Національної транспортної академії

кандидат юридичних наук, народний депутат України, заслужений юрист України,

ОНІЩУК Микола Васильович,

перший заступник Голови Комітету Верховної Ради України з питань правової політики

Провідна установа: | Національна юридична академія України

імені Ярослава Мудрого, м. Харків

Захист відбудеться “___” _______________2005 р. о ____ год. на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.867.01 по захисту дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук в Інституті законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053 м. Київ, пров. Несторівський, 4.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053 м. Київ, пров. Несторівський, 4.

Автореферат розіслано “____”_________________ 2005 року.

Вчений секретар спеціалізованої

вченої ради О.М. Биков

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. На сучасному етапі соціально-економічного розвитку українського суспільства розбудова освіти набуває пріоритетного значення у діяльності держави. Освіта виступає як основа соціального, економічного, духовного, інтелектуального та культурного розвитку суспільства і держави. Про увагу держави до проблем освіти свідчить наявність дуже потужного нормативного забезпечення: 8 законів України; понад 70 указів Президента України; близько 90 постанов Кабінету Міністрів України з різних напрямів функціонування системи освіти.

І хоча законодавчо регламентовані майже всі аспекти функціонування галузі, існуюча потреба в постійній її модернізації вимагає створення оптимального комплексного механізму управління освітою й організації навчально-виховного процесу, наукового та інформаційного забезпечення галузі, інтеграції національної освіти до європейського та світового простору. Сам факт проведення слухань у Верховній Раді про стан і перспективи розвитку загальної середньої освіти в Україні (2002 р.), професійно-технічної освіти в Україні (2003 р.), вищої освіти в Україні (2004 р.) є надзвичайно важливими подіями для подальшого вдосконалення освіти. В них відзначається, що функціонування галузі ускладнюється недосконалістю системи управління, недостатнім контролем державних органів управління освіти за діяльністю більш як півтори тисячі приватних навчальних закладів, що замаються освітянською діяльністю. Парламентські слухання акцентували увагу на необхідності вжиття заходів для входження національної системи освіти і науки до Європейського простору, участі України у Болонському процесі, сутність якого полягає у створенні системи освіти, яка б забезпечувала можливість постійного навчання впродовж усього життя людини.

Програмними документами, відповідно до яких сьогодні здійснюється вдосконалення державного управління в галузі освіти, є концепція адміністративної реформи в Україні (1998 р.) та Національна доктрина розвитку освіти (2000 р.), де визначено, що основними завданнями управління є створення ефективної системи державного управління і формування ефективної організації виконавчої влади.

Отже, актуальною науково-теоретичною та практичною проблемою видається визначення засад організаційно-правового регулювання управління в сфері освіти, його вдосконалення та фінансового забезпечення. Необхідно зазначити, що останнім часом окремим проблемам вдосконалення освітянської діяльності було присвячено низку наукових праць, зокрема В.С.Журавського “Вища освіта як фактор державотворення і культури в Україні”, І.С.Каленюк “Освіта в економічному вимірі: потенціал та механізм розвитку”, Т.В.Фініков “Сучасна вища освіта: світові тенденції і Україна” та ін. Проте комплексне дослідження присвячене аналізу правових проблем вдосконалення організації діяльності та управління у сфері освіти поки що відсутнє.

Зв’язок дисертації з науковими програмами, планами, темами. Роботу виконано відповідно до плану роботи відділу проблем розвитку національного законодавства Інституту законодавства Верховної Ради України за темою “Організація моніторингу ефективності чинного законодавства та прогнозування наслідків його застосування” (державний реєстраційний № РК 0104U006941).

Мета і завдання дисертаційного дослідження. Основною метою дослідження є обгрунтування пропозицій, спрямованих на вдосконалення правового регулювання системи управління освітою, організаційного та фінансового забезпечення галузі.

Відповідно до цього в роботі зосереджується увага на вирішенні таких завдань:—

проаналізувати нормативно-правову базу у сфері управління освітою;—

визначити основні напрями організаційно-правового забезпечення навчальних закладів;—

дослідити систему організації наукової діяльності навчальних закладів і участі навчальних закладів в науковій роботі;—

визначити напрями модернізації системи освіти, необхідності підтримки нових інститутів у цій сфері;—

визначити основні аспекти оптимізації системи контролю за дотриманням вимог щодо якості освіти, запровадження державних та міжнародних стандартів, фінансового забезпечення у сфері освіти.

Об’єктом дисертаційного дослідження є суспільні відносини, що виникають в процесі здійснення освітянської діяльності між громадянами і навчальними закладами, а також у процесі здійснення державою функцій управління і контролю у сфері освіти і науки.

Предметом дисертаційного дослідження є організаційно-правові засади управління у сфері освіти, його фінансове забезпечення, нормативно-правові акти чинного законодавства та літературні джерела з питань державного управління і освітянської діяльності та практика застосування законодавства.

Методологічну основу дисертації складають загальновизнані методи пізнання і розкриття змісту соціально-правових явищ та інститутів, одним із яких є інститут державного управління освітою.

