НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ
КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
імені ТАРАСА ШЕВЧЕНКА
ПЕЧУЛЯК Віталій Петрович
УДК 336.02 (477)
ЗДІЙСНЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ ПОЛІТИКИ В УКРАЇНІ (ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ)
Спеціальність 12.00.07 -теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право
АВТОРЕФЕРАТ
дисертації на здобуття наукового ступеня
кандидата юридичних наук
Київ – 2005
Дисертацією є рукопис.
Робота виконана на кафедрі правознавства Київського національного торговельно-економічного університету.
Науковий керівник – кандидат юридичних наук, доцент
Креол Юрій Іванович, завідувач кафедри
правознавства Київського національного
торгівельно-економічного університету
Офіційні опоненти – доктор юридичний наук, професор
Шкарупа Віктор Костянтинович, завідувач кафедри
адміністративного права та адміністративної діяльності
Національної академії державної податкової служби України.
кандидат юридичний наук, старий науковий співробітник,
член-кореспондент Академії правових наук України
Нагребельний Володимир Петрович,
заступник директора Інституту держави і права
ім. В.М. Корецького Національної академії наук України.
Провідна установа – Національна академія державного управління при Президентові України.
Захист відбудеться “17” лютого 2005 року о 15.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.001.04 по захисту дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата та доктора юридичних наук в Київському національному університеті імені Тараса Шевченка за адресою: 01017, м. Київ, вул. Володимирська, 64.
Автореферат розіслано “11” січня 2005 р.
Вчений секретар
спеціалізованої вченої ради Н.Г.Шухліна
ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
Актуальність теми дослідження. Історичний досвід, набутий Україною за роки незалежності, переконливо свідчить, що ефективне державне регулювання суспільними відносинами, у тому числі й економічними, є не тільки важливою передумовою суспільного розвитку, але й нагальною необхідністю економічного зростання. Необхідність і важливість державного регулювання економіки не тільки доведена провідними науковцями світу, але й підтверджена історичним розвитком більшості держав світу. Одним із провідних і найбільш дієвих інструментів державного регулювання економіки є державна податкова політика.
Вітчизняний інститут державної податкової політики є порівняно новим суспільним інститутом, формування якого почалося лише з проголошенням Україною незалежності, оскільки в соціалістичній системі господарювання функціонування зазначеного інституту, як необхідного і важливого інструменту державного регулювання економіки, нівелювалося.
На жаль, історичний розвиток України як суверенної та незалежної держави свідчить про неефективне та безсистемне використання державної податкової політики як інструменту державного регулювання економіки. Нині державна податкова політика в Україні здійснюється за відсутності єдиної загальнодержавної програми (концепції), що обумовлює її безсистемний та непослідовний характер. Наслідком цього є складність та суперечливість податкового законодавства, внесення численних змін до податкових законів, надмірне податкове навантаження на платників податків, зниження ділової активності суб’єктів господарювання, численні конфлікти між контролюючими органами у сфері оподаткування та платниками податків, значні масштаби тінізації економіки тощо.
Потребує вдосконалення також система та структура державних органів, що забезпечують формування, реалізацію та контроль за виконанням державної податкової політики в Україні, оскільки сучасний розподіл відповідних компетенційних повноважень між державними органами характеризується як прогалинами, так і дублюванням окремих функцій.
Зазначені негативні особливості державної податкової політики набувають особливого значення в період переходу Україні до ринкової економіки, оскільки прискорення реалізації економічних та соціальних реформ неможливе за відсутності узгодженого функціонування підсистеми державних органів з приводу реалізації відповідної науково обгрунтованої концепції державної податкової політики.
Разом з тим, науковий інтерес до організаційно-правових питань здійснення державної податкової політики в Україні також зумовлює комплексність та багатовекторність самого явища державної податкової політики, що охоплює економічні, соціальні, політичні та інші аспекти суспільного життя. Така складність обумовлює постійний науковий інтерес до питань державної податкової політики представників різних суспільних наук, зокрема: філософії, політології, економічної теорії, теорії державного управління, адміністративного права тощо.
Наведені вище обставини зумовили необхідність проведення дисертаційного дослідження, присвяченого організаційно-правовим питанням здійснення державної податкової політики в Україні.
Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження тісно пов'язане з темами науково-дослідної роботи кафедри правознавства Київського національного торговельно-економічного університету, зокрема є складовою науково-дослідної теми № 10/1 „Актуальні проблеми комерційного права”, затвердженої вченою радою КНТЕУ від
2 лютого 2001 року. Крім цього дане дослідження є складовою держбюджетної науково-дослідної роботи професорсько-викладацького складу кафедри правознавства Київського національного торговельно-економічного університету „Актуальні проблеми вдосконалення законодавства України” (довідка №1264/33 від 30.06.2004 р.)
Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є комплексне дослідження організаційно-правових аспектів формування, реалізації та контролю за виконанням державної податкової політики в Україні, еволюційного розвитку законодавства із зазначених питань, визначення основних напрямків реформування системи державних органів, що забезпечують формування, реалізацію та контроль за виконанням державної податкової політики в Україні, а також розробка і обґрунтування рекомендацій щодо вдосконалення чинної нормативної бази, що регламентує державне управління у сфері оподаткування.
Відповідно до поставленої мети дисертаційної роботи завданнями даного дослідження є:
визначення поняття та принципів здійснення державної податкової політики, аналіз її змісту;
дослідження співвідношення державної податкової політики, державного управління у сфері оподаткування та державного регулювання у сфері оподаткування;
визначення місця державної податкової політики в системі загальнодержавної політики України;
аналіз історичних етапів формування та еволюційного розвитку законодавства з питань здійснення державної податкової політики в Україні;
дослідження актуальності і необхідності розробки та реалізації в Україні Концепції державної податкової політики;
визначення та дослідження системи державних органів, що беруть участь у формуванні, реалізації та контролі за виконанням державної податкової політики шляхом аналізу їх правового статусу та відповідних компетенційних повноважень;
аналіз рівня ефективності функціонування системи державних органів, що забезпечують формування, реалізацію та контроль за виконанням державної податкової політики в Україні з метою підготовки та надання обґрунтованих пропозицій щодо її вдосконалення;
визначення місця Державної податкової адміністрації України в системі державних органів, що забезпечують формування, реалізацію та контроль за виконанням державної податкової політики в Україні;
підготовка обґрунтованих пропозицій щодо вдосконалення організаційно-правового забезпечення формування, реалізації та контролю за виконанням державної податкової політики в Україні.
Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у сфері формування, реалізації та контролю за виконанням державної податкової політики в Україні.
Предметом дослідження є система нормативно-правових актів, які регулюють відносини, що виникають у процесі формування, реалізації та контролю за виконанням державної податкової політики в Україні, літературні джерела, матеріали судової практики вирішення спорів між платниками податків та контролюючими органами у сфері оподаткування, а також практики застосування чинного податкового законодавства України.
Методи дослідження. Для досягнення зазначеної мети та розв’язання поставлених задач при проведенні дослідження дисертант використав поширені та загальноприйняті в юридичній науці методи наукового дослідження і методи наукового пізнання, зокрема: системного аналізу досліджуваних явищ і подій; порівняльного аналізу правових норм і понять; формально-логічного та історичного аналізу правових категорій. Окремі питання в роботі досліджувались як міжпредметні проблеми на межі юридичних та економічних наук, що відповідає завданню комплексного дисертаційного дослідження явищ.
За допомогою історико-правового методу було досліджено процес формування інституту державної податкової політики в Україні, становлення та етапи розвитку вітчизняного законодавства з питань здійснення державної податкової політики. Системний аналіз застосовувався при вивченні і дослідженні системи державних органів, що забезпечують формування, реалізацію та контроль за виконанням державної податкової політики в Україні. У дослідженні також широко застосовувалися методи моделювання та прогнозування під час розробки та надання пропозицій щодо вдосконалення окремих положень податкового законодавства України та функціонування зазначеної вище системи державних органів.
Емпірична база дослідження. Основні теоретичні положення, наукові висновки та практичні рекомендації даного дисертаційного дослідження ґрунтуються на аналізі чинного адміністративного, фінансового та податкового законодавства України, нормативно-правових актів Президента України, Кабінету Міністрів України та інших центральних органів виконавчої влади, зокрема Державної податкової адміністрації України, а також на результатах власних теоретичних досліджень.
Теоретичним та науковим підґрунтям дослідження є наукові здобутки провідних українських вчених-юристів, зокрема В.Б. Авер'янова, В.Г. Атаманчука, О.Ф. Андрійко, Д.А. Бекерської, І.П. Бутко, О.Д. Василика, Л.К. Воронової, Н.В. Воротіної, Н.К. Ісаєвої, С.Т. Кадькаленка, Л.В. Коваля, Ю.І. Крегула, М.П. Кучерявенка, Н.Р. Нижник, В.Ф. Опришка, П.С. Пацурківського, В.І. Полюховича, В.В. Цвєткова та багатьох інших авторів.
Теоретичну базу даного дослідження також доповнюють наукові доробки зарубіжних вчених, які прямо чи опосередковано торкаються досліджуваної проблематики: С.С. Алексєєва, А.П. Альохіна, В.Г. Афанасьєва, Б.А. Венегрова, М.П. Девере, Ю.М. Козлова, Б.П. Курашвілі, Л.А. Пала, Ю.А. Тихомирова, Н.І. Хімічевої та інших.
Враховуючи міжпредметний характер даної роботи, дисертантом під час проведення дисертаційного дослідження був використаний науковий доробок вчених-економістів, зокрема М.Я. Азарова, О.Д. Василика, Л.І. Дідківської, Л.С. Головко, Б.А. Гаєвського та інших.
