НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ

імені ЯРОСЛАВА МУДРОГО

Скуратович Ірина Миколаївна

УДК 34 (477) (091)

Адміністративно-територіальний устрій України

в 1920-1930-х рр.

і його впливи на організацію державного управління:

історико-правове дослідження

Спеціальність 12.00.01 – теорія та історія держави і права;

історія політичних і правових учень

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Харків – 2005

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі історії держави і права України та зарубіжних країн Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, Міністерство освіти і науки України.

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор Гончаренко Володимир Дмитрович, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, завідувач кафедри історії держави і права України та зарубіжних країн.

Офіційні опоненти:

- доктор юридичних наук, доцент Лемак Василь Васильович, Ужгородський національний університет, завідувач кафедри теорії та історії держави і права;

- кандидат юридичних наук, доцент Грозовський Ігор Миколайович, Гуманітарний університет “Запорізький інститут державного та муніципального управління”, проректор.

Провідна установа - Національний університет внутрішніх справ МВС України, кафедра теорії та історії держави і права, м.Харків.

Захист відбудеться 25 жовтня 2005р. о 11 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д. 64.086.02 у Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого за адресою: 61024, м.Харків, вул.Пушкінська, 77.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого за адресою: 61024, м.Харків, вул.Пушкінська, 70.

Автореферат розісланий 22 вересня 2005р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради В.Д.Гончаренко

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Існуючий адміністративно-територіальний поділ дістався сучасній Україні у спадщину від радянських часів, коли формування адміністративних кордонів українських областей проводилося, перш за все, в інтересах централізованого партійно-бюрократичного управління. Здобуття незалежності і зміна пріоритетів в організації державного управління поставили на порядок денний питання про необхідність проведення адміністративно-територіальних перетворень. У руслі його вирішення Верховною Радою у 1997 р. було прийнято Закон України “Про адміністративно-територіальний устрій”, однак ця спроба вирішення проблеми успіхом не увінчалася, оскільки після подвійного президентського вето про документ практично забули. У подальшому було створено Комісію з питань адміністративно-територіального устрою, яка заявила, що адміністративно-територіальний поділ України повинен бути „раціональним”.

Дослідниками даних питань зазначається, що адміністративна реформа – це комплекс політико-правових заходів, що передбачають проведення структурних, функціональних та державно-службових трансформацій, насамперед у сфері виконавчої влади, з метою перетворення її з владно-репресивного механізму на організацію, що служить суспільству, і таким чином створення на цій основі ефективної системи державного управління. В науці існує думка, що радянська доба залишила у спадок незалежній Україні лише одні негаразди. Був і певний позитив, і вивчення його та використання того, що може бути прийнятним у сучасних умовах – завдання, яке слід вирішувати. Без вивчення і врахування історичного досвіду, всебічного аналізу процесів зародження, становлення, розвитку й еволюції адміністративно-територіального поділу, способів, видів, форм, засобів, що використовувалися при організації державного управління у попередні періоди та наслідків застосування відомих у минулі часи регулятивних комплексів неможливим буде вибір концептуальних підходів до розробки стратегії і тактики подібного регулювання і їх здійснення як у сучасному, так і в майбутньому.

Викладене дає, на наш погляд, цілком достатні підстави вважати необхідним і актуальним комплексне історико-правове дослідження процесів розвитку адміністративно-територіального устрою українських земель і їх впливів на організацію державного управління, частиною якого і виступає дана дисертаційна робота.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано на кафедрі історії держави та права України і зарубіжних країн Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого у межах розробленої кафедрою державної комплексної цільової програми „Актуальні проблеми українського національного державотворення” (номер державної реєстрації – № 0186.0.070872).

Мета і задачі дослідження. Метою дослідження є розгляд, вивчення й аналіз процесів зародження і розвитку адміністративно-територіального поділу українських земель, парадигми виникнення і становлення видів, способів, методів, засобів, що використовувалися при організації державного управління на території сучасної України у 1920-1930-х рр.; виявлення на підставі історико-правового аналізу історії формування адміністративно-територіального поділу, його становлення, еволюції та тенденцій розвитку певних об’єктивних закономірностей процесу створення ефективної системи державного регулювання суспільних відносин в Україні для використання її позитивних елементів у сучасному законотворчому процесі, а також у практиці.