Особливості об’єкта і предмета дослідження, його мета і завдання обумовили використання таких методів:

історичний — при розгляді процесів гносеологічного розвитку управління у сфері освіти та виховання суспільства;

діалектичний — управління у сфері освіти розглядається в нерозривному зв’язку його юридичного та економічного змісту;

порівняльно-правовий — при з’ясуванні співвідношення понять національної системи освіти і науки з європейськими цінностями у галузі освіти, участі України у Болонському процесі;

структурно-функціональний — при визначенні місця і ролі заходів адміністративно-правового регулювання у сфері освіти;

системного аналізу — для співставлення різноманітних нормативно-правових актів з метою з’ясування їх впливу на відносини в сфері освіти.

Використання методів аналізу, узагальнення та синтезу дозволило з’ясувати систему органів управління, основні принципи їх діяльності, особливості економіко-правового забезпечення освіти та внести пропозиції щодо вдосконалення організаційно-правового механізму управління освітою в Україні.

Нормативну базу дисертації складають Конституція України, інші закони України, підзаконні нормативно-правові акти Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів влади.

Сформульовані в дисертаційному дослідженні теоретичні висновки і практичні рекомендації грунтуються на працях українських та зарубіжних вчених. Зокрема, були досліджені наукові праці Н.В.Абашкіної, В.К.Аверкіна, В.Б.Авер’янова Е.В.Авксентьєва, О.П.Альохіна, С.С.Алексеєва, Ю.М.Алексеєва, О.Ф.Андрійко, Е.В.Авсенєва, І.В.Агафонова, Д.М.Бахраха, Ю.П.Битяка, І.П.Голосніченко, А.Б.Віфлємського, В.С.Журавського, І.С.Каленюк, Р.А.Калюжного, В.К.Колпакова, В.В.Копейчикова, Н.О.Корсунської, О.Л.Копиленко, В.В.Кравченко, В.Я.Малиновського, Н.М.Мироненко, Н.Р.Нижник, М.В.Оніщука, Т.Є.Оболенської, О.П.Орлюк, П.М.Рабіновича, Ройтера Вольфанга, О.Ф.Скакун, Н.Г.Тищенко, Е.А.Тихонової, Т.В.Фінікова, О.В.Чурпина, В.М.Шаповала, В.П. Щетиніна, П.П.Юзькова, О.І.Ющика та ін.

Обсяг опрацьованої літератури, вивчених і узагальнених практичних матеріалів дозволяє стверджувати про вірогідність і наукову обгрунтованість результатів виконаного дослідження.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що ця робота є першим в Україні комплексним дослідженням моделі та механізму управління освітою в умовах демократизації суспільства, розбудови України як громадянської правової держави, організаційних засад діяльності в галузі освіти та правового регулювання фінансування освіти в умовах ринкової економіки.

Наукова новизна одержаних результатів конкретизується в таких основних положеннях та висновках, що виносяться на захист:

1. Зроблено висновок про те, що система управління освітою має постійно удосконалюватися, має модернізуватися модель управління через децентралізацію управління, налагодження взаємодії між відповідними державними органами, органами місцевого самоврядування та громадськими організаціями, розвиток автономії навчальних закладів, посилення та постійне вдосконалення системи громадського освітянського самоврядування, розширення повноважень регіональних органів управління освітою.

2. Визнано важливість розроблення заходів щодо розвитку українського науково-освітнього інформаційного простору, а також національних телекомунікаційних мереж. Сформульовано пропозицію щодо розроблення як цільових програм інформації для всіх без винятку навчальних закладів незалежно від форм власності, так і практичних механізмів їх реалізації. Органи управління освітою мають здійснити належне інформаційне забезпечення навчального та наукового процесів.

3. Доведено доцільність удосконалення механізмів ліцензування та акредитації навчальних закладів, а також у цілому системи атестації та оцінювання знань студентів. Органи освіти мають запроваджувати сучасну національну систему оцінки та моніторингу якості освіти, яка б максимально поєднувала в собі вимоги міжнародних та державних стандартів, практики та національні традиції.

4. Обгрунтовано пропозицію вдосконалення порядку підготовки кадрів у вищих навчальних закладах за державні кошти, а також врегулювання земельних відносин в освітній сфері, зокрема щодо віднесення ділянок, закріплених за державними вищими навчальними закладами, до земель державної власності, які не можуть передаватися у комунальну або приватну власність.

5. Встановлено необхідність здійснення організації навчання відповідно до потреб особистості та ринку праці на базі навчальних закладів різних типів, розвиваючи при цьому нові форми навчання. Зокрема, акцентується увага на необхідності державної підтримки інституту безперервної освіти, навчання протягом життя, зорієнтованих на основні соціально-економічні зрушення в суспільстві та світові тенденції розвитку освіти, врахування змін на ринку праці.