Наукова новизна одержаних результатів полягає насамперед в тому, що дане дисертаційне дослідження є першим в українській правовій науці комплексним дослідженням організаційно-правових засад здійснення державної податкової політики в Україні, в якому запропоновано концепцію вдосконалення функціонування зазначеного інституту. Наукова новизна даної роботи також визначається сучасною постановкою проблеми, дослідженням нових ідей, тенденцій розвитку відносин у податковій сфері та напрямків вдосконалення як системи державних органів, що забезпечують формування, реалізацію та контроль за виконанням державної податкової політики, так і законодавства з питань здійснення державної податкової політики в Україні.
У процесі дослідження зроблені й обґрунтовані науково-теоретичні висновки і пропозиції, а також сформульовано ряд положень, що виносяться на захист:
запропоновано комплексне авторське визначення категорії „державна податкова політика”, що принципово відрізняється від існуючих системним підходом та відповідністю вимогам сучасного етапу соціально-економічного розвитку українського суспільства. Державна податкова політика – це напрям державної фінансової політики, що виражається у постійній, організованій, системній і цілеспрямованій діяльності/бездіяльності компетентних державних органів щодо засобів, методів і форм організації системи мобілізації податкових надходжень до бюджетів усіх рівнів та інших цільових фондів, а також їх правову регламентацію з метою забезпечення збалансованості державного бюджету та стимулювання економічного розвитку країни;
обґрунтовано пропозицію та доведено необхідність розроблення, затвердження та реалізації загальнодержавної Концепції державної податкової політики в Україні, оскільки зміни і доповнення, що вносяться до вітчизняного податкового законодавства й системи оподаткування, зазвичай розробляються безсистемно та без урахування взаємозв’язку з уже впровадженими нововведеннями, що в свою чергу зменшує ефективність останніх;
розроблено критерії класифікації державної податкової політики: за терміном здійснення (короткострокова, середньострокова та довгострокова), за територіальним масштабом здійснення (загальнодержавна, регіональна і місцева), за галузями народного господарства (державна податкова політика в промисловості, державна податкова політика в сільському господарстві та ін.), за суб’єктами реалізації (державна податкова політика, що реалізується центральними органами державної влади, державна податкова політика, що реалізується місцевими органами державної влади), за об’єктами оподаткування (державна політика щодо оподаткування майна, державна політика щодо оподаткування доходів);
виокремлено та досліджено систему державних органів, що здійснюють державну податкову політику в Україні. Структурні елементи даної багаторівневої системи державних органів, з одного боку, характеризуються специфічними особливостями, пов'язаними з рівнем їх компетенції і повноваженнями, а також характером відповідних цілей, а, з іншого – особливою загальною функціональною спрямованістю, під якою слід розуміти виконання відповідними державними органами однієї або декількох наступних функцій: 1) формування державної податкової політики; 2) реалізація державної податкової політики; 3) контроль за виконанням державної податкової політики, а також розкрито зміст зазначених функцій;
на основі аналізу системи загальнодержавної політики автором визначено місце державної податкової політики України. Державна податкова політика – це окремий напрям державної фінансової політики;
уточнено співвідношення та розмежування категорій „податкові органи” та „контролюючі органи у сфері оподаткування” з огляду на те, що вони мають різний юридичний зміст. Контролюючі органи України у сфері оподаткування є поняттям ширшим, ніж податкові органи України, і включає в себе, крім останніх, органи Державної митної служби України, установи Пенсійного фонду України, Фонду соціального страхування України з тимчасової втрати працездатності, Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття та Фонду соціального страхування України від нещасних випадків та професійного захворювання. При цьому дисертантом акцентується увага на необхідності уточнення переліку контролюючих органів України у сфері оподаткування, який закріплено у статті 2 Закону України „Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами”, оскільки Фонд соціального страхування України реорганізовано і його правонаступниками є Фонд соціального страхування України з тимчасової втрати працездатності, Фонд загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття та Фонд соціального страхування України від нещасних випадків та професійного захворювання;
уточнено правовий статус Державної податкової адміністрації України. Враховуючи одночасне існування одразу двох нормативних актів – Закону України „Про державну податкову службу України” та Положення „Про Державну податкову адміністрацію України”, які по різному визначають правовий статус Державної податкової адміністрації України, її підконтрольність, підзвітність, а також порядок призначення керівників та їх заступників, дисертант пропонує зазначений державний орган визначити центральним органом виконавчої влади, наділити його відповідним правовим статусом, а також внести відповідні зміни до пункту 1 Положення „Про Державну податкову адміністрацію України”;
враховуючи багатогранність впливу державної податкової політики на широкий спектр суспільних відносин, дисертант доводить недоцільність зосередження повноважень щодо розроблення зазначеного напряму державної політики лише в межах Міністерства фінансів України. При цьому обґрунтовано позицію щодо необхідності створення у складі Кабінету Міністрів України колегіального органу Урядового комітету з питань державної податкової політики, до завдань якого слід віднести розроблення державної податкової політики;
подальшого розвитку дістали:
обґрунтування недоцільності як з правової, так і з економічної точки зору оподаткування доходів фізичних осіб у вигляді процентів за депозитними вкладами у банках та інших фінансово-кредитних установах;
дослідження розвитку законодавства про державну податкову службу України, який умовно можна поділити на три етапи: перший – з 1990 р. по 1998 р.; другий з 1998 р. по 2003 р.; третій – з 2003 р. по теперішній час.
