НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ХАРКІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ

ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

СТРЕЛЬЦОВ Володимир Юрійович

УДК 35.078.3:336.1:352

ДЕРЖАВНИЙ ФІНАНСОВИЙ КОНТРОЛЬ ДІЯЛЬНОСТІ

ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Спеціальність 25.00.02 – механізми державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

ХАРКІВ 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Харківському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник – доктор економічних наук, професор,

заслужений працівник освіти України

Яковлєв Анатолій Іванович,

Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, професор кафедри економічної політики.

Офіційні опоненти – доктор економічних наук, професор

Міщенко Володимир Якимович,

Національний технічний університет “Харківський політехнічний інститут”, завідувач кафедри бізнесу і контролінгу;

кандидат наук з державного управління, доцент

Клімова Світлана Миколаївна,

Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, доцент кафедри права та законотворчого процесу.

Провідна установа – Науково-дослідний фінансовий інститут при

Міністерстві фінансів України, відділ теоретичних проблем макроекономічного регулювання та фінансової політики, м. Київ.

Захист відбудеться “18” лютого 2005 р. о “14” годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К64.858.01 Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: м. Харків, просп. Московський, 75, зал засідань (І поверх).

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: м. Харків, просп. Московський, 75.

Автореферат розісланий “17” січня 2005 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Лебець В.С.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Трансформаційні процеси в українському суспільстві зумовлюють необхідність вирішення важливого завдання – створення в державі дієвої фінансово-бюджетної системи та ефективних механізмів для її подальшого удосконалення. Це вимагає переосмислення ролі держави у здійсненні фінансового контролю взагалі і місцевих бюджетів зокрема, концепції зовнішнього та внутрішнього фінансового контролю, взаємозв’язків структурних елементів державного контролю як цілісної системи.

В умовах переходу до ринку зростає проблема формування бюджетів місцевого самоврядування для проведення науково обґрунтованої соціально-економічної політики, що пов’язано з накопиченням, розподілом і використанням фінансових ресурсів. Дотримання чинного законодавства із зазначених питань суб’єктами місцевого самоврядування залежить від функціонування організаційно-правового механізму державного управління сферою фінансового контролю на регіональному та місцевому рівнях.

Окремі питання фінансового контролю досліджують як вітчизняні, так і зарубіжні науковці. При цьому одна група авторів розглядає контроль як функцію фінансів (М. Білуха, І. Бєлобжецький, О. Василик, В. Опарін, А. Яковлєв). Інша приділяє більше уваги організації та методам фінансового контролю, вбачаючи в ньому функцію управління (В. Авер’янов, О. Амосов, О. Андрійко, Г. Атаманчук, В. Афанасьєв, Ю. Битяк, Т. Коломоєць, О. Машков, В. Міщенко, Н. Нижник, Г. Одінцова, О. Рябченко, Ю. Тихомиров).

Учені-юристи аналізують контроль як інститут фінансового права (Є. Алісов, Л. Воронова, О. Горбунова, О. Дзісяк, О. Козирін, В. Смагін, Н. Хімічова та ін.).

Сферу інформаційно-аналітичного забезпечення державного управління та державного фінансового контролю досліджують В. Наумов, Т. Проценко, В. Тронь, В. Шамрай.

Разом з тим, дехто з сучасних російських та українських фахівців з питань фінансового контролю (Л. Вороніна А. Ковальов, В. Симоненко, В. Родіонова, С. Шохін та ін.), аналізуючи сутність державного фінансового контролю в умовах ринку, не приділяють значну увагу його здійсненню в муніципальній сфері.

В останніх працях М. Білухи і Є. Калюги розкриваються специфічні особливості переважно фінансово-господарського контролю; В.Шевчука – контролю господарських систем в суспільстві з перехідною економікою; С. Клімової, М. Романіва, Л. Савченко, І. Стефанюка – державного фінансового контролю взагалі та фінансового контролю за господарською діяльністю підприємницьких структур.

Певний внесок у розвиток теорії фінансового контролю зроблено Д. Ірвіним, який спробував виявити особливості організації внутрішнього фінансового контролю на основі його дослідження як складової частини єдиної системи управління бізнесом. Основні риси державного та незалежного аудиту характеризує у своїх публікаціях американський вчений Дж. Робертсон.

Польські дослідники сучасної теорії фінансового контролю Б. Дольницькі (B. Dolnicki), Л. Куровські (L. Kurowski), К. Подгорскі (K. Podgуrski), E. Рушковські (E.skowski) і Г. Сохацька-Крисяк (H. Sochacka-Krysiak) визначають види та суб’єкти фінансового контролю місцевих бюджетів.

Таким чином, на сьогодні в науковій літературі майже не опрацьовано питання організації державного фінансового контролю діяльності територіальних громад, зокрема, його характерні риси, об'єкти та суб'єкти, форми і методи, дієві механізми тощо.

Водночас у практиці соціально-економічних та адміністративних перетворень в Україні спостерігається дублювання функцій органів державного фінансового контролю та низька ефективність їх функціонування в цілому.

Усе це й зумовлює актуальність обраної теми дисертаційної роботи.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота пов’язана з комплексним науковим проектом Національної академії державного управління при Президентові України “Державне управління та місцеве самоврядування” (номер державної реєстрації 0200U004103). Вона є складовою частиною науково-дослідної теми, що розробляється науковцями Харківського регіонального інституту Національної академії державного управління при Президентові України, а саме: “Розробка методики підвищення ефективності діяльності місцевих державних адміністрацій” (номер державної реєстрації 0103U000842), в якій дисертант брав участь.

Мета і задачі дослідження. Метою дисертаційного дослідження є теоретичне обґрунтування засад становлення та розвитку організаційно-правового механізму державного управління сферою фінансового контролю діяльності органів місцевого самоврядування в умовах ринкової економіки, опрацювання практичних рекомендацій щодо підвищення його ефективності.

Для досягнення поставленої мети були визначені такі задачі:

- узагальнити існуючі підходи, сформулювати поняття та визначити сутність державного фінансового контролю органів місцевого самоврядування;

- з’ясувати специфіку системи державного фінансового контролю діяльності органів місцевого самоврядування в Україні та за кордоном;

- обґрунтувати класифікацію основних видів, форм, методів та засобів державного фінансового контролю органів місцевого самоврядування;

- розкрити принципові особливості системи суб’єктів державного фінансового контролю місцевих бюджетів;

- виявити недоліки та суперечності функціонування діючої системи державного фінансового контролю діяльності суб’єктів місцевого самоврядування в Україні;

- визначити напрями удосконалення організаційно-правового механізму державного управління сферою фінансового контролю діяльності суб’єктів місцевого самоврядування.

Об'єктом дослідження є процес державного управління сферою фінансового контролю діяльності органів місцевого самоврядування.

Предмет дослідження – організаційно-правовий механізм державного управління сферою фінансового контролю діяльності органів місцевого самоврядування в умовах ринкової економіки.

Методи дослідження. Для характеристики системи державного фінансового контролю застосовувався системний підхід, що дозволило дослідити поставлені проблеми в єдності їх соціально-економічного змісту і державно-управлінської форми, здійснити системний аналіз організації державного фінансового контролю діяльності органів місцевого самоврядування. За допомогою логіко-семантичного, історичного та компаративного методів з’ясовано сутність державного фінансового контролю та уточнено в цілому понятійний апарат за темою дослідження (розділ І). При визначенні результативності державного фінансового контролю діяльності органів місцевого самоврядування в Україні застосовувалися методи абстрагування, а також статистичний та компаративний методи (розділ ІІ).

Науково-теоретичним підґрунтям дисертації є загальнотеоретичні наукові праці та розробки фахівців у галузі державного управління, юридичної та економічної наук.

Нормативною основою роботи є Конституція України, Конституція Республіки Польща, закони України, Республіки Польща, Російської Федерації, акти Президента України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, Рахункової палати України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, нормативні акти центральних органів виконавчої влади України, а також міжнародні правові акти та стандарти, які регулюють діяльність органів державного фінансового контролю. У дисертації використано проекти окремих законів України, що стосуються досліджуваної теми. Емпіричну базу дисертаційного дослідження становлять статистичні матеріали із практики діяльності органів державного фінансового контролю України.

Наукова новизна одержаних результатів. У дисертаційному дослідженні міститься нове розв’язання конкретного наукового завдання, що пов’язане з упровадженням організаційно-правового механізму державного управління сферою фінансового контролю діяльності органів місцевого самоврядування в умовах ринкової економіки.

Зокрема, автором отримано такі конкретні результати. У дисертації уперше:

- виокремлено та обґрунтовано п’ять основних моделей організації державного фінансового контролю діяльності органів місцевого самоврядування (наполеонівська, вестмінстерська, кайзерівська, азіатська та європейська) на основі виявлення специфічних особливостей функціонування системи місцевого самоврядування в залежності від організації зовнішнього та внутрішнього контролю, що дозволяє використати їх переваги при побудові вітчизняної системи.

Удосконалено:

- класифікацію типів державного фінансового контролю за видами (державний, муніципальний, господарський і громадський), в основу цього поділу покладено суб’єкт, наділений контрольними повноваженнями; методами (ревізія, перевірка, стандартизація, кінцевих показників та ін.); засобами (корегуючі, персональні);

- механізм державного управління сферою фінансового контролю діяльності суб’єктів місцевого самоврядування шляхом організаційного забезпечення взаємодії систем зовнішнього та внутрішнього контролю;

- систему функцій суб’єктів та об’єктів державного фінансового контролю діяльності органів місцевого самоврядування шляхом уточнення їх повноважень.

Дістало подальший розвиток:

- розкриття змісту поняття та визначення сутності державного фінансового контролю діяльності органів місцевого самоврядування як особливої управлінської функції держави;

- системна стандартизація та кодифікація державного фінансового контролю на підставі регламентації зовнішнього та внутрішнього контролю тими групами стандартів, що встановлюють для них загальні правила і процедури на всіх рівнях: державному, регіональному та місцевому.

Практичне значення одержаних результатів. Наукові результати дисертаційного дослідження мають прикладне і науково-практичне значення. Результати дослідження використано при підготовці проекту наказу Міністерства фінансів України “Про затвердження порядку застосування заходів державного фінансового контролю у відношенні до органів місцевого самоврядування, які не взмозі забезпечити обслуговування та погашення своїх боргових зобов’язань” (довідка про впровадження № 15-28/Д-43 від 07.06.2004 р.) та при розробці Положення про контрольну інспекцію Харківської міської ради (довідка про впровадження № 1758/ 08-11 від 08.11.2004 р.).

Теоретичні положення та наукові результати дослідження використовуються при викладанні дисципліни “Аналіз вигід та витрат в державному управлінні” в Харківському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (акт про впровадження № 01-1098/91 від 15.06.2004 р.).

Висновки, методичні підходи та практичні рекомендації, що містяться в дисертації, можуть бути використані:

- при вдосконаленні чинного законодавства, що визначає правовий статус органів фінансового контролю;

- при підготовці проекту Закону України “Про систему державного фінансового контролю в Україні”.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є одноосібною працею, в якій автором здійснено комплексне дослідження теоретичних засад державного фінансового контролю діяльності органів місцевого самоврядування, виявлено передумови, особливості функціонування та тенденції розвитку його системи в умовах ринкової економіки України та обґрунтовано основні напрями підвищення ефективності державного фінансового контролю органів місцевого самоврядування.

Апробація результатів дисертації. Основні висновки та узагальнення дослідження оприлюднювалися дисертантом на Першому та Третьому міжнародних наукових конгресах “Державне управління та місцеве самоврядування” (м. Харків, 2001, 2003 рр.), науково-практичній конференції за міжнародною участю “Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні” (м. Київ, 2001 р.), міжнародній конференції “Реалізація євроатлантичного курсу України: проблемні питання та шляхи їх розв’язання” (м. Київ, 2004 р.), науково-практичній конференції “Бюджет та фінансовий контроль у державному управлінні” (м. Харків, 2002 р.), науково-практичній конференції “Міжбюджетні відносини та податкова політика в Україні” (м. Харків, 2004 р.).

Публікації. Основні наукові положення і висновки дисертації опубліковано в семи друкованих працях загальним обсягом 1,8 обл.-вид. арк., серед яких п’ять робіт опубліковано у виданнях, що входять до переліку фахових в галузі науки “Державне управління”, затвердженого ВАК України.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається з вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Повний обсяг дисертації – 207 сторінок, у тому числі таблиць – 4, рисунків – 12, додатків – 8. Список використаних джерел налічує 202 найменування, з них 20 – іноземними мовами.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається стан наукової розробки проблеми, з’ясовується зв’язок роботи з науковими планами та програмами, розкриваються мета, задачі, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наводяться дані про їх апробацію та публікації.

У першому розділі – “Теоретичні основи державного фінансового контролю діяльності органів місцевого самоврядування” – міститься дослідження поняття державного фінансового контролю діяльності органів місцевого самоврядування, з’ясовується його мета, завдання та принципи здійснення. Діяльність органів місцевого самоврядування досліджено як об'єкт державного фінансового контролю, визначено елементи системи державного фінансового контролю діяльності цих органів.

Державний фінансовий контроль діяльності органів місцевого самоврядування має забезпечити дотримання вимог щодо проведення ними фінансових операцій відповідно до встановлених нормативно-правовими актами обмежуючих параметрів, законність джерел одержання доходів та правильність відображення їх у бухгалтерському обліку і фінансовій звітності, дотримання державних соціальних гарантій та нормативів витрат, повноти і своєчасності повернення кредитів або позик, використання за призначенням одержаних державних коштів.

Встановлено, що органи державного фінансового контролю здійснюють перевірку правильності використання фінансових ресурсів суб’єктів місцевого самоврядування з точки зору законності, а у випадку виконання доручених завдань – доцільності, а також повноти і своєчасності відображення фінансово-господарських операцій в обліковій та звітній документації.

У дисертації конкретизовано суб'єкти та об'єкти системи державного фінансового контролю, зроблена спроба його класифікації за видами, формами і засобами. Зокрема, посилено обґрунтування думки відомих фахівців, що за формою залежно від часу здійснення контрольних дій фінансовий контроль може бути попереднім (превентивним), поточним та наступним. В основу класифікації фінансового контролю за методами його проведення покладено джерело інформації, яке використовується контрольними органами, а також спосіб здійснення контрольних повноважень. Це дозволяє узагальнено виокремити такі основні методи фінансового контролю, як ревізія, перевірка, аудит, стандартизація, ідентифікація, експертиза, моніторинг та метод кінцевих показників.

Разом з тим, засобами контролю є владні повноваження суб’єкта контролю, які доцільно поділити на дві групи: коригуючі та персональні.

Можна стверджувати, що питання класифікації державного фінансового контролю не втрачає своєї актуальності, оскільки виникають нові органи фінансового контролю, які мають специфічні повноваження, а отже, і форми та методи контролю.

На основі дослідження існуючих у світі систем державного фінансового контролю місцевих бюджетів пропонується виокремити п’ять основних моделей організації державного фінансового контролю діяльності органів місцевого самоврядування з урахуванням особливостей функціонування системи місцевого самоврядування в залежності від організації зовнішнього та внутрішнього фінансового контролю.

Робиться висновок, що повністю перенести досвід побудови існуючих моделей державного фінансового контролю в українську практику не можливо, але знання шляху, яким іде розвиток цього напряму контрольної діяльності в зарубіжних країнах, вивчення їх переваг та недоліків допомагають при створенні оптимальної системи державного контролю.

Другий розділ – “Особливості організації державного фінансового контролю місцевих бюджетів в Україні” – присвячений питанням становлення системи державного фінансового контролю діяльності органів місцевого самоврядування в Україні, зміні функцій контролюючих органів та тенденціям її розвитку.

Автор зосереджує увагу на специфіці завдань і функцій таких органів, як Рахункова палата, Міністерство фінансів України, Державне казначейство України, органи державної контрольно-ревізійної та податкової служб.

Аналіз діяльності Головного контрольно-ревізійного управління України дав змогу дійти висновку про недостатнє використання ним наявних повноважень для підвищення ефективності державного фінансового контролю місцевих бюджетів.

Підкреслюється, що основною причиною порушень є недотримання органами місцевого самоврядування норм чинного законодавства на стадіях формування та виконання відповідних бюджетів, недостатній рівень попереднього та поточного контролю за використанням бюджетних коштів, неналежне функціонування системи внутрішнього контролю.

Відзначається, що основні елементи системи державного фінансового контролю діяльності органів місцевого самоврядування вже склалися і діють. Однак існуючі недоліки організаційно-правового характеру спричиняють зростання обсягів кредиторської заборгованості органів місцевого самоврядування, кількості виявлених порушень, що призводять до втрат фінансових та матеріальних ресурсів держави (рис.1).

Слід відмітити, що при скороченні кількості перевірок органів місцевого самоврядування сума виявлених порушень не зменшилась. Якщо в 1998 р. вона дорівнювала 39,1 млн грн, то у 2003 р. 42,2 млн. грн. І це за умови найбільшої кількості перевірених суб’єктів місцевого самоврядування у 1998 р., що підтверджує відоме правило: кількість не завжди переходить в якість.

До недоліків правового характеру належить недостатнє законодавче забезпечення формування в державі цілісної системи фінансового контролю. Це насамперед стосується: загальної процедури фінансового контролю; переліку суб'єктів, які мають право на здійснення спеціалізованого державного фінансового контролю; статусу, функцій і повноважень суб'єктів спеціалізованого державного фінансового контролю, їх взаємовідносин і підзвітності; повноважень вищих органів державної влади в системі державного фінансового контролю діяльності органів місцевого самоврядування; невідповідності вимогам Бюджетного кодексу положень Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”; єдиного методологічного забезпечення державного фінансового контролю в частині встановлення системи економічних показників, які відображають стан фінансової дисципліни, та методики їх розрахунку; питання нормативного визначення основних критеріїв, за якими можуть плануватись в місцевих бюджетах кошти на виконання програм; механізму внутрішнього контролю за дотриманням чинного законодавства в системі державного фінансового контролю.

Недоліками організаційного характеру, по суті, є нереалізованість на практиці наданих органам державного фінансового контролю повноважень з організації і здійснення контролю, а саме: недостатня участь у розробці нових та вдосконаленні чинних нормативно-правових актів з фінансових питань; недостатня профілактична спрямованість контрольних дій; відстороненість органів державного фінансового контролю від розробки та проведення організаційно-правових заходів щодо недопущення фінансових порушень; недостатня робота з об’єктом контролю щодо забезпечення усунення допущених порушень; недостатнє застосування в контрольно-ревізійній роботі методик, спрямованих на визначення ефективності використання державних фінансових ресурсів; невиконання положень чинного законодавства в частині забезпечення належної взаємодії між органами державного фінансового контролю, що посилює дублювання і паралелізм в роботі; відсутність механізмів виконання положень законів, які визначають відповідальність за перешкоджання контрольним діям; порушення прав підконтрольних суб'єктів.

Результати проведеного дослідження свідчать, що основною суперечністю функціонування існуючої системи державного фінансового контролю діяльності органів місцевого самоврядування є неналежна реалізація функції аудиту дохідної та витратної частин місцевих бюджетів, які відображають їх винятково важливу роль у соціально-економічному житті суспільства.

У третьому розділі – “Удосконалення організаційно-правового механізму державного управління сферою фінансового контролю діяльності суб’єктів місцевого самоврядування” – сформульовано пропозиції щодо підвищення ефективності функціонування системи державного фінансового контролю діяльності органів місцевого самоврядування.

Встановлено, що усунення недоліків та суперечностей здійснення державного фінансового контролю місцевих бюджетів потребує комплексного підходу та ускладнюється через невирішеність багатьох питань на теоретичному рівні, підвищену вимогливість до результатів державного фінансового контролю, правову неврегульованість системи державного фінансового контролю, відсутність єдиного центру координації розвитку системи державного фінансового контролю, незадовільне матеріально-технічне забезпечення окремих суб'єктів державного фінансового контролю.

Вивчення вітчизняного, а також зарубіжного досвіду організації фінансового контролю дало можливість обґрунтувати висновок, що одним з перспективних напрямків реформування державного фінансового контролю місцевих бюджетів є: створення територіальних представництв Рахункової палати України та закріплення за ними повноважень на здійснення фінансового контролю суб’єктів місцевого самоврядування; розроблення національних стандартів державного фінансового контролю; внесення змін і доповнень до законів України “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” та “Про Рахункову палату”.

Зокрема, Рахункову палату доцільно наділити правом на здійснення контролю: достовірності даних, що є підставою для ухвалення рішень про отримання органами місцевого самоврядування позик і кредитів; надання висновків щодо рішень ради про бюджет та звітності з виконання бюджетів територіальних громад, внесків у справі висловлення недовіри виконавчому комітету, а також проектів емісії комунальних облігацій; дотримання нормативно-правових актів щодо складання, затвердження та виконання бюджету; надання на вимогу позичкодавця або кредитора, висновків про можливість сплати позички або кредиту органом місцевого самоврядування.

Представляється доцільним залучення Рахункової палати України до активної участі в роботі з кодифікації та стандартизації системи фінансового контролю в Україні, особливо в розробці стандартів, що визначають порядок проведення контрольно-ревізійних і експертно-аналітичних заходів органами зовнішнього державного фінансового контролю на відповідних рівнях владної ієрархії.

У межах чинного законодавства органи місцевого самоврядування мають можливість створювати власні контролюючі органи, використовуючи організаційно-правовий механізм для підвищення ефективності функціонування системи внутрішнього контролю. Такий механізм було використано в м. Харкові при створені контрольної інспекції Харківської міської ради з метою підвищення ефективності використання бюджетних коштів, запобігання їх нецільовому використанню. Суб’єктам місцевого самоврядування також доцільно започаткувати ведення обліку коштів, що залишаються в розпорядженні суб'єктів господарювання у зв'язку з наданням їм пільг з оподаткування, та забезпечення контролю за використанням цих коштів.

Наступною важливою складовою організаційно-правового механізму державного управління сферою фінансового контролю можна вважати врегулювання питань отримання територіальними громадами кредитів, випуску позик.

Оскільки в Україні нормативно-правовими актами не врегульовано питання застосування заходів державного фінансового контролю відносно органів місцевого самоврядування, які не взмозі забезпечити обслуговування та погашення своїх боргових зобов’язань, автором запропоновано власний підхід до його розв’язання, який ґрунтується на чинному законодавстві.

У дисертації зосереджується увага на необхідності створення єдиної кодифікованої системи стандартів державного фінансового контролю, подібної до міжнародних стандартів аудита та робиться спроба розробки системи стандартів державного фінансового контролю, яка б структурно відповідала єдиній системі державного фінансового контролю.

Отже, можна зробити висновок, що удосконалення організаційно-правового механізму державного управління сферою фінансового контролю має здійснюватися за двома основними напрямами – вдосконалення законодавства про фінансовий контроль та створення організаційних умов ефективної взаємодії систем зовнішнього та внутрішнього контролю.

ВИСНОВКИ

Проведене дисертаційне дослідження дало змогу запропонувати нове вирішення наукового завдання щодо становлення та розвитку організаційно-правового механізму державного управління сферою фінансового контролю діяльності органів місцевого самоврядування в умовах ринкової економіки. Теоретичне та практичне значення мають такі основні висновки та результати дослідження:

1. Удосконалення організаційно-правового механізму державного управління сферою фінансового контролю діяльності органів місцевого самоврядування в умовах ринкової економіки забезпечує якісне проектування і формування системи контролю на регіональному та місцевому рівні, а також послідовну реалізацію організаційних та правових дій суб’єктом контролю з використанням існуючих методів відповідно до визначеної мети.

2. Державний фінансовий контроль діяльності органів місцевого самоврядування – це особлива управлінська функція держави, реалізація якої передбачає встановлення правових норм, які визначають порядок використання суб’єктами місцевого самоврядування фінансових ресурсів, проведення моніторингу за дотриманням цих норм, виявлення правопорушень в частині використання фінансових ресурсів, їх усунення, блокування незаконних фінансових операцій та здійснення заходів щодо компенсації збитків, нанесених державі, суб’єктам підприємницької діяльності та громадянам.

3. Державний фінансовий контроль діяльності органів місцевого самоврядування докорінно відрізняється від державного фінансового контролю в господарській сфері. В Україні процес його становлення ще не завершено. У діяльності органів державного фінансового контролю зберігаються застарілі форми і методи роботи, що були властивими для командно-адміністративної системи: спроби суцільних перевірок і безпідставного контролю суб’єктів місцевого самоврядування, пред’явлення їм неправомірних вимог за результатами контролю та застосування необґрунтованих фінансових санкцій, що є серйозним гальмом у розвитку місцевого самоврядування.

4. Класифікація видів, форм і методів державного фінансового контролю потребує постійного уточнення, оскільки виникають нові органи державного фінансового контролю; змінюється правовий статус, завдання існуючих контролюючих органів, а також удосконалюються форми та методи їх роботи.

5. Система державного фінансового контролю діяльності органів місцевого самоврядування – це цілісна модель контролюючої та контрольованої підсистем. Можна виділити п’ять основних моделей його організації з урахуванням особливостей функціонування системи місцевого самоврядування залежно від організації зовнішнього та внутрішнього фінансового контролю (наполеонівська, вестмінстерська, кайзерівська, азіатська та європейська).

6. Об’єктами державного фінансового контролю діяльності органів місцевого самоврядування є операції з фінансовими ресурсами, що здійснюються суб’єктами місцевого самоврядування, порядок використання яких визначено законодавством. Якщо цей порядок законодавством не визначено, фінансові ресурси використовуються на розсуд ради і не є об’єктом державного фінансового контролю.

7. Специфіка правового статусу суб’єктів державного фінансового контролю діяльності органів місцевого самоврядування полягає в тому, що Міністерство фінансів України, Державне казначейство України, Державна інспекція України по контролю за цінами та Державний департамент фінансового моніторингу функціонують на підставі нормативно-правових актів, які не мають статусу закону, як цього вимагає відносно статутних документів таких органів Конституція України.

8. Організаційно-правовий механізм державного управління сферою фінансового контролю діяльності суб’єктів місцевого самоврядування покликаний розв’язати основну суперечність, яка полягає у відсутності належної реалізації суб’єктами контролю функції аудиту дохідної та витратної частин місцевих бюджетів поряд з їх високою соціальною значущістю.

9. Основними напрямами удосконалення організаційно-правового механізму державного управління сферою фінансового контролю діяльності органів місцевого самоврядування є: формування єдиних концептуальних засад організації державного фінансового контролю діяльності органів місцевого самоврядування з урахуванням сучасних умов розвитку українського суспільства; створення єдиного правового поля розвитку системи державного фінансового контролю та законодавче закріплення за його суб’єктами відповідних функцій; стандартизація та кодифікація державного фінансового контролю; підвищення ролі органів місцевого самоврядування стосовно фінансового контролю власної діяльності; формування нових і удосконалення діючих процедур державного фінансового контролю; удосконалення методик контролю; ???????????? ??????????? ?????????? ??????? ???????????? ?? ??????????? ?????????? ??????????? ???????? ????? ????????????? ?????? ????????????? ????; оптимізація організаційних структур державного фінансового контролю; удосконалення кадрового забезпечення системи державного фінансового контролю, створення сучасної науково-дослідної та навчальної бази за міжнародними зразками; створення адекватної сучасності інформаційно-комунікаційної інфраструктури; поліпшення матеріально-технічного і фінансового забезпечення функціонування системи державного фінансового контролю.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ

ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Стрельцов В.Ю. Співвідношення державного та аудиторського фінансового контролю // Актуальні проблеми державного управління: Збірник наукових праць. – Одеса: ОРІДУ УАДУ, 2002. – Вип.12. – С. 174–179.

2. Стрельцов В.Ю. Сутність фінансово-економічного контролю і поняття його ефективності // Вісник Української Академії державного управління при Президентові України: Науковий журнал. – К.: Вид-во УАДУ, 2003. – №1 – С.112–118.

3. Стрельцов В.Ю. Державний контроль фінансової діяльності органів місцевого самоврядування // Актуальні проблеми державного управління: Збірник наукових праць. – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2003. – № 2(17): У 2-х ч. – Ч.ІІ. – С. 107–113.

4. Стрельцов В.Ю. Основні напрями розвитку системи державного фінансового контролю діяльності органів місцевого самоврядування // Актуальні проблеми державного управління: Збірник наукових праць. – Х.: Вид-во ХарРІ УАДУ “Магістр”, 2003. – № 3(18) – С. 106–111.

5. Стрельцов В.Ю. Інституціональна організація державного фінансового контролю на місцевому рівні // Актуальні проблеми державного управління: Збірник наукових праць. – Дніпропетровськ: ДРІДУ НАДУ, 2004. – Вип.2 (16). – С. 210–215.

6. Стрельцов В.Ю. Особливості побудови органів фінансового контролю на місцевому рівні // Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні: Матеріали наук.-практ. конф. / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. – К.: Вид-во УАДУ, 2001. – С. 278–280.

7. Стрельцов В.Ю. Суб’єкти державного фінансового контролю органів місцевого самоврядування // Теорія та практика державного управління. – Вип. 1: Бюджет та фінансовий контроль у державному управлінні: Матеріали наук.-практ. конференції, 27 листопада 2002 р. – Х.: Вид-во ХарРІ УАДУ “Магістр”, 2003. – С.49–55.

АНОТАЦІЯ

Стрельцов В.Ю. Державний фінансовий контроль діяльності органів місцевого самоврядування. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 – механізми державного управління. – Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. – Харків, 2005.

У дисертації досліджено організаційно-правовий механізм державного фінансового контролю діяльності органів місцевого самоврядування в Україні. З’ясовано поняття державного фінансового контролю діяльності органів місцевого самоврядування, охарактеризовано його види, форми, методи та засоби державного фінансового контролю. Узагальнено досвід організації системи державного фінансового контролю діяльності органів місцевого самоврядування в Україні та закордоном, на основі чого виділено п’ять його моделей. Проаналізовано правовий статус державних органів, що здійснюють фінансовий контроль стосовно органів місцевого самоврядування. Сформульовано основні суперечності функціонування існуючої системи державного фінансового контролю. Визначено напрями вдосконалення організаційно-правового механізму державного управління сферою фінансового контролю діяльності органів місцевого самоврядування.

Ключові слова: державне управління, державний фінансовий контроль, організаційно-правовий механізм, органи державного фінансового контролю, органи місцевого самоврядування, місцеві бюджети, зовнішній контроль, внутрішній контроль.

АННОТАЦИЯ

Стрельцов В.Ю. Государственный финансовый контроль деятельности органов местного самоуправления. – Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук по государственному управлению по специальности 25.00.02 – механизмы государственного управления. – Харьковский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины. – Харьков, 2005.

В диссертации исследован организационно-правовой механизм государственного финансового контроля деятельности органов местного самоуправления. Дано понятие государственного финансового контроля деятельности органов местного самоуправления, характеризуются виды, формы, методы и средства государственного финансового контроля. Обобщен опыт организации системы государственного финансового контроля деятельности органов местного самоуправления в Украине и за рубежом на основе чего выделено пять его моделей.

Установлено, что государственный финансовый контроль деятельности органов местного самоуправления – это особенная управленческая функция государства, реализация которой предполагает установление правовых норм, определяющих порядок использования субъектами местного самоуправления финансовых ресурсов, проведения мониторинга за соблюдением этих норм, установления правонарушений в части использования финансовых ресурсов, их устранения, блокирования незаконных финансовых операций и осуществления мероприятий относительно компенсации убытков, нанесенных государству, субъектам предпринимательской деятельности и гражданам.

Проанализировано правовой статус государственных органов, которые осуществляют финансовый контроль относительно органов местного самоуправления. Установлены особенности и тенденции развития системы государственного финансового контроля деятельности субъектов местного самоуправления в Украине. Определены недостатки организационно-правового характера, которые снижают эффективность этого контроля.

Сформулированы основные противоречия функционирования существующей системы государственного финансового контроля. Разработаны рекомендации касающиеся основных направлений усовершенствования организационно-правового механизма государственного управления сферой финансового контроля деятельности органов местного самоуправления, особое место среди которых занимает системная стандартизация и кодификация государственного финансового контроля с учетом международных норм и стандартов; согласование методики проведения контрольных действий органами внешнего и внутреннего контроля; применение информационных технологий.

Ключевые слова: государственное управление, государственный финансовый контроль, организационно-правовой механизм, органы государственного финансового контроля, органы местного самоуправления, местные бюджеты, внешний контроль, внутренний контроль.

ANNOTATION

Streltsov V.J. State financial control of local goverment bodies activities. – Manuscript.

The dissertation submitted for getting degree of Candidate in Public Administration under specialty 25.00.02 – mechanisms of public administration. – Kharkiv Regional Institute of Public Administration of the National Academy of Public Administration attached to the office of the President of Ukraine. – Kharkiv, 2005.

The dissertation considers organisational and legal mechanism of public financial control of the local self-governmental authorities’ activity. The notion of public financial control of the self-governmental authorities’ activity has been clarified, the types, forms, methods and means of public financial control have been characterised. The experience of organising the system of public financial control of the self-governmental authorities’ activity in Ukraine and abroad is generalised and its five models are defined. The legal status of public authorities performing financial control over the local self-governmental authorities is analysed. The basic contradictions in the existing system of public financial control functioning have been formulated. The trends for improving organisational and legal mechanism of public administration the sphere of local self-governmental authorities’ financial control have been defined.

Key words: public administration, public financial control, organisational and legal mechanism, organs of public financial control, local self-governmental authorities, local budgets, external control, internal control.

Відповідальний за випуск Яковлєв Анатолій Іванович

Підписано до друку 10.01.2005. Формат 60х901/16. Папір офсетний.

Обл.-вид. арк. – 0,90. Тираж 100 прим.

Віддруковано з оригінал-макета в Харківському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління

при Президентові України,

61050, м. Харків, просп. Московський, 75. Зам. № /3.