Київський національний університет

імені Тараса Шевченка

ШАЯН ОЛЕКСАНДР ЛЕОНІДОВИЧ

УДК:328.18.008.1

РОЗРОБКА ТА ВПРОВАДЖЕННЯ ПОЛІТИЧНИХ РІШЕНЬ У

ДЕМОКРАТИЧНОМУ СУСПІЛЬСТВІ

23.00.02 - політичні інститути та процеси

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата політичних наук

Київ-2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Київському національному

університеті імені Тараса Шевченка

Науковий керівник доктор філософських наук, професор

Кирилюк Федір Михайлович,

Київський національний університет

імені Тараса Шевченка, завідувач

кафедри політології.

Офіційні опоненти: доктор політичних наук

Пахарєв Анатолій Дмитрович,

Інститут політичних та етнонаціональних

досліджень НАН України, відділ

теоретичних та прикладних проблем

політології, провідний науковий співробітник

кандидат політичних наук, доцент

Павленко Ростилав Миколайович,

завідуючий кафедрою політології

Національного університету

"Києво-Могилянська академія"

Провідна установа: Інститут держави і права

імені В.М. Корецького НАН України,

відділ правових проблем політології

Захист відбудеться 22 червня 2005 року о 14 00 на засіданні

вченої ради Д.26.001.41 у Київському національному університеті

імені Тараса Шевченка за Адресою:

01033, м. Київ, вул. Володимирська, 60, к. 330.

З дисертацією можна ознайомитись у Науковій бібліотеці

імені М.О. Максимовича Київського національного університету

імені Тараса Шевченка за адресою: 01033, м. Київ, вул. Володимирська, 58.

Автореферат розісланий "19" травня 2005 року

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Постригань Г.Ф.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Резонансність знакових політичних подій, що відбувалися у нашій державі у процесі боротьби різних політичних сил за владу в Україні, загострила необхідність точного визначення змісту сучасних політичних відносин і політико-управлінської діяльності з огляду на необхідність подолання відцентрових суспільно-політичних тенденцій в умовах становлення інновативних елементів політичної системи України. Тому глибоке осмислення такої науково-практичної проблеми сучасного політичного управління, якою виступає розробка та впровадження політичного рішення у демократичних суспільствах з метою запозичення, адаптації та органічного інкорпорування даних теоретичних надбань у політичну практику України, є одним з найактуальніших завдань вітчизняних вчених і політиків.

Необхідно зауважити, що теорія прийняття рішень у західній політології на сьогодні є одним з провідних напрямків суспільного знання. Можна констатувати, що особливо продуктивно дану наукову проблему розробляли у рамках системної, функціональної та біхевіористичної методологій.

У вітчизняній політичній науці зазначене наукове питання лише починає входити у предметне поле теоретичних розвідок і тому аналізу піддаються лише окремі суб'єкти політики, окремі категорії політичної науки. Приділено значну увагу дослідженню трансформаційних процесів, ролі і місцю груп інтересів у процесі здійснення державної політики, розвитку багатопартійності, парламентаризму, громадянського суспільства тощо.

У той же час проблема системного бачення процесу розробки та впровадження політичних рішень у сучасній Україні, яка охоплює і багатоманітність суб'єктів політики, і їх взаємодію та взаємовплив на основі діючої правової бази в умовах становлення нових макро- та мікро інститутів , на нашу думку, потребує подальшої теоретичної розробки.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження є складовою комплексної наукової програми Київського національного Університету імені Тараса Шевченка "Наукові проблеми державотворення України" та відповідної науково-дослідної теми філософського факультету 01БФ041-1. "Філософська та політологічна освіта в Україні на перетині тисячоліть".

Мета і задачі дослідження. Метою дисертаційного дослідження є розкриття сутності політичного рішення та змісту етапів його розробки і впровадження у демократичному суспільстві.

Досягнення поставленої мети обумовило вирішення ряду взаємопов'язаних задач:

систематизувати наявні визначення політичного рішення,

виокремити предметне поле їх аналізу;

визначити змістовно-функціональні ознаки політичного рішення та з'ясувати основні класифікаційні схеми політичних рішень;

виділити базові етапи процесу розробки та впровадження політичних рішень;

проаналізувати особливості функціонування базових інститутів та процедур розробки та впровадження політичних рішень в Україні, їх взаємозв'язки та взаємодію, виявити систему суб'єктивних та об'єктивних факторів, що впливають на цей процес;

виявити та навести деякі причини неефективного функціонування інститутів та процедур розробки і впровадження політичних рішень в Україні.

Об'єктом дослідження є демократичне суспільство як середовище розробки та впровадження політичних рішень.

