ВСТУП
МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ
ТЕРНОПІЛЬСЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ ЕКОНОМІЧНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
Тріпак Мар’ян Миколайович
УДК 336.153
“Прагматизм ФІСКАЛЬНОГО РЕГУЛЮВАННЯ ПРОЦЕСІВ ФОРМУВАННЯ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ”
Спеціальність 08.04.01. – фінанси, грошовий обіг і кредит
АВТОРЕФЕРАТ
дисертації на здобуття наукового ступеня
кандидата економічних наук
Тернопіль – 2005
Дисертацією є рукопис.
Робота виконана на кафедрі фінансів Тернопільського державного економічного університету Міністерства освіти і науки України.
Науковий керівник: |
доктор економічних наук, професор,
заслужений діяч науки і техніки України
Юрій Сергій Ілліч
Тернопільський державний економічний університет, завідувач кафедри фінансів, ректор
Офіційні опоненти: |
доктор економічних наук, професор
Карлін Микола Іванович
Волинський державний університет ім. Лесі Українки, завідувач кафедри державних фінансів
кандидат економічних наук, доцент
Кульчицький Мирослав Іванович
Львівський національний університет ім. І.Франка,
доцент кафедри фінансів, грошового обігу і кредиту
Провідна установа |
Одеський державний економічний університет, кафедра фінансів, Міністерство освіти і науки України, м. Одеса.
Захист відбудеться “16” грудня 2005р. о 12 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 58.082.03 у Тернопільському державному економічному університеті за адресою: 46004, м. Тернопіль, вул. Львівська, 11, корп. 11, ауд.211.
З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Тернопільського державного економічного університету за адресою: 46004, м. Тернопіль, вул. Львівська, 11.
Автореферат розісланий “03” листопада 2005 р.
Вчений секретар
спеціалізованої вченої ради,
кандидат економічних наук, доцент М.П.Шаварина
ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
Актуальність теми дисертаційної роботи зумовлена сукупністю чинників прагматичного та науково-теоретичного характеру. Після здобуття незалежності пе-ред Україною постали завдання становлення такої бюджетної системи, яка відпо-ві-дає ринковим умовам, нормам та ідеалам правового суспільства. Такі прагнення виз-на-чені, з одного боку, необхідністю формування в Україні реального місцевого са-мо-врядування як необхідної умови розвитку демократичного суспільства, з іншого – потребою ефективного функціонування системи державних і місцевих фінансів.
Як показує практика, сьогодні значна кількість проблем, які виникли у попе-ред-ні роки, зокрема 1990 – і, щодо функціонування місцевих бюджетів знайшла ли-ше часткове вирішення. Найбільш суттєвим кроком у цьому напрямку стало прий-нят-тя Бюджетного кодексу України. Однак і досі не забезпечено реальність фінан-со-вої незалежності органів місцевого самоврядування, далекими від оптимальності є роз-межування дохідних джерел та видаткових повноважень, організація міжбюд-жет-них відносин загалом. Очевидними прикладами цього є мізерна частка власних до-ходів місцевих бюджетів, недостатній стимулюючий вплив системи між-бюд-жет-них трансфертів і закріплених доходів на фіскальні зусилля органів місцевого само-вря-дування та ін.
За таких умов постає необхідність побудови нової моделі формування доходів місцевих бюджетів, яка б забезпечувала оптимальний фіскальний та стимулюючий ефект і відповідала політико-владним реаліям сьогодення, потребам збалансування інтересів центру та регіонів, усувала диспропорції бюджетної забезпеченості окремих територій, знижувала напругу міжрегіональних фіскальних відносин та підтримувала ефективність бюджетної системи. Саме тому питання вдосконалення фіскального регулювання процесів формування доходів місцевих бюджетів як складової фіскальної політики держави загалом, є одним із пріоритетів фінансово-економічних та адміністративних трансформацій в Україні.
Удосконалення вітчизняної практики функціонування місцевих бюджетів неможливе без концептуальних та прикладних наукових досліджень даної сфери. Попри значні досягнення вітчизняної фінансової науки у цьому напрямку, саме проблематика фіскального регулювання формування місцевих бюджетів за доходами не отримала детального та комплексного вивчення. Тому наукова аргументація та положення даного дослідження покликані сприяти розв’язанню ряду проблем у формуванні доходів місцевих бюджетів в Україні.
Проблематика місцевих бюджетів привертає увагу багатьох представників фі-нан-со-вої науки. Теоретичні витоки сучасних уявлень про природу і функції доходів бюд-жетів, сутність, роль і завдання місцевого оподаткування, фінансового ви-рів-ню-ван-ня, міжбюджетних трансфертів містяться у працях західних науковців: Ш.Блан-карта, Р.Майсгрейва, Ю.Немеца, Г.Райта, П.Рассела, Ч.Тібо, К.Фостера, А.Шаха та інших. Серед вітчизняних вчених варто виділити внесок, насамперед: В.Андру-щен-ка, Й.Бескида, О.Василика, В.Дем’янишина, А.Єпіфанова, О.Кириленко, А.Крисо-ва-то-го, В.Кравченка, М.Карліна, М.Кульчицького, І.Луніної, Ц.Огня, В.Опаріна, В.Па-в-лова, В.Суторміної, А.Соколовської, В.Федосова, С.Юрія та інших. Значні тра-ди-ції студіювання сутності місцевих бюджетів та їх доходів закладені у дора-дян-ській фінансовій науці. Прикладом цього є роботи В.Твердохлєбова, І.Озерова, І.Янжула.
Провідна ідея дисертації полягає у спробі визначення оптимальних форм та ін-стру-ментів розбудови регіональної фіскальної політики шляхом дослідження кон-цеп-ту-альних засад функціонування місцевих бюджетів і внесення рекомендацій прагматичного характеру щодо ефективного розмежування доходних джерел між рівнями бюджетної системи з метою підвищення самодостатності місцевого само-вря-дування в Україні. Актуальність проблеми та недостатній рівень її вивчення у вітчизняній економічній науці зумовили вибір теми дисертації, її мету, основні завдання, предмет та об'єкт дослідження.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація є складовою частиною науково-дослідних робіт, що виконуються колективом ка-фед-ри фінансів Тернопільського державного економічного університету відповідно до ком-плексної планової теми наукових досліджень “Удосконалення фінансових від-но-син в умовах становлення економіки ринкового типу” (державний реєстраційний номер 0101U002355), в межах якої здобувачем запропоновано комплекс заходів щодо нормативно-правового та інституційного вдосконалення формування дохідної бази місцевих бюджетів України.
Мета і задачі дослідження. Мета дисертації – встановити ключові проблеми формування доходів місцевих бюджетів в Україні та обґрунтувати напрямки опти-мі-за-ції їх фіскального регулювання. Для досягнення поставленої мети необхідним є ви-рішення таких завдань:
- розглянути наукові підходи до трактування сутності доходів місцевих бюджетів та окреслити концептуальні основи їх фіскального регулювання;
- дослідити організаційно-методологічні та правові засади фіскального регулю-ван-ня процесів формування місцевих бюджетів за доходами;
- провести моніторинг надходжень до місцевих бюджетів в Україні і з’ясувати фактори впливу на них;
- окреслити перспективні напрями вдосконалення розмежування доходів між державним та місцевими бюджетами;
- проаналізувати механізм фіскального регулювання дохідної частини місцевих бюджетів у системі міжбюджетних відносин;
- критично простудіювати світовий досвід формування місцевих бюджетів на предмет можливості його запровадження в Україні;
- запропонувати комплекс заходів щодо регіонального вирівнювання доходів місцевих бюджетів шляхом створення Фонду фінансової підтримки адміністра-тив-но-територіальних формувань;
- розробити економіко-математичну модель для оптимізації процесу мобілізації по-дат-кових надходжень до бюджетів.
Об’єктом дослідження є бюджетна система України в контексті забезпечення ефективного та збалансованого функціонування усіх її складових.
Предметом дослідження є фіскальне регулювання формування доходів міс-це-вих бюджетів на етапі ринкової трансформації та становлення місцевого само-вря-ду-ван-ня в Україні.
Методи дослідження. Методологічною основою дослідження є діалектичний підхід до пізнання економічних явищ і процесів, прийоми індукції і дедукції, аналізу і синтезу, а також економіко-математичні та статистичні методи. При розробці ка-те-го-ріального апарату був використаний метод наукових абстракцій. Економіко-ста-тис-тичний аналіз впроваджено у другому розділі при моніторингу виконання до-хід-ної частини місцевих бюджетів, джерел формування доходів місцевих бюджетів. У роботі широко застосовується графічний метод. У третьому розділі на основі еко-но-міко-математичного моделювання окреслено орієнтири оптимізації дохідної бази місцевих бюджетів.
Інформаційну базу дослідження складають законодавчі та нормативні акти з питань фінансів, бюджету, оподаткування; звітні дані Міністерства фінансів України і Державного казначейства України; статистичні матеріали Державного комітету ста-тистики України, а також аналітичні матеріали Головних фінансових управлінь облдержадміністрацій Чернівецької, Тернопільської, Івано-Франківської та Волин-ської областей.
Наукова новизна одержаних результатів. У дисертаційній роботі проведено комплексне дослідження проблематики фіскального регулювання дохідної частини місцевих бюджетів в умовах ринкових перетворень, розглянуто його теоретичні та методологічні аспекти, здійснено аналіз практики їх формування в умовах децентралізації бюджетної системи та реформування міжбюджетних відносин. Це дозволило одержати результати, що характеризуються науковою новизною:
Вперше:
- дано концептуальне обґрунтування фіскального регулювання доходів місце-вих бюджетів, сутністю якого виступають сукупність різноманітних важелів та ін-стру-ментів, за допомогою яких держава та органи місцевого самоврядування реа-лі-зу-ють політику у сфері прогнозування, планування та виконання доходів місцевих бюд-жетів;
- розроблено економіко-математичну модель вибору оптимальних варіантів розмежування та мобілізації податкових надходжень до бюджетів різних рівнів, яка передбачає кілька альтернатив формування доходів місцевих бюджетів із можливим запровадженням податку на майно підприємств та віднесенням його до власних доходів, частковим закріпленням податку на прибуток підприємств за місцевими бюджетами, а також враховує наслідки впливу цих заходів на зміну бази оподат-ку-вання (зокрема: рентабельності, рівня приховування прибутків від оподаткування, вартості капіталу підприємств).
Уточнено:
- дефініцію „дохідна база місцевих бюджетів”, під якою доцільно розуміти сукупність доходів, що враховуються і не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, а також трансферти, гранти і запозичення, які забез-пе-чують фінансування потреб органів місцевого самоврядування та задовольняють бюджетні призначення адміністративно-територіальних формувань.
Одержали подальший розвиток:
- підходи до створення Фонду фінансової підтримки адміністративно-тери-то-ріальних формувань, що враховують дохідну спроможність та потреби як регіонів-донорів, так і регіонів-реципієнтів. Запропонований механізм передбачає опти-мі-зацію горизонтального міжбюджетного вирівнювання за допомогою трансфертів на основі неупередженого та об’єктивного врахування інтересів регіонів;
- пропозиції щодо фіскального регулювання процесів формування дохідної час-ти-ни місцевих бюджетів шляхом вдосконалення діючої класифікації доходів бюд-же-тів, яке потребує запровадження в бюджетне законодавство України розширеної ти-по-логії доходів бюджетів із їх деталізацією залежно від властивостей бази опо-дат-ку-ван-ня (статичності чи динаміки) та віднесення їх до власних або закріплених дохо-дів;
- систематизація основних критеріїв розподілу доходних джерел між рівнями бюджетної системи, що вимагає дохідну частину бюджетів місцевого самовря-ду-ван-ня формувати, в першу чергу, за рахунок оподаткування менш мобільних податко-вих баз (наприклад, за рахунок надходжень від податків на майно), тоді як доходи бю-д-жетів вищого рівня – за рахунок податків, що мають виражену перерозподільчу природу.
Практичне значення одержаних результатів. Висновки та пропозиції дисер-та-ційного дослідження можуть бути використані з метою вдосконалення форму-ван-ня дохідної частини місцевих бюджетів в Україні у роботі місцевих та центральних орга-нів законодавчої та виконавчої влади, Міністерства фінансів України, Дер-жав-ної податкової служби України та їх територіальних підрозділів, а також у навчаль-но-му процесі.
Ряд висновків і пропозицій щодо вдосконалення фіскального регулювання процесів формування місцевих бюджетів знайшли своє практичне застосування у роботі головних фінансових управлінь Чернівецької (довідка № 01-03/52 від 10.02.2005 р.), Івано-Франківської (довідка № 118 від 26.01.2005 р.) та Терно-піль-ської областей (довідка №161 від 17.02.2005 р.), Державної податкової адміністрації в Чернівецькій області (довідка № 7080/10/23-0 від 31.12.2004 р.). Окремі положення дисертаційного дослідження використовуються у навчальному процесі при викладанні дисциплін „Фінанси”, „Бюджетна система”, „Аналіз виконання бюджетів і контроль за дотриманням бюджетного законодавства” на кафедрі фінансів Тернопільського державного економічного університету (довідка №126-33/333 від 17.03.2005 р.); дисципліни „Бюджетна система” у Західноукраїнському еконо-міч-но-му університеті (довідка №111-31/265 від 16.02.2005 р.).
Основні наукові положення, висновки та рекомендації дисертації знайшли своє відображення у звіті по науково-дослідній темі “Реформування міжбюджетних відносин та зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування України” за договором №130-04/135 від 15.01.04 р. Автором проведено дослідження в рамках підрозділів 3.3 “Обґрунтування необхідності і розробка методики створення Фонду підтримки та сприяння розвитку регіонів” та 4.4 “Обґрунтування підходів до визначення джерел фінансування делегованих та власних повноважень на різних рівнях місцевих бюджетів та щодо критеріїв розподілу доходних джерел між рівнями бюджетної системи” (довідка №1/15-11-828 від 26.10.2004 р.).
Особистий внесок здобувача. Дисертація є одноосібно написаною науковою працею, в якій розкрито теоретичні засади та досліджено практику фіскального регулювання дохідної бази місцевих бюджетів в умовах ринкової трансформації. Наукові положення, висновки та пропозиції прикладного характеру, що виносяться на захист, одержані автором самостійно.
Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертації доповідались і отримали позитивну оцінку на таких конференціях: ХХІІ міжнародна науково-практична конференція “Стратегічні пріоритети розвитку регіонів у системі економічної політики в Україні” (м. Чернівці, квітень 2001 р.), ХХІІІ міжнародна науково-практична конференція “Стратегічні пріоритети розвитку регіонів у системі економічної політики в Україні” (м. Чернівці, квітень 2002 р.), науково-практична конференція “Економічні, правові, інформаційні та гуманітарні проблеми розвитку України в пост-стабілізаційний період” (м. Тернопіль, квітень 2003 р.), перша всеукраїнська науково-практична конференція молодих вчених “Економічний і соціальний розвиток України в ХХІ столітті” (м. Тернопіль, лютий 2004 р.), науково-практична конференція ”Фінансова система України: становлення та розвиток” (м. Острог, березень 2004 р.), VIІІ міжнародна науково-практична конференція “Актуальні питання розвитку інноваційної діяльності” (м. Алушта, Автономна Республіка Крим, вересень 2004 р.).
Публікації. Основні положення дисертації опубліковано у 14 наукових працях, з яких 5 написані індивідуально. Загальний обсяг публікацій – 9,8 д.а. (особисто автору належить 9 д.а.). З 14-ти вказаних робіт 6 – публікації у наукових фахових виданнях (3 д.а.), 3 – у збірниках наукових праць за матеріалами конфе-рен-ції (1 д.а.), 1 – у колек-тивній монографії (особистий внесок автора 0,8 д.а.), 2 – у ко-лек-тив-них навчальних посібниках „Фінанси” (особистий внесок автора 2,5 д.а.), 2 – у колективних навчальних посібниках „Бюджетна система” (особистий внесок авто-ра 2,5 д.а.).
Структура і обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел із 275 найменувань на 20 сторінках та 41 додатку, що займають 48 сторінок. Основний текст дисертації викладено на 170 сторінках, що містять 25 рисунків та 28 таблиць на 19 сторінках.
ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ
У першому розділі „Формування доходів місцевих бюджетів: логос теорії та орто-доксія практики” розкрито концептуальні основи сутності доходів місцевих бюджетів та фіскального регулювання процесів їх формування.
На етапі становлення ринку при розв’язанні соціально-економічних проблем розвитку країни та регіонів потрібна злагоджена фіскальна політика, яка б забез-пе-чу-вала бюджети відповідними ресурсами. Фіскальна політика полягає в реалізації фіс-кальних інтересів держави, у тому числі й адміністративно-територіальних формувань. На думку автора, фіскальне регулювання – це сукупність різноманітних важелів та інструментів законодавчого, виконавчого і контрольного характеру, за допомогою яких держава та органи місцевого самоврядування створюють умови ефективного ресурсного забезпечення для задоволення соціально-економічних потреб кожного регіону. Враховуючи вищезазначене запропоновано авторське виз-начення поняття “фіскальне регулювання місцевих бюджетів”, під яким розуміється регулювання процесів формування, розподілу та використання фондів грошових коштів адмі-ніс-тра-тивно-територіальних формувань.
У вітчизняному законодавстві основними джерелами доходів, мобілізованих до місцевих бюджетів є: власні та закріплені центральним урядом фінансові ресур-си; гран-ти, різного типу запозичення, а також міжбюджетні трансферти, які спрямо-ву-ються на задоволення громадських потреб адміністративно-територіальних фор-му-вань. То-му в авторському трактуванні під поняттям „дохідна база місцевих бюд-жетів” необ-хід-но розуміти відповідну систему надходжень, які враховуються і не враховуються при визначені обсягу міжбюджетних трансфертів, а також самих трансфертів, грантів і запозичень.
Розглядаючи проблему фіскального регулювання дохідної бази місцевих бюд-же-тів, аргументовано необхідність врахування специфіки місцевих бюджетів в сус-пільно-економічних відносинах, пов’язаних з розподілом і перерозподілом ВВП. У дисертації розглянуто фінансові важелі та інструменти, за допомогою яких держава та органи місцевого самоврядування реалізують політику в сфері формування та наповнення доходів місцевих бюджетів. Загалом фіскальне регулювання доходів місцевих бюд-же-тів виражає економічні відносини, що виникають у органів місце-во-го самоврядування з центральною владою, підприємствами, організаціями і гро-ма-дя-нами в процесі пла-ну-ван-ня і виконання бюджету адміністративно-територіального формування за доходами. Формою прояву цих економічних відносин є різні види платежів підприємств, організацій і населення в бюджети, а їх матеріально-речовим втіленням – грошові кошти, що мобілізуються в „бюджетний кошик” адмініс-тра-тивної територіальної оди-ни-ці регіону. Склад і структура бюджетних доходів, форми мобілізації грошових кош-тів до бюджету залежать від системи та методів господарювання, а також вирішуваних суспільством економічних завдань.
У роботі розглянуто альтернативні наукові підходи до здійснення фіскального регулювання доходної частини місцевих бюджетів, доведено доцільність внесення змін до діючої бюджетної класифікації доходів спільно із властивостями бази оподаткування. Дана класифікація пропонується в такому вигляді: а) надходження до бюджетів від податків на статику; б) надходження до бюджетів від податків на дина-мі-ку; в) неподаткові надходження; г) операції з капіталом; д) бюджетні трансферти. Над-ход-ження від податків на статику – це різні форми податків на власність, головна мета яких – стимулювання раціонального використання основних виробничих фондів та іншої нерухомості. До об’єкту майнового оподаткування включаються найменш лік-ві-дні активи підприємства (земля, будівлі, виробниче обладнання тощо), що спонукає підприємців позбуватися неефективних фондів і прискорює оборот капітальних ресурсів. На думку автора, ставки податків на статику (основні фонди) повинні бути диференційовані, оскільки високі ставки можуть при-звести до сповільнення процесу оновлення основних виробничих фондів. Для інших податкових надходжень до бюд-же-тів величина платежів залежить від економічної ефективності діяльності під-при-ємств. Податкові надходження на статику сплачуються незалежно від результатів діяль-ності підприємства або отримання прибутку, що дозволяє максимально точно спро-гнозувати величину відповідних доходів бюджету. Податки на економічну динаміку – це податки на бізнес або на вхідні і вихідні фінансові потоки підприємства. На відміну від податків на статику (які більшою мірою мають стимулюючий ефект), податкові надходження на динаміку виконують переважно фіскальну функцію. Звідси випливає, що надходження податків на динаміку залежать від стадії економічного циклу, і проблема полягає в тому, щоб визначити, які з об’єктів ефективніше усього оподатковувати з точки зору розвитку економіки.
Запропоновано загальні методологічні підходи до фіскального регулювання процесів формування дохідної частини місцевих бюджетів України на етапах від планування, розгляду та затвердження до виконання дохідної частини відповідних бюджетів. Встановлено, що фіскальне регулювання процесу формування місцевих бюд-же-тів включає такі основні етапи: 1) етап локального бюджетного вибору; 2) етап практичної його реалізації. Головною метою для реалізації локального бюд-жет-но-го вибору є досягнення раціональності, оптимальне представлення волевиявлення гро-мад. Для другого етапу головною метою є законність, дотримання строків, прозорість та контрольованість бюджетного процесу на локальному рівні.
Фіскальне регулювання процесів формування місцевих бюджетів за доходами відображає сукупність конкретних стимулюючих правових інструментів та важелів, за допомогою яких забезпечується процес локального бюджетного вибору та практична його реалізація. Отже, в умовах побудови в Україні демократичного суспільства та пе-ре-ходу до ринкових умов важливим і пріоритетним завданням залишається забезпечення ефективного механізму фіскального регулювання процесів формування доходів місцевих бюджетів з використанням стимулюючих правових інструментів їх розподілу і спрямування на здійснення видаткових повноважень.
У другому розділі „Прагматика і проблематика фіскального регулювання дохідної частини місцевих бюджетів України” проведено моніторинг фіскального регулювання фінансових потоків до місцевих бюджетів Чернівецької, Тернопіль-сь-кої, Івано-Франківської та Волинської областей і окреслено проблеми його здійсне-н-ня.
Дослідженням динаміки надходжень до місцевих бюджетів Чернівецької, Терно-піль-ської, Волинської та Івано-Франківської областей встановлено, що з 1999 до 2002 року спостерігається тенденція збільшення надходжень до місцевих бюдже-тів в ре-гі-о-нах: по Чернівецькій області в 2002 році до 1999, 2000, 2001 рр. – відпо-від-но, на 43, 55 та 25%; по Тернопільській області в 2002 році до 1999, 2000, 2001 рр. – відповідно, на 6, 34 та 25%; по Івано-Франківській області в 2002 році до 1999, 2000, 2001 рр. – від-по-від-но, на 99, 51 та 22%; по Волинській області в 2002 році до 1999, 2000, 2001 рр. – відповідно, на 44, 32 та 17%. Вже в 2005 році планові показники надходжень зросли в порівнянні з фактично мобілізованими доходами в 2004 році: по Чернівецькій області – на 3%, Івано-Франківській – на 11 %, Тернопільській та Волинській – на 16%. А в 2004 році у вищеназваних областях, в порівнянні з 2003 роком, надходження до зведених бюджетів зменшились у середньому на 0,3% у зв’язку з переходом на єдину пропорційну ставку оподаткування доходів фізичних осіб – 13%. Встановлено, що мобілізація надходжень до дохідної частини місцевих бюджетів Чернівецької, Терно-піль-ської, Волинської і Івано-Франківської областей об’єктивно залежить від еко-но-міч-но-го потенціалу адміністративно-територіальних формувань та суб’єктивно залежить від особливостей системи трансфертних розрахунків цих регіонів з центром, а також від цільового, раціонального та ефективного використання бюджетних ресурсів.
За підсумками аналізу виконання дохідної частини бюджетів вищеназваних регіонів за період 1999-2004 рр. виявлено, що питома вага доходів місцевих бюджетів, які враховуються (закріплені) при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів ста-нов-ила майже 70% сумарних надходжень місцевих бюджетів цих регіонів. Що стосується власних доходів місцевих бюджетів названих регіонів і, зокрема, бюджетів Чернівецької та Тернопільської областей, то вони становлять, відповідно, близько 30 % від загального обсягу надходжень, однак їхній обсяг не задовольняє всі поточні потреби територіальних громад. Крім цього, мобілізація власних доходів зменшується у зв’язку з впровадженням прогресивніших форм торгівлі, а саме через вказану причину зменшуються надходження ринкового збору; у результаті переходу на спрощене оподаткування малого бізнесу зменшуються також і надходження з плати за землю тощо. Отже, аналіз виконання дохідної частини місцевих бюджетів вищеназваних областей засвідчує, що за рахунок власних доходів неможливе повне фінансування бюджетних видатків. Це породжує пряму залежність дохідної бази місцевих бюджетів від загальнодержавних податків і зборів (рис. 1), а також іще більшою мірою – від офіційних трансфертів. Бюджети названих областей потребували б менших дотацій вирівнювання, якби збір податків досягав середнього по Україні рівня. Якщо брати в цілому по країні, то часті зміни переліку дотаційних областей свідчать про відсутність економічно виваженої системи розподілу податків між бюджетами. На даний час дотаційними стали всі бюджети, за виключенням бюджетів Автономної Республіки Крим та міста Києва. Це свідчить про надмірну централізацію бюджетних коштів. Отже, офіційні трансферти є основним методом бюджетного регулювання, який недостатньо ефективно використовується в цілях фінансового вирівнювання. Діюча практика показує, що основною метою надання дотацій і субвенцій в даний час є не проведення фінансового вирівнювання, а задоволення поточних потреб органів місцевого самоврядування, які фінансуються за рахунок коштів місцевих бюджетів.
Рис. 1. Структура доходів бюджетів (в розрізі власних та закріплених) Чернівецької, Тернопільської, Волинської та Івано-Франківської областей
з 1999 -2005 рр., %.
У роботі проведено аналітичні розрахунки обсягів офіційних трансфертів на одну гривню доходів місцевих бюджетів Івано-Франківської, Тернопільської, Волин-ської та Чернівецької областей. Величина бюджетних трансфертів на 1 грн. до-хо-дів місцевих бюджетів Івано-Франківської області у 1998 р. становила 0,30 грн., а у 2002 р. – 1,05 грн. Суттєве збільшення абсолютних розмірів офіційних трансфертів спо-с-те-рігається, починаючи з 2000 р., коли їх сума складала 345055,6 тис. грн., що на 259103,6 тис. грн. більше, ніж у 1998 р. Однак, в 2003 та 2004 рр. показники тран-сфер-тів на 1 грн. доходів місцевих бюджетів зменшилися, відповідно, на 0,58 та 0,60 грн.
У Тернопільській області офіційні трансферти на 1 грн. доходів місцевих бюд-же-тів у 1998 р. складали 1,07 грн., а у 2002 р. - 1,57 грн., тобто зросли на 46,7%. У 1999 р. вони становили 1 грн., тобто зменшились на 0,07 грн., або на 6,5%, однак у 2000 р. порівняно з 1999 р. відбувся їх ріст на 0,26 грн., або на 17,2%, а порівняно з 1998 р. – на 65,4%. У 2002 р. величина трансфертів на 1 грн. доходів зменшилась на 0,2 грн., тобто на 18,7% i порівняно з 1998 р. – на 11,3%. Тоді як у 2003 та 2004 рр. офіційні трансферти на 1 грн. доходів місцевих бюджетів становили відповідно: 1,9 грн. та 2,4 грн., що, відповідно, на 0,8 та 1,07 грн. (в два рази) більше, аніж у 1998 році.
Місцеві бюджети Чернівецької області отримали в 2002 р. офіційних трансфертів на суму 212838,4 тис. грн., що на 133949,4 тис. грн. більше, ніж у 1998 році. В розрахунку на 1 грн. доходів місцевих бюджетів офіційні трансферти в 2002 році зросли на 0,44 грн. проти 1998 р., але зменшились на 0,12 грн. проти 2001 р. Рівень дотаційності у 2001 р. становив понад 53% загального обсягу доходів зведеного бюджету, або 160,4 млн. грн. У 2002 році місцевими бюджетами Чернівецької області отримано дотацій на суму 143,6 млн. грн. Вже в 2003 та 2004 рр. в розрахунку на 1 грн. доходів місцевих бюджетів офіційні трансферти зросли, відповідно, на 1,0 та 1,3 грн. проти аналогічного показника 1998 року.
У Волинській області офіційні трансферти на 1 грн. доходів місцевих бюджетів у 1998 р. становили 0,90 грн., у 2004 р. – 2,34 грн. Суттєве збільшення офіційних трансфертів спостерігається, починаючи з 1999 р., їх сума в 2004 році склала 508908,8 тис. грн., що на 381926,8 тис. грн. більше, ніж у 1998 р.
Розділ третій „Шляхи удосконалення фіскального регулювання дохідної частини місцевих бюджетів” присвячено оптимізації формування дохідної частини місцевих бюджетів шляхом розробки економіко-математичної моделі та створення фонду фінансової підтримки адміністративно-територіальних формувань.
Пошук шляхів мобілізації достатніх доходів місцевих бюджетів є одним із ключових моментів оптимізації регіональної фіскальної політики. Така мобілізація повинна узгоджувати деякі суперечливі вимоги:
- забезпечення необхідних надходжень до бюджету і водночас обмеження верхньої межі податкового тиску на всі підприємства регіону;
- забезпечення достатнього рівня податкового навантаження на всі суб’єкти господарювання регіону і одночасно мінімізація соціальної напруги, спричиненої наслідками реформування податкової політики;
- створення передумов для вилучення тіньових, прихованих прибутків при одно-час-ній мінімізації економічних втрат від банкрутства нерентабельних підприємств;
- більший податковий тиск на суб’єкти господарювання найрентабельніших галузей при одночасному збереженні стимулів до розвитку цих галузей.
Ці протиріччя вдалося збалансувати за допомогою інструментарію економіко-математичного моделювання. Для побудови математичної моделі було проведено попередню обробку регіональної статистичної інформації. Зокрема, підприємства регіону були згруповані за обсягами майна (m) та рівнем їх рентабельності (e). Для кожної виділеної групи розглянуто середні обсяги майна SM та рентабельності SE. Експертним шляхом було розбито галузі підприємств регіону на групи g за рівнем рентабельності, який фіксується коефіцієнтом рентабельності галузі KRGg. У моделі враховано приховування дійсних прибутків підприємствами регіону (MKT) – як коефіцієнт, який характеризує ступінь тінізації, тобто відношення прихованих прибутків до задекларованих, що був визначений експертним шляхом. За допомогою моделі виведено співвідношення залежності коефіцієнту тінізації групи підприємств KTe від рівня рентабельності групи SE та максимального регіонального коефіцієнта тінізації
. (1)
Проведені групування та оцінки дозволяли абстрагуватися від унікальності показників кожного підприємства та перейти до їх усереднених значень. За допомогою такого підходу було враховано офіційні статистичні дані щодо сплачених податків підприємствами в регіоні та отримано можливість прогнозування поведінки суб’єктів господарювання в цілому при радикальних змінах податкової політики.
Як відзначалося вище, зменшення втрат бюджету від тінізації доходів під-при-єм-ств можна досягнути за рахунок реформування вітчизняної системи оподатку-ван-ня. У якості ключового елементу цієї реформи пропонується запро-вадження податку на майно підприємств і зменшення податку на прибуток , оскільки наявність на під-при-ємстві певного майна набагато важче приховати, а його обсяг важче сфаль-си-фі-ку-вати, ніж обсяг отриманого прибутку. Ставка податку на майно є постійною для га-лузей з однаковою рентабельністю і зростає на при переході до рен-та-бель-ні-ших галузей. Для оцінки рівня податкового тиску було введено коефіцієнт подат-ко-вого навантаження NM як відношення сумарних податків до майна підприємства
. (2)
Максимум цього коефіцієнта позначено через MNM. Для розподілу подат-ко-вого тиску на всі підприємства було припущено, що кожен коефіцієнт податкового на-ван-та-ження не може бути меншим деякої базової величини BNM. Сумарний податковий збір з підприємств регіону SD повинен забезпечити необхідний обсяг надходжень NOD. При виведенні співвідношення для SD враховані можливі втрати від банкрутства низькорентабельних підприємств та знецінення їхнього капіталу внаслідок наступного розпродажу. З цією метою виведено прогнозний критерій банкрутства підприємств
, (3)
який виникає, коли сумарні ставки податків, що сплачує підприємство перевищують його фактичні прибутки в розрахунку на одиницю вартості майна та із врахуванням ефекту тінізації KT. За його допомогою всі підприємства були розбиті на два класи: 1) підприємства, яким банкрутство не загрожує (ЕР), та 2) підпри-єм-ства, які без підвищення власної ефективності зазнають банкрутства (NEP). При банкрутстві майно підприємства розпродується і його знецінення приводить до бюджетних втрат, які можна врахувати за допомогою коефіцієнта знецінення KZ. Остаточно було отримано представлення сумарного податкового збору:
(4)
Для обмеження соціальної напруги внаслідок проведення податкової реформи було допущено, що ставка податку на прибуток повинна перевищувати ставку податку на майно на деяку величину .
Така постановка задачі дозволяє збалансувати суперечливі вимоги, висловлені щодо моделі мобілізації коштів до бюджетів. Модель реалізована за допомогою еле-ктрон-них таблиць і досліджена на основі статистичних даних щодо сплати податків під-приємствами Чернівецької області.
В результаті врахування цих положень сформульована задача лінійного програмування:
(5)
Чисельні експерименти із моделлю показали, що основний вплив на розв’язок задачі чинить базовий коефіцієнт податкового на-ван-та-жен-ня BNM. За критерій вибору значень параметрів моделі запропоновано оцін-ку впли-ву податкових ставок, знайдених на основі кластерної моделі на зміни обсягів по-дат-кових надходжень з конкретних підприємств регіону. Зміни сумуються окремо за гру-пами високо –, середньо – та низькоефективних підприємств. Метою експе-ри-мен-таль-ного підбору значень ключових параметрів було зменшення податкового тиску на гру-пу високорентабельних підприємств регіону при збільшенні навантаження на низь-ко-рентабельні підприємства та незначних змінах податкового тиску на підприємства се-ред-ньої рентабельності. В результаті проведених експе-ри-мен-тів встановлено опти-маль-ні значення обсягів податку на майно та податку на прибуток за умови ради-каль-но-го реформування. Результати експериментів при різних коефі-цієнтах мінімального по-дат-ко-вого навантаження наведено в табл. 1.
Таблиця 1
Відносні розрахунки за категоріями рентабельності підприємств регіону
Коефіцієнт мінімального
податкового навантаження | Ставки
податку
на майно | Ставки
податку на прибуток | Приріст +/-
податкового тиску високо-
рентабельних підприємств | Приріст +/-
податкового тиску середньо-рентабельних підприємств | Приріст +/-
податкового тиску низько-рентабельних підприємств
0,102 | 10,1% | 10,1% | -37% | 3% | 41%
0,1 | 9,9% | 11,9% | -35% | 4% | 39%
0,09 | 8,9% | 17,9% | -31% | 5% | 28%
0,08 | 7,8% | 25,8% | -23% | 8% | 16%
0,07 | 7,3% | 29,3% | -20% | 9% | 11%
0,06 | 7,1% | 31,1% | -18% | 10% | 8%
Помітно, що із зменшенням коефіцієнта мінімального податкового наван-та-же-н--ня обсяги податкового тиску зменшуються від максимальних (біля 40%) до на-ба-га-то менших рівнів (близько 20%). За оптимальне помірковане значення коефіцієнту мі-німального податкового навантаження в умовах експерименту про-по-ну-ється ви-бра-ти значення 0,07-0,08, при якому стимулюються групи ефективних підприємств при помірному збільшенні тиску на середньо-рентабельні та значному тиску на низько-рентабельні підприємства.
Подібні розрахунки проводилися за умови поміркованої податкової реформи, коли, крім податку на прибуток та податку на майно, зберігаються інші найваж-ли-ві-ші види податків, зокрема, податок на додану вартість. В ході чисельних експе-ри-мен-тів вдалося підібрати такі параметри моделі, що її розв’язок забезпечив зни-ження податкового тиску для високорентабельних підприємств, його стабілізацію для середньо-рентабельних та збільшення тиску для низько рента-бель-них підпри-ємств (табл.2). При цьому ставка податку на майно дещо зменшилася, а ставка податку на прибуток скоротилася дуже суттєво.
Таблиця 2
Розрахунки за категоріями рентабельності підприємств, залежно від коефіцієнта податкового навантаження при незмінному ПДВ
Коефіцієнт мінімального
податкового навантаження | Ставки
податку
на майно | Ставки
податку на прибуток | Приріст +/-
податкового тиску високорентабельних підприємств | Приріст +/-
податкового тиску середньо-рентабельних підприємств | Приріст +/-
податкового тиску низькорентабель-них підприємств
0,01 | 0,8% | 21,8% | -4,1% | 19,3% | -15,7%
0,02 | 1,9% | 13,9% | -11,1% | 14,9% | -4,4%
0,03 | 2,9% | 6,1% | -18,0% | 10,7% | 7,0%
0,034 | 3,4% | 3,4% | -20,3% | 9,4% | 11,5%
0,006 | 0,4% | 25,4% | -0,7% | 21,5% | -20,3%
Встановлено, що ставка податку на майно має свою критичну нижню межу, менше якої неможливо досягнути стимулювання більш ефективної роботи підпри-єм-ств. Отже, експерименти продемонстрували можливості запропонованої методики оцінки параметрів реформування системи оподаткування та прогнозування її нас-лід-ків, які можуть бути використані для розробки рекомендацій щодо реформування по-дат-кової політики як в досліджуваному, так і в інших регіонах.
У дисертації запропоновано механізм регіонального вирівнювання (табл. 3), який повинен бути заснований на встановлених довготривалих стабільних норма-ти-вах, зміни в які вносяться при значних відхиленнях у чисельності населення, децен-тра-лізації, дохідної спроможності тощо, що є розрахунковою базою механізму.
Таблиця 3
Фонд фінансової підтримки адміністративно-територіальних формувань
Етапи розрахунку | Формули алгоритму
І. Середня дохідна спроможність визначається за формулою (F):
(Де: i – індекс адміністративно-територіальної одиниці; Ni-сума податків, що мобілізуються на і-тій території; Ei-видатки місцевих бюджетів і-ої території; - нормативний коефіцієнт спроможності реципієнтів; - нормативний коефіцієнт спроможності донорів).
ІІ. На основі середньої дохідної спроможності та нормативних коефіцієнтів розраховуються очікувані обсяги доходів місцевих бюджетів для реципієнтів та донорів:
ІІІ. Знайшовши різницю між очікуваними обсягами доходів бюджетів та доходами, які мобілізуються на території, яка служить донором, оцінюємо суму обсягів відрахувань у фонд вирівнювання з даної території :
У результаті проведеного дослідження обґрунтовано висновок, що за адмі-ніс-тративно-територіальними формуваннями необхідно закріпити довгострокові норма-тиви міжбюджетних відносин із кожною з виділених груп місцевих бюджетів: донорів, помірних донорів і реципієнтів. Рівень нормативів відрахувань для бюджетів-донорів не повинен знижувати середню бюджетну забезпеченість цих територій до рівня, нижчого за існуючий для бюджетів-реципієнтів. Доведено, що при запропонованій методиці використання фонду фінансової підтримки адмініс-тра-тив-но-територіальних формувань, а також при поверненні статусу регулюючих податків ПДВ та податку на прибуток з підприємств (крім підприємств комунальної власності) і зарахування частки цих платежів до місцевих бюджетів, відповідно, 30% та 50%, фінансове вирівнювання є ефективним. Аналіз, проведений в роботі, по-казав, що бюджетам-реципієнтам України за пропонованою методикою потрібно пере-раховувати на 29% менший обсяг дотацій, ніж перераховано в 2003 році за діючою методикою.
ВИСНОВКИ
У дисертації здійснено систематизацію, аналіз та узагальнення концеп-туаль-них підходів і сучасних теорій формування дохідної бази місцевих бюджетів в кон-тек-сті його фіскального регулювання. Це послужило основою для розв’язання актуальної наукової проблеми, яка полягає в розробці рекомендацій щодо зміцнення дохідної частини місцевих бюджетів України.
Висновки науково-теоретичного характеру:
1. У процесі дослідження встановлено, що існуючий категоріальний апарат не враховує сучасних реалій та функціонування дохідної частини місцевих бюджетів, окремі дефініції вимагають конкретизації. Метою теоретичної проблеми було обґрунтувати правомірність застосування фіскального регулювання, в якому акцент було зроблено на планування та виконання доходів бюджетів локального рівня за допомогою різноманітних інструментів законодавчого, виконавчого і контрольного характеру, при яких держава та органи місцевого самоврядування проводять ефективну фінансову політику в сфері фінансування бюджетів адміністративно-територіальних формувань кожного регіону в Україні.
2. Зміцнення інституту місцевого самоврядування в Україні значною мірою зале-жить від того, чи будуть створені умови для фінансової незалежності органів місце-во-го самоврядування, основу якої становлять місцеві бюджети. В дисертації про-ве-де-но аналіз концептуальних аспектів сутності дохідної бази місцевих бюджетів та дос-лід-жено об’єктивні особливості визначення ринкового середовища, в якому ма-ють проводитися заходи регіональної фіскальної політики, що дозволило обґрун-ту-ва-ти висновки щодо вдосконалення фіскального регулювання. А це, в свою чергу, по-винно забезпечити сукупність різноманітних важелів та інструментів, за допо-мо-гою яких держава створює ефективну фінансову політику в сфері задоволення со-ціаль-но-економічних потреб кожного регіону України, а також служитиме задо-во-лен-ню загальнонаціональних інтересів, підвищенню рівня ділової активності під-при-ємницьких структур, підтримуючи при цьому автономію та фінансову неза-леж-ність регіонів.
3. Обґрунтовано, що для фіскального регулювання процесів формування дохідної бази бюджетів і, зокрема, місцевих, доцільно деталізувати діючу класифікацію доходів бюджетів і запровадити у бюджетне законодавство України розширену типологію доходів бюджетів, де систематизувати їх залежно від властивостей бази оподаткування. Дана класифікація запропонована у такому вигляді: податкові надходження до бюджетів від податків на статику та динаміку, неподаткові надходження, операції з капіталом, бюджетні трансферти. На відміну від діючої, така класифікація конкретизує склад податкових надходжень і дозволяє більш виважено підійти до їх прогнозування та планування.
4. Розглянуто основні методологічні підходи фіскального регулювання процесів формування місцевих бюджетів на стадіях планування, розгляду, затвердження та виконання бюджетів за доходами, що включає етап локального бюджетного вибору та етап практичної його реалізації. Встановлено, що головною метою етапу ло-каль-но-го бюджетного вибору є раціональність і оптимальне представлення волеви-яв-лен-ня громад у сфері бюджетно-податкової політики регіону та розвитку мотивації суб’єктів економіки, збільшувати доходи, але так, щоб це не тільки розвивало активи, а й забезпечувало рівноважну фіскальну політику адмініс-тра-тив-но-те-ри-то-ріаль-ним формуванням. Для другого етапу головною метою є законність, до-три-мання строків, прозорість та контрольованість у сфері фіскального регу-лю-ван-ня до-хід-ної бази місцевих бюджетів.
Основні висновки та результати практичного характеру:
1. Уточнено методику бюджетного планування доходів місцевих бюджетів, які вра-хо-ву-ються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів. Ця методика запропонована на прикладі розрахунку в адміністративно-територіальних фор-му-ван-нях Тернопільської області – міського бюджету Тернополя, де порядок розрахунку поділений на 4 етапи. По-перше, визначено середню кількість осіб по місту (за три попередні бюджетні періоди), які були платниками закріплених доходів міського бюджету; по-друге, визначено коефіцієнт платоспроможності з даних закріплених податків; по-третє, визначено середній кошик доходів на одного жителя в Україні і, по-четверте, визначено загальний обсяг закріплених доходів, які плануються до надходження в наступному бюджетному періоді.
2. Встановлено, що при організації виконання доходів місцевих бюджетів
