ДОНЕЦЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ УПРАВЛІННЯ
ДОНЕЦЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ УПРАВЛІННЯ
Саханенко Сергій Єгорович
УДК 352.075:321.001.5(477)
ТЕОРЕТИЧНІ ТА ОРГАНІЗАЦІЙНО-ФУНКЦІОНАЛЬНІ ЗАСАДИ ПОЛІТИЧНОГО УПРАВЛІННЯ МІСТОМ В УМОВАХ САМОВРЯДУВАННЯ
Спеціальність 25.00.04 – місцеве самоврядування
АВТОРЕФЕРАТ
дисертації на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління
Донецьк 2005
Дисертацією є рукопис
Робота виконана в Одеському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.
Науковий консультант – | доктор історичних наук, професор
ШЕЛЕСТ Дмитро Сергійович,
Одеська національна юридична академія, професор кафедри соціальних теорій | Офіційні опоненти: | доктор економічних наук, доцент АДАМОВ Борис Ісайович, заступник голови Донецької обласної державної адміністрації
доктор наук державного управління, доцент ЛЕБЕДИНСЬКА Ольга Юріївна, Національна академія державного управління при Президентові України, професор кафедри управління містом | доктор наук державного управління, доцент ТОКОВЕНКО Валерія Володимирівна, Київський міжнародний університет, завідувач кафедри соціології | Провідна установа – Академія муніципального управління, м. Київ, кафедра державного управління і місцевого самоврядування |
Захист відбудеться 20 вересня 2005 р. о 12.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 11.107.01 у Донецькому державному університеті управління за адресою: 83015, м. Донецьк, вул. Челюскінців, 163а
Із дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Донецького державного університету управління (83015, м. Донецьк, вул. Челюскінців, 163а)
Автореферат розісланий 20 серпня 2005 р.
Вчений секретар
спеціалізованої вченої ради Клейнер Я.С.
ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
Актуальність теми. Прогрес будь-якого суспільства в цілому, використання потенціалу окремих регіонів та міст значною мірою залежить від рівня управління. Загальносистемна криза, в якій тривалий час знаходилася Україна, багато в чому була обумовлена способами, методами і формами управління, які не відповідали вимогам умов життєдіяльності суспільства. Проте, незважаючи на численні зміни, реорганізації і нововведення, що відбулися у політико-управлінській сфері, ще передчасно робити висновок, що в нашій країні сформувався достатній для її прогресивного розвитку механізм управління.
Одним із різновидів управління є політичне управління, пов’язане з розділенням у ході модернізаційних процесів політичної та державної влади. На наш погляд, варто звернути особливу увагу на даний феномен, що обумовлений періодом реформ, переходом до нової системи суспільних відносин, політико-державного устрою і управління в цілому. У своїй основі політичне управління передбачає виявлення, врахування і узгодження різноманітних і часто суперечливих інтересів різних соціальних груп, постійний діалог і взаємодію влади й інститутів громадянського суспільства, створення основи для компромісу, взаєморозуміння, згоди, використання сукупності політичних принципів, методів, заходів і форм для впливу на різні сфери громадського життя. Водночас, відсутність суттєвих перетворень в цьому напрямку часто викликає невдоволення широких верств населення й елітних груп, породжує настрої невизначеності, непередбачуваності, невдоволення, протесту. Подібний стан суспільства впливає на формування політичної культури, рівень громадянської самосвідомості й активності громадян, на процес перетворення їх у повноцінний суб’єкт управлінського впливу. При цьому відзначається нездатність успадкованої від колишніх часів системи управління регулювати процеси в країні, що і стало однією з причин адміністративної та політичної реформ.
Сформовані обставини висувають проблему політичного управління в розряд найактуальніших. Розвинене політичне управління стає фактором успішного реформування країни, її здатності відповісти на виклики часу і здійснити прорив до нових цивілізаційних вершин. У даний час, коли гостро поставлене питання про зміну парадигм соціально-політичного розвитку, необхідно не тільки аналізувати політичне управління як феномен соціального життя, але також виявляти його потенціал, реалізація якого дозволила б створити якісно новий спосіб існування українського суспільства та держави.
Необхідність розробки теорії політичного управління викликана ще й тим, що проблеми політичного управління за традицією вивчаються багатьма науками, зв’язаними з політологією, соціологією, менеджментом. Вітчизняна наука державного управління (більш точно public administration), до предметного поля якої найбільше відноситься політичне управління, перебуває на самому початку свого розвитку. Реформування країни, зв’язане з ускладненням соціальної структури суспільства, розвитком демократії, утвердженням багатопартійності, веде до зростання ролі політичного управління і його наукової обґрунтованості. З цим зв’язані і конкретні вимоги до управлінської науки. Очевидно, що вітчизняна наука управління в деяких напрямках відстала від закордонної й у галузі теорії, і у сфері прикладних досліджень, тому найневідкладніше її завдання – заповнення численних прогалин у знаннях і уявленнях про політичне управління, у тому числі розробка підходів до оптимізації управління на місцевому рівні. Невипадково, що з’явився цілий ряд робіт, що присвячені проблемі ролі та значенню політичного управління в житті суспільства (В.Авер’янов, С.Андреєв, В.Бебик, Б.Гаєвський, П.Надолішній, С.Наумкіна, А.Пойченко, Г.Райт, В.Ребкало, С.Рябов, В.Сіренко, В.Токовенко, М.Туленков, В.Цветков, О.Шабров, Л.Шкляр).
Але в цілому можна констатувати, що цей напрямок перебуває на початковому етапі розвитку. Вітчизняна політична та управлінська наука й політична та управлінська практика не завжди встигають за процесами, що відбуваються. Тому проблеми політичного управління, особливо на місцевому рівні, залишаються недостатньо дослідженими. Західні дослідники також займаються аналізом цієї проблеми. Однак ми не бачимо повного збігу проблематики з нашим розумінням політичного управління.
У системі політико-владних відносин, що складаються сьогодні, значне місце займає субрегіональний рівень – рівень міст. Як прогнозують західні дослідники, однією з важливих проблем, що вимагає пильної уваги фахівців у сфері політичного управління, ймовірно стане проблема “міста”. Виходячи із загальної спрямованості суспільного розвитку, слід зазначити, що на міському рівні більш прискорено йде процес становлення громадянського суспільства, функціонують демократичні інститути, створюються передумови впливу громадян на владні структури. Саме на міському рівні йде складний і часом суперечливий процес становлення місцевого самоврядування, відбувається демократичне обрання посадових осіб органів управління, здійснюється укладання договорів і угод з метою реалізації тих повноважень, що покладені на місцеве самоврядування.
Управління сучасними містами, як і проблема політичного управління, представляється однією з найбільш актуальних і водночас мало досліджених і важко розв’язуваних проблем. Кардинальні зміни, що відбулися в останні роки в житті міст, були настільки багатопланові і динамічні, що наукове осмислення нових реалій, а тим більш ймовірних перспектив розвитку міст сьогодні як ніколи актуально. Міста, особливо великі, відображають ці зміни. Невипадково, що у вітчизняній науці поступово складається стійка традиція дослідження міст, які вивчаються як філософські (В.Князєв, І.Надольний), економічні (Б.Адамов, В.Бодров, П.Борщевський, Г.Губерна, В.Кравченко, Ю.Лебединський, О.Мордвінов, В.Рижих, О.Осауленко, І.Розпутенко, В.Шамрай), соціальні (В.Майборода, М.Мельник, В.Скуратівський, І.Солоненко), правові (М.Баймуратов, М.Корнієнко, Н.Нижник, В.Погорілко, В.Шаповал), управлінські (В.Бакуменко, В.Куйбіда, Н.Мироненко, О.Мордвінов, В.Тронь, Ю.Шаров) тощо феномени.
Таким чином, розширення сфери політичного управління на міський рівень відображає загальну закономірність зростання ролі громадянського суспільства в процесах управління публічними справами. В умовах поступового становлення місцевого самоврядування на міському рівні формується своя більш-менш завершена система політичного управління, що відображає загальні тенденції політичного розвитку країни й одночасно має типологічні специфічні особливості.
Сьогодні комплексного проблемно-управлінського дослідження стосовно міського рівня немає, цілісне уявлення про політичне управління на міському рівні з опублікованих праць почерпнути неможливо. Усе це і актуалізує тему дослідження, яка є наслідком необхідності подолання протиріччя між потребою застосування на міському рівні механізмів та технологій сучасного політичного управління та відсутністю комплексних теоретико-методологічних й науково-прикладних розробок щодо їх обґрунтування.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Робота виконувалась протягом 1998-2003 рр. у межах кількох наукових проектів:
- комплексного наукового проекту Української Академії державного управління при Президентові України „Державне управління та місцеве самоврядування” за темою „Вдосконалення системи державного управління соціально-економічними і політичними процесами (на прикладі півдня України) (номер державної реєстрації 0101U000324). Особистий внесок автора полягає в розробці механізмів управління містами обласного значення;
- наукового проекту Одеського регіонального інституту державного управління УАДУ при Президентові України „Приоритетні напрямки ефективного використання ресурсного потенціалу регіону: управлінський аспект” (номер державної реєстрації 0101U006947). Особистий внесок автора полягає в розробці напрямків створення самодостатньої територіальної громади;
- наукового проекту Одеського регіонального інституту державного управління УАДУ при Президентові України „Реформування територіальних основ територіальної організації влади на регіональному та місцевому рівнях”, що здійснювалась під науковим керівництвом автора (номер державної реєстрації 0101U006947).
Дослідження відповідає пріоритетним напрямкам розвитку науки на 2002-2006 рр., затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України №1716 від 24.12.2001; програмі проведення досліджень з проблем державного управління та місцевого самоврядування, затвердженою Постановою Кабінету Міністрів України №492 від 07.04.2003.
Мета й задачі дослідження. Основна мета дисертаційної роботи полягає у комплексному аналізі розвитку та виявленні основних тенденцій політичного управління на міському рівні як одного з найважливіших факторів успішного реформування та стійкого демократичного розвитку країни, окремих регіонів та міст.
Окреслена мета потребує вирішення наступних дослідницьких завдань:
- проаналізувати основні теоретичні концепції політичного управління та уточнити понятійний апарат;
- обґрунтувати методологічні підходи щодо політичного управління в сучасній Україні, звертаючи особливу увагу на специфіку дослідження політичного управління на місцевому рівні та використовуючи у взаємозв’язку системний та структурно-функціональний підходи;
- проаналізувати у динаміці структуру суб’єктів політичного управління на міському рівні в умовах становлення інституту місцевого самоврядування, тенденції їх розвитку, дослідити процес формування та функціонування політичних механізмів управління як організаційних структур, правил, норм політичного життя, що характеризують взаємодію суб’єктів політичного управління;
- дослідити розвиток політичного управління у взаємозв’язку з менталітетом, ціннісно-нормативними настановами суспільства, особливостями політичної участі громадян;
- розробити політико-управлінську типологізацію міст України, обґрунтувати її критерії з метою оптимізації процесу управління;
- здійснити системний аналіз інституційної основи політичного управління містами;
- розкрити основні технології управління містами адаптованими до парадигми політичного управління;
- розробити науково-прикладні положення та моделі щодо створення цілісної системи політичного управління на рівні міст;
- здійснити впровадження наукових висновків та результатів дослідження у конкретну управлінську практику на рівні міст.
Об’єктом дослідження виступає сучасне місто, як складне утворення, що здійснює суттєвий вплив на стан і розвиток суспільства та управлінських процесів, що відбуваються в ньому.
Предметом дослідження є політичне управління містом, як процес вироблення та реалізації владно-управлінських рішень на основі прямої або опосередкованої участі в ньому мешканців міста, соціальних груп та їх організацій; розвиток процесів та механізмів політичного управління, взаємодія його суб’єктів, фактори, що впливають на політичне управління в містах в умовах реформування сучасної України.
Полігоном дослідження виступають великі міста, які саме й можна розглядати в якості політико-управлінських систем відкритого типу.
В якості основного напрямку наукового дослідження автором була висунута наступна гіпотеза: якщо сучасний стан країни характеризується загальною закономірністю підвищення ролі громадянського суспільства в процесах управління, перехідним періодом, що веде до суттєвої політизації суспільних відносин, то сфера політичного управління має тенденцію до розширення. Якщо в Україні формується реальне місцеве самоврядування, то на міському рівні формується своя, більш-менш закінчена система політичного управління, яка віддзеркалює загальні тенденції політичного розвитку в країні і одночасно має свої типологічні особливості. На даному етапі розвитку країни зазначені тенденції становлення політичного управління діють дуже суперечливо та непослідовно. Політико-владні структури на всіх рівнях, включаючи місцеві, схильні використовувати „закриті” механізми узгодження інтересів та віддають їм перевагу у порівнянні з публічною політикою та політичною мобілізацією мас.
Загальнотеоретичною основою дослідження виступає системна теорія (В.Афанасьєв, Л. Фон Берталанфі, І.Блауберг, О.Богданов, Д.Гвішіані, Д.Істон, В.Кінг, А.Уйомов), що орієнтує дослідження на розкриття міста в якості цілісного об’єкту та механізмів, що забезпечують цю цілісність, на виявлення різноманітних типів зв’язків в управлінській системі та зведення їх в єдину теоретичну картину. З іншого боку, з метою більш повного висвітлення динамічного, нелінійного та суперечливого характеру розвитку міст автор сприйняв і теорію самоорганізації (Г.Ніколіс, І.Прігожін, И.Стенгерс, Г.Хакен). Синергетика (від. греч. „спільна дія, співробітництво”) в управлінському контексті орієнтується на ідеологію та практику самоорганізації, співробітництва, свідомої спільної дії індивідів та соціальних груп в напрямку пошуку універсального консенсусу, балансу позицій та інтересів, що повністю співпадає з авторським розумінням політичного управління.
Дослідження базувалося також на палітрі сучасних теорій більш часткового характеру – публічного менеджменту, суспільного вибору, інституціональній теорії, теорії програмного підходу (А.Вілдавскі, Дж.Прессман, Г.Саймон), які надали змогу обґрунтувати більшість з висновків дослідження та виявити різноманітні зв’язки, що виникають у системі міського управління.
Мета та завдання дослідження обумовили використання як загальнонаукових методів дослідження так і ряду методів пізнання, що властиві науці публічного управління. Серед перших – аксіоматичний, аналізу та синтезу, абстрагування, узагальнення, індукції та дедукції, аналогії тощо, які й дали змогу виявити сталі закономірності та тенденції, що складаються в системі політичного управління на рівні міст. Серед других – структурно-функціональний, інституціональний, історичний, поведінський, порівняльний, ситуативний методи, дискурсний підхід, що дало можливість узагальнити значний матеріал та фактичні дані, що віддзеркалювали різні сторони міського розвитку, механізмів та технологій управління на цьому рівні.
Специфіка предмету дослідження полягає у тому, що окремі його складові перебувають на стику політології, менеджменту, соціології, права та інших галузей знань, що вимагало використовувати широкий спектр інструментальних методів виявлення фактів, що мали значення для дослідження. Основними серед них були опитування (у тому числі експертні), рейтингові показники, спостереження, аналіз статистичного матеріалу, контент-аналіз, моделювання, метод Дельфи, аналіз відповідних нормативних актів, інші засоби отримання оперативної інформації, пов’язаної з ціллю та завданнями дослідження.
Верифікацію методологічних положень, методів та методики дослідження дисертант зробив на практиці – в процесі наукових досліджень та проведенні наукових експертиз, викладанні учбових курсів, консультуванні органів державної влади та місцевого самоврядування.
Повнота джерельної бази дослідження забезпечена використанням нормативних документів (Конституція України, міжнародні документи, акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, місцевих органів державної влади та місцевого самоврядування, рішення Конституційного суду), підсумків виборів та референдумів, архівних джерел, матеріалів наукових програм по проблемах, що досліджуються в дисертації, соціологічними дослідженнями, проведеними у 1998-2003 рр., у тому числі під керівництвом автора, експертними опитуваннями.
Наукова новизна одержаних результатів полягає у розв’язанні актуальної наукової проблеми – розробці теоретико-методологічних засад політичного управління на рівні міського самоврядування. Це дозволило сформульовати наукові висновки та розробити прикладні моделі для практичного використання одержаних наукових результатів в процесі здійснення управління містом. На різних етапах розв’язання зазначеної проблеми в дисертації отримані такі найбільш суттєві наукові результати:
уперше:
- обґрунтована ідея щодо можливості поширення концепції політичного управління на рівень міста; привернута увага наукової спільноти до наявності проблемної ситуації в системі вироблення та реалізації владно-управлінських рішень на міському рівні, нерозв’язаність якої не дає змоги підвищити ефективність управління; здійснено доказ необхідності, можливості та практичного значення розв’язання проблеми дослідження;
- розроблено комплексну класифікацію міст на основі не лише соціально-економічних, але й політичних, адміністративних, юридичних характеристик;
- зроблено висновки щодо існування міських політико-управлінських систем з визначенням ступеню залежності між основними підсистемами міста і станом міської політичної системи, що дозволило розкрити зміст та виявити специфіку поняття „політичне управління” в місті;
- з’ясовано співвідношення політичного управління на загальнодержавному та міському рівнях, що дозволило зробити висновки про те, що ці рівні відрізняються обсягом діяльності, характером взаємовідносин суб’єктів управління, проблемами та завданнями, що вирішуються тощо, але спільним є те, що змінюється система відносин між важелями державного управління та важелями громадянської самоорганізації на всіх рівнях політико-владних відносин;
- сформовано комплекс основних науково-теоретичних та концептуальних положень політичного управління як альтернативи технократичній та адміністративній моделі, а саме: визначено, що політичне управління є діяльність, яка пов’язана з організацією учасників політичного процесу, а, отже, воно засноване на урахуванні всього спектру інтересів, що існують у суспільстві;
- розкрито основні параметри парадигми політичного управління через такі елементи, як характер структурування політичної влади, масштаб управління, об’єкти політичного інвестування, стиль політико-управлінської діяльності, способи взаємодії з населенням та з елітними верствами тощо;
- визначено співвідношення політичного управління з іншими управлінськими явищами – публічним управлінням, державним управлінням, адмініструванням, менеджментом;
- доведено теоретичну коректність поняття „ефективність політичного управління” як співвідношення між потребою у виявленні громадського інтересу та залученням громадян до управління;
- встановлено нові закономірності і тенденції в системі політичного управління, зокрема підвищення його ролі в системах, заснованих на самоврядності;
- розроблено систему механізмів та технологій міського політико-управлінського процесу, яка підкріплена концептуально-методологічними положеннями, підходами, моделями;
- проаналізовано процес формування та функціонування політичних механізмів управління в умовах міст, виявлено особливості їх формування та визначені шляхи оптимізації. При цьому зроблений висновок, що політичні механізми управління як стійки організаційні структури, норми, правила політичного життя, що характеризують взаємодію суб’єктів політико-владних відносин поки остаточно не склалися, але при всій суперечливості та неоднозначності розвитку слід відзначити просування країни в цьому напрямку;
- створено систему показників стану основних підсистем міста та їх впливу на міську політико-управлінську систему, що дозволило встановити пряму залежність між економічними показниками містоутворюючої підсистеми, ефективністю містообслуговуючого сектору, соціальними характеристиками міста, станом сфери міського управління і політичними орієнтаціями населення міст, їх політичною активністю, рівнем довіри до влади, що є найважливішими параметрами стану політичної системи конкретного міста;
- здійснено вибір найбільш ефективних методів та шляхів з тих, що пропонуються у науці державного управління, що дозволило розглянути місто як полісистемне явище, що висуває особливі умови до управлінської підсистеми.
дістало подальшого розвитку
- визначення міста як об’єкта наукового пізнання та управління, зокрема в напрямку характеристики його як соціально-просторової спільності, що висуває особливі умови для здійснення економічної, політичної, управлінської діяльності;
- складові політичного управління містом, та їх співвідношення, що дозволило поглибити висновки про первинність в системі політичного управління об’єкту по відношенні до суб’єкту управління;
- висновки щодо сутності міської громади як специфічного управлінського елементу, розкриття її системоутворюючих ознак та складових, що дозволило сформувати модель територіальної громади, вивчити специфіку самоідентифікації міського населення, характер просторових знань, своєрідність менталітету, роль інтересу та управлінської дії у становленні територіальної громади тощо, у результаті чого доведено про поступову об’єктивацію територіальної громади в українських містах;
- розкриття основних форми та типів політико-управлінської участі територіальної громади в управлінні, виявлення проблем, що виникають в їх застосуванні на міському рівні, що дозволило встановити співвідношення між безпосередніми та опосередкованими, мобілізаційними та автономними, активними та пасивними, особистими та колективними, насильницькими та ненасильницькими формами участі;
- ідеї щодо механізмів та технологій політичного управління які перетворюють потреби й інтереси, що існують у суспільстві у конкретні політико-управлінські рішення;
- інституціональна складова міського самоврядування; висновки щодо сутності, ролі та місця політичних інститутів в системі міського управління; основні закономірності їх розвитку та тенденції еволюції, що дозволило запропоновати „модель партнерства” інститутів публічного управління в процесі вирішення завдань, що стоять перед містом;
- висновки щодо необхідності розглядати проблему політичного управління в сучасній Україні перш за все через призму досягнення узгодження інтересів;
- концепції стратегічного управління в міському розвиткові, лобіюванні інтересів міст, створенні системи внутрішнього та зовнішнього консалтингу в системах міського управління.
удосконалено:
- понятійний апарат політичного управління містом в аспектах поглибленого розкриття змісту й авторського тлумачення базових понять (місто, громада, влада, управління) та їх співвідношення між собою;
- критику помилкових та хибних позицій, зокрема при трактування місцевого самоврядування в якості неполітичного інституту;
- застосування деяких з механізмів та моделей для розкриття теми дослідження, зокрема експертне опитування, моделювання, контент-аналіз тощо; застосування структурно-функціонального аналізу дозволило прийти до висновку, що в сучасних умовах політичне управління на міському рівні знаходиться лише в стадії становлення. Саме це призводить до функціонування принципів старої моделі влади на місцевому рівні, старих політичних відносин, норм, традицій, політичної культури та зародження нових демократичних форм, структур, відносин.
- методику виявлення особливостей управлінської психології працівників органів міського самоврядування, детальність розроблення якої доведена до можливості її практичного використання.
- обґрунтування методологічних підходів щодо розробки моделі політичних механізмів в містах. С позицій політологічного та структурно-функціонального аспектів вони розглядаються як зосередження протидіючих сил, як сукупність організаційних структур, їх взаємодія на основі норм, правил, процедур, традицій з врахуванням послідовності та субординації з метою налагодження відносин та узгодження інтересів всіх сторін.
- пропозиції до методик розрахунку ефективності політико-управлінської діяльності, що дозволило визначити в якості основного її критерію спроможність максимально узгодити, задовольнити, реалізувати інтереси людей;
- пропозиції щодо ліквідації порушень та інших причин неефективного використання рекомендацій наукових досліджень через створення механізму дієвого моніторингу за всіма управлінськими процесами, що відбуваються в місті.
Практичне значення одержаних результатів визначається тим, що основні теоретичні положення роботи доведені до рівня конкретних пропозицій, прикладних моделей, методик і рекомендацій, що знайшли впровадження в практичній діяльності органів місцевого самоврядування. Значна частина здобутків дисертації застосовується в навчальному процесі підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців та службовців органів місцевого самоврядування. Одержані у дисертації результати використані: Одеською обласною радою при розробленні обласної програми підтримки місцевого самоврядування (довідка про впровадження №Р-27-240); міською радою м. Каховка при створенні статуту міста (довідка про впровадження №02-14/917); виконавчим комітетом м. Одеси при розробці нового районування міста (довідка про впровадження №03-704); Головним управлінням державної служби України при розробці Національної програми підготовки державних службовців (довідка про впровадження №51/9126); виконавчим комітетом м. Одеси при розробці інноваційної моделі управління містом (довідка про впровадження від №03-455); виконавчим комітетом м. Одеси при розробці концепції сталого розвитку міста (довідка про впровадження №03-705); Одеською обласною державною адміністрацією при підготовці нормативно-розпорядчих документів (03-38-2270); виконавчим комітетом міської ради м. Каховка при вирішенні проблем взаємодії між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади (довідка про впровадження від №02-14/917); міською радою м. Севастополь при розробці проекту Закону України „Про місто-герой Севастополь” і проекту статуту міста (довідка про впровадження №03-287); Асоціацією дослідників державного управління для підготовки методичних рекомендацій з розвитку механізмів консалтингу з публічної діяльності на місцевому рівні (довідка про впровадження від №19/04); Інститутом соціальних технологій при розробці системи соціального партнерства в м. Одесі (довідка про впровадження від №103); Одеським регіональним інститутом державного управління НАДУ при Президентові України в навчальному процесі підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців (довідка про впровадження від №01/13-598).
Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійною науковою працею автора. Усі результати одержані безпосередньо здобувачем і знайшли відображення в опублікованих особисто ним роботах.
Апробація результатів дисертації. Основні положення й результати дисертації оприлюднені на Всеукраїнських науково-практичних конференціях „Актуальні проблеми реформування державного управління” (Київ, квітень 1997), „Реформування державної служби в Україні: стан, проблеми та перспективи” (Київ, травень 1998), „Проблеми наукового забезпечення адміністративної реформи в Україні” (Київ, травень 1999), „Державна регіональна політика та місцеве самоврядування” (Київ, квітень 2000), „Проблеми європейської інтеграції України” (Київ, травень 2001); на регіональних науково-практичних конференціях, що проводилися регіональними інститутами НАДУ (Харків, 1997; Львів, 2000; Дніпропетровськ, 2001; Одеса, 1998; Одеса, 1999; Одеса 2000; Одеса, 2001; Одеса, 2002; Одеса, 2003, Одеса, 2004); на 8 науково-практичних семінарах за міжнародною участю в межах Проекту підтримки інституційного розвитку НАДУ та Університету Північного Лондону; на круглих столах з проблем адміністративного та політичного реформування (Одеса, 2000, Одеса, 2001, Одеса, 2004).
Дисертаційна робота обговорена на методологічному семінарі кафедри державного управління і місцевого самоврядування Одеського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України за участю провідних вчених інших кафедр.
Публікації. З теми дисертації опубліковано 40 наукових праць загальним обсягом 35,2 друк. арк., у тому числі: 1 монографія, 29 статей у наукових фахових виданнях, 2 статті в інших виданнях, 8 публікацій у матеріалах наукових конференцій.
Структура й обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, чотирьох розділів, висновків, списку використаних джерел. Вона викладена на 387 основного тексту і містить 11 рисунків, 40 таблиць, які наведено на 37 сторінках. Список використаних джерел (516 найменувань) – на 35 сторінках. Вміщено 8 додатків на 8 сторінках.
ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ
Розділ 1 – „Політико-управлінська суб’єктність сучасного міста” – відповідно до мети дисертаційного дослідження присвячений узагальненню методологічних засад дослідження, аналізу основних концепцій політичного управління, дослідженню головних характеристик сучасного міста.
Аналіз трансформаційних процесів, що відбувається в Україні свідчить про поступовий перехід від моделі управління суспільством, що сприяла політичній і соціально-економічній стагнації, до моделі, здатної здійснити мету і завдання модернізації. Це значною мірою вплинуло на стан науки управління в напрямку формування нових її напрямків, зокрема політичного. Діапазон відносин “політика” й “управління”, представленій у науковій літературі, надзвичайно широкий. Загальним для теорії управління і теорії політики є феномен влади. Влада – це реальна здатність того чи іншого суб’єкта здійснювати свою волю, впливати на діяльність, поведінку людей за допомогою певних способів – авторитету, права, насильства – а, отже, здійснювати управління своїм об’єктом. На дану обставину вказують практично всі дослідники проблем управління (В.Аве’рянов, Г.Атаманчук, В.Бакуменко, В.Князєв, П.Надолішній, Н.Нижник, Б.Пітерс, Г.Райт, Ю.Тихомиров, В.Цвєтков та інші). Таким чином, існує глибока взаємозалежність і взаємозв’язок політики й управління, тому помилково розділяти політику й управління, так само як і ототожнювати їх. Влада об’єктивує себе за допомогою управління, а управління, у свою чергу, ґрунтується на владі.
Будь-яке суспільство є певною цілісністю у сукупності ряду підсистем – політичної, економічної, соціальної, духовної, інформаційної та ін. Отже, у суспільстві існують і перебувають у складній взаємодії кілька видів влади – політична, економічна, соціальна, інформаційна та ін. Політична влада виявляється в різноманітних формах, серед них – державна влада, партійна влада, влада громадських організацій, місцевого самоврядування. При тоталітарних режимах спостерігаємо збіг, злиття усіх видів політичної влади в єдину державну владу. Демократичний політичний режим, навпаки, припускає поділ політичної влади між державою, партіями, групами інтересів, місцевим самоврядуванням, громадськими рухами, а також самої державної влади – на законодавчу, виконавчу і судову влади. Таким чином, якщо управління засноване на владі, то поряд з вслід за політичною владою можна виділяти й політичне управління. Одним з результатів модернізаційних процесів є втрата державою (насамперед її виконавчими органами) монопольного положення і фактично єдиного інструмента публічної політики. В міру визрівання інститутів і відносин громадянського суспільства конкурентами держави в боротьбі за політичну владу стали численні партії, громадські об’єднання, незалежні ЗМІ, лобістські структури, місцеве самоврядування тощо.
Суттю політичного управління можна вважати свідомий цілеспрямований вплив владних структур на суспільство з метою їх оптимізації (впорядкування, вдосконалення і розвитку) і досягнення певних цілей. Політичне управління здійснюється в масштабах всієї політичної системи, а не її окремих підсистем. Виняткова участь держави в управлінських відносинах ще не є політичним управлінням, так само як і розробка і прийняття рішень органами місцевого самоврядування, політичними партіями не є політичним управлінням. Лише спільна участь всіх суб’єктів політичної системи у виробленні і реалізації суспільно значущих рішень породжує феномен політичного управління.
До політичного управління слід віднести горизонтальні (суб’єкт – суб’єктні) зв’язки у противагу вертикальним (суб’єкт – об’єкт). Політичне управління – це переговори, пошук компромісів, досягнення консенсусу між самостійними політичними суб’єктами (державою і її структурами, партіями і громадськими організаціями, місцевим самоврядуванням), апеляція до свідомості і громадянських почуттів. Воно виведене за рамки застосування права й адміністративного примусу.
Узагальнення результатів дослідження дозволило виявити співвідношення між політичним управлінням з близькими, але не тотожними категоріями державне управління, публічне управління, менеджмент. Державне управління, що здійснюється у межах найбільш впливового, але лише одного з багатьох елементів політичної системи суспільства є частиною політичного управління. З іншого боку, відбувається поступова політизація державного управління, що має прояв у становленні феномену публічного (державно-політичного) управління. Не вірно ототожнювати політичне управління з менеджментом (у тому числі політичним), як сукупністю прийомів для вирішення суто практичних завдань. Водночас, в процесі взаємодії менеджменту та політичного управління відбувається їх взаємне збагачення та доповнення. Зокрема, політичне управління сприйняло сформульовані у менеджменті ідеї конкурентності середовища, ефективності діяльності, тоді як у традиційний менеджмент все більше проникають як ідеї загальної теорії систем, так і соціальної самоорганізації (синергетики).
Отже, модернізаційний процес, пов’язаний із становленням політичної влади, призвів до формування нової парадигми управління – парадигми політико-управлінської діяльності. Парадигма політичного управління протистоїть технократичній (адміністративній) моделі. Технократична парадигма управління базується на таких підставах, як пріоритет і монополія державних інтересів, розгляд основних агентів політичного процесу як засобів для вирішення загальнодержавних завдань, зменшення значущості автономності та самоврядування. Політична парадигма управління, що лише частково реалізована в нашій країні, пов’язана з розвитком громадянського суспільства, демократичними методами в управлінні і розвитком самоврядних засад політичного життя.
Розгляд системи та механізмів політичного управління, виявлення його особливостей в системі місцевого самоврядування дозволило запропонувати поняття „ефективність політичного управління”. Головним критерієм, що визначає ефективність політичного управління, є його спроможність максимально узгодити, та задовольнити інтереси людей. Підвищити ефективність політичного управління на рівні місцевого самоврядування означає істотно модернізувати обрану модель самоврядування, зокрема в бік розширення використання різних форм безпосередньої демократії в управлінні.
В розділі реконструйовані основні підходи до міста як до об’єкту та суб’єкту політичного управління. Оскільки місто є вагомим елементом соціальної системи, кожна з наук, що вивчає суспільство, так чи інакше повинна розпізнавати образ міста через категорії відповідної галузі знань. Поглиблений аналіз дозволяє зробити висновки про еволюцію майже кожного з наукових підходів до дослідження міст – історичного, географічного, економічного, архітектурного, екологічного, демографічного, етнологічного, культурологічного, філософського, юридичного, соціологічного. Усі вони, в міру конкретизації свого предмету, неминуче звертаються до дослідження соціальних, а згодом соціально-політичних відносин на міському рівні.
Основним методологічним підходом до міста з точки зору науки управління є його визначення як системи. Системний підхід і відповідна термінологія, пронизують у даний час більшість іноземних і вітчизняних досліджень міст. З позицій системного підходу місто – це не лише територія громадського розселення людей, що дає умови для використання праці, задоволення матеріальних і духовних потреб, але і складний об’єкт управління, соціальний та економічний розвиток якого регулюється політичними, організаційно-розпорядницькими й економічними методами управління. Місто можна розглядати як цілісне утворення, відмежоване від зовнішнього середовища функціонально (за переважно несільськогосподарським родом занять його жителів), просторово (оскільки місто розташовується на території, границі якої можна визначити), юридично (у рамках політико-адміністративного поділу країни), політично (через розвиток системи місцевого самоврядування). Місто, як система, може бути розчленоване на елементи, властивості і функції яких визначаються їхнім місцем у рамках цієї системи, причому властивості останньої не можуть бути визначені повністю без урахування хоча б деяких властивостей і функцій її елементів. У системі міста діють управляючі механізми, що забезпечують цілеспрямування й погодженість елементів і тим самим функціонування його як цілого. Елементи структури міста перебувають під впливом системи більш високого рівня: політичний режим, економічна і соціальна політика, демографічна ситуація у країні істотно впливають на умови функціонування і розвитку міста. На основі різноманітних підходів місто подано у вигляді цілісної сукупності містостоутворюючої основи, містообслуговуючого комплексу, населення, архітектурно-планувального та екологічного середовища і управлінської підсистеми. Узагальнення результатів дослідження дозволило прослідкувати вплив зазначених складових на систему політичного управління в місті та міський політико-управлінський процес.
При застосуванні системного аналізу під час розгляду міста як політичного явища вирішувалося методологічне питання про ступінь самостійності міської системи та її зв’язок з більш великими системами – регіональними та загальнодержавними. Доведено, що не всі міста України можуть трактуватися як самостійні політичні системи. У більшості випадків спостерігається слабка підтримка міських систем з боку її потенційних елементів (міського співтовариства, органів місцевого самоврядування, громадських об’єднань), частина з яких орієнтується в основному на системи, що виходять за межі даного міста і забезпечують таким чином їхню легітимність і стабільність. Через це міськими політичними системами України варто визнати лише міста – центри регіонів, під якими розуміються цілісні соціально-територіальні утворення, що перекривають адміністративно-територіальні межі. До таких відносяться, насамперед, Київ, Львів, Одеса, Дніпропетровськ, Харків, Донецьк.
Міська політична система постає перед дослідником як динамічна єдність формальних і неформальних політичних інститутів – структур, що функціонують з метою надання послуг відповідно до місцевої системи цінностей, трансформації політичних вимог у суспільну політику і т.п. Каркасом міської політичної системи є політичні інститути, що представляють сукупність органів державної влади і місцевого самоврядування, що діють у місті, різноманітних структур громадянського суспільства – політичних партій, громадсько-політичних об’єднань тощо. На функціонування міської політичної системи великий вплив має і такий її структурний елемент, як політична свідомість, тобто сприйняття й усвідомлення світу політики, політичних процесів особистістю, міським співтовариством у цілому, окремими його групами, а також їхнє ставлення до політичної дійсності. Особливо значним елементом політичної свідомості городян є громадська думка, різні політичні міфи й ідеали. Однією з форм політичної свідомості є політична ідеологія, причому деякі її різновиди існують винятково в місті. Важливою складовою виступає міська політична культура, від рівня якої багато в чому залежить практика функціонування міської політичної системи. Вона являє собою комплекс цінностей і зразків поведінки городян, моральні орієнтири політики. У політичній системі діяльність і взаємодія її елементів регулюються соціально-політичними нормами, що містяться в актах державних органів, органів місцевого самоврядування і громадських організацій. Але часто дані норми перебувають й у некодифікованому виді – у традиціях і звичаях, що створюють неповторне політичне обличчя окремих міст. У структурі політичної системи, нарешті, виділяються і політичні відносини – відношення з приводу влади, що виникають між суб’єктами міського політичного процесу – міським співтовариством, органами управління, соціальними групами, партіями. Політична позиція, співробітництво, компроміс, конкуренція, консолідація, конфлікт, боротьба – далеко не повний перелік політичних відносин, що активно виявляються в міському політичному процесі.
Кожному із 451 міст України властиві свої особливості, що обумовлюють різноманітні засоби вирішення завдань, що стоять перед ними. Тому для вивчення проблем управління містом неабияке значення мають питання типології. Типологія міст потрібна для того, аби визначити місце конкретного міста в ряду інших, вона дозволяє знайти в кожному з них найбільш суттєве, що створене загальними закономірностями розвитку міст. У роботі проаналізовані різні критерії типології міст та їх вплив на стан та функціонування системи політичного управління на міському рівні. Серед них: розмір міста (великі; значні; середні; малі); містоутворюючі ознаки (столиця країни; багатофункціональні міста; багатогалузеві промислові центри; одногалузеві (вузькоспеціалізовані) промислові центри; промислово-транспортні центри; транспортні міста; міста зі слаборозвиненою промисловістю; курортно-оздоровчі міста; науково-експериментальні міста; військові центри); місце у системі розселення (центр загальнодержавної системи розселення; центри регіональних систем розселення; центри обласних систем розселення; супутники великих міст, центри локальних систем розселення); історико-генетичні чинники (міста античного часу; середньовічні міста; міста індустріального періоду; нові міста); динамічні типології (стагнуючі міста; міста, що обмежено розвиваються; міста, що володіють постійним зростанням; інтенсивно-динамічні міста, які мають постійний сильний ріст); адміністративні (столиця; обласний центр; районний центр); ієрархічні (міста зі спеціальним статусом; міста обласного значення; міста республіканського (АРК) значення; міста районного значення); структурні (міста, що утворені на поселенській та територіально-поселенській основі); за формами правління (самоврядні; несамоврядні; дуалістичні); за типом політичної системи (централізовані, плюралістичні (змагальні), солідарні (консенсусні).
Розділ 2 – „Соціальні функції та політико-управлінська роль міської територіальної громади” – присвячений виявленню сутнісних характеристик територіальної громади, як основного політико-управлінського суб’єкта в місті та джерела влади міських інституціональних структур, вивченню особливостей конституційного статусу територіальних громад, аналізу основних форм участі територіальної громади в управлінні містом.
Узагальнення матеріалу наукових публікацій свідчить про значні прогалини у теоретичному вивченні територіальних громад як типу спільностей та управлінських явищ. Можна стверджувати, що міські громади є соціальними спільностями, що складаються в результаті взаємодії людей, вони мають якості, що можна трактувати як об’єктивні: самоврядність, спроможність безпосередньо здійснювати властиві їм соціальні функції і первинність стосовно тих суб’єктів права, що формуються народом, націями. Громади можуть включатися до системи політичного управління містом також опосередковано, виконуючи свої функції через органи влади й управління, причому як суб’єкти управління громади мають політичні форми організації, а як об’єкти управління – переважно соціальні форми.
Міська територіальна громада розвивається у певних природних, економічних, соціальних і політичних умовах і несе на собі відбиток