Предметом дослідження виступають основні етапи та способи підвищення ефективності розробки і впровадження політичних рішень у демократичному суспільстві

Методи дослідження. Дисертацію виконано на засадах комплексного підходу до застосування методів дослідження. Зокрема, було використано такі основні методи: описовий - для розгляду теоретичних підходів до проблеми розробки та впровадження політичних рішень; структурно-функціональний -- для розкриття змістовно-функціональних ознак політичного рішення у демократичному суспільстві та специфіки функціонування владних інституцій в Україні; діалектичний - для розкриття сутності об'єктів та суб'єктів політичних рішень та їх взаємодії; системний -- для аналізу особливостей базових етапів розробки та впровадження політичних рішень; компаративістський - для зіставлення різних концептуальних підходів щодо формування та впровадження політичних рішень у різних просторово-часових вимірах; інституційний - для розкриття специфіки розробки та впровадження політичних рішень державними установами; історичний - для вивчення становлення основних інститутів політичної системи України.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертаційне дослідження є однією з перших в Україні робіт, де встановлюються й аналізуються основні етапи розробки та впровадження політичних рішень у демократичному суспільстві.

Наукова новизна дослідження полягає у наступному:

1. Поглиблено розуміння сутності політичного рішення як ключового компонента сучасного політичного управління та встановлено його кваліфікаційні ознаки як: 1) результат політичної боротьби зацікавлених груп, що легітимізований владним актом уповноваженого макро політичного інституту ; 2) зміна моделі поведінки великих соціально-політичних груп; 3) примусовість його виконання; 4) першочергове забезпечення виконання наявними ресурсами; 5) високий ступінь непрогнозованості довготривалих наслідків; 6) Наявність матеріального і пост матеріального виміру процедури оцінювання наслідків політичного рішення.

2. На новому рівні здійснено комплексний аналіз структуроутворюючих елементів оцесу розробки та впровадження політичних рішень та функціональних зв'язків між ними. Зокрема, розроблено етапну модель розробки та впровадження політичних рішень у демократичному суспільстві, що складається з таких елементів : 1) етапу виявлення та структурування політичної проблеми; 2) висунення та розгляд альтернатив вирішення політичної проблеми експертними інституціями, оцінка наявних політичних альтернатив, що може відбуватися за низкою критеріїв; 3) включення альтернативи-переможиці до урядового або парламентського порядку денного та її легітимізація; 4) впровадження та підсумкове оцінювання результатів політичного рішення.

3. Набуло подальшого розвитку вивчення причин невпроваджуваності політичного рішення у демократичних суспільствах. Встановлено, що такими причинами є не тільки навмисно нечітке визначення меж політичної проблеми, оцінювання засобів її вирішення, а й суперечність у баченні шляхів її вирішення місцевою бюрократією та обраними особами, що перебувають під тиском локальних зацікавлених груп. Підтверджено необхідність пристосування мультиплікаційних моделей до економіко-політичних особливостей кожної місцевості та вироблення гнучких схем взаємодії із місцевою бюрократією та групами інтересів.

4. Наведено авторську класифікацію суспільств відповідно до наявності у цих державах власних органічних теорій політичного управління. З'ясовано, що Україна належить до типу держав, які до недавнього часу не мали змоги створити та впровадити власної дієвої теорії політичного управління, оскільки перебували під політико-адміністративним впливом інших держав.

5. Виявлено нові аспекти еволюції українського суспільства як багатокомпонентного об'єкта політичних рішень. Такими аспектами виступають: тривала відсутність власної пірамідально-ієрархічної структури, котра повинна забезпечуватися власними державними та соціальними інститутами, які на сьогодні ще не є остаточно сформованими; аморфність та недорозвиненість соціальної та політичної структури за умови різкого майнового розшарування населення, що мають своїм наслідком невизначеність соціальних та політичних інтересів.

6. Доповнено характеристику іституційних причин, що заважають ефективному функціонуванню політико-владного механізму в Україні. До таких причин належать: 1) поєднання атавістичних політико-організаційних структур, успадкованих від СРСР із сучасними організаційними структурами, конституційна неврегульованість їх компетенцій; 2) системна корупція; 3) необмежений вплив зацікавлених груп не тільки на етапі розробки політичного рішення, але й на етапі його впровадження; 4) маніпулятивність суспільною свідомістю з метою отримання потрібного певній суспільній групі результату у процесі розробки та впровадження колективного політичного рішення.

Практичне значення одержаних результатів. Запропонована етапна модель процесу розробки та впровадження політичного рішення може слугувати інструментом аналізу реальних політичних процесів, підвищення ефективності і достовірності прогнозування ходу реформування політичної системи. Матеріали дисертаційного дослідження та зроблені на його основі висновки і пропозиції можуть бути використані під час підготовки нормативних та спеціальних курсів із прикладної політології.

Апробація результатів дисертації Основні положення і висновки дисертаційного дослідження було оприлюднено на таких науково-теоретичних і науково-практичних заходах:

- Міжнародній науково-практичній конференції викладачів, докторантів, аспірантів та студентів філософськог факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка "Дні науки 2002";

- науково-практичних семінарах аспірантів філософського факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка у 2002 - 2003 роках.

Публікації. Основні положення і результати дисертаційного дослідження відображено автором у трьох статтях у фахових виданнях з політичних наук та тезах.