6. Зроблено висновок про тенденції поглиблення взаємовигідної міжнародної співпраці навчальних закладів на дво- і багатосторонній основі з міжнародними організаціями та установами (ЮНЕСКО, ЮНІСЕФ Європейським Союзом, Радою Європи), Світовим банком, зарубіжними освітянськими фондами, іншими міжнародними організаціями. Інтеграція вітчизняної освіти у міжнародний освітній простір має здійснюватися з обов’язковим врахуванням національних інтересів, постійного розвитку та збереження інтелектуального потенціалу нації.

7. Визначено конкретні напрями удосконалення законодавства у сфері фінансування освіти, зокрема, щодо:—

чіткого окреслення підстав та механізму прийняття рішення про запровадження платного навчання та надання платних додаткових послуг державним закладом;—

встановлення максимального обсягу платних послуг, який може надавати державний навчальний заклад з тим, щоб при цьому не створювалися перешкоди для якості процесу навчання в межах бюджетного фінансування;—

запровадження механізму формування ціни на платні послуги навчання, підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації, додаткові освітні послуги та більш чіткого порядку використання учбовими закладами державної власності (будівель, обладнання, навчально-методичної літератури тощо) при наданні платних послуг в учбовому процесі.

8. Сформульовано висновок про необхідність удосконалення механізму міжбюджетних трансфертів у частині фінансування освіти, зокрема, шляхом врахування видатків на позашкільну освіту в загальному обсязі трансфертів на освіту з обласного (районного) бюджету до бюджетів територіальних громад.

9. Пропонується доповнити чинне законодавство положеннями щодо захисту прав як держави, так і випускника вищого учбового закладу, посилення відповідальності за нецільове та неефективне витрачання коштів, персональної відповідальності керівників вищих навчальних закладів за якість підготовки фахівців, організацію наукових досліджень, інтегрування їх результатів у виробництво та інші сфери економічного та суспільного життя країни.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані та викладені в дисертації теоретичні положення щодо вдосконалення законодавства у напрямі правового регулювання управління та організації в галузі освіти, бюджетного та позабюджетного фінансування освіти можуть бути використані:—

у науково-дослідній роботі — для поглиблення теорії адміністративно-правових засобів регулювання відносин у сфері освітянської діяльності. Дослідження дозволило сформулювати та висвітлити низку важливих положень, пов’язаних із визначенням правових основ та організаційних засад науково-методичного і економічного забезпечення діяльності у сфері освіти;—

у правотворчій діяльності — при доповненні чинних законодавчих актів конкретними правовими нормами в частині укладення державних контрактів між замовником і виконавцем та визначенні інших істотних умов договорів між вищим навчальним закладом та студентом, а також при розробці законопроектів, зокрема проекту Закону України “Про органи громадського самоврядування у сфері освіти”;—

у навчальному процесі — при викладанні навчальних дисциплін “Адміністративне право України”, “Державне управління”, “Адміністративні процедури та процес”, а також при впровадженні сучасної національної системи оцінки та моніторингу якості освіти;—

у практичній діяльності — при розробці цільових програм інформатизації, визначенні обгрунтованих нормативів фінансування загальної середньої освіти та визначенні механізму розрахунку потреби держави у фахівцях певних спеціальностей.

Одержані результати дисертаційного дослідження в певних випадках мають комплексний та міжгалузевий характер і можуть бути використані в теорії управління, загальній теорії держави і права, конституційному, цивільному, господарському та інших галузях права для підготовки підручників, навчальних посібників, методичних матеріалів та проведенні лекцій, інших занять із студентами юридичних і економічних закладів освіти.

Апробація результатів дисертації проводилася на засіданнях Інституту законодавства Верховної Ради України. Теоретичні висновки і пропозиції, сформульовані у дисертації, обговорювалися на: міжнародній науково-практчній конференції “Адмінстративне право в контексті європейського вибору України” (м. Київ 6-7 лютого 2004 року); міжнародній науково-практичній конференції для студентів та аспірантів “Проблеми реформування правовідносин у сучасних умовах очами молодих дослідників” (м. Київ 8 –– 9 квітня 2004 року); міжнародній науковій конференції молодих вчених “Треті осінні юридичні читання” (м. Хмельницький 5 –– 6 листопада 2004 року).

Публікації. Основні положення та результати дослідження викладені у трьох публікаціях, що входять до переліку наукових фахових видань ВАК України.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які об’єднують одинадцять підрозділів, висновків та списку використаних джерел (197 найменувань). Загальний обсяг роботи становить 158 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження дисертації, характеризується об’єкт, предмет та методологічні основи дослідження, визначається мета і завдання дослідження, формулюється наукова новизна та викладаються основні положення, що виносяться на захист, висвітлюється практичне значення й апробація результатів дослідження, вказуються публікації за темою дисертації.

Перший розділ “Правові засади управління у сфері освіти” складається з трьох підрозділів, присвячених дослідженню системи органів управління у сфері освіти, їх повноваженням, функціям та завданням, правовому регламентуванню діяльності і вдосконаленню механізмів управління освітою.