Для досягнення зазначеної мети у дисертаційній роботі поставлені та вирішуються наступні задачі:

провести історико-правовий аналіз процесів виникнення адміністративно-територіального поділу українських земель і дослідити процеси зародження, становлення і розвитку його правового регулювання;

визначити основні тенденції та загальну логіку розвитку правового регулювання адміністративно-територіального поділу українських земель у 1920-1930-х рр.;

проаналізувати найбільш суттєві тенденції правового регулювання адміністративно-територіального поділу в зазначений період у порівняльно-правовому аспекті й визначити ступінь впливу рецепції й імплементації норм зарубіжного законодавства на розвиток адміністративно-територіального устрою України;

провести порівняльний історико-правовий аналіз теоретичних підходів вітчизняних і зарубіжних учених до визначення парадигми розвитку адміністративно-територіального устрою держави;

дослідити основні етапи еволюції адміністративно-територіального устрою українських земель і їх зв’язок з економічним, політичним і соціальним розвитком українського суспільства;

зробити спробу певного узагальнення існуючих концептуальних підходів до визначення теоретико-методологічних засад адміністративно-територіального устрою й деякого їх уточнення на підставі наукового історико-правового аналізу;

на основі проведених досліджень виявити позитивні елементи у правовому регулюванні адміністративно-територіального устрою українських земель, встановити ступінь і міру можливостей використання елементів напрацьованого позитивного історичного досвіду у сучасний період розвитку законодавства України.

Об’єктом дослідження виступають загальні тенденції і закономірності еволюції адміністративно-територіального устрою українських земель, процеси розвитку їх нормативного (в першу чергу – правового) регулювання а також їх впливи на зародження, становлення і розвиток державного управління.

Предметом дослідження є історичний розвиток адміністративно-територіального устрою українських земель у 1920-1930-х рр. і парадигма процесів його правового врегулювання.

Методи дослідження. При виконанні дисертаційної роботи авторкою використовувався комплекс загальних, міждисциплінарних і спеціальних методів: 1) загальнонаукові – історичний, логічний, порівняльний, методи систематизації, узагальнення, абстрагування (при аналізі економічного, соціального, політичного, культурного розвитку суспільства і їх взаємозв’язків із адміністративно-територіальним устроєм й організацією державного управління); 2) власне історичні, історико-правові й юридичні – синхронний, хронологічний, діахронний (метод періодизації використовувався при визначенні основних рубежів відліку у розвитку адміністративно-територіального поділу, відслідкуванні розвитку систем правового регулювання адміністративно-територіального поділу в різних країнах на певному хронологічному відрізку і в їх історичному поступі); порівняльно-історичний, ретроспективний, порівняльно-правовий (при аналізі систем адміністративно-територіального устрою і їх взаємозв’язку з державним управлінням на землях України та інших держав в різний час, під час вивчення реконструкції правових ситуацій минулого), методи актуалізації (при виявленні найбільш значимих факторів у розвитку адміністративного поділу), нормативно-догматичного аналізу, тлумачення права (при аналізі правових приписів, якими у різний час визначався адміністративно-територіальний устрій й організація державного управління на українських землях); 3) міждисциплінарні методи – структурно-системний, статистичний, математичні (при аналізі статистичного і цифрового матеріалу, зведенні його у таблиці і подальшому опрацюванні у табличній формі); методи моделювання й прогнозування (під час визначення тенденцій і характерних рис подальшого розвитку правового регулювання адміністративно-територіального поділу України).

Теоретичною основою дисертації стали положення і висновки, які містяться у працях відомих учених у галузі історії й теорії держави та права, конституційного, адміністративного та інших галузей права, загальної історії – В.Б.Авер’янова, С.С.Алексєєва, В.Д.Бабкіна, Ю.П.Битяка, М.Ю.Брайчевського, М.П.Василенка, М.Ф.Владимирського-Буданова, В.Д.Гончаренка, В.М.Горшеньова, В.Г.Графського, Б.Д.Грекова, І.М.Грозовського, М.С.Грушевського, О.І.Гуржія, Д.І.Дорошенка, Л.О.Зайцева, Ф.Д.Заставного, А.Т.Комзюка, О.Л.Копиленка, В.С.Кульчицького, Р.М.Лащенка, В.В.Мавродіна, О.М.Мироненка, П.П.Музиченка, В.С.Нерсесянца, М.П.Орзіха, А.Й.Пашука, В.Т.Пашуто, О.В.Петришина, В.Ф.Погорілка, Н.Д.Полонської-Василенко, П.М.Рабиновича, Б.О.Рибакова, І.К.Рибалки, Ю.І.Римаренка, А.Й.Рогожина, В.О.Рум`янцева, Л.І.Рябошапки, І.П.Сафронової, О.Д.Святоцького, М.М.Страхова, О.В.Тимощука, Б.Й.Тищика, А.П.Ткача, П.П.Толочка, І.Б.Усенка, М.В.Цвіка, З.М.Черніловського, В.А.Чеховича, О.І.Чистякова, Я.М.Щапова, С.В.Юшкова, О.Н.Ярмиша та ін.