Структура дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 182 сторінки. Список використаних джерел містить 154 найменуваня (35 з яких іноземною мовою), обсягом 13 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У "Вступі" подається загальна характеристика дисертаційної роботи: обґрунтовується актуальність обраної теми, зазначається її зв'язок із існуючими програмами науково-дослідної діяльності, формулюються об'єкт і предмет дослідження, його основна мета, відповідні конкретні задачі та необхідна для їх реалізації методологія, висвітлюється наукова новизна, теоретичне і практичне значення та апробація одержаних результатів вказується кількість авторських публікацій з досліджуваної тематики, а також коротко розкривається структура рукопису.

Перший розділ дисертації - "Теоретико-методологічні засади дослідження розробки та впровадження політичних рішень" - присвячено огляду літератури з теми дослідження та аналізу теоретичних підходів до проблеми структурно-функціональних ознак політичного рішення.

Постановка проблеми розробки та впровадження політичних рішень у сучасному політичному дискурсі пов'язана із працями : Г.Саймона, Д.Марча, Ч.Ліндблюма, Г.Лассуела, Д.Істона, П.Шарана, А.Етционі, П.Брауна Е.Вайнінга, Д.Веймера К.Вайс, Б.Гурне., Л.Пала, Г.Райта та Д.Стоун. В Україні відповідну проблематику досліджують В.Б.Авер'янов, В.Д.Бакуменко, В.Г.Кремень, В.Д.Ребкало, Д.В.Табачник, В.В.Лісничий, В.Я.Матвієнко, В.В.Цвєтков, Г.В.Щокін та ін.

На сьогодні українська політична наука володіє широким спектром теоретичних розвідок стосовно проблем політичного управління, про це свідчать кандидатські роботи О.В. Лісничука "Групи інтересів у багатоскладовому суспільстві", В.Є. Абизова "Політичне рішення: процес підготовки та прийняття", докторські дисертації С.М. Наумкіної "Соціально-політичні аспекти ефективності управлінської діяльності (теоретико-методологічний аналіз)", В.В.Тертички "Державна політика: аналіз та впровадження в Україні"."Однак вищеперераховані роботи розкривають лише окремі аспекти процесу розробки та впровадження політичних рішень, що не дає змоги сформувати цілісну картину цього феномена як особливого предмета політичного аналізу.

Сучасні дослідники виходять з того, що необхідність прийняття та впровадження політичних рішень закономірно постала із утворенням перших держав у найдавнішу добу історії. Вперше проблему розробки та впровадження політичних рішень системно аналізували мислителі Стародавньої Греції, зокрема Арістотель.

Теоретичне осмислення та понятійна розробка даної проблематики активно ведеться на сучасному етапі. Представник англійської політології Р.Роуз вбачає у політичному рішенні фактор, що спроможний у разі вірного застосування законсервувати небажані модерністські тенденції. Д.Ронг теоретично поглиблює визначення політичного рішення, надаючи останньому чітких кваліфікаційних ознак. Французькі політологи трактують поняття "політичне рішення" через призму інституціоналізму, в якій рішення розуміється як наказ, а основним регулятором виступають санкції. Ж.Б. Дюроссель визначає політичне рішення як дію інформованого суб'єкта влади зі співвідношення та реалізації своєї мети у спілкуванні з рівноправними за вихідними умовами суб'єктами влади інших державних утворень.

На сьогодні сформувалося два теоретичних концепти, які певною мірою дозволяють зрозуміти процес прийняття політичних рішень: дескриптивний, що представлений дискурсивною, прирісною, постпозитивістською та концепцією "достатньо доброго рішення" і нормативний.

Серед теорій, що займаються пошуками шляхів поєднання переваг як нормативного, так і описового підходів щодо вивчення процесу прийняття політичних рішень, особливе місце належить політичному аналізові. На думку К.Едварда політичний аналіз може зменшити складність проблеми до керованих масштабів за допомогою визначення тих її елементів, стосовно яких існує або може бути отримана інформація.

До кола вітчизняних науковців, які займалися теоретичними та практичними аспектами даної проблематики входять праці В.А.Ребкала, Б.А. Гаєвського, М.В. Туленкова. Вони дотримуються системного підходу до пояснення процесу розробки та впровадження політичних рішень, їх суті впливу та наслідків. На думку даної групи науковців найбільш важливими питаннями сучасного політичного управління є: чому уряд активно реагує та приймає рішення з певних проблем державного розвитку зовсім не помічаючи при цьому низки не менш важливих для суспільства проблем, яким чином позиція громадсько-політичних груп, партій впливає на процес формування засад державної політики.

У розділі розглянуто також базові підходи до визначення суб'єкту політичного рішення, яким виступає соціальна група, політична партія, державний інститут. Розкрито сутнісні ознаки об'єкту політичного рішення, яким виступає суспільство у цілому, його окремі сфери та суспільні групи, зазначений діалектичний характер взаємодії об'єктів і суб'єктів політичних рішень. Завершує розділ наведення класифікаційних схем політичного рішення та встановлення його кваліфікаційних ознак. Уданому розділі поглиблено визначення терміну "політичне рішення", подано його кваліфікаційні ознаки.

У другому розділі, що має назву "Основні етапи розробки та впровадження політичних рішень", у рамках раціональної моделі проаналізовано базові складові процесу розробки та впровадження політичного рішення. Таким етапами виступають: формулювання політичної проблеми та включення її до політичного порядку денного, висунення і оцінка політичних альтернатив, легітимізація та впровадження у життя політичного рішення.