У підрозділі 1.1. “Система державних органів управління у сфері освіти” автор з’ясовує щодо встановлення змісту державного управління, дає загальну характеристику адміністративно-правових засобів регулювання освітянської діяльності. Коротко аналізується історичний аспект соціального управління у сфері освіти починаючи з античних часів і закінчуючи сьогоденням — формуванням інституту державного управління у сфері освіти. При цьому дисертант звертає увагу на силу консервативного дотримання національних традицій в деяких західноєвропейських державах існування поняття “адміністративно-державне управління”.

На підставі аналізу досліджень з теорії управління з приводу визначення поняття та змісту державного управління автор поділяє думку И.А.Василенко про те, що державне управління це здійснення державної політики через систему державних органів. Водночас не кожну державну установу, яка реалізує певні функції у сфері державного управління, можна віднести до органів державної виконавчої влади, що саме здійснюють управління у сфері освіти. Систему таких органів складають: Кабінет Міністрів України; спеціально уповноважений центральний орган державної виконавчої влади у сфері освіти, яким сьогодні є Міністерство освіти і науки України; центральні органи виконавчої влади, яким підпорядковані навчальні заклади; Вища атестаційна комісія України; центральний орган виконавчої влади у галузі освіти АРК; місцеві органи державної виконавчої влади та підпорядковані їм органи управління освітою.

Специфіка побудови системи органів державного управління у сфері освіти полягає в тому, що функції державного управління розподілені між кількома органами галузевої компетенції (МОН, органами, яким підпорядковані навчальні заклади — МО, МВС, СБУ, ДПА, ДМС, Мінтранс та ін.) і органами функціональної компетенції — ВАК.

На підставі здійсненого аналізу робиться висновок, що загалом в Україні склалася складна багаторівнева система державного управління у галузі освіти.

Розглядаючи функції органів державного управління, можна зробити висновок про те, що динамізм сучасного суспільного життя, у тому числі галузі освіти, вимагає від органів державного управління виконання функцій стратегічного планування, пристосування всієї системи освіти до потреб політичної системи держави та умов ринку. Важливим кроком на шляху вдосконалення процесу організації освітньої сфери є правове розв’язання питання про передачу окремих галузевих науково-дослідних установ до складу вищих навчальних закладів, що може суттєво підвищити науковий потенціал вузівської науки.

У підрозділі 1.2. “Органи місцевого самоврядування та їх повноваження у сфері освіти” в контексті адміністративної та адміністративно-територіальної реформи в Україні досліджуються питання про важливість участі органів місцевого самоврядування в управлінні освітою, розширення їх повноважень, створення регіональних освітніх та навчально-виробничих комплексів навколо вищих навчальних закладів щодо відбору, навчання і виховання талановитої і обдарованої молоді для її інтелектуальної праці і ефективного використання в різних галузях.

Акцентуючи увагу на децентралізації управління у сфері освіти в Україні, автор пропонує враховувати історичні та національні традиції і визначити діяльність органів місцевого самоврядування у сфері освіти як діяльність державного апарату, оскільки розвиток управління, згідно з законом взаємопереходу кількісних і якісних змін, відбувається не тільки еволюційно, а й шляхом модифікації організації державного управління.

Автором обгрунтовується потреба у встановленні системи цільової підготовки фахівців у межах регіонального контракту для задоволення потреб регіону та за напрямами, визначеними регіональними програмами. Для випускників вищих навчальних закладів, що навчатимуться за регіональними контрактами, має бути розроблений механізм надання гарантій працевлаштування, а також механізм регіонального кредитування обдарованої молоді із соціально не захищених сімей для навчання в місцевих навчальних закладах.

Зроблено висновок про обов’язковість залучення інноваційного науково-технічного потенціалу вищої школи для створення регіональної інфраструктури розвитку малого бізнесу і підприємництва у сфері науки і наукового обслуговування.

В підрозділі 1.3. “Місце органів громадського самоврядування в управлінні освітою” зазначається, що в умовах демократизації суспільства важливого значення як прояв народовладдя в гуманітарній сфері, зокрема у сфері освіти, набуває громадське самоврядування.

Обрана методологія дослідження зумовила визначення і критичний огляд основних теоретико-методологічних напрямів і правового регламентування в аналізі змісту громадського самоврядування в управлінні освітою та його місце в управлінській системі. Як свідчить аналіз чинного законодавства, питання громадського самоврядування дійсно вимагають належного законодавчого врегулювання. У зв’язку з цим дисертант пропонує розробити проект і прийняти окремий Закон України “Про органи громадського самоврядування у сфері освіти” який би регулював діяльність з управління освітою цими органами. В законі мають бути закріплені: порядок організації та діяльності органів громадського самоврядування; їх функції; завдання та правовий статус як органу в цілому, так і його посадових осіб; основні напрями співпраці з державними органами; встановлення порядку прийняття рішень та інші положення.

У підрозділі підкреслюється, що метою реформування є створення ефективної та здатної до постійного розвитку, з урахуванням факторів внутрішнього та зовнішнього характеру, системи управління освітою.

Другий розділ “Удосконалення організаційної діяльності у сфері освіти” складається з чотирьох підрозділів, присвячених дослідженню конкретних напрямів організаційно-правового забезпечення ефективності функціонування системи управління освітою.

У підрозділі 2.1. “Особливості утворення навчальних закладів усіх типів і рівнів акредитації” дисертантом розглядається той напрям організаційного забезпечення ефективного функціонування системи управління освітою, який досі не набув завершеного концептуального характеру, а саме організації діяльності, спрямованої на реалізацію функції держави щодо удосконалення державного управління в цій сфері. Подібний підхід відповідає концепції адміністративної реформи в Україні, згідно з якою функція удосконалення процедур і організаційних структур згідно до завдань, що змінюються, є постійною, обов’язковою, організаційно уособленою для будь-якого органу виконавчої влади.

З метою підвищення ефективності діяльності щодо реалізації функції удосконалення системи управління освітою доцільно дотримуватися комплексу вимог, що забезпечують цілеспрямованість заходів. Передусім, автор робить висновок про те, що органи управління повинні приділяти більше уваги удосконаленню механізмів ліцензування та акредитації навчальних закладів. Автором робиться пропозиція щодо розвитку в Україні мережі навчальних закладів безперервного навчання (навчання дорослої особи) з відповідним регламентуванням на законодавчому рівні.

У підрозділі 2.2. “Організаційні засади науково-методичного забезпечення діяльності у сфері освіти” аналізується стан науково-методичного забезпечення навчальних закладів та шляхи його вдосконалення. Автором обґрунтовується потреба в суттєвому оновленні та збільшенні обсягів забезпечення вищих навчальних закладів новітніми приладами, лабораторним обладнанням для виконання пріоритетних фундаментальних і прикладних досліджень, в додаткових видатках на розвиток освітянської та наукової галузей.

На підставі аналізу стану науково-методичного забезпечення діяльності у сфері освіти дисертантом зроблено висновок про необхідність широкого залучення наукових та навчальних закладів до участі в реалізації загальнодержавних, галузевих та регіональних програм; створення інформаційних технологій; розробки навчальних програм, методичних рекомендацій для дистанційного навчання із запровадженням модульно-кредитної системи навчання.

У підрозділі 2.3. “Правова регламентація організації та проведення державного інспектування навчальних закладів” автором досліджується одна із функцій державного управління в сфері освіти — функція контролю за дотриманням законодавства про освіту. Особливості розвитку освітянської діяльності в Україні зумовлюють використання специфічних заходів примусового характеру з метою забезпечення умов ефективного розвитку освіти та захисту прав і законних інтересів учасників суспільних відносин. До таких специфічних заходів автор відносить: державне інспектування; акредитацію навчальних закладів; атестацію педагогічних працівників: ліцензування, стандартизацію та сертифікацію освітянських послуг. Водночас автор робить висновок про те, що хоча система контролю у сфері освіти в Україні на нормативному рівні достатньо врегульована, проте на організаційному рівні потребує суттєвого удосконалення — створення центрів акредитації, налагодження системи перевірок навчальних закладів тощо.

У підрозділі 2.4. “Особливості організації міжнародної співпраці у сфері освіти” розглядаються питання, пов’язані з інтеграцією національної освіти у міжнародний та європейський освітній простір. Автором робиться висновок про необхідність в умовах інтеграції у світовий освітній простір приєднання України до Болонського процесу, розширити експорт освітніх послуг, запровадити спільні освітні програми.

Адаптація навчального процесу до норм міжнародної освітянської практики, залучення науково-педагогічних працівників, аспірантів, докторантів та студентів до участі у міжнародних наукових товариствах, асоціаціях і союзах на правах їх членів, створення на нормативному рівні найбільш сприятливих умов для наукової міжнародної співпраці, участь у міжнародних конференціях та симпозіумах, безумовно, потребує значних зусиль з боку органів державної влади економічного, ідеологічного, політичного та юридичного характеру.

Третій розділ “Організаційно-правові засади забезпечення фінансової діяльності у сфері освіти” складається з чотирьох підрозділів, присвячених фінансуванню освіти в Україні в умовах ринкової економіки, в яких через призму порівняння фінансування навчальних закладів різних форм власності встановлюються специфічні особливості.

У підрозділі 3.1. “Особливості економіко-правового регулювання діяльності у сфері освіти” — визначається юридична природа механізму фінансування освіти, особливість якого характеризується наявністю різних видів фінансування — бюджетне та позабюджетне, а також наявністю різних форм власності навчальних закладів і відповідно джерел фінансування. Проте суперечності законодавства щодо фінансування освіти залишаються. Так, стаття 53 Конституції України містить норму про обов’язковість повної загальної середньої освіти та її безоплатність, тобто за кошти держави. Однак навчання у загальноосвітніх закладах (ліцеях, гімназіях) приватної форми власності державою аж ніяк не фінансується. Отже, автор пропонує створення такого правового механізму фінансування загальної освіти який передбачав би виділення коштів не на освіту взагалі, а виділення коштів на певну, конкретну людину (дитину) для її обов’язкової загальної середньої освіти шляхом відкриття банківських рахунків, установлення механізму контролю за їх витратами.