Практичне значення одержаних результатів. Результати проведеного дослідження, сформульовані висновки та пропозиції можуть бути використані для вдосконалення податкового законодавства України, зокрема шляхом внесення запропонованих змін та доповнень до проекту Податкового кодексу України, Законів України "Про податок з доходів фізичних осіб" і „Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами” (акт впровадження №06-10/10-867), а також при розробленні „Концепції державної податкової політики в Україні”.
Запропоновані дисертантом висновки та пропозиції також можуть бути використані органами державної податкової служби України під час роботи з платниками податків з метою забезпечення гармонізації відносин з ними.
Крім цього, матеріали дисертаційного дослідження можуть використовуватись у навчальному процесі при вивченні курсів з податкового, фінансового права та спецкурсу „Правові основи державної податкової політики України”, а також при підготовці до друку навчальної та навчально-методичної літератури.
Апробація результатів дослідження. Теоретичні висновки і пропозиції, сформульовані в дисертації, обговорювалися на Міжнародній науково-практичній конференції „Торговля в экономической системе: теория и практика” (м. Мінськ, 2002 р., тези опубліковані), Всеукраїнській науково-практичній конференції "Банківська система в умовах трансформації фінансового ринку України” (м. Київ, 2003 р., тези опубліковані), Міжнародній науково-практичній конференції „Реформування фінансово-кредитної системи і стимулювання економічного зростання” (м. Луцьк, 2003 р., тези опубліковані), науково-практичній конференції професорсько-викладацького складу Академії муніципального управління (м. Київ, 2003 р., тези опубліковані).
Публікації. Основні висновки та результати дисертаційного дослідження викладено в семи наукових публікаціях, шість з яких у фахових виданнях, всі одноосібні.
Структура дисертації зумовлена метою і завданнями дослідження. Робота складається з вступу, трьох розділів, восьми підрозділів, висновків, списку використаних джерел (199 найменувань). Загальний обсяг дисертації становить 201 сторінку, з яких 184 – основний зміст.
ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ
У вступі обґрунтовуються актуальність теми, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами; визначаються мета та завдання, об’єкт та предмет дисертаційного дослідження; охарактеризовані методи дослідження, наукова новизна і практичне значення дисертації; наведено відомості про апробацію та публікації результатів дослідження, структуру та обсяг дисертації.
Перший розділ "Теоретико-правові засади здійснення державної податкової політики в Україні" складається з трьох підрозділів.
У першому підрозділі „Поняття та зміст державної податкової політики в Україні” дисертант, аналізуючи сучасні підходи та концепції науковців щодо визначення поняття державної податкової політики, робить висновок, що цю категорію слід розглядати як постійну, організовану, системну і цілеспрямовану діяльність/бездіяльність компетентних державних органів щодо засобів, методів і форм організації системи мобілізації податкових надходжень до бюджетів усіх рівнів та інших цільових фондів, а також їх правову регламентацію з метою забезпечення збалансованості державного бюджету та стимулювання економічного розвитку країни.
Крім цього, в даному підрозділі дисертантом зроблено спробу дослідити місце державної податкової політики в системі загальнодержавної політики України. На основі проведеного аналізу, а також беручи до уваги спорідненість і відмінність завдань, принципів та методів здійснення державної податкової політики, було встановлено, що остання є окремим напрямком державної фінансової політики.
Проаналізувавши сучасні тенденції та характерні особливості державної податкової політики в Україні, дисертант доводить, що весь процес формування, розвитку та реформування вітчизняної системи оподаткування здійснюється за відсутності єдиної, системної, науково обґрунтованої та відповідним чином затвердженої загальнодержавної програми (концепції) державної податкової політики. Відсутність такої програми (концепції) спричиняє виникнення та існування цілого ряду недоліків у вітчизняній податковій системі, до яких, зокрема, можна віднести: непослідовність державних органів у прийняті владних рішень з здійснення державної податкової політики; практика безперервного внесення численних змін до податкового законодавства, більшість з яких не розрахована на довготривале застосування; складність та незрозумілість податкового законодавства; перманентний характер державної податкової політики тощо. Враховуючи зазначені об’єктивні обставини, автор доводить актуальність і необхідність розробки та затвердження на загальнодержавному рівні Концепції державної податкової політики України, яка має стати стратегічним планом реформування та розвитку вітчизняної податкової системи. У Концепції мають бути відображені основні принципи, форми та методи реалізації державної податкової політики в Україні, закріплені стратегічний та тактичний плани реформування вітчизняної податкової системи із наперед передбаченими орієнтовними строками їх реалізації.
У цьому підрозділі дисертант приходить до висновку про необхідність запровадження класифікації державної податкової політики з метою визначення загальних і конкретно-специфічних підходів до її розробки, затвердження та реалізації, а також з метою підвищення її ефективності та послідовності. З огляду на зазначені обставини, дисертант пропонує класифікувати державну податкову політику за терміном здійснення (короткострокова, середньострокова та довгострокова); за територіальним масштабом здійснення (загальнодержавна, регіональна та місцева); за галузями народного господарства (податкова політика в сільському господарстві, податкова політика в переробній промисловості, податкова політика в машинобудуванні та ін); за суб’єктами здійснення (податкова політика, що реалізується центральними органами державної влади, та податкова політика, що реалізується органами місцевого самоврядування); за об’єктами оподаткування (державна політика щодо оподаткування майна та державна політика щодо оподаткування доходів тощо).
У другому підрозділі „Принципи здійснення державної податкової політики в Україні” розглядаються та аналізуються основоположні засади здійснення державної податкової політики в Україні. Дисертант звертає увагу на те, що і принципам державного управління у сфері оподаткування, і принципам оподаткування присвячена значна кількість праць як вітчизняних, так й іноземних науковців, що, своєю чергою свідчить про значний ступінь дослідженості окресленої проблематики. Однак, прийняття Верховною Радою України Закону „Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності” від 11 вересня 2003 року, свідчить про важливість питання співвідношення державної податкової політики та регуляторної політики держави, оскільки для останньої зазначений Закон визначає відповідну систему принципів.
Беручи до уваги, що діяльність органів державної податкової служби України щодо реалізації положень державної податкової політики слід розглядати як один із проявів регуляторної діяльності державних органів, дисертант робить висновок, що державна податкова політика повинна реалізовуватись відповідними державними органами з урахуванням принципів, передбачених Законом України „Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”, а саме: доцільності, адекватності, ефективності, збалансованості, передбачуваності, прозорості та врахування громадської думки.
У третьому підрозділі „Історичний досвід становлення та розвитку інституту державної податкової політики в Україні” досліджуються та аналізуються об’єктивні передумови формування та етапи розвитку порівняно нового вітчизняного правого інституту – інституту державної податкової політики України. Дисертантом доведено, що українське податкове законодавство нині знаходиться на етапі активного становлення і потребує реалізації заходів щодо впорядкування відповідних правових норм. Ці заходи мають здійснюватись комплексно, з проведенням кодифікації всіх чинних правових норм, які регулюють діяльність суб’єктів податкових правовідносин. Основною метою вдосконалення чинного податкового законодавства є приведення його у відповідність до вимог сьогодення та якнайшвидшого прийняття кодифікованого нормативного акту – Податкового кодексу України, який має спростити застосування податкових норм як платниками податків, так і податковими органами. Прийняття Податкового кодексу України також має вирішити й цілу низку проблем, пов’язаних із непоодинокими випадками неузгодженості правових норм законів та підзаконних нормативних актів.
Другий розділ "Інституціональний механізм здійснення державної податкової політики в Україні" складається з трьох підрозділів.
У першому підрозділі „Формування державної податкової політики в Україні” дисертантом за допомогою системного підходу визначено та досліджено систему державних органів, які беруть участь у формуванні, реалізації та контролі за виконанням державної податкової політики, тобто складають у своїй сукупності інституціональний механізм здійснення державної податкової політики в Україні. Дана система, на думку дисертанта, є складною багаторівневою системою державних органів, яка, з одного боку, об'єднується особливою загальною функціональною спрямованістю, а, з іншого – розділяється специфічними особливостями, пов'язаними з рівнем їх компетенції і повноважень, а також характером відповідних цілей. У даному випадку під функціональною спрямованістю слід розуміти виконання відповідним державним органом однієї або кількох наступних функцій: 1) формування державної податкової політики; 2) реалізація державної податкової політики; 3) контроль за виконанням державної податкової політики.
При цьому уточнено зміст вищевказаних функцій. Зокрема, функцію формування державної податкової політики визначено як діяльність компетентних органів держави щодо встановлення стратегічних цілей, завдань, основних принципів та напрямів діяльності держави у сфері оподаткування, розроблення відповідних концепцій та програм загальнодержавного значення.
Досліджуючи функцію формування державної податкової політики, дисертант наголошує на невідповідності існуючого механізму формування державної політики Конституції України. Заслуговує на увагу той факт, що нині всі повноваження щодо практичного формування державної політики загалом та державної податкової політики зокрема належать Президентові України, який шляхом щорічних і позачергових звернень до Верховної Ради України та народу України визначає основні засади внутрішньої та зовнішньої державної політики. Вказаними зверненнями Президента України керується Кабінет Міністрів України під час розробки власних програм діяльності. Така ситуація, на думку дисертанта, звужує повноваження Кабінету Міністрів України щодо формування державної політики та ставить під сумнів можливість застосування політичної відповідальності до його членів, оскільки останні фактично наділені повноваженнями лише щодо реалізації відповідного напрямку державної політики.