Певною мірою зроблені у дисертації висновки базуються на окремих результатах досліджень, виконаних іноземними вченими, до яких, у першу чергу, належать: Ю.Бардах (J.Bardach), П.Бромлей (Ph.Bromeley), Г.Вернадський (G.Vernadsky), Р.Дж. Колінгвуд (R.G. Collingwood), Д.Лепайд (J.Lepidi), Х.Ловмяньський (H.Lowmianski), Ж. де Ла Морандьєр (J.de La’Morandier), А.Дж. Тойнбі (A.J. Toynbee), Р.Пайпс (R.Pipse) та ін.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертаційна робота є першим в Україні спеціальним історико-правовим дослідженням, присвяченим вивченню процесів зародження і становлення сучасного адміністративно-територіального устрою українських земель, починаючи від к. Х ст. до поч. ХХ ст., а також розвитку їх впливів на структуру та організацію функціонування органів державного управління у 1920-30-х рр. Крім того, автор даної роботи вперше досліджує проблеми адміністративно-територіального устрою України в сучасних конституційно-правових умовах.

У роботі вперше визначаються загальна логіка й основні тенденції розвитку правового регулювання адміністративно-територіального поділу українських земель у 1920-1930-х рр.; визначається ступінь впливу рецепції й імплементації норм зарубіжного законодавства на розвиток адміністративно-територіального устрою України;

- вперше проведено системно-історичний і порівняльно-правовий аналіз теоретичних підходів вітчизняних і зарубіжних вчених до визначення парадигми розвитку адміністративно-територіального устрою держави;

- вперше досліджено основні етапи еволюції адміністративно-територіального устрою українських земель і їх зв’язок із економічним, політичним і соціальним розвитком українського суспільства;

- вперше зроблена спроба певного узагальнення існуючих концептуальних підходів до визначення теоретико-методологічних засад адміністративно-територіального устрою й деякого їх уточнення на ґрунті наукового історико-правового аналізу;

- на основі проведених досліджень виявлені позитивні елементи у правовому регулюванні адміністративно-територіального устрою в українських землях, встановлені ступінь і міра можливостей використання елементів напрацьованого позитивного історичного досвіду у сучасний період розвитку законодавства України.

У дисертації на основі комплексного історико-правового аналізу методологічних і теоретичних проблем адміністративно-територіального устрою України, дослідження досить значного масиву законодавчого і фактичного матеріалу, що відноситься до даної проблеми, сформульована й обґрунтована низка положень, оцінок, висновків, пропозицій та рекомендацій.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що дисертація містить аналіз теоретичних концепцій адміністративно-територіального устрою держави, великої кількості нормативно-правового і фактичного матеріалу, на основі чого сформульовані теоретичні висновки, оцінки, положення і пропозиції, спрямовані на вдосконалення процесів законодавчого врегулювання адміністративно-територіального устрою, що можуть бути використані при розробці проектів нормативних актів, які регулюють питання адміністративно-територіального устрою держави, для подальшого комплексного аналізу проблем розвитку адміністративно-територіального поділу і вироблення концепції його врегулювання в Україні, у навчальному процесі в юридичних вищих навчальних закладах при розробці програм і в ході викладання курсів історії держави та права України, конституційного, адміністративного права, державного будівництва і місцевого самоврядування, при вивченні цих дисциплін студентами і підготовці ними наукових робіт.