У підрозділі 3.2. “Основні принципи та джерела фінансування освіти” зазначається, що в Україні запроваджена багаторівнева модель фінансово-правового забезпечення освіти — на рівні держави, області, району територіальної громади для навчальних закладів державної (муніципальної) форми власності і фінансування навчальних закладів приватної форми власності за рахунок надходжень від студентів, виробництва, меценатства та державних замовлень, державних контрактів на підготовку фахівців.

На підставі аналізу стану фінансово-правового забезпечення навчальних закладів різних форм власності автор доходить висновку про нерівні умови фінансового забезпечення освіти, не всі навчальні заклади мають можливість залучати кошти із додаткових джерел фінансування. З метою удосконалення законодавства у сфері освіти автор пропонує шляхом внесення змін до законів України “Про оподаткування прибутку підприємств”, “Про благодійництво та благодійні організації”, а також прийняттям законів про меценатство та спонсорство, про неприбуткові організації, створити такі механізми, які б давали можливість набуття та реалізації статусу неприбутковості закладами, підприємствами, організаціями та установами освіти; державної підтримки у залученні благодійної допомоги, меценатських і спонсорських коштів; залучення інвестиційних коштів тощо.

У підрозділі 3.3. “Правові засади цільового використання фінансових ресурсів у сфері освіти” аналізуються правові основи позабюджетного фінансування державних навчальних закладів і робиться висновок, що залучення позабюджетних коштів шляхом встановлення такими навчальними закладами освіти платності навчання, підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації та надання додаткових освітніх платних послуг є однією з основних передумов зміцнення фінансового стану освітніх установ.

Аналіз моделі фінансування державних навчальних закладів із позабюджетних джерел свідчить про недостатню врегульованість на законодавчому рівні окремих аспектів такої діяльності. Наприклад, Законом України “Про освіту” та іншими законодавчими актами встановлюється принципова можливість запровадження платного навчання, проте не визначається механізм прийняття такого рішення, не визначаються підстави, за яких може бути введено платне навчання, не встановлюється максимальний обсяг платних послуг. Заслуговує на увагу й те, що при наданні платних послуг державними установами одночасно із здійсненням безплатного навчання виникає неоднозначна ситуація із врахуванням в учбовому процесі державної власності (будівель, обладнання, використання електричної і теплової енергії, навчально-методичної літератури тощо).

Автором робиться висновок про те, що невизначеність законодавства та непрозорість процесу платного та безплатного навчання, з одного боку, створює підстави для зловживань, з іншого — дозволяє внаслідок нечітких вимог щодо використання державних ресурсів у державних учбових закладах для здійснення платного навчання, встановлювати плату за навчання нижчу, ніж у приватних учбових закладах, що може розцінюватися як недобросовісна конкуренція.

Підкреслюється думка про те, що державними навчальними закладами можуть надаватися лише такі платні освітні послуги, які забезпечують рівень освіти понад встановлений державою мінімум. В сучасних умовах, коли необхідний обсяг фінансування освітніх стандартів перевищує його мінімальний рівень, який забезпечується бюджетними видатками, поняття додаткових освітніх послуг стає надто розмитим, що є додатковою основою для довільного включення обов’язкових освітніх послуг до складу платних і межа між “платністю” та “безплатністю” ще більше розмивається. Непрозорість залучення до бюджетних закладів позабюджетних джерел фінансування в свою чергу призводить до того, що значна частина цих коштів замість того, щоб сприяти розвитку державного закладу освіти, відходить у тінь.

Підсумком проведених досліджень став висновок про те, що найкращим виходом із зазначеної ситуації було б розділити процеси безплатного та платного навчання та процеси надання платних та безплатних послуг. Проте на сьогодні, з огляду на обмеженість бюджетного фінансування освітніх закладів, ефективним, на нашу думку, є забезпечення прозорості господарсько-фінансової діяльності освітніх установ та ефективного використання додатково отриманих коштів шляхом створення незалежного наглядового органу (принаймні для провідних загальнодержавних учбових закладів), до повноважень якого у фінансовій сфері можна було б віднести здійснення громадського контролю за надходженням коштів із усіх позабюджетних джерел, напрямами їх витрачання, оцінка ефективності діяльності учбового закладу та оприлюднення результатів.

У підрозділі 3.4. “Вдосконалення організаційно-правового механізму фінансування у сфері освіти” встановлюється, що одним із перспективних напрямів удосконалення механізму фінансування освіти в ринкових умовах є створення на законодавчому рівні стимулів для залучення якомога більшої кількості споживачів платних освітніх послуг до процесу отримання освіти як у державних, так і у приватних навчальних закладах шляхом спрямування частини бюджетних коштів на стимулювання потенційних споживачів платних освітніх послуг.

Зазначається, що у світі відомі механізми залучення додаткових коштів в освіту, а саме — запровадження освітніх ваучерів, здійснення оплати чеками, запровадження приватних освітніх ощадних банків, системи банківських кредитів на освіту, укладання договорів із суб’єктами господарювання на навчання працівників тощо. На нашу думку, необхідно стимулювати платоспроможний попит на професійну освіту з боку підприємств, фірм і сімей як за рахунок проведення гнучкої податкової політики, так і шляхом запровадження нових механізмів фінансування освіти.

У висновках викладено основні теоретичні положення та практичні пропозиції, отримані в результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі теоретичного осмислення нормативно-правових актів, правозастосовчої практики, наукових концепцій та поглядів у різних галузях знань. Основні з них наступні:

1. Освіта — це цілеспрямований процес навчання, виховання, професійної, наукової та загальнокультурної підготовки громадян в інтересах особистості, суспільства і держави, реальне втілення в життя якої здійснюється шляхом управлінської діяльності. Важливе місце в цьому процесі займає система органів управління, в першу чергу система органів виконавчої влади. Метою цієї діяльності є підвищення ефективності управління, його удосконалення.

Суттєві чинники підвищення ефективності функціонування системи управління, її удосконалення у сфері освіти вбачаються:

по-перше, в інтеграції національної системи освіти і науки до європейського простору й участі України в Болонському процесі;

по-друге, у створенні нової відкритої і демократичної моделі управління і організаційного забезпечення освіти, яка має передбачати децентралізацію управління, посилення розвитку громадського самоврядування, збільшення в механізмі управління питомої ваги регіонального його компоненту і докорінної зміни принципів функціонування освітянської діяльності;

по-третє, удосконаленні правової бази, механізмів ліцензування, акредитації та атестації навчальних закладів, впорядкуванні системи інспектування та контролю у сфері освіти.

2. Метою державного управління у сфері освіти є створення умов для розвитку та ефективного функціонування системи ринкових відносин шляхом запобігання та припинення будь-яких дій, які завдають чи можуть завдати шкоди освіті. Владний характер державного управління у сфері освіти не виключає застосування владно-регулюючих і примусових заходів державного управління у разі виявлення порушень встановленого державного порядку освітянської діяльності.

3. У дослідженні зазначається, що обмеження розгляду проблеми забезпечення ефективності системи органів виконавчої влади у сфері освіти суто правовим аналізом позбавляє можливості визначення об’єктивних критеріїв економічної та соціальної діяльності управління, оскільки встановлення останніх потребує дослідження тих явищ, які традиційно юридичною наукою не враховуються, зокрема громадська думка, рівень життя громадян тощо. Відповідно розгляд зазначених проблем передбачає вихід у площину економіко-політико-правового аналізу.

4. На законодавчому рівні пропонується визначити повноваження і компетенцію органу громадського самоврядування у сфері освіти шляхом прийняття Закону України “Про органи громадського самоврядування у сфері освіти”, а також нормативне закріплення розвитку інституту безперервної освіти, навчання протягом життя та відновлення мережі просвітніх закладів для молоді, порядку укладання контракту державного замовлення.

5. Вбачається важливим розроблення заходів щодо розвитку українського науково-освітнього інформаційного простору, а також національних телекомунікаційних мереж. Пропонується розробити як цільові програми інформатизації для всіх без винятку навчальних закладів незалежно від форм власності, так і практичні механізми їх реалізації. Органи управління освітою мають здійснити належне інформаційне забезпечення наукового та навчального процесів, запровадження модульно-кредитної системи атестації та оцінювання знань студентів, забезпечення навчальних закладів соціальними педагогами.

6. У дисертації наводяться нові підходи щодо інтеграції у світовий освітній простір та приєднання України до Болонського процесу. Необхідно істотно підвищити ефективність і якість міжнародної співпраці українських навчальних закладів, розширити експорт освітніх послуг, постійно запроваджувати нові спільні програми, залучати широке коло науковців і студентів до наукової роботи за міжнародними проектами та участі їх у міжнародних конференціях і симпозіумах.

7. У дисертації пропонуються конкретні напрями удосконалення законодавства у сфері фінансування освіти, зокрема потребують врегулювання на нормативному рівні:—

підстави та механізм прийняття рішення про запровадження платного навчання та надання платних додаткових послуг державними закладами освіти;—

встановлення максимального обсягу платних послуг, які може надавати державний навчальний заклад з тим, щоб при цьому не створювалися перешкоди для якості процесу навчання в межах бюджетного фінансування;—

запровадження механізму формування ціни на платні послуги навчання, підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації, додаткові освітні послуги та більш чіткого порядку використання учбовими закладами державної власності (будівель, обладнання, електричної енергії, навчально-методичної літератури тощо);—

набуття та реалізації статусу неприбутковості навчальними закладами і державної підтримки у залученні благодійної допомоги, меценатських та спонсорських коштів шляхом податкового, митного та інших видів регулювання, за допомогою створення системи державного визнання і нагородження благодійників, меценатів та спонсорів.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ

ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ:

1. Пальчиков В. Деякі питання законодавчого врегулювання фінансування освіти // Зб. наук. праць “Держава і право”. — Інститут держави і права ім. В.М.Корецького НАН України. — 2004. –– № 25. — С. 635 –– 639.

2. Пальчиков В. До питання про правове удосконалення системи управління та організації освіти в Україні // Вісник національного університету внутрішніх справ України. — 2003. — № 27. — С. 290 — 296.

3. Пальчиков В. Щодо законодавчого врегулювання деяких аспектів фінансування освіти // Бюлетень Міністерства юстиції України. — 2004. — № 10(36). — С 105— 114.

Пальчиков В.І. Правові проблеми удосконалення організаційної діяльності у сфері освіти. — Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07. — теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. — Інститут законодавства Верховної Ради України, Київ, 2005.

Дисертація присвячена аналізу організаційно-правових засад удосконалення державного управління у сфері освіти. Досліджено функції, завдання та зміст управління освітою, визначено систему органів управління освітою, їх повноваження і компетенцію, а також місце органів громадського самоврядування в управлінні освітою. Розглянуто питання щодо порядку утворення навчальних закладів, їх функціонування та перевірки і контролю діяльності, ліцензування і акредитації тощо.

Дисертація містить напрями вирішення проблем теоретичного і практичного характеру щодо удосконалення управління в сфері освіти, підвищення ефективності діяльності системи органів виконавчої влади, організаційних засад науково-методичного забезпечення, міжнародної співпраці у сфері освіти.

Ключові слова: державне управління, освіта, органи управління освітою, система органів фінансування освіти, міжнародні зв’язки, ліцензування, акредитація.

Пальчиков В.И. Правовые проблемы усовершенствования организационной деятельности и управления в сфере образования. -—Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07. — теория управления; административное право и процесс; финансовое право; информационное право. — Институт законодательства Верховной Рады Украины, Киев, 2005 г.

В диссертации исследуются историко-правовые аспекты становления и развития системы управления образованием. Проанализирована нормативно-правовая база в сфере управления образованием. Установлены основные направления организационно-правового обеспечения учебных заведений. Обращено внимание на систему организации научной деятельности учебных заведений в научной работе. Определены направления модернизации системы образования, необходимость поддержки новых институтов в этой сфере. Освещены основные аспекты оптимизации системы контроля за соблюдением требований относительно обеспечения качества образования, внедрения государственных и международных стандартов в сферу образования.

Сделан вывод о необходимости осуществить в целом реформирование правового института управления образованием, модернизацию органов и систем управления образованием. Предложено четко дифференцировать полномочия аттестационных, методических и инспекционных служб, а также координация их деятельности.

Предусмотрено организовать надлежащую систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, назначенных для управления качеством образования. При введении новой модели управления рекомендуется повысить роль органов местного самоуправления в сфере управления образованием, расширить участие общественного самоуправления в сфере образования, статус и компетенцию которого закрепить законом. Сделан вывод о необходимости упорядочения системы инспектирования и контроля в сфере образования, а также системы аккредитации, лицензирования и аттестации, что должно также быть закреплено в специальном законе.

Акцентируется внимание на том, что организация обучения должна осуществляться в соответствии с потребностями личности и рынка труда на базе учебных заведений разных типов. Особого внимания заслуживает развитие института непрерывного образования, предполагающего обучение в течение всей жизни, сориентированного на основные социально-экономические преобразования в обществе, а также учитывающего тенденции развития образования.

Сделан вывод о потребности в углублении взаимовыгодного международного сотрудничества учебных заведений на двухсторонней и многосторонней основе с международными организациями и учреждениями, зарубежными образовательными фондами, иными международными структурами.

Ключевые слова: образование, законодательство об образовании, государственное управление, органы управления образованием, система органов, финансовое обеспечение, международные связи, лицензирование, аккредитация.

Pal’chikov V. Legal problems of improvement of organizational activity and management in the field of education. — Manuscript.

The thesis for a Candidate’s Degree in Law Sciences by specialty 12.00.07 - Management Theory; Administrative Law and Procedure; Finance Law; Information Law. – Institute of Legislation of the Verkhovna Rada of Ukraine, Kyiv, 2005.

The thesis is devoted to historical and legal aspects related to the formation and the development of the education management system. A legal base in the field of education management is analyzed. The basic directions of the organizational and legal provision of educational institutions are established. An attention was paid to the organization system of scholarly work of educational institutions in the scientific activity. There were defined the directions of the educational system modernization, the necessity to support for new institutes in this sphere. The basic aspects of optimization of the requirements compliance control system in relation to the provision of the education quality, the introduction of the national and international standards in the education sphere are covered.

A conclusion was drawn on a necessity to carry out the reform of legal institution of education management as a whole, the modernization