Проаналізувавши розподіл компетенційних повноважень серед державних органів щодо формування державної податкової політики, дисертант дійшов висновку, що Державна податкова адміністрація України практично відсторонена від виконання даної функції, і це негативно впливає на розвиток суспільних відносин у сфері оподаткування та передбачає безсистемний підхід до формування державної податкової політики. На думку дисертанта, недоцільно зосереджувати повноваження щодо розроблення державної податкової політики в межах одного центрального органу виконавчої влади, оскільки досліджуване суспільне явище має комплексний характер і передбачає вплив на великий комплекс суспільних відносин. За таких обставин, найбільш доцільним автор вважає створення у складі Кабінету Міністрів України Урядового комітету з питань податкової політики та віднесення до його повноважень розроблення державної податкової політики України. До складу зазначеного Урядового комітету повинні входити керівники або їх заступники таких державних органів, як Міністерство фінансів України, Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України, Державної податкової адміністрації України, Державної митної служби, Державного казначейства України тощо.
У другому підрозділі „Реалізація державної податкової політики в Україні” дисертантом визначено функцію реалізації державної податкової політики як діяльність компетентних державних органів, що спрямована на досягнення тактичних та оперативних цілей, а також на забезпечення вирішення конкретних завдань у межах розроблених та затверджених концепцій, програм державної податкової політики із застосування відповідних засобів державного впливу на суспільні відносини у сфері оподаткування.
Виконання функції реалізації державної податкової політики покладено на державні податкові органи, керівництво та організацію діяльності яких здійснює Державна податкова адміністрація України. Проаналізувавши існуючі наукові підходи, автор уточнює поняття системи державних податкових органів і пропонує визначати її як систему органів державної податкової служби України. При цьому інші державні органи, які здійснюють окремі контрольні функції у сфері дотримання платниками норм податкового законодавства, дисертант пропонує розглядати як контролюючі органи у сфері оподаткування.
Під час аналізу повноважень Державної податкової адміністрації України у сфері реалізації державної податкової політики, дисертантом було встановлено нормативну невизначеність правового статусу цього державного органу, що обумовлена існуванням відразу двох нормативних актів, відповідно до яких вказаний центральний орган є водночас центральним органом виконавчої влади та центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом. Зазначена неузгодженість на законодавчому рівні зумовлює низку суттєвих невідповідностей, пов’язаних із призначенням та звільненням керівників цього центрального органу, подвійну його підконтрольність та підзвітність, що своєю чергою негативно впливає на ефективність реалізації державної податкової політики в Україні. Тому дисертант пропонує нормативно уточнити і закріпити статус Державної податкової адміністрації України як центрального органу виконавчої влади.
У третьому підрозділі „Контроль за виконанням державної податкової політики в Україні” дисертантом визначено функцію державного контролю за виконанням державної податкової політики як діяльність компетентних державних органів щодо перевірки дотримання і виконання нормативно встановлених завдань, планів і владних рішень, прийнятих та затверджених у рамках державної податкової політики.
Аналізуючи ефективність здійснення функції контролю за виконанням державної податкової політики, дисертант звертає увагу на непристосованість як чинного господарсько-процесуального законодавства, так і судової системи України для розгляду та вирішення окремих спорів між платниками податків та контролюючими органами у сфері оподаткування. З огляду на це потребує прискорення судова реформа в частині запровадження судів адміністративної юстиції, їх забезпечення адміністративно-процесуальним законодавством, яке б враховувало специфіку розгляду та вирішення спорів між вказаними суб’єктами податкових правовідносин.
Досліджуючи функцію контролю за виконанням державної податкової політики, дисертантом було встановлено, що перелік контролюючих органів у сфері оподаткування, який нормативно закріплений у Законі України „Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами” від 1 грудня 2000 року потребує уточнення, оскільки Фонд соціального страхування України з тимчасової втрати працездатності, Фонд загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття та Фонд соціального страхування України від нещасних випадків та професійного захворювання, що є правонаступниками Фонду соціального страхування України, „де-юре” не мають статусу відповідних контролюючих органів, а тому не мають права здійснювати контрольні функції щодо повноти і своєчасності сплати платниками відповідних соціальних зборів.
Третій розділ "Організаційно-правові питання вдосконалення державної податкової політики в Україні" складається з двох підрозділів.
У першому підрозділі „Вдосконалення державної політики України щодо податкового навантаження на платників податків” дисертант досліджує проблему надмірного податкового навантаження, яка є сьогодні досить актуальною для України. На позитивну оцінку у сфері розв’язання зазначеної проблеми, на думку дисертанта, заслуговує Закон України „Про податок з доходів фізичних осіб” від 22 травня 2003 року.
Проаналізувавши зміст положень зазначеного Закону, дисертант звертає увагу на те, що зменшення податкового навантаження на фізичних осіб шляхом віднесення до об’єктів оподаткування доходів у вигляді процентів за депозитними вкладами є неефективним з економічної точки зору, оскільки:1) економічний ефект від запровадження оподаткування зазначених доходів є надзвичайно малим і не зможе відігравати суттєву роль у наповненні доходної частини Державного бюджету України;
2) негативні наслідки, що стосуються прогнозованого відтоку коштів населення з банківської системи України та можливого доступу податкових органів до інформації про рахунки фізичних осіб, яка є банківською таємницею, можуть мати ефект вибухівки сповільненої дії.
Оподаткування доходів фізичних осіб у вигляді процентів за депозитними вкладами є також недоцільним і з правової точки зору, оскільки нормами Закону в чинній редакції не передбачено чіткого механізму адміністрування податку щодо даної категорії доходів.
Таким чином, дисертант дійшов висновку, що віднесення доходів фізичних осіб у вигляді процентів за депозитними вкладами до об’єктів оподаткування є невиправданим. Альтернативою зазначеному розширенню бази оподаткування для компенсації втрат доходної частини державного бюджету від зменшення податкового навантаження можна розглядати зменшення державних витрат, зокрема зменшення собівартості процесу адміністрування податків, шляхом законодавчого закріплення можливості подачі платниками податків податкових декларацій в електронному вигляді з використанням світової мережі „Internet”. Дисертант вважає, що на даний момент в Україні для цього сформована необхідна нормативна база – прийняті і діють Закони України „Про електронні документи та електронний документообіг” та „Про електронний цифровий підпис” від 22 травня 2003 року.
Потребує законодавчого уточнення і механізм дії соціальної податкової пільги, який передбачено Законом України „Про податок з доходів фізичних осіб”, оскільки він встановлює обмеження щодо її надання, у тому числі залежно від розміру отримуваної фізичною особою заробітної плати. Через зазначене обмеження щодо надання соціальної податкової пільги фізичні особи – платники податку із заробітною платою у розмірі 520 гривень отримають на руки чистого доходу менше, ніж фізичні особи платники податку, які отримують заробітну плату у розмірі 510 гривень, до якої згідно з Законом застосовується соціальна податкова пільга. Зазначена диспропорція у механізмі дії соціальної податкової пільги потребує доопрацювання та законодавчого врегулювання.
У другому підрозділі „Вдосконалення державної політики України щодо гармонізації відносин платників податків з контролюючими органами у сфері оподаткування” дисертант досліджує проблему гармонізації відносин контролюючих органів у сфері оподаткування з платниками податків, аналізує межі та першопричини існування даної проблеми. Враховуючи світовий досвід у процесі адміністрування податків, який віддає перевагу добровільній їх сплаті платниками податків, дисертант обґрунтовує пропозиції, які, на його думку, сприятимуть не тільки вирішенню проблеми гармонізації відносин контролюючих органів у сфері оподаткування з платниками податків, а й встановленню партнерських засад в їх діяльності. До таких пропозицій дисертант відносить: активізацію роботи контролюючих органів у сфері оподаткування щодо формування у вітчизняних платників податків відповідного рівня податкової свідомості та податкової культури, що зумовлюватиме добровільну сплату податків та інших обов’язкових платежів; завчасне та обов’язкове інформування громадськості про майбутні зміни податкового законодавства; посилення консультативної роботи податкових органів з підвищенням та персоніфікацією відповідальності консультантів-податківців; вдосконалення механізмів та методів проведення податкового контролю з метою зменшення кількості перевірок діяльності суб’єктів господарювання та підвищення їх якості.
У висновках сформульовані теоретичні підсумкові положення та практичні рекомендації з питань, що розглядаються у дисертаційному дослідженні.
1. Загальним теоретичним висновком у роботі є те, що формуванню ефективної та простої у користуванні системи оподаткування в Україні значною мірою перешкоджає непослідовне та безсистемне здійснення державної податкової політики. Основними причинами зазначеної непослідовності та безсистемності в прийнятті компетентними державними органами владних рішень є відсутність загальнодержавної Концепції державної податкової політики в Україні.
З огляду на це, визначення правового наповнення категорії „державна податкова політика” виступає відправною точкою дисертаційного дослідження. Державну податкову політику дисертант визначає як напрям державної фінансової політики, що виражається у постійній, організованій, системній і цілеспрямованій діяльності/бездіяльності компетентних державних органів щодо засобів, методів і форм організації системи мобілізації податкових надходжень до бюджетів усіх рівнів та інших цільових фондів, а також їх правову регламентацію з метою забезпечення збалансованості державного бюджету та стимулювання економічного розвитку країни.
2. Проаналізувавши історичні особливості формування інституту державної податкової політики в Україні, етапи його розвитку, а також сучасні тенденції формування, реалізації та контролю за виконанням зазначеного напрямку державної політики, дисертант доводить, що весь процес формування, розвитку та реформування вітчизняної системи оподаткування здійснюється за відсутності єдиної, системної, науково обґрунтованої та відповідним чином затвердженої програми (концепції) державної податкової політики. Відсутність такої програми призводить до виникнення ряду недоліків у вітчизняній податковій системі, до яких, зокрема, належать: непослідовність державних органів у прийнятті владних рішень з питань оподаткування; безперервна практика внесення численних змін до податкового законодавства, більшість з яких не розраховані на довготривале застосування; складність та незрозумілість податкового законодавства; перманентний характер державної податкової політики тощо. Враховуючи зазначені об’єктивні обставини, автор доводить актуальність і необхідність розробки та затвердження на загальнодержавному рівні Концепції державної податкової політики України, яка має стати стратегічним планом реформування та розвитку вітчизняної податкової системи.
3. Для визначення загальних і конкретно-специфічних підходів до розробки, затвердження та реалізації державної податкової політики та з метою підвищення її ефективності, якості та послідовності автором запропонована класифікація державної податкової політики за такими критеріями: терміном здійснення; територіальним масштабом здійснення; галузями народного господарства; суб’єктами здійснення; об’єктами оподаткування.
4. Доведено необхідність створення у складі Кабінету Міністрів України Урядового комітету з питань податкової політики та віднесення до його повноважень розроблення державної податкової політики. До складу Урядового комітету з питань податкової політики повинні входити керівники або їх заступники таких державних органів, як Міністерство фінансів України, Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України, Державної податкової адміністрації України, Державної митної служби, Державного казначейства України тощо.
5. Уточнено поняття системи податкових органів як системи органів державної податкової служби України. При цьому інші державні органи, які здійснюють окремі контрольні функції у сфері дотримання платниками норм податкового законодавства, здобувач визначає як контролюючі органи у сфері оподаткування.
6. Запропоновано уточнити перелік контролюючих органів у сфері оподаткування, визначений Законом України „Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами” від 1 грудня 2000 року, оскільки Фонд соціального страхування України з тимчасової втрати працездатності, Фонд загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття та Фонд соціального страхування України від нещасних випадків та професійного захворювання, що є правонаступниками Фонду соціального страхування України, „де-юре” не мають статусу відповідних контролюючих органів, а тому і не мають права здійснювати контрольні функції щодо повноти та своєчасності сплати платниками відповідних соціальних зборів.
7. Проаналізувавши зміст положень Закону України „Про податок з доходів фізичних осіб” від 22 травня 2003 року, дисертант звертає увагу на той факт, що зменшення податкового навантаження шляхом віднесення до об’єктів оподаткування доходів фізичних осіб у вигляді процентів за депозитними вкладами є неефективним з економічної точки зору, оскільки:
1) економічний ефект від запровадження оподаткування вказаних доходів є надзвичайно малим і не зможе відігравати суттєву роль у наповненні доходної частини Державного бюджету України;
2) негативні наслідки, що стосуються прогнозованого вченими-економістами відтоку коштів населення з банківської системи України та можливого доступу податкових органів до інформації про рахунки фізичних осіб, яка є банківською таємницею, можуть мати ефект вибухівки сповільненої дії.
Оподаткування доходів фізичних осіб у вигляді процентів за депозитними вкладами є також недоцільним і з правової точки зору, оскільки нормами Закону в чинній редакції не передбачено чіткого механізму адміністрування податку з такої категорії доходів.
Основні положення дисертаційного дослідження відображені у наступних публікаціях автора:
Печуляк В.П. Процес вдосконалення структури податкових органів та його вплив на формування податкової політики України // Економіка і підприємництво: стан і перспективи: Зб. наук. пр. – К.: КНТЕУ, 2003. – С.251-255.
Печуляк В.П. Проблеми нормативного закріплення державної податкової політики в Україні // Підприємництво, господарство і право. – 2004. – №1. – С.38-42.
Печуляк В.П. Система податкових органів України та їх місце в контексті здійснення адміністративної реформи // Підприємництво, господарство і право. – 2004.– №3.- С.84-87.
Печуляк В.П. Гармонізація відносин контролюючих органів у сфері оподаткування як один із напрямків податкової політики України // Підприємництво, господарство і право. – 2004. – №4. – С.130-134.
Печуляк В.П. Оподаткування фізичних осіб в Україні в контексті сучасної податкової політики //Науковий вісник Національної академії державної податкової служби України (Секція – економіка, право). –Ірпінь, 2003. – №4(22).– С. 70-77.
Печуляк В.П. Питання гармонізації відносин контролюючих органів у сфері оподаткування та платників податків //Науковий вісник Національної академії державної податкової служби України (Секція – економіка, право). – Ірпінь, 2004.– №1(23).– С. 87-93.
Печуляк В.П. Вдосконалення структури податкових органів в контексті адміністративної реформи – як один із напрямків державної податкової політики України // Право України. –2004. №5. – С.63-67.
Печуляк В.П. Деякі питання оподаткування доходів, отриманих у вигляді процентів за борговими зобов’язаннями (депозитними рахунками) // Матеріали всеукр. наук.-практ. конф. „Банківська система в умовах трансформації фінансового ринку України”.– К.:
