Київський національний університет імені Тараса Шевченка

Слухай Сергій Васильович

УДК 330.117:336.13

Міжурядові трансферти в умовах системної економічної трансформації

08.01.01 – економічна теорія

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора економічних наук

Київ – 2005

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі економічної теорії

Київського національного університету імені Тараса Шевченка

Науковий консультант: доктор економічних наук, професор,

Заслужений діяч науки і техніки України

Базилевич Віктор Дмитрович,

Київський національний університет імені

Тараса Шевченка,

завідувач кафедри економічної теорії,

декан економічного факультету

Офіційні опоненти: доктор економічних наук, професор

Гаврилюк Олег Вікторович,

Інститут світової економіки та міжнародних

відносин НАН України,

провідний науковий співробітник;

доктор економічних наук, професор,

Заслужений працівник освіти України

Задоя Анатолій Олександрович,

Дніпропетровський університет економіки і права,

ректор;

доктор економічних наук, професор,

Нікіфоров Петро Опанасович,

Чернівецький національний університет імені

Юрія Федьковича,

завідувач кафедри фінансів

Провідна установа: Інститут економічного прогнозування

НАН України, відділ економічної теорії, м. Київ.

Захист відбудеться 28 ;жовтня 2005 р. о 14.00 годині на засіданні

спеціалізованої вченої ради Д 26.001.13 Київського національного університету

імені Тараса Шевченка за адресою: Київ 03022, вул. Васильківська, 90а, ауд. 203.

З дисертацією можна ознайомитись в бібліотеці Київського національного

університету імені Тараса Шевченка за адресою: Київ

01033, вул. Володимирська, 58, кімн. 12.

Автореферат розісланий 26 вересня 2005 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради Д 26.001.13 І.І.Мазур

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Гармонізація інтересів суб’єктів фінансових відносин у секторі суспільного управління (далі ССУ) має значний вплив на забезпечення стабільного та динамічного розвитку суспільства; це особливо важливо для трансформаційних країн, у тому числі України, яка знаходиться в процесі пошуку шляхів підвищення ефективності управління суспільством. Важливе місце серед засобів досягнення цієї мети посідає налагодження системи фінансових потоків всередині ССУ, – адже ці відносини відіграють ключову роль у забезпеченні динаміки суспільного розвитку, фінансових підвалин самоврядування та механізмів вирівнювання фінансового забезпечення окремих адміністративно-територіальних одиниць.

Однією з центральних проблем функціонування міжурядових фінансових відносин (далі МФВ) є надання державою субнаціональним урядам (далі СНУ) трансфертів з метою забезпечення населення суспільними послугами.

Чільне місце в дослідженнях МФВ та міжурядових трансфертів (далі МТ) займає з’ясування того, як отримання трансфертів впливає на поведінку СНУ. Це питання має не лише теоретичне, а й чисто практичне значення, тому що від реакції одержувачів на трансферти залежить ефективність трансфертної політики держави.

Нового акценту теоретичним дослідженням з даної проблематики надали радикальні соціально-економічні зміни, які відбулися в країнах колишнього Радянського Союзу та Східної Європи, і які поставили питання про розбудову принципово нової системи МФВ, наближеною до потреб ринкової економіки. Проведення реформ у цих країнах стикається зі значними труднощами, а процеси трансформації МФВ все ще залишаються недостатньо дослідженими, незважаючи на те, що в останні роки значно зросла інтенсивність студій з даних питань.

В Україні дана проблематика, попри її велике суспільне значення, тільки зараз стає обєктом інтенсивного наукового пошуку. Відставання у сфері теоретичної розробки проблем МФВ та МТ як їх складової частини в Україні може бути пояснене дією ряду чинників. Серед них варто відзначити невирішеність низки принципових питань: до цього часу без суттєвого поступу точаться дискусії щодо ролі держави в економіці, змісту та функцій суспільних фінансів, федералізації української держави, адекватності її адміністративно-територіального поділу; існує певна невизначеність щодо розподілу функцій між урядами різних рівнів.

Сучасні умови унаочнили, що без наведення ладу в відносинах між рівнями влади, без створення для місцевих урядів прозорих та стабільних умов господарювання, без перетворення трансфертів на ефективний інструмент досягнення соціально-економічних цілей держави, розвиток українського суспільства суттєво гальмується. Нагальною проблемою залишається не лише оптимізація структури МФВ та МТ, яка має стати консистентною з розвитком ринкової економіки, а й її наближення до кращих зразків, представлених у багатьох країнах єдиної Європи.

Ступінь дослідження проблеми. Міжурядові трансферти як відносини між суб’єктами ССУ стали предметом дослідження економічної теорії відносно нещодавно; фундаментальні теоретичні дослідження в цій галузі почали з’являтися з середини 20-го століття, хоча перші спроби узагальнення цього явища відзначаються з середини 19-го ст. у працях німецьких економістів А. Ваґнера та Л. Штейна, а наприкінці 19-го – початку 20-го ст. – у працях вітчизняних економістів А. Маркова, М. Сиринова, В. Твердохлєбова, М. Цитовича та інших. Значний внесок у сучасну теорію МТ зробили такі дослідники, як В. Альберс, Р. Берд, Д. Біль, Р. Боудвей, Е. Бреттон, Дж. Брік, Д. Бьоз, Дж. Бюкенен, Д. Вілдасін, В. Гірш, Е. Ґремліч, Г. Зейлер, Р. Іннман, Ґ. Кірш, Т. Кун, Г. Ледд, Р. Масґрейв, П. Мєшковський, М. Олсон, У. Оутс, Р. Пеффековен, В. Помменрене, Й. Попітц, Е. Скотт, Х. Смекал, Ґ. Таллок, Ч. Тібу, Е. Тьоні, Р. Фрей, Г. Ціммерманн та інші. Незважаючи на те, що основні концепції МТ розроблялися цими економістами в руслі теорії фіскального федералізму і в проекції на країни з федеративним державним устроєм, останнім часом набула поширення думка, що економічна модель, що випливає з цієї теорії, є прийнятною і для умов унітарних держав. Десятки монографічних досліджень і сотні статей, присвячених МФВ і трансфертам, які вийшли друком у світі за останні 50 років, все ще не змогли надати задовільних відповідей на чималу кількість теоретичних питань функціонування відносин всередині ССУ.

Новітнім і малодослідженим об’єктом для теоретиків економічного аналізу держави є процеси, що відбуваються в країнах з трансформаційною економікою. Спроби узагальнення емпіричного досвіду окремих трансформаційних країн у галузі МФВ і трансфертів здійснені відомими міжнародними експертами, зокрема Р. Бердом, Дж. Боексом, Д. Ветзел, К. Дейві, Ч. МакЛюром, Г. Мартінесом-Васкесом, Л. Соланко, К. Уоліч, А. Шахом та іншими. Що ж стосується українських дослідників, то, незважаючи на вагомі теоретичні здобутки вітчизняних економістів щодо копцептуалізації процесів ринкової трансформації української економіки в контексті економічної глобалізації, щодо зміни парадигми держави і суспільних фінансів, представлених у роботах В. Базилевича, А. Гальчинського, В. Геєця, О. Гаврилюка, П. Єщенка, А. Задої, Б. Кваснюка, Т. Ковальчука, П. Нікіфорова, А. Чухна та інших, чимало рекомендацій, що випливають з доробку названих вчених, все ще чекають на своє впровадження у розбудову відносин всередині ССУ. Реформаційні заходи в сфері міжурядових фінансів загалом і МТ зокрема поки не мають під собою завершеної фундаментальної основи.

Останнім часом в Україні досягнутий прогрес у розбудові МФВ та МТ. Значний доробок у цій галузі належить відомим міжнародним експертам К. Дейві, Ж. Марку, П. Свянєвичу, В. Серску та іншим. В контексті розбудови регіональної політики суттєвий внесок до розробки заходів з державної фінансової підтримки територій зробили З. Варналій, С. Романюк, Д. Стеченко та інші. Цікаві здобутки у дослідженні міжурядових фінансових відносин з’явилися віднедавна і в українських дослідників державних та місцевих фінансів С. Каламбета, О. Кириленко, В. Кравченка, І. Луніної, П. Нікіфорова, І. Розпутенка, Л. Тарангул, І. Чугунова та інших. Проте слід відзначити, що увага вітчизняних дослідників здебільшого зосереджена на загальних фінансових аспектах місцевого самоврядування чи проблемах регіонального розвитку, в той час як трансферти ще не стали окремим предметом наукового аналізу, а теоретичне обґрунтування вдосконалення трансфертної політики досі не набуло адекватного місця в наукових дослідженнях, що обумовлює актуальність проведення всебічного дослідження МТ.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконувалася відповідно до плану науково-дослідних робіт кафедри економічної теорії Київського національного університету імені Тараса Шевченка, зокрема держбюджетної теми 01БФ040-01 „Теорія і практика соціально-економічного розвитку України в умовах ринкових перетворень” (реєстраційний номер 0101U006977) та „Трансформація економічних систем і становлення ринкової економіки в Україні” (реєстраційний номер 97149). Особистий внесок автора представлений дослідженням зміни функцій держави в умовах ринкової трансформації та взаємозв’язку між ринковими перетвореннями, децентралізацією сектору суспільного управління та трансфертними інструментами.

Наукові здобутки автора дисертації знайшли відображення також у наукових темах „Проект закону „Про основні засади надання дотацій, субсидій, субвенцій та інших трансфертів з Державного бюджету України”” (реєстраційний номер 0198U004299), “Проблеми правового регулювання міжбюджетних відносин” (реєстраційний номер 0198U005958), включених до тематичних планів досліджень Науково-дослідного фінансового інституту при Міністерстві фінансів України. Особистий внесок автора складають пропозиції до законодавчих актів з питань трансфертної політики та врегулювання міжурядових фінансових відносин в Україні.

Мета і завдання дослідження. Головною метою є розробка теоретичних засад державної трансфертної політики в умовах трансформаційної економіки, на основі якої можливе підвищення її алокативної, дистрибутивної та стабілізаційної ефективності.

Досягнення цієї мети здійснювалося шляхом вирішення таких завдань:

розкрити сутність трансфертів як інструменту міжурядових фінансів;

здійснити систематизацію теоретичних витоків сучасної теорії трансфертів та компонентів сучасної теоретичної парадигми МФВ та МТ;

з’ясувати економічний зміст сукупності інструментів трансфертної політики держави в умовах розвинутої ринкової і трансформаційної економік та провести їх класифікацію;

встановити мікро- та макроекономічні наслідки застосування державою трансфертних інструментів;

з’ясувати роль міжурядової конкуренції як одного з механізмів регулювання МФВ;

встановити умови оптимального розподілу фінансових ресурсів в рамках ССУ;

з’ясувати спільне й відмінне в трансфертних системах країн з трансформаційною економікою;

виявити чинники, які впливають на співвідношення інструментів трансфертної політики в умовах трансформаційної економіки та з’ясувати особливості їх взаємодії;

з’ясувати проблемні аспекти сучасної трансфертної політики в Україні;

оцінити ефективність заходів з реформування системи МТ в Україні в аспектах їхнього впливу на надання суспільних благ, розподіл суспільних доходів та стабільність функціонування ССУ;

розробити альтернативні шляхи вирішення низки виявлених проблем у системі МФВ та трансфертній політиці України.

Об’єктом дослідження виступає система міжурядових фінансових відносин.

Предметом дослідження є інструменти фінансової підтримки субнаціональних урядів та політика держави щодо їх застосування в умовах транзитивної економіки.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження стали загальнонаукові методи пізнання і методологічний апарат сучасної економічної теорії. Дисертаційне дослідження спирається на системний метод, який дозволив проаналізувати МТ у сукупності їхніх взаємозв’язків з видатками і доходами СНУ, за урахування взаємозалежності розвитку економічної і політичної систем суспільства. Дослідження сутності МТ та їх окремих видів було здійснене із застосуванням методу наукової абстракції. Використання логічного й історичного підходів дозволило виявити характерні риси трансфертів як економічного феномену на різних етапах розвитку економіки трансформаційний країн.

Аналіз функціонування МТ як інструментів державної трансфертної політики був здійснений із застосуванням структурно-функціонального методу. Дослідження місця МТ у системі МФВ спиралося на поєднання аналізу і синтезу. Загальна логіка роботи спиралася на сходження від абстрактного (МТ як складова МФВ) до конкретного (трансфертна система окремої країни); взаємодію загального (МТ як інструмент трансфертної політики), особливого (особливості МТ у трансформаційних країнах) та специфічного (МТ в Україні). Завдання дослідження вимагали застосування методів порівняльного аналізу (при дослідженні особливостей МФВ і МТ у розвинутих і трансформаційних країнах). При дослідженні еволюції системи МТ в Україні і зарубіжних країнах застосовувалися методи кількісного і якісного аналізу. Методи прямого спостереження (зокрема опитування) застосовувався при аналізі ефективності трансфертної політики в Україні.

Специфічні методи дослідження спиралися на здобутки сучасної мікроекономічної теорії, неоінституціональної економічної теорії (зокрема теоретичних концепцій, розроблених в рамках теорії суспільних фінансів і теорії суспільного вибору). Ці теоретичні концепції були використані при аналізі впливу трансфертів на поведінку СНУ, дослідженні оптимального розміщення фінансових ресурсів в ССУ та впливу на нього групової поведінки, з’ясуванні перспектив оптимізації МФВ у трансформаційних країнах.

Реалізація завдань дослідження вимагала використання методів економіко-математичного моделювання, множинної регресії, аналізу рядів динаміки із залученням відповідних прикладних пакетів комп’ютерних програм SPSS, Excel (при аналізі факторів розвитку МТ у трансформаційних країнах і розбудові МТ в Україні).

Інформаційною базою дослідження є законодавчі та нормативно-правові акти України з питань МФВ, статистичні дані Міжнародного Валютного Фонду, Всесвітнього Банку, ОЕСР, національної бюджетної статистики зарубіжних країн та України, Міністерства фінансів України, Асоціації міст та громад України, Групи фіскального аналізу при Комітеті Верховної Ради України з питань бюджетної політики, місцевих органів влади України, монографічні видання та статті вітчизняних та зарубіжних авторів.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в розробці цілісного підходу до аналізу міжурядових трансфертів, на основі якого визначені напрями удосконалення трансфертної політики в Україні. Найвагомішими теоретичними та практичними результатами, які характеризують наукову новизну роботи й особистий внесок автора, є такі:

вперше

розроблено теоретичну модель, яка пояснює макроекономічні ефекти МТ, чим суттєво поглиблено розуміння наслідків комбінування різних видів МТ у рамках трансфертної політики. Доведено, що масштабність та оформлення системи МТ можуть справляти суттєвий вплив не лише на поведінку окремих СНУ, а й на функціонування національної економіки в цілому. Співвідношення між окремими видами трансфертів може чинити вплив на економічне зростання; зокрема цільові трансферти, за певних обставин, можуть у більшому ступені впливати на динаміку ВВП, ніж загальні МТ;

розкрита сутність та форми конкуренції в рамках ССУ, яка ведеться як у вертикальному, так і горизонтальному вимірах, схарактеризовано її специфіку в контексті трансформаційної економіки. Вертикальна конкуренція ведеться за перерозподіл сукупних фінансових ресурсів держави, тоді як горизонтальна спрямована на покращання фінансового забезпечення окремих урядів за рахунок створення сприятливих умов для функціонування факторів виробництва на території їхньої юрисдикції. Вертикальна конкуренція між урядами сприяє об’єднанню СНУ в групи з метою забезпечення кращого представництва їхніх інтересів перед урядами вищого рівня. Об’єднання в групи сприяє посиленню політичного та економічного впливу субнаціональних урядів в суспільстві. Недостатня згуртованість СНУ в Україні обумовлює ситуацію, за якої вони отримують занизьку частку державних фінансових ресурсів й мають замалу самостійність у проведенні дохідної та видаткової політики;

на основі системного порівняльного аналізу міжурядових фінансових відносин у трансформаційних країнах визначено перспективи розвитку трансфертів у контексті становлення ринкових відносин. З’ясовано характер впливу окремих чинників на оформлення МТ у транзитивних країнах та показано, що найбільший вплив на нього справляють макроекономічна збалансованість та інституційна структура ССУ. Доведено, що МФВ у країнах з транзитивною економікою, порівняно з країнами, що мають розвинуту ринкову економіку, характеризуються низкою специфічних особливостей, серед яких вирізняються нечіткість і нестабільність розмежування бюджетних повноважень між рівнями влади, неповна і недосконала власна дохідна база, неефективний розмір СНУ, їхня висока трансфертна залежність;

отримали подальший розвиток

перелік базових критеріїв класифікації видів трансфертів, що дозволило представити трансфертні відносини як багатовимірну поліфункціональну систему, яка становить інструментарій державної трансфертної політики. Між основними типами трансфертів відбувається взаємодія в рамках трансфертного циклу, в якому кошти послідовно проходять стадії формування, розподілу та використання. Кожна з цих стадій характеризується певним ступенем незалежності, що створює можливість багатоваріантності шляхів досягнення одних і тих самих цілей трансфертної політики. Доведено, що поділ МТ на прямі та непрямі (за критерієм способу зарахування коштів до бюджету СНУ) є продуктивним для економічного аналізу. Знайдено додаткові аргументи на користь того, що субсидування СНУ за допомогою непрямих МТ, окрім переваг, що випливають з економії видатків на адміністрування, збереження важелів макроекономічного регулювання, може також мати іманентні вади, які негативно впливають на бюджетну політику СНУ і суспільні фінанси загалом. Показано, що ефективно функціонуюча система суспільних фінансів потребує використання як непрямих, так і прямих МТ. З’ясовано зміст державної трансфертної політики, головні завдання якої полягають у забезпеченні належного рівня фінансування суспільно необхідних видатків СНУ, корекції зовнішніх ефектів від надання суспільних благ локального значення та забезпеченні сталого економічного розвитку територій;

перелік економічних, технологічних та інституціональних чинників процесу децентралізації ССУ та особливі ризики, які він створює у трансформаційних країнах. До цих ризиків насамперед відноситься можливість втрати макроекономічної керованості. Доопрацьовано положення щодо впливу децентралізації на розмір сектору суспільного управління і доведено, що вона може сприяти як скороченню, так і зростанню відносного розміру ССУ. Показано, що в Україні процес децентралізації ще не набув завершених вимірів і вимагає поглиблення;

формулювання умов оптимального вертикального розподілу фінансових ресурсів у державі за врахування особливої ролі економічних та інституційних чинників, зокрема співвідношення між адміністративними видатками та податковими надходженнями. Доведено, що бюрократія може справляти негативний вплив на фінансове забезпечення видаткових програм СНУ, оскільки виділені фінансові ресурси направляються не на забезпечення потреб населення в суспільних послугах, а на фінансування великого адміністративного апарату;

підходи до реформування системи МФВ в Україні, які розвивають вже реалізовані положення щодо розбудови системи міжурядових фінансів; їх квінтесенцією виступають пропозиції щодо підвищення ступеня фінансової самостійності місцевих органів влади, розвитку горизонтальної кооперації між урядами одного рівня, запровадження нових монофункціональних урядових структур за типом шкільних округів, забезпечення самоврядування на рівні області та району інструментами виконавчої влади. Сформульовано концептуальні підходи до підвищення ефективності трансфертної політики в Україні, зокрема формування стабільного за величиною трансфертного фонду, його поділу на окремі контингенти відповідно до видів територіальних громад та їх об’єднань з метою врахування відмінностей у їхніх фінансових потребах та фінансовому потенціалі, спрощення формул вирівнювання та застосування коефіцієнта вирівнювання до одержувачів трансфертів. Обґрунтована з економічного боку потреба в ширшому застосуванні цільових трансфертів, зокрема інвестиційних, розподіл яких має здійснюватися за формулою, що враховує економічний стан відповідної території. Розроблено пропозиції щодо вдосконалення МФВ і надання МТ на рівні району, показана необхідність уніфікації діючих підходів до фінансового вирівнювання, що дозволить зменшити вплив чинника адміністративного статусу населеного пункту на його фінансове забезпечення, обґрунтовано доцільність подальшого використання коефіцієнтів пофакторного впливу;

удосконалено

термінологічний апарат вітчизняної економічної та фінансової науки, зокрема обґрунтовано необхідність застосування термінів „суспільні фінанси”, „сектор суспільного управління”, „міжурядові фінансові відносини”, „міжурядові фінанси”, „субнаціональний уряд”. Використання оновленої термінології дозволяє адекватно відображати економічні відносини всередині сектору суспільного управління, позбавитися від технократизації аналізу діяльності держави, за якого її одиниці трактуються як такі, що не мають інтересів, які не збігалися б з державними;

інструментарій економіко-теоретичного дослідження поведінки суб’єктів ССУ за рахунок поширення економічної моделі групової поведінки, яка базується на зіставленні вигод та витрат здійснення групової дії, на поведінку територіально локалізованих груп. Застосування такої розширеної концепції взаємодії суб’єктів ССУ дозволило дати пояснення низькому рівню координації їхньої дії в Україні загалом та аргументувати причини недостатності спільної дії українських СНУ, спрямованої на збільшення обсягу державного трансфертного фонду, зокрема.

Практичне значення одержаних результатів. Розв’язання завдань, поставлених у дисертаційному дослідженні, привело до конкретних результатів, які мають практичне значення для вирішення актуальних проблем сектору суспільного управління в Україні та інших трансформаційних країн. До них можна віднести: а) з’ясування ролі, яку мають відігравати трансферти в міжурядових фінансових відносинах в умовах системних перетворень економіки; б) визначення характерних для транзитивних країн чинників, які обумовлюють оформлення трансфертної системи; в) оцінка ефективності наявної системи МФВ України в аспектах спроможності виконання нею функцій розміщення, розподілу та стабілізації; г) сформульовані на основі критичного аналізу здобутків у сфері реформування МФВ та МТ пропозиції щодо напрямків удосконалення трансфертної політики України.

Теоретичні здобутки актора знайшли відображення в змісті лекційних курсів „Теорія державних фінансів”, „Теорія внутрішньодержавних фінансових відносин та трансфертів”, які викладаються на економічному факультеті Київського університету імені Тараса Шевченка (довідка № 040/353 від 16.05.2005), в матеріалі курсу „Державні фінанси”, який викладається в Національній академії державного управління при Президентові України та Інституті підвищення кваліфікації керівних кадрів (довідка № 18-09/140 від 27.09.2004).

Основні положення дисертаційного дослідження були направлені у вигляді доповідних та аналітичних записок до Науково-дослідного фінансового інституту при Міністерстві фінансів України (довідка № 57000/799 від 16.12.2004), використані органами виконавчої влади національного рівня України при розробці Державної концепції регіональної політики (довідка № 4/1-04/152 від 15.10.2002), Комітетом з питань бюджету і фінансів Верховної Ради України в процесі підготовки законодавчих та нормативних актів України, зокрема Бюджетного кодексу та вдосконалення його окремих положень (довідка № 06-9/22-557 від 02.07.2003), Міністерством економіки та з питань європейської інтеграції при розробці механізму підтримки депресивних регіонів (довідка № 22-23/37 від 31.01.2003), Асоціацією міст України при підготовці пропозицій до проекту Бюджетного кодексу (довідка № 3-89 від 02.06.1999), враховані Львівською обласною адміністрацією при розробці фінансових аспектів регіональної програми розвитку середньої освіти (довідка № 8-11/688 від 5.04.2004 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійно виконаною науковою працею, в якій викладено авторський підхід до методології і логіки дослідження міжурядових трансфертів в умовах формування ринкової економіки. Наукові положення, висновки та рекомендації, які виносяться на захист, одержані автором самостійно. Обсяг особистого внеску в роботах, які опубліковані в співавторстві, наведений окремо в списку опублікованих праць. З наукових праць, опублікованих у співавторстві, в дисертаційній роботі використані лише ті ідеї та положення, які належать особисто авторові.

Апробація результатів дослідження. Основні теоретичні та методологічні положення дисертаційного дослідження доповідалися автором на міжнародних та вітчизняних науково-теоретичних та науково-практичних конференціях і семінарах, а саме:

Республіканській науково-методичній конференції „Національно-державні економічні інтереси: історія, методологія і теорія дослідження, механізм реалізації” (Київ, 1996); щорічних науково-практичних конференціях науково-педагогічного персоналу, слухачів, аспірантів, докторантів Української Академії державного управління при Президентові України (Київ, 1997, 1998, 2000); Науково-практичній конференції „Проблеми і перспективи розвитку фінансової системи України” (Київ, 1997); міжвідомчому науковому симпозіумі „Економічна теорія в ХХ столітті: історія і тенденції на зламі епох” (Київ, 1997); Науково-практичній конференції „Адміністративна реформа в Україні. Проблеми підвищення ролі Міністерства фінансів України і Національного банку України як інститутів регулювання економіки” (Київ, 1998); Міжнародній науково-практичній конференції „Проблеми наукового забезпечення адміністративної реформи в Україні” (Київ, 1999); Днях науки на економічному факультеті Київського національному університеті „Держава в умовах системної трансформації” (Київ, 2000); Міжпарламентському круглому столі Україна-Центральна Європа (Варшава, 2000); 12-ій конференції Американської асоціації дослідників бюджетної та державної політики (Канзас-Сіті, США, 2000); Всеукраїнській науковій конференції “Структурні та інституціональні фактори економічного зростання” (Київ, 2001); 10-ій Конференції Мережі закладів у галузі державного управління Центральної та Східної Європи „Надання суспільних послуг у країнах ЦСЄ: тенденції та розвиток” (Краков, Польща, 2002); Конференції випускників програм наукового стажування у США „Україна в сучасному світі” (Ялта, 2002); Міжнародній науково-практичній конференції „Теорія і практика ринкових перетворень в країнах з перехідною економікою” (Київ, 2002); 11-тій Конференції Мережі закладів у галузі державного управління Центральної та Східної Європи „Розширення функціональної спроможності держави: виклик для країн Центральної та Східної Європи” (Бухарест, Румунія, 2003); 12-тій Конференції Мережі закладів у галузі державного управління Центральної та Східної Європи „Країни Центральної та Східної Європи, що входять і не входять до Європейського союзу: уникаючи нового поділу” (Вільнюс, Литва, 2004); засіданнях методологічного семінару кафедри економічної теорії економічного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка за темами: „Міжбюджетні трансферти у системі фінансових відносин” та „Вплив сучасної інституційної теорії на розвиток економічної науки” (Київ, 2003, 2004); секції „Американо-українське економічне співробітництво в контексті глобалізації” наукової конференції „Актуальні проблеми американознавства” (Київ, 2004); Міжнародній науково-практичній конференції „Стан та розвиток економічної науки у Київському університеті: ретроспектива, сучасність і перспектива” (Київ, 2004); 2-й Міжнародній конференції Ґринвічського університету „Облік і фінанси в умовах трансформації” (Кавала, Греція, 2004); Конференції випускників програм наукового стажування у США „Національна безпека України” (Чернігів, 2004).

Публікації. Результати наукових досліджень опубліковані в 49 наукових працях, що відображають основний зміст дисертації, загальним обсягом 44,8 ум.-друк. арк. матеріалу, що належить особисто авторові, у тому числі в одноосібній монографії „Міжбюджетні трансферти у постсоціалістичних країнах: від теорії до реалій” (18,5 ум.-друк. арк.), 1 розділі у колективній монографії, 2 брошурах, 23 статтях у фахових виданнях, 22 наукових публікаціях в інших виданнях.

Структура і обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, п’яти розділів, висновків, списку використаних джерел та чотирьох додатків. Її повний обсяг становить 498 стор. Основна частина дисертації викладена на 410 стор., що містять 39 аналітичних таблиць (з них одна займає повну сторінку), 24 рисунки, 26 формул. Список використаних джерел нараховує 480 найменувань на 42 стор., додатки обсягом 46 стор. включають 29 таблиць.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, визначено сутність та стан розробки наукової проблеми та її значущість, сформульована мету та завдання дослідження, його предмет та методологію, висвітлено наукову новизну та практичне значення отриманих результатів, зазначено форми апробації та оприлюднення результатів.

У першому розділі „Теоретичні засади дослідження міжурядових трансфертів як складової суспільних фінансів” автор визначає місце трансфертів в системі економічних відносин. Міжурядові трансферти загалом є домінуючою формою фінансових відносин, які діють в ССУ. Фінанси ССУ, на противагу приватним, є суспільними, тобто відносинами з приводу коштів, які акумулюються та використовуються його суб’єктами; вони представлені загальнодержавними фінансами, фінансами СНУ та фінансами установ та підприємств, які знаходяться в суспільній формі власності.

В дисертації наголошено, що вживання терміну „державні фінанси”, за визнання факту наявності відмінностей між фінансами національного та субнаціональних рівнів ССУ, не є достатньо вмотивованим як з теоретичної, так і з практичної точки зору, бо „державні фінанси” є лише частиною, хоча і важливою, феномену вищого порядку – „суспільних фінансів”.

Суспільні фінанси ? це система грошових відносин, обумовлена існуванням інститутів суспільного управління, яка має державно-владний, примусовий характер і спрямована на здійснення перерозподілу валового національного продукту з метою створення грошових фондів для фінансування задоволення суспільних потреб. Субнаціональні фінанси являють собою систему формування, розподілу та використання суспільних грошових фондів з метою забезпечення функцій, покладених суспільством на субнаціональні органи влади. Суспільні фінанси як наука являють собою „економічний аналіз державної діяльності” Бланкарт Ш. Державні фінанси в умовах демократії: Переклад з нім. / За ред. В. М. Федосова. – К.: Либідь, 2000. – С. 18.; сукупність завдань держави в економіці можна поділити на три основні групи: розміщення, розподіл та стабілізація.

В роботі показано, що суспільні фінанси за умови багаторівневості сектору суспільного управління виступають як система, яка функціонує на основі взаємодії між її рівнями. Внаслідок цього виникає підсистема економічних відносин – міжурядові фінансові відносини – основним змістом якої є стосунки з приводу розподілу повноважень всередині ССУ щодо збирання доходів, здійснення видатків на певні функції, мандати (доручення) на здійснення певних видатків поза статутними видатками урядів певного рівня та позитивні й негативні трансферти. В роботі аргументується, що вмотивованим є використання саме терміну „міжурядові фінансові відносини”, а не „міжбюджетні відносини”, оскільки останній неадекватно інтерпретує зміст відносин, які він відображає: бюджети – фінансові плани територіальних органів влади – не можуть бути суб’єктами економічних відносин; такими виступають самостійні органи територіальної влади.

Суб’єкти ССУ характеризуються певним ступенем автономії. Вони повинні бути наділені певними власними владними повноваженнями насамперед щодо доходів, обсяг яких має бути достатнім для самостійної реалізації їхніх функцій; доходна автономія є головною ознакою самостійності одиниці ССУ.

Автономність урядів означає наявність у них власних економічних інтересів. Оскільки інтереси суб’єктів МФВ різняться, для них характерні відносини конкуренції, об’єктом яких виступають сукупні доходи ССУ та розподіл фінансового тягаря надання суспільних благ. Ці специфічні конкурентні відносини мають вертикальний та горизонтальний зрізи. В рамках вертикальної конкуренції відбувається розподіл видаткових повноважень та доходів між рівнями ССУ; в рамках горизонтальної – заходи, спрямовані на наповнення бюджету окремого СНУ шляхом залучення на його територію додаткової чисельності економічних суб’єктів-платників податків.

Інтенсивність та форми конкуренції всередині ССУ визначаються рівнем економічного розвитку країни, інституціональними особливостями ССУ, характеристиками політичного устрою; інтенсивність міжурядової конкуренції також залежить від загального обсягу ресурсів, які підлягають розподілу.

Аналіз, проведений в роботі, показав, що головним засобом ведення вертикальної конкурентної боротьби виступає лобіювання прийняття законів, які регламентують розподіл коштів у ССУ. У цьому випадку уряди одного рівня виступають як одне ціле, намагаючись забезпечити покращання співвідношення між видатковими та дохідними повноваженнями. Раціональна поведінка СНУ як групи полягає у тому, щоб взяти на себе менше видаткових зобов’язань, залишивши більше доходів. Успішність цієї боротьби визначається розміром учасників та їхньою спроможністю до об’єднання. Особливістю трансформаційних країн є недостатня інституціоналізація МФВ, внаслідок чого, окрім звичайних форм колективної лобістської діяльності, особливого значення набувають різноманітні прояви особистих стосунків між урядовцями різних рівнів, завдяки чому окремі СНУ використовують вертикальні зв’язки не для досягнення спільного для усіх позитивного результату, а для отримання конкурентної переваги порівняно з іншими урядами того самого рівня.

До засобів ведення горизонтальної конкурентної боротьби відносяться, окрім лобіювання законодавства стосовно горизонтального фінансового вирівнювання, цінова (зниження вартості суспільних послуг через податкові знижки) та нецінова (розширення спектру та підвищення якості суспільних послуг) конкуренції. Таким чином, як і у випадку з приватними благами, завдяки горизонтальній конкуренції виникає можливість більш повного задоволення потреб споживачів, відбувається підвищення ефективності надання суспільних послуг, проте, разом з тим, наслідком горизонтальної конкуренції також може бути неефективне розміщення ресурсів.

Існування декількох рівнів ССУ означає, що йому притаманний певний ступінь децентралізації як видатків, так і доходів. Під децентралізацією розуміють передачу компетенції щодо надання суспільних послуг, отримання коштів на виконання суспільних функцій шляхом передачі їх від центрального уряду до підпорядкованих йому або автономних органів влади та організацій, а також до приватного сектору. Децентралізація є багатоаспектним явищем і включає політичні, адміністративні і фінансово-економічні аспекти.

Аналіз процесів децентралізації дозволив дійти висновку, що її рівень визначається співвідношенням різних груп чинників. Серед економічних чинників відзначено диверсифікацію потреб на суспільні послуги і появу технічної можливості для їх децентралізованого задоволення, посилення конкуренції на світових ринках; серед технологічних – технічний прогрес, який дозволяє зменшувати мінімально ефективний розмір одиниць, що надають суспільні послуги, поширення організаційних інновацій.

Децентралізація обумовлюється також неспроможністю централізованої держави відповісти на виклик, породжений сучасними продуктивними силами, і пов’язана із зменшенням суспільної потреби у концентрації рішень на найвищому рівні управління. Останнє спричинено також політичними чинниками – зменшенням відносного значення певних функцій центрального рівня ССУ внаслідок позитивних змін міжнародного клімату; ламкою тоталітарних політичних структур у колишніх соціалістичних країнах; загальною тенденцією до демократизації суспільства, яка дає більше шансів задоволенню місцевих потреб; розвитком багатопартійної системи; тиском окремих етнічних груп, які вимагають більшої уваги держави до їхніх інтересів; зростанням “середнього класу”, який обійняв домінуючі позиції в соціальній структурі західного суспільства і вимагає передачі права вирішення проблем, пов’язаних із повсякденним життям, на ближчий до громадянина рівень.

Будучи глобальним процесом, децентралізація пов’язана з певними ризиками, зокрема для макроекономічної керованості. У трансформаційних країнах ці ризики підсилюються, по-перше, внаслідок інституційної слабкості ССУ, наявності макроекономічної нестабільності, домінування стереотипів централізму та зневіреності населення в спроможності територіальних органів влади задовольняти їхні потреби, а також низького рівня підзвітності СНУ.

В роботі показано, що процеси децентралізації можуть по-різному впливати на розмір ССУ. Реалізація того чи іншого сценарію залежить, серед іншого, і від застосовуваного державою набору фінансових інструментів, зокрема трансфертів.

З аналізу процесів децентралізації автор робить висновок: підвищення інституціональної спроможності субнаціональної влади зменшує значення централізованого надання благ і, відповідно, веде до перерозподілу суспільних фінансів на користь нижчих рівнів ССУ. Оптимальний розподіл фінансових ресурсів всередині ССУ має забезпечувати максимізацію суспільного добробуту від надання суспільних благ.

В роботі аргументується, що досягнення суспільного оптимуму утруднене в силу низки причин. Однією з них є дискретність податкових доходів, тобто неможливість закріплення за рівнями ССУ такого їх набору, який дозволив би профінансувати усі їхні функції, внаслідок цього виявляється вертикальний дисбаланс доходів. Іншою є те, що далеко не всі податкові доходи можуть бути закріплені за субнаціональними бюджетами. Нарешті, інституційні чинники, зокрема інтереси бюрократичного апарату, не сприяють досягненню найкращого для суспільства результату.

Вертикальний розподіл доходів ставить питання про ступінь автономії СНУ. В дисертації наводиться аргументація стосовно того, що ступінь фінансової автономії СНУ визначається не лише структурою бюджетних доходів, а й оформленням кожного їх виду. Оскільки природним призначенням СНУ є забезпечення реалізації інтересів членів територіальної громади, то необхідно, щоб суттєва частка їхніх доходів надходила з внутрішніх джерел, тобто була власними доходами; лише за цього випадку можна забезпечити реалізацію такого принципу територіального самоврядування, як підзвітність. Найкраще на роль власних податків підходять реальні податки, насамперед податки на нерухомість. Незважаючи на те, що дохідна автономія є дуже важливим показником фінансової автономії, не менш важливою є й автономія у здійсненні видаткової політики, показником якої є частка видатків на реалізацію власних повноважень у загальних видатках СНУ.

Досягнення вертикальної фінансової збалансованості робить необхідним використання трансфертних інструментів. Проте цим не завершується перелік причин існування цього інструменту суспільних фінансів.

В роботі встановлені такі причини використання державою МТ: а) потреба в корекції зовнішніх ефектів суспільних благ місцевого значення; б) неможливість для СНУ мати систему податків, яка б задовольняла усім вимогам і водночас надавала б урядам ефективний обсяг фінансових ресурсів; в) нерівність між географічними районами, яку держава вважає за необхідне вирівняти; г) стимулювання виробництва бажаних благ, ґ) потреба забезпечення мінімальних стандартів надання послуг; д) політичні фактори.

При наданні фінансової підтримки СНУ держава повинна спиратися на виважену концепцію трансфертної політики, кінцевою метою якої є забезпечення ефективного функціонування ССУ шляхом перерозподілу суспільних фінансових ресурсів між рівнями ССУ та окремими СНУ.

У другому розділі „Методологічні витоки теорії міжурядових трансфертів” проводиться аналіз теоретичних поглядів економістів на проблеми МФВ та МТ.

Теорія міжурядових фінансових відносин та трансфертів є відносно новим напрямком економічної теорії, деякі витоки якої фіксуються ще в роботах класиків економічної теорії – А. Сміта та Дж. С. Милля. Проте справжнє становлення цієї теорії розпочалося з кінця 19-го – першої половини 20-го ст. в рамках теорії суспільних фінансів, яку розробляла низка європейських економістів (зокрема А. Ваґнер, Л. Штейн). У цей період економістами була з’ясована роль місцевих органів влади в наданні суспільних благ, сутність МФВ та їх основні форми, принципи вертикального розподілу функцій, видатків та доходів ССУ, засади фінансової підтримки СНУ з боку національної держави, базові форми МТ та методи їхнього розподілу між урядами. Разом з тим, ці підходи ґрунтувалися здебільшого на емпіричній оцінці наявного стану речей; вважалося, що переважна частина проблем МФВ вирішується, керуючись адміністративною доцільністю.

До методологічних засад теорії трансфертів зробили свій внесок учені, які працювали в галузі провідних напрямків сучасної економічної теорії: неокласичної теорії (граничний підхід, принцип економічної рівноваги), неокейнсіанства (сутність суспільних благ, видаткова політика держави), проте, як показано в роботі, сучасна теорія МТ розвивається в рамках неоінституціональної економічної теорії, для якої є характерним поєднання неокласичної методології аналізу з інституціональним контекстом економічних процесів.

Автор роботи показує, що неоінституціональна традиція щодо суспільних фінансів та МФВ як її інтегральної частини представлена двома домінуючими підходами: теоретико-фінансовим та суспільного вибору. Найвизначнішими представниками першого з них – теорії суспільних фінансів – виступають В. Альберс, Д. Бьос, Е. Ґремліч, Г.-В. Зінн, Т. Кун, Р. Масґрейв, П. Мєшковський, В. Оутс, Й. Попітц, Е. Скотт, Х. Смекал, Г. Ціммерманн та інші. У центрі уваги цих вчених знаходилася оптимізація функціонування ССУ та притаманних йому інструментів, зокрема трансфертів. Їхні теоретичні погляди спираються на концепцію територіального фінансового вирівнювання, згідно якої одержувачами фінансової допомоги мають виступати територіальні органи управління. Представниками цього напрямку розроблені базові схеми територіального фінансового вирівнювання (особливо варто відзначити внесок Й. Попітца та Р. Масґрейва), з’ясовані тенденції розвитку МФВ як у глобальному середовищі, так і в окремих країнах.

Представники теорії суспільного вибору, серед яких особливо слід згадати А. Бретона, Дж. Б’юкенена, М. Олсона, В. Нісканена, Ґ. Таллока та інших, зосередили свою увагу на недосконалості державних інститутів та проблемах неузгодженості інтересів між центром та місцями стосовно розподілу обмежених суспільних фінансових ресурсів, ступеня реалізації інтересів індивідів в діяльності урядів різного рівня та використанні трансфертних коштів. Ними була запропонована концепція індивідуалістичного фінансового вирівнювання, яка згодом була запроваджена в деяких країнах.

Разом з тим, незважаючи на певні відмінності між цими двома напрямками неоінституціоналізму, більшість сучасних дослідників намагається поєднувати в своїх розвідках корисні здобутки обох детально проаналізованих в розділі теоретичних підходів.

В дисертації відзначається, що такі вітчизняні економісти, як А. Марков,