Апробація результатів дослідження. Дисертацію виконано на кафедрі історії держави та права України і зарубіжних країн Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого. Висновки, положення, оцінки, пропозиції та рекомендації, сформульовані у дисертаційній роботі, обговорені на засіданні кафедри і відображені в опублікованих наукових статтях, тезах і монографії, а також виступах на наукових конференціях і круглих столах.

Основні результати дослідження представлені також у доповідях і повідомленнях на міжнародних, всеукраїнських та регіональних науково-практичних конференціях: „Сучасні проблеми юридичної науки і правозастосовчої діяльності” (Харків, 20-21 грудня 2001 р.); Першій Харківській обласній конференції молодих науковців „Сучасні проблеми права, державної безпеки життєдіяльності людини, формування громадянського суспільства” (Харків, 19-20 березня 2002 р.); ІХ регіональній науково-практичній конференції „Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні” (Львів, 13-14 лютого 2003р.); Х Міжнародній історико-правовій конференції „Історико-правові проблеми автономізму та федералізму” (Севастополь, 22-24 вересня 2003 р.); ХІ Міжнародній історико-правовій конференції „Місцеві органи державної влади та самоврядування: історико-правовий аспект” (Суми, 16-18 квітня 2004 р.); ХІІ Міжнародній історико-правовій конференції “Етнонаціональні та етнополітичні чинники в історії державотворення” (Бахчисарай, 10-13 вересня 2004 р.).

Публікації. Основні положення дисертації знайшли своє відображення у монографії, трьох наукових статтях, опублікованих у фахових виданнях, перелік яких затверджено ВАК України, а також п’яти тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації зумовлена науковими цілями, завданнями і логікою дослідження: робота складається із вступу, чотирьох розділів, висновків, списку використаних джерел, додатків – 9 карт.

Загальний обсяг дисертації – 216 стор., з них основний текст – 173 стор.

Кількість використаних джерел – 374.

Основний зміст роботи

У вступі розкриваються сутність і сучасний стан вивчення наукової проблеми, обраної авторкою для дослідження, обґрунтовується вибір теми дисертації, її актуальність, визначаються мета, задачі, об’єкт, предмет дослідження, аргументуються визначені авторкою методологія, логіка, методи і методика дослідження, формулюються положення щодо наукової новизни дисертації, її теоретичного та практичного значення, ступеня апробації отриманих результатів, надається список публікацій здобувачки за темою дослідження.

У першому розділі – „Історіографічний огляд” – аналізується ступінь розробленості досліджуваної авторкою теми; також піддаються аналізу основні наукові концепції адміністративно-територіального устрою держави, процеси розвитку і прирощення наукових знань з досліджуваної проблематики, а також виявляються питання, досліджені недостатньою мірою, на основі чого авторка визначає проблематику власного дослідження.

У другому розділі – „Еволюція взаємозв’язків і взаємовпливів адміністративно-територіального устрою та державного управління на українських землях у Х – на початку ХХ ст.” досліджуються загальні теоретико-методологічні та практично-прикладні проблеми адміністративно-територіального устрою у вказаний період. Дисертантка зауважує, що початок формалізації адміністративно-територіального поділу Київської Русі було покладено заповітом Ярослава Мудрого, згідно з якими руські землі розподіляються між його синами. Фактично це й стало першим кроком до нормативного закріплення поділу держави на окремі адміністративні частини.

У дисертації наголошується, що підходи до організації державного управління за литовсько-руським правом визначалися різними чинниками –приналежністю тих чи інших адміністративних одиниць тому чи іншому суб’єктові (наприклад, королівські, великокнязівські, магнатські, шляхетські, церковні, міські землі), способом їх набуття („отчизни”, або „дідизни”; „держання”; куплені, подаровані, виміняні і т.п.) тощо. Вказується на відмінності в організації державного управління, які мали місце у тій частині українських земель, де застосувалося польське чи німецьке (магдебурзьке) право, аналізуються норми, якими встановлювалися приписи щодо визначення порядку і правил організації державного управління у містах, селах і поселеннях, котрі засновувалися на німецькому (польському) праві або ж керувалися ним.

Також аналізуються адміністративно-територіальний поділ і державне управління на українських землях у складі Російської й Австро-Угорської імперій; досліджуються процеси поширення на українські землі австро-угорського і загальноросійського законодавства, поступового поглинення української правової системи, витіснення і заміни правових норм для регулювання державно-управлінських відносин, які діяли в Україні у попередній період і ґрунтувалися на звичаєвому праві або були запозичені з литовського, польського, німецького законодавства, суто російськими правовими приписами й законодавством Австро-Угорщини.

Крім того простежується еволюція адміністративно-територіального устрою і державного управління в Українській Народній Республіці періоду Центральної Ради, Українській Державі гетьмана П.Скоропадського й УНР періоду Директорії; проводиться загальний огляд теоретичних і практичних підходів до вирішення питань адміністративного поділу цими урядами.

У третьому розділі – „Адміністративно-територіальний устрій УСРР і його впливи на організацію державної влади і державного управління на місцях у 1920-ті рр.” – досліджуються процеси переходу від колишньої чотириступеневої системи „центр – губернія – повіт – волость” до триступеневої „центр – округ – район” в організації територіального поділу України.

У підрозділі 3.1 – „Адміністративно-територіальний поділ УСРР у 1920-ті рр.” – вивчаються питання обґрунтованості відмови від чотириступеневої системи організації адміністративного управління й переходу до триступеневої. Авторка зазначає, що задекларована партійно-державним керівництвом України лінія визначення пріоритетів у розвитку адміністративного устрою приписувала „розглядати УРСР як єдине політичне, адміністративно-господарське і культурно-національне ціле”. Постановою Президії ВУЦВК від 3 червня 1925 р. „Про ліквідацію губерній і перехід на триступеневу систему управління” ліквідувався адміністративно-територіальний поділ республіки на губернії, територія УРСР ділилася на округи і райони. Цим фактично було завершено першу радянську адміністративно-територіальну реформу в Україні, в результаті якої повністю ліквідували колишній адміністративно-територіальний поділ і перейшли на нову організацію діяльності державно-управлінського апарату.

У підрозділі 3.2 – „Вплив адміністративно-територіальних перетворень на зміну організації і функцій місцевих органів державної влади та управління УСРР у 1920-ті рр.” - підкреслюється, що така перебудова викликала і необхідність реформування місцевих органів державної влади та управління, певного скорочення державного апарату і спрощення його функціонування у відповідності до нових умов.

Четвертий розділ – „Адміністративно-територіальний устрій УРСР і його впливи на організацію державної влади і державного управління на місцях у 1930-ті рр.” присвячений аналізу процесів розвитку адміністративно-територіального устрою Української РСР у 30-ті роки ХХ ст. і його впливів на організацію та діяльність органів державної влади та управління.

У підрозділі 4.1 – „Адміністративно-територіальний поділ УРСР у 1930-ті рр.” - розглядаються процеси розвитку адміністративно-територіального поділу у даний період, формування триступеневої системи адміністративного управління „центр – область – район”. У дисертації зазначається, що при визначенні нових підходів до районування республіки враховувалися потреби господарського будівництва, природні, історичні, національні і побутові особливості, умови економічного тяжіння районів, забезпечення транспортними магістралями і зв’язком, інтереси скорочення, спрощення і вдосконалення державного апарату тощо.

У підрозділі 4.2 – „Вплив адміністративно-територіальних перетворень на зміну організації і функцій місцевих органів державної влади та державного управління УРСР у 1930-ті рр.” досліджується взаємозв’язок та взаємовпливи нового адміністративно-територіального устрою з організацією системи центральних і місцевих органів державної влади та державного управління. У дисертації розглядаються і додатково обґрунтовуються положення про те, що цей період дозволив накопичити і певний позитивний досвід в організації державного управління в Україні.

У підрозділі 4.3 – “Партія більшовиків і система Рад” - розглядаються взаємовідносини партійних і радянських органів у 1920-1930-ті рр., аналізуються їх характер, особливості та впливи на процеси змін адміністративно-територіального поділу українських земель.

ВИСНОВКИ

У дисертації проведено комплексний аналіз і запропоновано нове вирішення наукового завдання, що полягає в узагальненні і систематизації історико-правових знань про вітчизняну систему адміністративно-територіального поділу країни, модель публічної адміністрації та її організації на регіональному і місцевому рівнях.

1. Адміністративно-територіальний устрій являє собою розподіл території держави на частини (адміністративно-територіальні одиниці), які є територіальною основою для побудови і функціонування системи органів державної влади й органів місцевого самоврядування.