На етапі формулювання політичної проблеми та встановлення політичного порядку денного відбувається ідентифікація причин та структурування політичної проблеми, після чого зі всіх наявних у суспільстві проблем відбирається деяка їх кількість для вирішення. Головними суб'єктами даного етапу виступають політичні партії, громадські організації та експерти. Розділ містить методики формулювання політичних проблем розроблені Л. Палом та В.Даном. Перший науковець пропонує враховувати при визначенні та формулюванні політичної проблеми такі фактори як: причинність, що передбачає отримання інформації щодо того, чому існує дана проблемна ситуація; жорсткість, котрий має на меті отримання кількісних показників стосовно того, який відсоток населення зачіпає, або може зачепити дана проблема; чисельність , сенс якого полягає у отриманні даних щодо ключових моментів впливу у межах всього населення; фактор новизни вимагає відповіді на питання чи є дана проблема новою чи повторюваною.

Другий науковець пропонує чотирифазову схему. Перша фаза - "проблемний пошук", передбачає визначення кількості респондентів, які формулюють або аргументують проблему; друга фаза - "формулювання проблеми" грунтується на використанні умоглядних конструкцій, які походять від "поширеного ідеолого-популярного міфа" і визначають проблему конкретно у "основних і найзагальніших ознаках"; третя фаза - "ідентифікація технічних особливостей проблеми" полягає у поданні за допомогою математичних символів широкого спектру результатів досліджень; чертверта фаза - "осмислення проблеми". Сенс заключної фази полягає в аналізі інформації про наслідки політики. Складовою частиною другого розділу є запропонована Л.Палом схема, що пояснює природу чинників, які впливають на встановлення урядового порядку денного. Науковець пропонує такий перелік чинників: структурні тиски, інституційні процеси, непередбачувані події. Увага концентрується також на стратегіях, що їх використовують політичні організатори з метою включення корпоративиних інтересів до урядового порядку денного. Американська дослідниця Д.Стоун ототожнює ці стратегії із певними типами каузальних історій. До них належать політичні наративи про: випадкові причини (природні лиха урагани), що позбавлені мети у своїй основі; обумовлені причини, які трактують проблеми або збитки як прямі наслідки навмисних дій людини; механічні причини, до яких належать речі, що сплановані, запрограмовані чи навчені людьми. Відповідь на питання, який саме політичний аргумент буде покладено в основу майбутнього політичного рішення, дає схема запропонована Д.Вілсоном, що базована на способі розподілу так званих "добрих" та "поганих" ефектів серед людей, що у свою чергу обумовлює участь або неучасть організацій у вирішенні питання. Вчений вживає терміни

"вигоди" й "збитки", щоб змалювати добрі та погані ефекти, а також терміни "концентровані" та "розсіяні", щоб передати інтенсивність або силу політичних ефектів. Різі типи ефектів створюють низку політичних суперечок, результат яких може бути спрогнозований.

На етапі висунення і оцінки політичних альтернатив уряд виходячи із політичної кон'юнктури може керуватися такими критеріями як: дієвість - спроможність даного проекту політичного рішення досягти запланованої мети; технічна ефективність, її мірою служать сукупні суспільні витрати (державні і приватного сектора); політична ефективність, що обумовлюється низкою корпоративних інтересів правлячої групи; політична здійсненність, сенс якого полягає у вірогідності сприйняття даної політичної альтернативи вирішальними дійовими особами політико-адміністративного процесу.

Розділ містить аналіз способів підвищення ефективності впровадження прийнятих рішень. На думку Д.Стоун найпоширенішими причинами невпроваджуваності політичних рішень виступають: двозначність, суперечливість їх положень або відсутність адекватних механізмів їх реалізації. Задля унеможливлення невпроваджуваності політичних рішень у демократичних суспільствах використовується метод планування нормотворчості, створення та систематичне оновлення проблемноорієнтованих нормативно-правових баз.

Д.Веймер та Е.Вайнінг виокремлююсь два рамкові підходи для послідовного аналізу етапу втілення рішень: форвардне планування- написання сценарію та зворотнє планування. Дані операції є необхідними але недостатніми умовами забезпечення здійсненності політичного рішення. Велику роль на етапі впровадження відіграють механізми, що дозволяють пристосовувати політику до місцевих інтересів шляхом кооптації потенційних політичних опонентів. Завершальною складовою етапу впровадження політичного рішення є оцінювання наслідків. К. Вайс визначає оцінювання як систематичну оцінку операцій або результатів програми чи політики у порівнянні з комплексом явних і неявних стандартів, з метою вдосконалення програми чи політики.

У третьому розділі дисертаційного дослідження, що має назву "Шляхи підвищення ефективності інститутів і процедур розробки та впровадження політичних рішень в Україні" розглянуто ключові особливості функціонування сучасного українського суспільства як об'єкту політичних рішень. Теоретична увага приділяється також аналізу оптимізаційних моделей взаємодії макрополітичних інститутів, а саме: інституту Президента, Кабінету Міністрів та Парламенту. Досліджуються також способи оптимізації інститутів мезорівня - органів місцевого самоврядування та регіональних органів влади.

До найголовніших ознак сучасного періоду в Україні у політичній сфері належать: двоїстий характер політичної системи, в якій співіснують елементи як попереднього ладу, так і елементи, що з'явились нещодавно, як результат спроб скерувати суспільство і державу на шлях демократичного розвитку.

У розділі аналізується місце і роль інституту Президента України, зокрема зазначається необхідність обмеження його кадрових повноважень щодо формування уряду, скорочення чисельності та обмеження повноважень секретаріату президента, яка часто перебирає на себе функції Кабінету Міністрів України. За інститутом Президента рекомендується закріпити такі функції як: стратегічне планування внутрішньої та зовнішньої політики, розробка тактичних рішень у рамках президентського курсу, контроль за реалізацією президентської політики.

Аналізуються також способи підвищення ефективності функціонування уряду. На сьогодні Кабінет Міністрів несе подвійну політичну відповідальність - перед Президентом України і Верховною Радою. Причина слабкості Кабінету Міністрів полягає у відсутності у Верховній Раді постійної проурядової більшості, на яку він міг би спиратися.

Одним із способів виходу із ситуації, що склалася є надання уряду України відкрито політичного характеру, що може бути здійснено двома шляхами: партійність глави держави або зміна форми державного правління в Україні на парламентарну чи парламентсько-президентську за допомогою відповідних змін до Конституції. Лише після впровадження одного з цих варіантів будуть створені умови для вирішення взаємовідносин між Президентом і його секретаріатом та урядом, що має на меті адміністративна реформа.

Політичні перегони кандидатів у Президенти В.Ющенка та В.Януковича за такий важіль впливу як посада Президента спричинила соціальну нестабільність та відцентрові соціальні тенденції. Висока політико-економічна вага посади Президента України у рамках президентсько-парламентської форми правління, що діє в Україні може у довгостроковій перспективі негативно відбитися на внутрішньоекономічних процесах держави, оскільки висока вірогідність втрати частки власного бізнесу тієї політико-економічною силою, що програє у перегонах, спричинятиме відтік капіталів за кордон та небажання робити довгострокові внутрішні інвестиції. На думку автора виходом з такої ситуації може, внесення змін до Конституції.

Крім вищенаведеного у даному розділі автором обгрунтовується необхідність перебудови організаційної структури Кабінету Міністрів України від галузевої до функціональної. Вказується на доцільність надання прем'єр-міністрові права подання йому пропозицій не тільки щодо призначення, а й щодо звільнення із посад членів уряду, а також на подання аналогічних пропозицій щодо вирішення всіх інших, віднесених Конституцією України до відання Президента, кадрових питань в органах виконавчої влади. Крім визнання за виконавчою владою цілого ряду нормотворчих повноважень, ефективність впровадження політичних рішень залежить і від ступеня забезпеченості участі даної гілки влади у законодавчому процесі. У цьому сенсі за урядом у функціональному плані, на нашу думку, повинні бути закріплені права на проведення експертизи будь-яких законопроектів перед їх розглядом парламентом, звернення до Президента із пропозиціями щодо використання ним права вето стосовно, прийнятих Верховною Радою законів, а також на звернення до Верховної Ради щодо визнання поданих урядом законопроектів першочерговими.

Ефективне функціонування уряду є можливим за умови оптимізації партійної та парламентської підсистем. Серед умов, що впливають на становлення партійної системи в Україні слід виділити: крихкість демократичних партійно-політичних та державних традицій, до недавнього часу брак досвіду та навичок політичної самоорганізації громадян у колективних формах захисту і реалізації групових та суспільних інтересів, незадовільний життєвий рівень більшості населення, соціальна та політична поляризація населення, криміналізація політики та економіки, незавершеність процесу правової інституціоналізації системи державної влади, орієнтація масової політичної свідомості на персоніфіковані форми політики на шкоду інституціональним. Не сприяє інституціоналізації партійної системи і існуюча напівпрезидентська форма державного правління, яка частково усуває партії від процесу формування урядової політики. Вдосконалення потребує і партійне законодавство України.

Виходячи з того, що постулатами ефективного функціонування парламенту є багатопартійність у суспільстві й однорідність в уряді, наявність парламентської більшості й опозиції у законодавчому органі та законодавче закріплення прав опозиції видається необхідним прийняти закон "Про парламентську більшість і парламентську опозицію" поданий до Верховної Ради України Президентом України Л.Д.Кучмою. Автором обґрунтовується необхідність налагодження механізму попереднього узгодження змістовної частини законопроектів ще на стадії розгляду останніх у профільних комітетах парламенту. Необхідним є також попереднє узгодження текстів законопроектів представниками Секретаріату Президента України та профільних урядових структур спільно з відповідними комітетами Верховної Ради України.

Доля політичних рішень, прийнятих на вищих щаблях державної влади залежить від виконання їх апаратом, вдосконалити який покликана адміністративна реформа. Однак в умовах перехідного суспільства і системної кризи існує небезпека, що адміністративна реформа може здійснюватися методами, які не відповідають її меті і завданням. Це особливо ймовірно, якщо не будуть проводитися економічні реформи, які є стимулом широкомасштабних політико-правових реформ.

На сьогодні джерело дисфункцій на регіональному рівні криється у сфері співвідношення функцій обласних, районних адміністрацій та відповідно обласних та районних рад. На основі аналізу статей законів "Про місцеві державні адміністрації" та "Про місцеве самоврядування" зроблено висновок, що значна частина повноважень органів місцевого самоврядування і повноважень місцевих державних адміністрацій дублюються. Юридичні колізії законодавства, що регламентує дану сферу спричиняють до фактичного протистояння однієї системи виконавчої влади іншій. У той же час у сучасній Україні утворилися нові регіональні та місцеві еліти. Крім нових національних еліт і чиновництва, розмежуванню компетенції сприяло виникнення регіональних та місцевих лідерів, які становлять собою впливові неформальні центи влади. Інститут виборності обласних рад та їх голів в Україні призвели до виникнення групи людей, які мають своїх виборців на певній території і вступають в коаліції з групами із спільними інтересами. Ці еліти виступають від імені своїх територій, час від часу конфліктуючи з інтересами центру, що не сприяє ефективному впровадженню політичних рішень.

Необхідне досягнення компромісу між інтересами держави та її регіонів. Даний компроміс уможливлюється завдяки партійній системі, яка акумулює і збалансовує інтереси регіонів і центру. У той же час сильні політичні партії можуть з'явитися лише за умови демократизації регіональних і місцевих влад.

Механізм демократизації може мати такі складові: місцеві вибори слід проводити на основі пропорційної системи, за винятком територіальних громад сіл і селищ з населенням від 4-5 тисяч жителів де вибори мають відбуватися за мажоритарною системою. Місцеві вибори можуть проводитись і за мажоритарною системою, але на партійній основі; формування депутатської більшості у місцевих радах міст, районів , областей, яка б взяла на себе політичну відповідальність за соціально-економічний розвиток території; ліквідація подвійного підпорядкування управлінь і відділів місцевих державних адміністрацій, яке зумовлює надмірну регіоналізацію органів місцевої влади, та їх підпорядкування міністерствам і відомствам; громадський контроль за діяльністю місцевих державних адміністрацій.

ВИСНОВКИ

На сьогодні сформувалися дві основні частини теорії прийняття рішень: нормативна, в якій досліджується як саме слід приймати політичні рішення та описова, яка акцентує теоретичну увагу на тому, як саме окремі індивіди та суспільні групи їх приймають.

За всієї множинності та нечіткості трактування в сучасній політології проблеми політичного рішення можна виділити наступні підходи: проблема політичного рішення майже завжди присутня і вивчається у теоріях демократії, у нормативній позитивістській і системній методологіях політичне рішення розуміється як найважливіший канал впливу влади на суспільство. Політичні рішення мають власні кваліфікаційні ознаки. Первинним елементом процесу розробки та впровадження політичного рішення є аналітична процедура структуризації та формулювання політичної проблеми, яка, зазвичай, є складовою більш ширшої стратегії, що має на меті окреслити межі суспільного феномену, що розглядається, подати причини його виникнення. У результаті політичного змагання зацікавлених сторін, що виборюють право на включення до урядового порядку денного власного трактування причинно-наслідкових зв'язків та меж політичної проблеми утворюється проект політичного рішення. Широкі верстви населення не завжди здатні усвідомлювати справжні інтереси та проблеми, тим самим надаючи можливість промовляти від їх імені з мовчазної згоди представникам організованих інтересів, які застосовують широкий спектр технік з метою отримання концентрованих зисків за рахунок неорганізованої на неадекватної інформованої більшості.

Етап цілепокладання становить собою політичний та інтелектуальний процес у результаті якого проблеми, що стоять у порядку денному уряду, розглядаються у першому читанні, в результаті чого за ними встановлюються цілі.

Етап впровадження політичного рішення передбачає використання мультиплікаційних моделей, які часто є уніфікованими, що не дозволяє враховувати місцеву специфіку і тим самим знижує дієвість політичних рішень. Однією з найефективніших стратегій врахування місцевої специфіки є кооптація потенційних опонентів даного рішення до процесу його впровадження із урахуванням їх інтересів. Методикою, що дозволяє отримувати інформацію про наслідки впровадження політичного рішення є оцінювання.

У дисертації розглядаються причини неефективного функціонування інститутів і процедур розробки та впровадження політичних рішень у демократичному суспільстві та подаються певні способи їх вирішення.

Макрополітичний рівень. Верховна Рада України залишається остаточно неструктурованою на урядову більшість та опозицію. Дана ситуація пояснюється позапарламентським способом формування Кабінету Міністрів України та існуючою до недавнього змішаною моделлю виборчої системи. Після прийняття Конституції 1996 року найбільш законодавчо неврегульованою залишається робота Кабінету Міністрів України, оскільки останній перебуває у подвійному підпорядкуванні Президенту та Верховній Раді. Джерело дисфункцій криється у механізмі формування Верховної Ради, яка була сформована на основі змішаної пропорційної системи, а також у відсутності законів "Про Кабінет Міністрів", "Про парламентську більшість та опозицію", які необхідно прийняти. За існуючої форми державного правління посада Президента дозволяє партії-переможиці радикально впливати на механізми перерозподілу фінансових ресурсів між існуючими політико-економічними силами. Як засвідчила практика політичних перегонів

кандидатів у Президенти В.Ющенка та В.Януковича, боротьба за такий важіль впливу спричинила соціальну нестабільність та відцентрові тенденції. Висока політико-економічна вага посади Президента України може в довгостроковій перспективі негативно відбитися на внутрішньо економічних процесах держави, оскільки висока вірогідність втрати частки власного бізнесу тією політико-економічною корпорацією, що програє в перегонах, спричинятиме відтік капіталів за кордон та небажання робити довгострокові внутрішні інвестиції.

Виходом із такої ситуації може бути внесення змін до Конституції. У разі їх прийняття посада Президента України значною мірою втрачає право на участь у формуванні уряду, припиненні повноважень та вирішенні питання відповідальності уряду. Оскільки дані зміни закладають формування уряду таким суб'єктом політичного процесу, як "коаліція депутатських фракцій", що значно спростить впровадження певної політики та сприятиме швидкому проходженню ініціатив уряду через парламент. Впровадження принципу імперативного депутатського мандату за існуючої пропорційної системи виборів зміцнює роль лідера фракції, який маючи важелі впливу на переобрання членів фракції, зможе чітко координувати їх голосування; норма спрощуватиме процес політичних торгів та сприятиме структуризації українського парламенту.

Мезорівень. Джерело дисфункцій криється у сфері співвідношення компетенцій обласних, районних адміністрацій та відповідно обласних та районних рад. Ситуація ускладнюється наявністю потужних регіональних політико-економічних утворень, які потенційно є альтернативними центрами влади.

Необхідним є досягнення компромісу між загальнонаціональним та регіональними інтересами, який уможливлюється шляхом : проведення місцевих виборів на основі пропорційної системи, за винятком територіальних громад селищ і сіл із населенням менше від 4-5 тис. жителів, де вибори мають проводитися за мажоритарною системою, формування депутатської більшості у місцевих радах міст, районів, областей, яка б взяла на себе відповідальність за соціально-економічний стан на власній території, ліквідації подвійного підпорядкування управлінь і відділів місцевих державних адміністрацій, яке зумовлює надмірну регіоналізацію органів місцевої влади, та їх повне підпорядкування міністерствам і відомствам, громадський контроль за діяльністю місцевих державних адміністрацій.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ

ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1.Деякі теоретичні аспекти прийняття державно-управлінських рішень // Політологічний вісник . - 2002. -- №10. - С. 96 - 103.

2. Деякі інституціональні особливості розробки та впровадження політичних рішень // Політологічний вісник . - 2004 . -- № 16. - С. 92 - 99.

3. Деякі аспекти встановлення урядового порядку денного // Політичний менеджмент. - 2004. -- № 5. - С. 98-105.

АНОТАЦІЯ

Шаян О.Л. Розробка та впровадження політичних рішень у демократичному суспільстві. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата політичних наук за спеціальністю 23.00.02 - політичні інститути та процеси. - Київський національний університет імені Тараса Шевченка, Київ, 2005.

У роботі досліджуються основні етапи розробки та впровадження політичних рішень у демократичному суспільстві. Поглиблено бачення сутності політичного рішення як ключового компонента сучасного політичного управління, встановлено кваліфікаційні ознаки політичного рішення. На новому рівні здійснено комплексний аналіз структуроутворюючих елементів процесу розробки та впровадження політичних рішень та функціональних зв'язків між ними. Зокрема, подано етапну модель розробки та впровадження політичних рішень у демократичному суспільстві. Набуло подальшого розвитку вивчення причин невпроваджуваності політичного рішення у демократичних суспільствах. Встановлено, що такими причинами є не тільки навмисно нечітке визначення меж політичної проблеми, оцінювання засобів її вирішення, а й розбіжність у баченні шляхів її вирішення місцевою бюрократією та обраними особами, що перебувають під тиском локальних зацікавлених груп. Підтверджено необхідність пристосування мультиплікаційних моделей до економіко-політичних особливостей кожної місцевості та вироблення гнучких схем взаємодії із місцевою бюрократією та групами інтересів. Виявлено нові аспекти еволюції українського суспільства як багатокомпонентного об'єкта політичних рішень. Такими аспектами виступають: тривала відсутність органічної пірамідально-ієрархічної структури, яка повинна забезпечуватися власними державними та соціальними інститутами, які на сьогодні ще не є остаточно сформованими; аморфність та недорозвиненість соціальної та політичної структури за умови різкого майнового розшарування населення, що мають своїм наслідком невизначеність соціальних та політичних інтересів. Встановлено ряд інституційних причин, що заважають ефективному функціонуванню владного механізму в Україні та подано механізми їх усунення.

Ключові слова: політичне рішення, політична проблема, етап розробки політичного рішення, етап впровадження політичного рішення, етап вимірювання наслідків.

АННОТАЦИЯ

Шаян А.Л. Разработка и внедрение политических решений в демократическом обществе.-Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата политических наук по специальности 23.00.02 -политические иституты и процессы. – Киевский национальннй университет имени Тараса Шевченко, Киев 2005.

Данная работа посвящена анализу феномена разработки и внедрения политических решений в демократическом обществе как важной составляющей современного политического управлення. Для выяснения принципов формирования современных политических решений приведена эволюция данного феномена в европейских и американских политологических школах. В результате установлено, что подходы к трактовке понятия "политическое решение", присущие общественно-политической мисли США и европейских стран нашли своє отображение в двух основних частях теории принятия политических решений нормативной и описательной.

В работе приведена этапная модель разработки и внедрения политических решений, которая состоит из следующих етапов: формулирование политической проблемы, включение политической проблемы в повестку дня правительства, выдвижение и оценка политических альтернатив, легитимизация, внедрение политического решения.

С целью раскрытия сущности етапа формулирования и включения политической проблемы в повестку дня правительства приведены две методики разработанные Л.Палом и В.Даном. Л.Пал предлагает при определении политической проблемы такие факторы как: причинность, которая подразумевает получение информации относительно того, почему существует проблемная ситуация; жосткость, смысл который заключается в получении колличественных показателей относительно того, какой процент населения затрагивает или может затронуть данная проблема; численность, сущность которого заключается в получении данных относительно ключевых моментов влияния для всего населения; фактор новизны требует ответа на вопрос есть ли эта проблема уникальной либо повторяющейся. В.Дан предлагает четырехфазовою схему. В соответствии с его схемой первая фаза - "проблемный поиск" имеет своей целью определение колличества респондентов, которые формулируют проблему; вторая фаза "формулирование проблемы" зиждется на использованин созерцательных идей, которые происходят от наиболее "распространенного идеолого-популярного мифа" и определяет проблему конкретно; третья фаза - "идентификация технических особенностей проблемы" заключается в подаче при помощи математических символов широкого спектра результатов исследований; четвертая фаза -- "осмысление проблемы", сущность которой состоит в анализе информации о последствиях политики.

Специфику механизма попадания политической проблемы в политическую повестку дня раскрывает схема предложенная Л.Палом. Так ученый выделяет следующие факторы: структурные давления, институциональные процессы, непредсказуемые явления.

На етапе выдвижения и оценки альтернатив правительство может руководствоваться такими критериями как: действенность - способность данного проекта политического решения достигнуть намеченной цели; техническая еффективность, мерой которой служат общие социальные издержки; политическая эффективность, которая обуславливается рядом корпоративных интересов правящей группы; политическая осуществимость, смысл которой заключается в вероятности восприятия данной альтернативы решающими лицами политико-административного процесса.

На этапе легитимизации и внедрения политического решения наиболее распространненными причинами невозможности его внедрить являются двозначность либо протеворечивость положений принятого решения, либо отсутствие механизмов его внедрения. Д.Веймер и Е.Вайнинг выделяют два рамковых подхода для последовательного анализа этапа внедрения: форвардное планирование и обратное планирование. В то же время эти операции есть необходимыми но недостаточными условиями для внедрения принятого политического решения. Большую роль в повышении вероятности внедрения политического решения играют механизмы, которые позволяют адаптировать политику к местным условиям путем кооптации потенциальных опонентов.

Завершающей стадией процесса разработки и внедрения политического решения является оценивание его последствий.

Диссертация содержит анализ новых аспектов эволюции украинского общества как многокомпонентного обьекта политических решений. Такими аспектами выступают: длительное отсутствие собственной пирамидально-иерархической структуры, которая должна обеспечиваться собственными государственными и социальными институтами, аморфность социальной и политической культуры. Проанализированы некоторые институциональные причины неэффективного функционирования механизма разработки и внедрения политических решений в Украине, среди которых неструктурированность Верховной Рады Украины, как следствие

внепарламентского сопособа формирования Кабинета Министров Украины, юридическая неурегулированность компетенций органов местного самоуправления и государственных администраций.

Ключевые слова: политическое решение, формулирование политической проблемы, разработка политического решения, внедрение политического решения, оценивание последствий принятого решения.

SUMMARY

Shayan A.L. The forming and implementation of the political decisions in the democratic societes. --- Manuscript.

Dissertation is manages to obtain a scientific degree of a Candidate of political sciences in speciality 23.00.01. - political institutions and processes. -- Kyiv Taras Shevchenko National University, Kyiv, 2004.

The work examines basic principles of forming and implementation of the political decision in the democratic society.

There were conducted the deeper understanding of the political decision as a significant component of the political management. The key features of the political decision have been marked. A complex analisys toward the forming elements of the political decision making have been performed. So that the multistep model of the political decision making and implementing have been described. The deeper understanding of the reasones of the political decisions creating in the democratic societies have been provided. It have been identified, that such reasones are not only the nonclear problem's boundaries marking but also the misperception of it's resolving by local interests groups and civil servants.

The nessesity of the adaptation of the multiplied models to the economical and political peacularities of the concrete locality and producing the flexible schemes of the interaction with the local groups of interests.

The new aspects of the evolution of the ukrainian society as a multicomponent object for the political decision have been discovered. Such aspects are: