НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ УКРАЇНИ
НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ УКРАЇНИ
імені ЯРОСЛАВА МУДРОГО
ТОРОХТІЙ ЮРІЙ ЗІНОВІЙОВИЧ
УДК 342.25
ПРАВОВІ ЗАСАДИ ВЗАЄМОДІЇ МІСЦЕВИХ
ДЕРЖАВНИХ АДМІНІСТРАЦІЙ ТА МІСЦЕВОГО
САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ
Спеціальність 12.00.02 - конституційне право
АВТОРЕФЕРАТ
дисертації на здобуття наукового ступеня
кандидата юридичних наук
Харків – 2005
Дисертацією є рукопис
Робота виконана на кафедрі державного будівництва та місцевого самоврядування Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, Міністерство освіти і науки України
Науковий керівник: кандидат юридичних наук, доцент
Серьогіна Світлана Григорівна,
Національна юридична академія України
імені Ярослава Мудрого,
завідуюча кафедрою державного будівництва
та місцевого самоврядування
Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, доцент
Колісник Віктор Павлович,
Національна юридична академія України
імені Ярослава Мудрого, професор кафедри
конституційного права України
кандидат юридичних наук
Щебетун Ірина Степанівна,
Донецький національний університет,
доцент кафедри конституційного та
міжнародного права
Провідна установа: Інститут держави і права імені В.М.Корецького НАН України, відділ конституційного права, проблем законотворчості і місцевого самоврядування, м. Київ
Захист відбудеться 21 червня 2005 р. о 13.00 год на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.086.04 в Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого (61024, м.Харків, вул. Пушкінська, 77).
З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого (61024, м.Харків, вул.Пушкінська,70).
Автореферат розісланий 18 травня 2005 р.
Вчений секретар
спеціалізованої вченої ради Спасибо-Фатєєва І.В.
ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
Актуальність теми дисертаційного дослідження. Суттєвою складовою процесу державотворення в Україні є поєднання централізації та децентралізації влади, в результаті чого в адміністративно-територіальних одиницях поєднується державне управління і місцеве самоврядування. Одночасне функціонування двох підсистем публічної влади в межах одних і тих же адміністративно-територіальних одиниць породжує необхідність такої взаємодії, яка б унеможливлювала конфлікти чи протистояння між ними. З метою підвищення ефективності й дієвості місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування їх функції та повноваження мають бути чітко розмежовані, а організаційно-правові зв’язки триматися на міцній науковій основі. За даних умов забезпечення оптимальної взаємодії згаданих органів є одним з пріоритетних напрямків поліпшення територіальної організації влади в Україні.
На сьогодні, з прийняттям чинної Конституції України та статутних законів “Про місцеве самоврядування в Україні” і “Про місцеві державні адміністрації”, взаємовідносини між підсистемами публічної влади на місцях отримали досить міцну правову основу.
Однак проблема оптимізації взаємовідносин між місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування досі є однією з найбільш гострих у вітчизняній конституційно-правовій теорії й практиці, на що неодноразово наголошувалося у наукових статтях, виступах фахівців на науково-практичних конференціях та в офіційних промовах керівників нашої держави. Вирішення означених питань залишається важливою складовою адміністративно-територіальної та муніципальної реформ. Зокрема, потребують удосконалення форми і методи взаємодії між місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування, залишається невирішеною проблема делегованих повноважень, зберігає гостроту питання про приведення системи органів публічної влади на місцях у відповідність до міжнародних (насамперед, європейських) стандартів. Означені фактори обумовлюють актуальність теми даного дисертаційного дослідження, його теоретичне і практичне значення.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане в межах та відповідно до цільової комплексної програми „Права людини і проблеми становлення, організації і функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування” № 0186.0.070865.
Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у тому, щоб на основі комплексного аналізу чинного законодавства та практики його реалізації сформулювати в організаційно-правовому аспекті цілісну концепцію взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування як представників різних підсистем публічної влади, що здійснюють управління суспільними справами в адміністративно-територіальних одиницях України. Виходячи з поставленої мети, у дисертації поставлено такі завдання:
-
дослідити еволюцію взаємовідносин між місцевими органами публічної влади на території сучасної України протягом Х-ХХ ст.;
-
з’ясувати політико-правові основи взаємодії підсистем публічної влади на сучасному етапі розвитку української державності;
-
розглянути систему принципів, що лежать в основі взаємовідносин місцевих держадміністрацій та органів місцевого самоврядування в Україні;
-
проаналізувати компетенційну основу взаємодії місцевих держадміністрацій з органами місцевого самоврядування;
-
запропонувати шляхи розмежування повноважень органів публічної влади на місцях;
-
узагальнити основні форми та методи взаємодії місцевих держадміністрацій з органами місцевого самоврядування в Україні;
-
уточнити правовий механізм делегування повноважень на місцевому рівні; обґрунтувати доцільність договірної форми такого делегування;
-
визначити особливості взаємодії органів місцевого самоврядування з місцевими державними адміністраціями в адміністративно-територіальних одиницях України з особливим статусом.
Об’єктом дослідження є суспільні відносини, які складаються між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями у процесі здійснення публічної влади на рівні територіальних одиниць України.
Предметом дослідження є правова основа, види, форми й методи взаємодії між місцевими державними адміністраціями та місцевим самоврядуванням в Україні, що використовуються у процесі реалізації їхньої компетенції.
Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є загальнонаукові і спеціальні методи наукового пізнання. Як загальнонауковий метод використано філософський діалектичний підхід, за яким місцеві держадміністрації та органи місцевого самоврядування розглядаються як форма організації публічної влади, що відображає конкретно-історичний етап розвитку суспільства. Історико-правовий метод був використаний при дослідженні еволюції місцевих органів публічної влади (підрозділи 1.1, 1.2). Системно-структурний підхід дозволив дослідити органи місцевого самоврядування та місцеві держадміністрації як елементи двох різних підсистем публічної влади, пов’язані організаційними та функціональними зв’язками. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат (підрозділи 1.1, 2.1), визначені загальні засади взаємодії між місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування (підрозділ 1.3). Порівняльно-правовий метод використовувався для з’ясування зарубіжного передового досвіду розмежування повноважень між муніципальними органами і державною адміністрацією на місцях (підрозділ 2.1.). Методи класифікації, групування та структурування застосовувалися для виділення окремих повноважень, форм і методів взаємодії місцевих держадміністрацій та органів місцевого самоврядування у певних сферах. Функціональний метод застосовувався при дослідженні компетенційної основи взаємодії між місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування (підрозділ 2.1).
Теоретична і практична основа дисертаційного дослідження. Теоретичною базою дисертаційного дослідження стали праці радянських державознавців М.І. Байтіна, Г.В. Барабашева, А.А. Безуглова, Ю.М. Козлова, О.Є. Кутафіна, М.О. Шафіра, К.Ф. Шеремета; українських учених-юристів М.О. Баймуратова, Ю.П. Битяка, І.П. Бутка, М.П. Воронова, Р.К. Давидова, В.М. Кампо, М.І. Козюбри, В.В. Копєйчикова, М.І. Корнієнка, В.В. Кравченка. В.Ф. Кузнєцової, П.М. Любченка, В.Ф. Мелащенка, В.Ф. Опришка, М.П. Орзіха, В.Ф. Погорілка, М.І. Пухтинського, А.О. Селіванова, Є.А. Тихонової, А.Ф.Ткачука, О.Ф. Фрицького, Л.П. Юзькова; сучасних науковців ближнього і дальнього зарубіжжя Ч. Адріана, Р. Аграноффа, М.С. Бондаря, В.І. Васильєва, В.Б.Євдокімова, С. Монтіна, М.В. Постового, Я.Ю. Старцева, А.І. Черкасова, В.Є. Чиркіна, О.С. Шугріної та ін. Особлива увага була приділена роботам тих вітчизняних авторів, які розробляли проблематику взаємовідносин між місцевим самоврядуванням і місцевими державними адміністраціями, зокрема В.О. Величко, А.Р. Крусян, Т.С. Смирнової.
Нормативну основу дослідження склали Конституція, закони і підзаконні акти України, що визначають статус органів виконавчої влади на місцях та органів місцевого самоврядування, а також порядок взаємодії між ними. Емпіричну основу дослідження становлять матеріали практики органів місцевих держадміністрацій та місцевого самоврядування різних регіонів України, зокрема Дніпропетровської, Полтавської, Харківської, Херсонської областей, міста Києва та ін. Значне місце в роботі приділено позитивному досвіду взаємодії з органами виконавчої влади, накопиченому органами місцевого самоврядування м. Дніпродзержинська. В роботі використано також зарубіжне законодавство та міжнародно-правові акти, які дають змогу оцінити взаємодію між органами публічної влади на місцях у порівняльно-правовому аспекті.
Наукова новизна одержаних результатів дослідження визначається тим, що дисертаційне дослідження є першим у вітчизняній державознавчій науці комплексним монографічним дослідженням, присвяченим конституційно-правовим аспектам взаємодії місцевих держадміністрацій з органами місцевого самоврядування в Україні. У підсумку проведеного дослідження сформульовано ряд положень, висновків і пропозицій, основними серед яких є такі:
1.
Вперше з точки зору забезпечення взаємодії між органами, що здійснюють публічну владу на місцях, досліджено еволюцію місцевої адміністрації та місцевого самоврядування в Україні.
2.
Вперше визначено конституційно-правові основи взаємодії між місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування в Україні. Зроблено висновок, що такими є: конституційно-правові засади місцевої влади, політика децентралізації та деконцентрації влади, спільність територіальної основи та об’єктів владної діяльності, функціональна і компетенційна єдність, соціальний характер держави, встановлена система місцевого самоврядування.
3.
Подальшого розвитку отримала систематизація принципів взаємодії місцевих держадміністрацій та органів місцевого самоврядування в Україні. Поряд із загальними вперше виділено спеціальні принципи такої взаємодії, досліджено їх зміст.
4.
Сформульовано визначення конституційно-правової основи взаємодії місцевих держадміністрацій та місцевого самоврядування як комплексу юридичних явищ, закріплених у Конституції та чинному законодавстві, що здійснюють визначальний вплив на форму, зміст та результативність відносин між названими суб’єктами.
5.
Сформульовано пропозиції щодо вдосконалення компетенційної основи взаємодії між місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування шляхом розподілу їх повноважень на виключні та спільні, з використанням принципу субсидіарності.
6.
Запропоновано додаткові аргументи на користь запровадження в Україні практики укладання договорів про делегування повноважень між місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування в Україні, сформульовано пропозиції щодо змісту й порядку укладання таких договорів.
7.
Обґрунтовано тезу про те, що у перспективі реформувати систему регіональної влади слід не стільки в напрямку розподілу повноважень, скільки в напрямку радикальної зміни в самій системі організації влади, що має супроводжуватися зміною юридичної природи обласних і районних рад, створенням виконавчих органів обласних і районних рад, зміною статусу місцевих державних адміністрацій.
8.
Вперше узагальнено досвід взаємодії органів місцевого са-моврядування з місцевими держадміністраціями; зроблено висновок про те, що у перспективі відбуватиметься перехід від агентської моделі взаємовідносин до взаємозалежності, а потім – до партнерства між досліджуваними суб’єктами управління.
9.
Подальшого розвитку отримало дослідження змісту, форм і методів взаємодії органів місцевого самоврядування з місцевими держадміністраціями, вперше здійснено їх систематизацію.
10.
Обґрунтовано тезу про те, що особливості організації виконавчої влади та місцевого самоврядування в адміністративно-територі-альних одиницях зі спеціальним статусом не повинні призводити до обмеження конституційного права територіальних громад на місцеве самоврядування.
Практичне значення одержаних результатів. Сформульовані в дисертації пропозиції і висновки можуть бути використані: в науково-дослідній сфері – для подальшої розробки проблем удосконалення управління територіями, оптимізації роботи місцевих держадміністрацій та органів місцевого самоврядування тощо; у правотворчості – при вдосконаленні чинного законодавства про органи виконавчої влади на місцях та про місцеве самоврядування; у правозастосуванні – для оптимізації форм та методів взаємодії між органами публічної влади на місцях; у навчальному процесі – при підготовці відповідних розділів, підрозділів, навчальних посібників, навчально-методичних рекомендацій з курсів конституційного права, муніципального права, державного будівництва та місцевого самоврядування.
Апробація результатів дисертаційного дослідження. Основні положення дисертації обговорювалися на теоретичних семінарах та засіданнях кафедри державного будівництва та місцевого самоврядування Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, а також викладені у виступах на науково-практичних конференціях: “Проблеми вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування” (Харків, р.) та “Правові проблеми реформування регіональної влади” (Харків, 2002 р.).
Публікації. Результати дисертаційного дослідження знайшли своє відображення у чотирьох наукових статтях, опублікованих у спеціальних фахових виданнях, а також у двох тезах наукових доповідей на науково-практичних конференціях.
Структура дисертації. Відповідно до мети, завдань і предмета дослідження, дисертація складається із вступу, двох розділів, які включають шість підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації – 202 сторінки, з них основного тексту – 180 сторінок. Кількість використаних джерел – 245.
ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ
У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації та ступінь її наукової розробленості, мета і завдання роботи, визначаються її методологічна основа та науковознавча база, а також основні положення, які виносяться на захист, підкреслюється наукова новизна і практична значимість результатів дослідження.
Перший розділ “Історико-теоретичні питання взаємодії між органами публічної влади на місцях” присвячений процесу еволюціонування системи органів публічної влади з давнини до теперішнього часу, а також сучасної нормативної основи та принципів взаємодії між підсистемами публічної влади на місцях.
У підрозділі 1.1. „Взаємодія між підсистемами публічної влади на місцях: історико-правовий аспект” розглянуто еволюцію взаємовідносин між місцевими органами влади на території сучасної України протягом Х-ХХ ст. Автор стверджує, що обидві сучасні форми публічної влади (державна й муніципальна) походять з одного джерела – з родоплемінної організації влади. При цьому держава завжди була організацією, побудованою на засадах субординації; на рівні ж місцевого самоврядування панував принцип автономії, координації.
Зазначено, що вперше дві підсистеми публічної влади державноорганізованого суспільства почали чітко розмежовуватись лише в епоху феодалізму, приблизно з XVI ст., коли сюзеренітет як і весь феодальний лад почав щезати, а на його місце ставала державна влада нового взірця. Колишні васали перетворилися на представників суверена на місцях, виконавців його верховної, загальнодержавної волі. Новий державний лад зберіг зв’язок наступництва з двома іншими політичними організаціями середніх віків – з муніципальною владою і доменіальною. У муніципальному ладові міст були наявні ті засади безпосереднього і непохідного володарювання, які потім лягли в основу державної організації усієї країни.
Акцентовано увагу на тому, що до другої половини ХІХ ст. чіткого визначення функцій і компетенції органів публічної влади не було, а коло справ, якими відали владні органи, було досить обмеженим і стабільним: забезпечення своєчасного і в достатніх обсягах збору податків, додержання миру і спокою на підвідомчій території, вирішення місцевих суперечок, інформування представників центральної влади про стан справ на місцях, а у випадку війни – постачання воїнів і військового спорядження. Звісно, за даних умов не було й розподілу на державні й муніципальні органи. Однак уже в той період відрізнялися органи, посадові особи яких представляли центральну владу, забезпечували цілісність держави, і ті органи, посадові особи яких незалежно від способу формування (обрання громадою чи призначення з центру) займалися вирішенням поточних місцевих справ, упорядковували життя міської чи сільської громади. Тому стверджується, що період Х-ХІХ ст. можна назвати епохою еволюційної диференціації підсистем публічної влади на місцях.
В Україні місцеве самоврядування пройшло складний і тривалий історичний шлях; при цьому, на думку автора, еволюція місцевого управління на українських землях цілком “вписується” в загальні закономірності розвитку державності у Західній Європі.
У радянський період інститут місцевого самоврядування як форма публічної влади не знайшов належного розвитку, а сам термін “місцеве самоврядування” фактично не вживався. На місцевому рівні влада була розподілена між місцевими Радами народних депу-татів та їхніми виконавчими комітетами.
Сучасний період розвитку місцевого самоврядування в Україні розпочався з початку 90-х років (з прийняття Закону УРСР від 7 грудня 1990 р. “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування”) і триває досі. За цей час відбувався невпинний пошук оптимальної моделі територіальної організації влади, що передбачало, проміж іншого, й спроби віднайти оптимальне співвідношення між місцевим самоврядуванням і державним управлінням на місцях. Найважливішими віхами на цьому шляху були нова редакція Закону „Про місцеві Ради, місцеве та регіональне самоврядування” (1992 р.), Закон „Про формування місцевих органів влади і самоврядування” (в редакціях лютого та червня 1994 р.), Конституційний Договір (1995 р.), Положення про обласну, Київську, Севастопольську міську державну адміністрацію і Положення про районну, районну в містах Києві та Севастополі державну адміністрацію (1995 р.). Підкреслюється, що з прийняттям Конституції України 1996 р. і низки розвиваючих її положення законів місцеве самоврядування набуло конституційного статусу, стало однією із засад конституційного ладу України. Водночас більш зваженими й чіткими стали взаємовідносини органів місцевого самоврядування з місцевими державними адміністраціями.
У XXI ст. Україна вступила в стадії суттєвого реформування всіх складових суспільного ладу. При цьому адміністративна й муніципальна реформи перетинаються в частині створення принципово нової моделі організації влади на рівні адміністративно-територіальних одиниць.
У підрозділі 1.2. „Конституційно-правові основи взаємодії підсистем публічної влади в Україні на сучасному етапі” показано, що характер взаємовідносин між місцевими органами державної виконавчої влади і місцевим самоврядуванням в Україні залежить від багатьох факторів, як об’єктивного, так і суб’єктивного характеру. Однак найсуттєвіший вплив на форму і зміст цих взаємовідносин на сьогодні здійснюють конституційно-правові засади місцевої влади, політика децентралізації та деконцентрації влади, спільність територіальної основи діяльності та об’єктів управлінської діяльності, функціональна близькість, соціальний характер держави, а також встановлена система місцевого управління.
У підрозділі 1.3 „Основні принципи взаємовідносин місцевих державних адміністрацій і місцевого самоврядування” розглядається система вихідних політико-правових ідей, закріплених у Конституції України й розвинутих у поточному законодавстві, на яких ґрунтується взаємодія між органами публічної влади на місцях. Стверджується, що принципи взаємодії місцевих державних адміністрацій і місцевого самоврядування – це вид принципів організації й діяльності зазначених суб’єктів, які спільними для них. Одна група цих принципів визначає основи їх спільної діяльності щодо управління певними суспільними явищами і процесами, інша група – правові засади впливу цих суб’єктів один на одного.
Принципи взаємовідносин між місцевими державними адміністраціями та місцевим самоврядуванням в Україні пропонується поділяти на загальні, що стосуються системи органів публічної влади в цілому, і спеціальні, дія яких розповсюджується лише на відносини між названими суб’єктами. У свою чергу, загальні принципи поділяються на ті, що становлять засади конституційного ладу, і ті, що є похідними від них. До першої групи загальних принципів віднесені принципи народного та державного суверенітету, найвищої соціальної цінності людини, демократизму, унітаризму, визнання й гарантованості місцевого самоврядування, правової та соціальної держави, законності та гласності, а до другої – принципи професіоналізму (компетентності), економічності, ефективності, самостійності, рівного доступу гро-мадян до державної і муніципальної служби, поєднання виборності і призначуваності, колегіальності та єдиноначальства, поєднання загальнодержавних і місцевих інтересів тощо. До спеціальних принципів віднесені принципи правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності (автономії); взаємної підтримки і взаємодопомоги у вирішенні питань загальнодержавного і місцевого значення; доцільності й ефективності взаємодії; паритетності взаємовідносин; можливості взаємного делегування повноважень; взаємного контролю за виконанням делегованих повноважень; наукової організації взаємодії; багатоманітності форм і методів взаємодії; самостійної відповідальності; судового розгляду виникаючих спорів та ін. В цілому, принципи взаємодії місцевих державних адміністрацій і місцевого самоврядування складають систему; вони діалектично пов’язані між собою і для досягнення високих результатів мають втілюватися тільки в комплексі.
У другому розділі “Організаційно-правові аспекти взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування” досліджуються компетенційна основа, форми і методи взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, аналізуються проблеми делегування повноважень між ними, а також особливості взаємодії названих органів в адміністративно-територіальних одиницях України зі спеціальним статусом.
Підрозділ 2.1. „Компетенційна основа взаємодії місцевих державних адміністрацій і місцевого самоврядування” присвячений способам закріплення, системі джерел та змісту компетенції органів публічної влади на місцях. Визначено, що для України, як і переважної більшості інших країн СНД, характерним є “тяжіння” до позитивного способу визначення компетенції місцевих органів публічної влади: на конституційному рівні (ч.2 ст.19) закріплено обов’язок всіх органів публічної влади і їх посадових осіб діяти виключно в межах повноважень, визначених законом. В умовах розбудови демократичної децентралізованої системи врядування першочергового значення набуває проблема оптимального “розподілу праці” між інституціями публічної влади та їх чіткого нормативно-правового закріплення. У контексті даного дослідження ця проблема постає у вигляді питання про оптимальний розподіл компетенції між органами публічної влади на місцях і закріплення її в законодавстві за допомогою таких способів, які б давали змогу цим органам ефективно функціонувати, використовуючи у разі необхідності механізми взаємодії.
На підставі аналізу чинного законодавства зроблено висновок про “трьохярусну” правову основу компетенції місцевих органів публічної влади. Перший “ярус” становить Конституція України, положення якої щодо компетенції місцевих держадміністрацій і місцевого самоврядування (ст.118, 119, 140, 143) започатковують “дифузію” влади в адміністративно-територіальних одиницях України, коли компетенція місцевих органів державної влади “проникає” у сферу функціонування муніципальної влади, а компетенція місцевого самоврядування – у сферу державної виконавчої влади. Другий “ярус” складають міжнародно-правові акти у даній сфері (Всесвітня декларація місцевого самоврядування, Європейська хартія міст, Європейська хартія місцевого самоврядування тощо), а третій – закони України, які за змістом та роллю в системі законодавства можуть бути умовно поділені на статутні й галузеві.
На основі порівняння переліків предметної підвідомчості місцевого самоврядування і місцевих держадміністрацій зроблено висновок про те, що вони (з урахуванням термінологічних розбіжностей, що є скоріше свідченням недосконалості законодавчої техніки, ніж відмінності предметів відання) значною мірою збігаються. Дублювання предметної підвідомчості значною мірою обумовлене значною суміжністю функцій місцевих органів публічної влади. Крім спільних функцій і предметної підвідомчості, чинне законодавство (як статутне, так і галузеве) містить широке коло спільних, нерозділених повноважень місцевих держадміністрацій та місцевого самоврядування і тим самим “прирікає” їх на взаємодію і співпрацю. Суттєвим недоліком галузевого законодавства є випадки узагальненого („блокового”) формулювання компетенції місцевих органів влади, коли повноваження місцевих держадміністрацій і місцевого самоврядування визначаються як єдине ціле.
В цілому, компетенційну основу взаємодії місцевих держадміністрацій і місцевого самоврядування слід системно реформувати. Насамперед слід чітко визначитися з тим, які сфери суспільного життя становлять предмети відання виключно місцевого самоврядування, які стосуються виключно місцевих держадміністрацій, а які є спільним предметом відання для обох підсистем публічної влади на місцях. Характер взаємодії між означеними підсистемами має визначатися тим, до якої саме сфери належить питання, для вирішення якого суб’єкти здійснюватимуть взаємодію. Крім прерогатив (виключних повноважень) кожної зі сторін слід обов’язково виокремити й сфери спільного “прикладення сил”. Крім того, слід виходити з вищезгаданого принципу субсидіарності й намагатися передати у відання місцевого самоврядування максимально можливе коло справ, підкріпивши його необхідною фінансовою базою. При цьому слід суворо додержуватися правила: влада більш високого територіального рівня може втручатися у сферу влади більш низького рівня лише в тій мірі, в якій остання продемонструвала свою нездатність. При визначенні меж виключної компетенції місцевого самоврядування доречно врахувати досвід зарубіжних країн, зокрема Іспанії, Франції, Швеції.
Підрозділ 2.2. „Делегування повноважень між місцевими державними адміністраціями і органами місцевого самоврядування” присвячений дослідженню актуальних проблем передачі владних повноважень на місцевому рівні, зокрема підставам, способу та формі такої передачі. При цьому робиться висновок, що пріоритетним напрямком вдосконалення системи органів публічної влади на місцях уявляється становлення повноцінного регіонального самоврядування, що передбачає перетворення місцевих держадміністрацій в органи з функціями виконавчої влади, що не можуть бути передані до системи місцевого самоврядування (громадська безпека, ліквідація наслідків стихійних явищ, боротьба зі злочинністю, управління державною власністю тощо). Ці органи мають бути наділені також контрольно-наглядовими функціями. За даних умов необхідність делегування повноважень буде зведена до мінімуму. Делегування повноважень виконавчої влади місцевому самоврядуванню встановлюватиметься законом, а делегування у зворотному напрямку – договором на основі закону. У поєднанні з вирішенням проблем ресурсного забезпечення місцевого й регіонального розвитку це стане відчутним поштовхом до розвитку місцевого самоврядування і дасть змогу суттєво просунутись на шляху до інтеграції до Європи.
У підрозділі 2.3. „Форми і методи взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування” досліджено технологію взаємодії між названими суб’єктами і той правовий інструментарій, який при цьому використовується. Робиться висновок, що зараз в Україні переважає агентська модель взаємодії місцевих органів влади й управління на рівні області та району, однак у перспективі можливий перехід до моделі взаємозалежності, а потім - до партнерства як найбільш ефективної та дієвої. Вже сьогодні мають місце приклади взаємодії між місцевими держадміністраціями і місцевим самоврядуванням, що базуються на чіткій наукові методології і втілюються в різноманітні організаційно-правові форми. Позитивний досвід взаємодії має бути розповсюджений на всі регіони.
Взаємодія між місцевими держадміністраціями й органами місцевого самоврядування здійснюється у таких формах: а) інституційних – створення спільних органів (координаційних, консультативних, дорадчих); б) правових – прийняття спільних актів, участь у розробці певних правових актів; в) організаційних – проведення спільних заходів (розширених колегій держадміністрацій, розширених засідань президій рад, семінарів, конференцій, “круглих столів”, звітів перед громадами, перевірок тощо), участь посадових осіб місцевих держадміністрацій у засіданнях органів місцевого самоврядування чи депутатів і муніципальних службовців у роботі держадміністрацій; г) інформаційних – обмін інформацією з питань місцевого значення (листування, телефонні переговори, надсилання проектів рішень і копій прийнятих актів, застосування ЗМІ тощо); г) матеріально-фінансових – спільне фінансування проектів регіонального значення, створення спільних підприємств та організацій.
У процесі взаємодії між місцевими державними адміністраціями й органами місцевого самоврядування використовується комплекс організаційно-правових методів, серед яких слід відзначити наступні: а) прогнозування (соціально-економічного розвитку територій, факторів негативного впливу на суспільно-політичну й соціально-економічну ситуацію в регіоні); б) планування (бюджетне, організаційне, функціональне тощо); в) координація діяльності (органів в цілому чи їх структурних підрозділів, посадових осіб); г) погодження актів і рішень (досягнення консенсусу чи компромісу); ґ) вироблення спільних рішень (правового чи організаційного характеру); д) контроль за виконанням прийнятих рішень (у тому числі взаємний контроль); е) інформаційне забезпечення (попереднє, поточне, наступне); є) інструктування (за наявності знань чи досвіду, яких нема у контрагента); ж) делегування повноважень (за законом чи договором); з) матеріально-фінансове забезпечення прийнятих рішень (передача майна чи фінансових коштів); и) робота з кадрами (підготовка, перепідготовка, стажування тощо).
Підрозділ 2.4. „Особливості взаємодії органів місцевого самоврядування з місцевими державними адміністраціями в адміністративно-територіальних одиницях України зі спеціальним статусом„ стосується специфіки взаємовідносин між органами влади на місцях в умовах складної унітарної форми державного устрою, що має місце в Україні. Організація виконавчої влади і місцевого самоврядування в Україні має враховувати специфіку адміністративно-територіального устрою, насамперед наявність Автономної Республіки Крим та двох міст зі спеціальним статусом – Києва і Севастополя. На сьогодні організація місцевої влади в Автономній Республіці Крим фактично не відрізняється від загальноприйнятої в Україні, тоді як взаємовідносини між місцевими держадміністраціями та місцевим самоврядуванням у містах Києві та Севастополі мають суттєві особливості.
На підставі аналізу чинного законодавства про організацію публічної влади у містах Києві та Севастополі та практики його реалізації автор стверджує, що результати некоректних формулювань та інших вад законодавчої техніки були ще більш посилені офіційним тлумаченням суперечливих положень чинного законодавства. У підсумку, місцеве самоврядування в Києві та Севастополі нині не відповідає загальним вимогам, що ставляться до цього інституту. Територіальні громади цих міст не мають мінімально встановлених прав щодо організаційної та матеріально-фінансової самостійності на рівні з іншими містами України; місцева рада позбавлена можливості створювати власні виконавчі органи, встановлювати систему та структуру виконавчих органів, затверджувати положення про відділи, управління та інші структурні підрозділи; порушується вся система взаємодії представницького та виконавчого органів місцевого самоврядування шляхом позбавлення підконтрольності, підзвітності та відповідальності виконавчого органу щодо представницького; орган, що має здійснювати виконавчі функції, ставиться в рівне, а то й вище становище над представницьким органом.
Організація місцевого самоврядування в містах з особливим статусом має передбачати особливості в межах загального, а не виняток з нього. Київ і Севастополь як міста республіканського значення мають повне конституційне право на існування системи місцевого самоврядування, яка встановлена для всіх міст України. У першу чергу це стосується виконавчих органів, тому що місцеві ради цих міст позбавлені власних виконавчих органів, створення яких є необхідною умовою розвитку місцевого самоврядування, запорукою реалізації конституційного права громадян на місцеве самоврядування. Вирішення означених проблем можливе лише шляхом внесення відповідних змін до чинного законодавства.
ВИСНОВКИ
У дисертації здійснено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання, що полягає у дослідженні правових засад взаємодії між місцевими державними адміністраціями та місцевим самоврядуванням в Україні, форм і методів її реалізації. Головними науковими і практичними результатами роботи автор вважає такі висновки:
1.
Для територіальної організації публічної влади переважної більшості сучасних держав є характерним структурування влади за функціональною та організаційною ознаками. В Україні це виявляється, зокрема, у тому, що на місцевому рівні (рівні областей, районів, міст зі спеціальним статусом та їх районів) співіснують дві підсистеми публічної влади: державна - в собі місце-вих державних адміністрацій, - і муніципальна - в особі територіальних громад і органів місцевого самоврядування.
2.
Характер взаємовідносин між місцевими органами державної виконавчої влади і місцевим самоврядуванням в Україні залежить від багатьох факторів, як об’єктивного, так і суб’єктивного характеру. Однак найсуттєвіший вплив на форму і зміст цих взаємовідносин здійснюють конституційно-правові засади місцевої влади, політика децентралізації та деконцентрації влади, спільність територіальної основи діяльності та об’єктів управлінської діяльності, функціональна близькість, соціальний характер держави, а також встановлена система місцевого управління.
3.
Взаємодія між місцевими держадміністраціями та місцевим самоврядуванням базується на загальних та спеціальних принципах. До загальних належать принципи народного і державного суверенітету, найвищої соціальної цінності людини, визнання й гарантування місцевого самоврядування, законність та ін. В якості спеціальних виступають принципи правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності; взаємної підтримки і взаємодопомоги у вирішенні питань загальнодержавного і місцевого значення; доцільності й ефективності взаємодії; паритетності взаємовідносин; можливості взаємного делегування повноважень; наукової організації взаємодії; ефективності та економічності взаємодії; взаємної відповідальності; судового розгляду виникаючих спорів тощо.
4.
Переліки предметної підвідомчості місцевого самоврядування і місцевих держадміністрацій на сьогодні значною мірою збігаються, що ускладнює владну діяльність і призводить до протистояння на місцевому рівні. Вирішенню означеної проблеми сприятиме “інвентаризація” всього статутного й галузевого законодавства, здійснення розподілу повноважень між місцевими державними адміністраціями й органами місцевого самоврядування шляхом якомога більшої їх деталізації. Розмежування повноважень на місцевому рівні слід здійснювати шляхом визначення переліку сфер суспільного життя, які доцільно віднести до компетенції місцевого самоврядування, а всі інші питання автоматично залишають за місцевими держадміністраціями. Крім прерогатив кожної зі сторін слід обов’язково виокремити й сфери спільного володарювання. До того ж слід виходити з принципу субсидіарності й намагатися передати у відання місцевого самоврядування максимально можливе коло справ, підкріпивши його необхідною фінансовою базою.
5.
Взаємодія між місцевими держадміністраціями та місцевим самоврядуванням здійснюється в інституційних, правових, організаційних, інформаційних і матеріально-фінансових формах; при цьому використовуються такі організаційно-правові методи, як прогнозування, планування, координація діяльності, погодження актів і рішень, вироблення спільних рішень, контроль за виконанням прийнятих рішень, інформаційне забезпечення, делегування повноважень, матеріально-фінансове забезпечення рішень, робота з кадрами.
6.
Фактично існуючий нині статус Києва та Севастополя позбавляє можливості міські ради самостійно вирішувати головні питання організації виконавчих органів, тобто визначати систему, структуру, штати тощо. Тому існує нагальна потреба внесення змін до Закону “Про столицю України – місто-герой Київ” і прийняття Закону “Про місто-герой Севастополь”, які змогли б гарантувати право територіальних громад відповідних міст на місцеве самоврядування. Організація місцевого самоврядування в містах з особливим статусом має передбачати особливості в межах загального, а не виняток з нього.
7.
У перспективі реформувати систему регіональної влади необхідно не стільки в напрямку розподілу повноважень, скільки в напрямку радикальних змін у самій системі організації публічної влади, що супроводжується: зміною юридичної природи обласних і районних рад; створенням виконавчих органів обласних і районних рад; зміною статусу облдержадміністрацій. Обласні та районні держадміністрації мають перетворитися на певні урядові представництва на місцях, що здійснюють контрольно-наглядові функції за діяльністю органів місцевого самоврядування та забезпечують виконання в межах регіону функцій виконавчої влади, які мають загальнодержавний характер і не можуть делегуватися місцевому самоврядуванню.
СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ
1. Торохтій Ю.З. Компетенційна основа взаємодії місцевих державних адміністрацій і місцевого самоврядування // Проблеми законності: Респ. міжвідом. наук. зб. / Відп. ред. В.Я. Тацій. – Харків: Нац. юрид. акад. України, 2003. – Вип. 64. – С. 85 – 92.
2. Торохтій Ю.З. Взаємовідносини місцевих державних адміністрацій в аспекті засад конституційного ладу України // Державне будівництво та місцеве самоврядування: Зб. наук. праць. – Вип. 5. – Х.: Право, 2003. – С. 57-67.
3. Торохтій Ю.З. Форми і методи взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування // Право і безпека. – 2004. – №1. – Т.3. - С. 26–31.
4. Торохтій Ю.З. Делегування повноважень між місцевими державними адміністраціями й органами місцевого самоврядування: шляхи оптимізації // Державне будівництво та місцеве самоврядування: Збірник наук. праць. – Вип. 7. – Х.: Право, 2004. – С. 183-194.
5. Торохтій Ю.З. Проблеми реформування виконавчої влади на рівні місцевого самоврядування в Україні // Проблеми правового регулювання місцевого самоврядування: Матеріали наук.-практ. конф., Харків, 4-5 грудня 2001 р. / За ред. М.І.Панова. – Харків: Нац. юрид. акад. України, 2002. - С.185-187.
6. Торохтій Ю.З. Місцеве самоврядування та урядова вертикаль // Правові проблеми реформування регіональної влади: Матеріали наук.-практ. конф., Харків, 12 квітня 2002 / За ред. Ю.П.Битяка.- Харків: НДІ державного будівництва та місцевого самоврядування, 2002. – С.128-131.
АНОТАЦІЇ
Торохтій Ю.З. Правові засади взаємодії місцевих державних адміністрацій та місцевого самоврядування в Україні. – Рукопис.
Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.02 - конституційне право. - Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого. – Харків. – 2005.
Дисертація присвячена вивченню еволюції взаємовідносин між місцевими органами публічної влади на території сучасної України протягом Х-ХХ ст., юридичної основи взаємодії підсистем публічної влади на сучасному етапі розвитку української держави, форм і методів такої взаємодії, а також проблем її нормативного регулювання і реалізації. На теоретичному рівні проаналізовано систему принципів, що лежать в основі взаємовідносин місцевих держадміністрацій та органів місцевого самоврядування в Україні, досліджено компетенційну основу такої взаємодії, визначено особливості взаємодії місцевого самоврядування з місцевими держадміністраціями в адміністративно-територіальних одиницях України зі спеціальним статусом.
У дисертації виділені загальні та спеціальні принципи взаємодії між місцевими державними адміністраціями та місцевим самоврядуванням, виділені три рівні правової основи такої взаємодії, досліджено її інституційні, правові, організаційні, інформаційні й матеріально-фінансові форми. Сформульовані концептуальні положення, обґрунтовані нові пропозиції і висновки з досліджуваних питань.
Ключові слова: місцеве самоврядування, місцеві державні адміністрації, територіальна організація влади, органи публічної влади, функції, повноваження, взаємодія, форми і методи діяльності.
Торохтий Ю.З. Правовые основы взаимодействия местных государственных администраций и местного самоуправления в Украине. – Рукопись.
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.02 – конституционное право. – Национальная юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого. – Харьков. – 2005.
Диссертация посвящена изучению эволюции взаимоотношений между местными органами публичной власти на территории современной Украины в течение Х-ХХ вв., юридической основы взаимодействия подсистем публичной власти на современном этапе развития украинского государства, форм и методов такого взаимодействия, а также проблем ее нормативного регулирования и реализации. На теоретическом уровне проанализирована система принципов, лежащих в основе взаимоотношений местных госадминистраций и органов местного самоуправления в Украине, исследована компетенционная основа такого взаимодействия, определены особенности взаимодействия местного самоуправления с местными госадминистрациями в административно-территориальных единицах Украины со специальным статусом. В диссертации сформулированы концептуальные положения, обоснованы новые предложения и выводы по исследуемым вопросам.
Делается вывод о том, что наиболее существенное влияние на форму и содержание взаимоотношений между местными государственными администрациями и местным самоуправлением в Украине осуществляют конституционно-правовые основы местной власти, политика децентрализации и деконцентрации власти, общность территориальной основы деятельности и объектов управленческой деятельности, функциональная близость, социальный характер государства, а также установленная система местного управления.
В диссертации выделены общие и специальные принципы взаимодействия между местными государственными администрациями и местным самоуправлением, выделены три уровня правовой основы такого взаимодействия, исследован его институциональные, правовые, организационные, информационные и материально-финансовые формы.
Ключевые слова: местное самоуправление, местные государственные администрации, территориальная организация власти, органы публичной власти, функции, полномочия, взаимодействие, формы и методы деятельности.
Torohtiy Y.Z. The legal basis of interaction of local state administrations and local self-government in Ukraine. - Manuscript.
The thesis for a candidate’s of law degree in the specialty 12.00.02 - constitutional law. - National Law Academy of Ukraine named for Jaroslav Mudriy. – Kharkiv. – 2005.
The dissertation is devoted to study of evolution of mutual relations between local bodies of public authority in territory of modern Ukraine during X-ХХ centuries, a legal basis of interaction of subsystems of public authority at the present stage of development of the Ukrainian state, forms and methods of such interaction, and also problems of its normative regulation and realization. At a theoretical level the system of the principles underlying mutual relations of the