2. Адміністративно-територіальний устрій держави (поділ) складає каркас усіх інших форм соціального життя. Поза адміністративно-ринковими державами одиниці адміністративно-територіального поділу субординовані одна одній з тим чи іншим ступенем неоднозначності. Штати, графства, землі, округи й ін. суб’єкти інших держав зв’язані між собою по-різному: у форми зв’язків між одиницями адміністративно-територіального поділу тим чи іншим способом включається політична й економічна історія держави, визначаючи в якійсь мірі й її майбутнє.

3. Порівняльний аналіз показує, що число рівнів в ієрархіях адміністративно-територіального устрою у політично стабільних й економічно процвітаючих державах не перевищує трьох, максимум – чотирьох (держава – штат – графство; держава – земля – муніципальний округ; і т.п.). Збільшення кількості рівнів адміністративно-територіального поділу, як правило, призводить до конфліктів між рівнями. Число рівнів в ієрархії адміністративно-територіального поділу в УРСР складало п’ять „республіка – область – район – місто – поселення”) і шість в СРСР: „СРСР – республіка – область – місто – район – поселення”.

4. Система адміністративно-територіального поділу СРСР й Української РСР як його складової частини була побудована так, що центр (союзний центр – стосовно республіканського рівня, республіканський – стосовно обласного чи районного і т.д.) стосовно будь-якої периферії виступав як інститут відчуження і концентрації виробленого периферією продукту й орган розподілу відчужених у безпосередніх виробників ресурсів. Органи управління нижче лежачого рівня прагнули віддати Центру якомога менше, а одержати з централізованих ресурсів якомога більше. Політика будь-якого „центру”, природно, була протилежною, він прагнув узяти від підлеглої території більше, а віддати менше. Конфлікти між суміжними рівнями ієрархії вирішувалися переносом їх на більш високий рівень, який виступав у ролі третейського судді і верховного розпорядника ресурсів.

5. Адміністративно-територіальний поділ СРСР в цілому був логічним. Конфлікти, пов’язані з відносинами відчуження/розподілу інституалізувалися в системі представницьких органів влади, де й вирішувалися з більшим чи меншим успіхом. Соціальний простір СРСР й Української РСР як його складової частини було організовано принципово по-іншому, ніж у других сучасних їм спільнотах: простір соціального життя й адміністративно-територіальний поділ (районування) в СРСР й УРСР були ідентичні.

6. Модель поділу України на 24 області і Республіку Крим, відбита в Конституції, сформована під час розквіту Рад у середині 1930-х рр. за принципом замкнутого існування величезної держави, відділеної від іншого світу залізною завісою, тому сьогодні ми маємо систему, що не відповідає інтересам новітньої історії нашої держави з погляду вільних ринкових відносин і суспільних інтересів. Адміністративно-територіальний устрій України перекручений і не враховує сучасних потреб регіонів. Існуюча модель блокує самодостатній і ефективний розвиток регіонів, тому не випадково більшості з них необхідні дотації з центру. Крім того, інтереси місцевих територіальних громад при цій системі враховані мінімально.

7. Адміністративно-територіальна реформа не може зводитися до чисто територіальних змін і повинна містити в собі комплекс заходів для реформування всієї системи влади; при цьому новий адміністративно-територіальний поділ повинен проводитися не за якимось одним основним принципом, а лише на основі комплексного підходу. Основними перешкодами на шляху до реформування територіального устрою України є низька компетентність і кваліфікація державних службовців і можливе погіршення якості державного управління.

8. В Україні є свої історичні й культурні традиції, що могли б сприяти впровадженню нового адміністративно-територіального устрою. При впровадженні нової моделі адміністративно-територіального поділу в сучасній Україні необхідно враховувати відмінності у культурі і менталітеті населення різних регіонів. Доцільно, на погляд авторки, зробити прив’язку майбутніх укрупнених областей до т.зв. ТВК (територіально-виробничих комплексів), що дає можливість говорити про десять областей як про один з найбільш імовірних варіантів майбутнього адміністративно-територіального поділу України: Київщина, Слобожанщина, Донеччина, Запоріжжя, Таврія, як варіант АРК – окремий суб’єкт “Крим”, Черкащина, Поділля, Карпатська область, Волинь.

9. Регулювання адміністративно-територіального устрою повинно бути предметом спільного ведення органів державної влади України й органів місцевого самоврядування. Окремі питання адміністративно-територіального устрою можуть відноситися до виняткового ведення органів державної влади України. Питання адміністративно-територіального устрою і територіальної організації місцевого самоврядування не можуть розглядатися як питання місцевого значення.

10. Доцільним є прийняття Закону України “Про загальні принципи адміністративно-територіального устрою” із включенням у нього положень, що визначають:

розмежування повноважень по регулюванню адміністративно-територіального устрою між центральними й місцевими органами державної влади;

систему видів адміністративно-територіальних одиниць, загальні умови утворення і скасування адміністративно-територіальних одиниць, встановлення і зміни їх адміністративних кордонів;

порядок встановлення і зміни найменувань адміністративно-територіальних одиниць;

порядок утворення і ліквідації адміністративно-територіальних одиниць, що складають базовий рівень територіальної організації державних органів – районів, міст регіонального значення, районів у містах;

загальні принципи визначення території місцевого самоврядування, утворення, перетворення і ліквідації органів місцевого самоврядування, умови правонаступництва при скасуванні територіальних утворень;

правові основи єдиної системи обліку адміністративно-територіальних одиниць в Україні.

11. Територіальна організація місцевого самоврядування повинна відповідати одному чи декільком рівням загальної структури адміністративно-територіального устрою. Найбільш раціональним уявляється такий варіант територіальної організації місцевого самоврядування, який припускає наявність між територією країни в цілому і рівнем адміністративно-територіального устрою, на якому діє місцеве самоврядування, проміжного (“буферного”) рівня територіальної організації з виконанням на ньому винятково державних повноважень.

12. Референдум не може застосовуватися як форма врахування думки населення з питань адміністративно-територіального устрою держави. Необхідним уявляється закріплення у чинному законодавстві інституту безпосереднього волевиявлення населення з питань адміністративно-територіального устрою, аналогічного за процедурою референдуму, але який би мав консультативне (рекомендаційне) значення. Доцільним також вбачається утворення у структурі органів виконавчої влади органа зі спеціальною компетенцією, який би координував виконання державних повноважень в області адміністративно-територіального устрою.

13. Основними напрямками удосконалення законодавства України про адміністративно-територіальний устрій можуть стати:

уточнення категоріально-понятійного апарату, використовуваного у законодавстві;

оптимізація системи видів адміністративно-територіальних одиниць в Україні;

більш чітке розмежування повноважень з питань адміністративно-територіального устрою між законодавчим (представницьким), виконавчими органами державної влади й органами місцевого самоврядування;

реалізація принципу взаємозв’язку територіальної організації місцевого самоврядування з загальною структурою адміністративно-територіального устрою України;

приведення у відповідність з чинним законодавством гарантій врахування думки населення з питань адміністративно-територіального устрою, закріплення умов регулювання адміністративно-територіального устрою при негативній думці населення з відповідного питання;

приведення у відповідність з чинним законодавством порядку участі місцевих органів державної влади у встановленні і зміні найменувань адміністративно-територіальних одиниць.

Основні положення дисертації викладено у наступних публікаціях автора:

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

АНОТАЦІЇ

Скуратович І.М. Адміністративно-територіальний устрій України в 1920-1930-х рр. і його впливи на організацію державного управління: історико-правове дослідження. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.01 – теорія та історія держави і права; історія політичних і правових учень. Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, Харків, 2005.

Дисертація присвячена дослідженню проблем зародження і розвитку адміністративно-територіального поділу українських земель, парадигми виникнення і становлення видів, способів, методів, засобів, що використовувалися при організації державного управління на території сучасної України у 1920-1930-х рр.; виявленню на підставі історико-правового аналізу історії формування адміністративно-територіального поділу, його становлення, еволюції та тенденцій розвитку, певних об’єктивних закономірностей процесу створення ефективної системи державного регулювання суспільних відносин в Україні для використання її позитивних елементів у сучасному законотворчому процесі, а також на практиці.

Здійснено аналіз розвитку загальних і спеціальних теоретико-методологічних підходів вітчизняних і зарубіжних учених до проблем адміністративно-територіального устрою і його взаємозв’язку і взаємовпливів з організацією державного управління. Досліджені генезис, система, принципи і характерні особливості розвитку територіально-адміністративного поділу українських земель, відслідковані його еволюція, розвиток правових форм, методів, способів і засобів, що використовувалися при організації державного управління у законодавстві Київської Русі, удільних князівств періоду феодальної роздробленості Русі, Литовсько-Руської держави, Польщі, Речі Посполитої, Російської імперії, Української Народної Республіки, Української держави П.Скоропадського, УСРР.

Ключові слова: адміністративно-територіальний устрій, адміністративно-територіальний поділ, державне управління, національно-державний устрій, місцеві органи державної влади, державне управління, місцеве самоврядування.

Скуратович И.Н. Административно-территориальное устройство Украины в 1920-1930-х гг. и его влияние на организацию государственного управления: историко-правовое исследование. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.01 – теория и история государства и права; история политических и правовых учений. Национальная юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого, Харьков, 2005.

Диссертация посвящена исследованию проблем зарождения и развития административно-территориального деления украинских земель, парадигмы возникновения и становления видов, способов, методов, средств, используемых при организации государственного управления на территории современной Украины в 1920-1930-х гг.; выявлению на основании историко-правового анализа истории формирования административно-территориального деления, его становления, эволюции и тенденций развития, определенных объективных закономерностей процесса создания эффективной системы государственного регулирования общественных отношений в Украине для использования его положительных элементов в современном законотворческом процессе, а также на практике.

Осуществлен анализ развития общих и специальных теоретико-методологических подходов отечественных и зарубежных ученых к проблемам административно-территориального устройства, его взаимосвязи и взаимовлияния с организацией государственного управления. Исследованы генезис, система, принципы и характерные особенности развития территориально-административного деления украинских земель, отслежены его эволюция, развитие правовых форм, методов, способов и средств, используемых при организации государственного управления в законодательстве Киевской Руси, удельных княжеств периода феодальной раздробленности Руси, Литовско-Русского государства, Польши, Речи Посполитой, Российской империи, Украинской Народной Республики, Украинской державы П.Скоропадского, УССР.

Ключевые слова: административно-территориальное устройство, административно-территориальное деление, государственное управление, национально-государственное устройство, местные органы государственной власти, государственное управление, местное самоуправление.

Skuratovich I.N. Administrative-territorial system of Ukraine in 1920s -1930s and its influence on the organization of the governmental regulation: historical-legal research. - Manuscript.

The dissertation on competition of a scientific degree of candidate of jurisprudence on a specialty 12.00.01 – the theory and history of state and law; the history of political and law doctrines. Jaroslav Mudriy National Law Academy of Ukraine, Kharkov, 2005.

The thesis is devoted to the research of issues concerning the origin and development of administrative and territorial division of Ukrainian lands, paradigms of origin and formation of kinds, methods and means, used for organization of the governmental regulation on the territory of contemporary Ukraine in 1920s-1930s; on the basis of the historical-legal analysis revelation of the history of administrative and territorial division formation, its evolution and progress trends, specific objective mechanisms of the creation process of an effective system of governmental regulation of public relations in Ukraine in order to apply its positive elements in a contemporary legislative process and practice.

The analysis devoted to the development of general and special theoretical and methodological approaches of foreign scientists to elucidating the issues of administrative-territorial system, its correlations and interference with the organization of governmental regulation, has been carried out. The genesis, the system, the principles and the characters of the development of the territorial and administrative division of Ukrainian lands have been investigated, evolution of this development has been traced as well as of the development of legal forms, methods, means and instruments, used in the process of governmental regulation organization in the legislation of the Kievskaya Russ, appanage princedoms of the feudal division period in Russ, Lithuanian-Russian State, Poland, Rech Pospolitaya, the Russian Empire, the Ukrainian National Republic, the Ukrainian Power P.Skoropadskiy.

Key words: administrative-territorial system, administrative and territorial division, governmental regulation, national-governmental system, local organs of government, public administration, local government.

Відповідальний за випуск

кандидат юридичних наук, доцент Власенко С.І.

Підписано до друку 12.09.2005р. Формат 60х90/16

Папір офсетний. Віддруковано на різографі.

Умовн.друк.арк. 0,9. Облік.-вид. арк. 0,9

Тираж 100 прим. Зам.№2424

________________________________________________

Друкарня

Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого

61024, м.Харків, вул.Пушкінська,77