МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

ОДЕСЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ ЕКОНОМІЧНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

Волохова Ірина Семенівна

УДК 336.145

Удосконалення міжбюджетних відносин в Україні

Спеціальність 08.04.01 – фінанси,

грошовий обіг і кредит

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата економічних наук

Одеса – 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Одеському державному економічному університеті Міністерства освіти і науки України.

Науковий керівник: | доктор економічних наук, професор

Чернявський Олександр Павлович,

Одеський державний економічний університет Міністерства освіти і науки України, завідувач кафедри фінансів

Офіційні опоненти: | доктор економічних наук, професор

Тарангул Людмила Леонідівна,

Національна академія державної податкової служби України Міністерства освіти і науки України, перший проректор з наукової роботи

кандидат економічних наук, професор

Опарін Валерій Михайлович,

Київський національний економічний університет Міністерства освіти і науки України, професор кафедри фінансів

Провідна установа: | Тернопільський державний економічний університет Міністерства освіти і науки України, кафедра казначейської справи, м. Тернопіль

Захист відбудеться „29”листопада 2005р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К.41.055.02 в Одеському державному економічному університеті за адресою: 65026, м. Одеса, вул. Преображенська, 8.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Одеського державного економічного університету за адресою: 65026, м. Одеса, вул. Преображенська, 8.

Автореферат розісланий „26” жовтня 2005р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради В.Г. Баранова

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

В умовах побудови правової, демократичної та соціально направленої держави з економікою ринкового типу максимальне задоволення потреб населення суспільними благами та, взагалі, збільшення добробуту кожного громадянина посідає визначальне місце. Проте, історично назріла необхідність розвитку України в напрямку децентралізації влади та управління гальмується як шляхом зволікання прийняття відповідних законодавчих актів, так і шляхом фактичного обмеження прав органів місцевого самоврядування, що не відповідає світовим тенденціям зміцнення основ місцевого самоврядування.

Значна перевага делегованих повноважень у загальному обсязі, постійна недостатність фінансових ресурсів для їхньої реалізації на мінімальному гарантованому законодавством України рівні, є основними проблемами місцевого самоврядування впродовж усього періоду існування незалежної держави. За умов загальної дефіцитності бюджетних ресурсів нова модель фінансового вирівнювання, яка впроваджена Бюджетним кодексом України, не відрізняється від попередньої більшою ефективністю і породжує нові проблеми в організації системи міжбюджетних відносин. Теоретичне дослідження, аналіз фактичних результатів відносин між ланками бюджетної системи та вироблення практичних рекомендацій є передумовою вирішення проблем щодо розподілу видаткових повноважень та доходних джерел між бюджетами різних рівнів, удосконалення системи міжбюджетних трансфертів.

Актуальність теми. Удосконалення міжбюджетних відносин або окремі аспекти цієї проблеми є предметом дослідження цілого ряду українських науковців, серед яких: Й.Бескид, С.Буковинський, О.Василик, О.Кириленко, В.Кравченко, В.Краснова, І.Луніна, Ц.Огонь, В.Опарін, М.Пабат, К.Павлюк, Д.Полозенко, І.Сало, С.Слухай, Т.Токарєва, В.Федосов, І.Чугунов, М.Чумаченко, С.Юрій. Вагоме місце в розробленні проблематики міжбюджетних відносин займають праці російських вчених: М.Вишегородцева, А.Ігудіна, Л.Проніної, Г.Поляка, В.Родіонової, М.Романовської, В.Христенко. Становлення та розвиток місцевого самоврядування ґрунтовно досліджувалися зарубіжними авторами: Ш.Бланкартом, Дж.Б’юкененом, Д.Кінгом, Р.Масгрейвом, Ю.Немецом, У.Оутсом, П.Самуельсоном, Дж.Стігліцом, Дж.Стриком, Т.Тер-Мінасяном, Ч.Тьєбу, К.Фостером. Серед вітчизняних вчених, які досліджували місцеві фінанси та окремі питання міжбюджетних відносин наприкінці ХІХ – на початку ХХ виділимо: І.Кулішера, І.Озерова, М.Сірінова, Л.Ходского.

Аналіз останніх досліджень та публікацій свідчить, що питання реформування міжбюджетних відносин зосереджуються на теоретичних засадах та практичних питаннях організації фінансового забезпечення місцевого самоврядування, на реформуванні вітчизняної системи міжбюджетних трансфертів. Існують розрізненні (несистемні) погляди щодо особливостей використання позитивного іноземного досвіду у розв’язанні проблем гарантованого забезпечення достатньої власної фінансової бази територіальних одиниць та напрямків удосконалення сучасної системи формульних розрахунків.

Недостатня увага приділяється теоретичним положенням та розробці практичних рекомендацій щодо розподілу повноважень між рівнями влади та управління, проблемі одночасного забезпечення органів державної влади та місцевого самоврядування бюджетними ресурсами, у тому числі за допомогою розробки оптимальної моделі фінансового вирівнювання. Отже, система міжбюджетних відносин не досліджується комплексно, крім того відсутня прив’язка до культурних та історичних особливостей нашої країни, що робить поставлену проблему актуальною, а її розробку науково-теоретично та практично цінною.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана згідно з планом наукових досліджень кафедри фінансів Одеського державного економічного університету як складова науково-дослідної роботи на тему: “Реформування міжбюджетних відносин та зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування”, підставою для виконання якої слугувало розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 листопада 2003р. №729-р „Про основні напрями та організацію наукових досліджень з питань, пов’язаних із забезпеченням проведення державної фінансової політики та удосконалення бюджетного процесу в 2005-2007 роках” – номер державної реєстрації 0104U000735. Автором зроблено внесок у розробку кожного з етапів теми:

- концептуальні основи визначення сфер компетенції місцевого самоврядування відповідно документів міжнародного значення. Аналіз зарубіжного досвіду реформування міжбюджетних відносин та розробка пропозицій щодо вдосконалення механізму регулювання міжбюджетних відносин в Україні. Формування системи забезпечення фінансовими ресурсами (власними та закріпленими) органів місцевого самоврядування, пропозиції щодо їх фінансового забезпечення.

- міжбюджетні трансферти як один з основних методів відносин між ланками бюджетної системи. Пропозиції щодо її подальшого удосконалення.

- раціоналізація розподілу бюджетних повноважень між бюджетами всіх рівнів як засада існування ефективної системи міжбюджетних відносин.

Дисертаційна робота є складовою комплексної науково-дослідної теми „Проблеми реформування податкової системи України” – номер державної реєстрації 0104U000734. Особисто автором внесені пропозиції щодо напрямків реформування системи місцевих податків та зборів, пропозиції щодо розподілу загальнодержавних податків та зборів між бюджетами різних рівнів.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є розробка теоретичних положень, методичних підходів і практичних рекомендацій щодо удосконалення системи міжбюджетних відносин.

Для досягнення зазначеної мети були поставлені та вирішені наступні завдання:

­ узагальнено теоретичні засади розвитку міжбюджетних відносин, визначено їх сутність та основи організації, у тому числі інструменти та методи;

­ охарактеризовано діючий розподіл повноважень між рівнями влади та управління як передумови існування системи міжбюджетних відносин;

­ розкрито сучасний стан фінансового забезпечення повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування власними та закріпленими доходами;

­ виявлено недоліки існуючого методу міжбюджетних трансфертів в Україні та визначено його місце в системі фінансового вирівнювання можливостей бюджетів різних рівнів;

­ охарактеризовано етапи трансформації системи відносин між бюджетами, надана оцінка їх ефективності, виявлена загальна тенденція розвитку міжбюджетних відносин;

­ узагальнено іноземний досвід організації відносин між ланками бюджетної системи та розкриті тенденції розвитку, розглянута можливість запровадження позитивних моментів в Україні;

­ обґрунтовані напрями удосконалення системи міжбюджетних відносин в Україні. Виявлено комплекс взаємопов’язаних чинників, врахування яких є необхідною підставою раціоналізації розподілу видаткових повноважень і доходних джерел між ланками бюджетної системи, а також удосконалення системи міжбюджетних трансфертів.

Об’єктом дисертаційного дослідження є фінансові відносини між органами державної влади та місцевого самоврядування щодо регулювання грошових потоків з метою забезпечення виконання повноважень.

Предметом дослідження є система міжбюджетних відносин в Україні та шляхи її удосконалення.

Методи дослідження. Теоретичною базою дослідження є положення сучасної економічної теорії, наукові розробки українських та зарубіжних учених з питань місцевих фінансів та регулювання міжбюджетних відносин зокрема. Дисертаційне дослідження здійснювалося за допомогою методів діалектичного пізнання розвитку системи міжбюджетних відносин. Теоретичні основи та сучасний стан розмежування видаткових повноважень і доходних джерел між рівнями бюджетної системи, а також особливості використання міжбюджетних трансфертів досліджувалися із застосуванням методів абстрактного та конкретного, аналізу та синтезу, методу статистичних порівнянь, економетричного аналізу. Розробку напрямів подальшого реформування відносин між бюджетами супроводили методи історичного та логічного, системного аналізу та синтезу, статистичних порівнянь.

Інформаційну базу дисертаційного дослідження складають матеріали Міністерства фінансів України, Державного комітету статистики, Державної податкової адміністрації України, законодавчі та нормативні акти з питань організації системи міжбюджетних відносин України, наукові праці вітчизняних та зарубіжних учених, матеріали науково-практичних конференцій, науково-дослідних установ та міжнародних організацій.

Наукова новизна одержаних результатів. Проведене дослідження обґрунтовує теоретичні та методичні засади системи міжбюджетних відносин в Україні, окреслює шляхи її удосконалення. Основні нові наукові положення:

уперше:

- з метою визначення ступеня ефективності діючої бюджетної системи України та характеристики ступеня міжбюджетного перерозподілу ресурсів по регіонах країни запропоновані коефіцієнт відносної доходо- та видаткоспроможності певної адміністративно-територіальної одиниці та коефіцієнт оцінювання фінансового вирівнювання;

- обґрунтована концепція використання періодичної незалежної оцінки відповідності сфер компетенції та організації фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування, що існують в Україні, вимогам основних документів міжнародного значення (Європейській Хартії місцевого самоврядування та Всесвітній Декларації місцевого самоврядування);

- запропоновано ввести показник фактичної мінімальної бюджетної забезпеченості видатків на одного мешканця певної адміністративно-територіальної одиниці в розрізі завдань, що виконуються органами місцевого самоврядування та державної влади. Цей показник відображає досягнутий, у певному році, рівень надання суспільних послуг та їх відхилення від рівня, розрахованого відповідно державним стандартам із диференціацією останніх по регіонах країни;

удосконалено:

- визначення суті поняття міжбюджетних відносин як процесу і одночасно як відносин між ланками бюджетної системи України, які пов’язані з перерозподілом бюджетних коштів з метою збалансування обсягів видатків органів влади різних рівнів, обумовлених законодавчо наданими повноваженнями та делегованими функціями, та їх доходами;

- теоретичні положення щодо використання методів бюджетних позик та процентних відрахувань від регулюючих доходів, що направлені на збільшення фінансової автономії органів місцевого самоврядування;

дістали подальшого розвитку:

- систематизація методів та інструментів організації відносин між ланками бюджетної системи;

- положення про доцільність перерозподілу видаткових повноважень від бюджетів вищих рівнів до бюджетів нижчих рівнів і передачі частини повноважень, щодо надання суспільних послуг, приватному сектору економіки в рамках проведення реформ адміністративно-територіального устрою та інституту місцевого самоврядування, що має бути направлене на укрупнення територій. Крім того, з метою спрощення побудови системи міжбюджетних відносин запропоноване збільшення кількості територіальних одиниць, бюджети яких мали б прямі відносини з Державним бюджетом;

- теоретичні розробки щодо реформування системи місцевих податків та зборів, зокрема за рахунок перерозподілу частини податкових повноважень з податку на прибуток підприємств на користь органів місцевого самоврядування (надання квот в оподаткуванні);

- напрямки вдосконалення міжбюджетних трансфертів, серед яких: врахування внесків територій у доходи зведеного бюджету, рівня життя населення та екологічного навантаження на території; відмова від практики зрівнювання можливостей адміністративно-територіальних одиниць; надання права місцевим органам влади брати належним чином участь у розробці правил, що регулюватимуть загальний пропорційний розподіл коштів; послаблення ролі субвенцій;

- концепція відмови від діючої в Україні практики адміністративно-командних рішень, з боку вищих рівнів влади відносно їх нижчих органів, та запровадження договірних відносин між ними (виходячи з проведених консультацій між органами влади різних рівнів).

Практичне значення одержаних результатів. Результати дослідження використані в роботі Міністерства фінансів України в процесі розроблення та проведення фінансової політики та удосконалення бюджетного процесу. Зокрема, були враховані пропозиції з формування системи забезпечення фінансовими ресурсами (власними та закріпленими) органів місцевого самоврядування; подальшої оптимізації системи міжбюджетних трансфертів; раціоналізації розподілу бюджетних повноважень між бюджетами всіх рівнів (довідка від 23.05.2005р. №57000-14/0287). Пропозиції щодо розподілу повноважень між державною владою та органами місцевого самоврядування, відповідного перерозподілу закріплених доходів та збільшення ролі власних доходних джерел, а також щодо удосконалення системи міжбюджетних трансфертів (надання субвенцій та додаткових дотацій бюджетам нижчих рівнів) застосовуються в роботі Головного фінансового управління Одеської обласної державної адміністрації (довідка від 06.05.2005р. №11-08/1500). В діяльності управління фінансів Виконавчого комітету Одеської міської ради використовуються пропозиції щодо фінансового забезпечення бюджету міста, підвищення ефективності витрачання бюджетних ресурсів (довідка від 29.03.2005р. №374).

У дисертаційному дослідженні розроблені пропозиції щодо удосконалення регулювання міжбюджетних відносин та зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування, що мають практичне значення і можуть бути використані у роботі Міністерства фінансів України з метою упорядкування фінансового вирівнювання бюджетів усіх рівнів. Висновки та пропозиції дисертації можуть бути використані при підготовці змін та доповнень до Бюджетного кодексу України, Законів України, проектів законодавчих та нормативних актів у бюджетній сфері.

Матеріали дисертаційної роботи використовуються в навчальному процесі Одеського державного економічного університету у дисциплінах: „Фінанси”, „Розвиток бюджетних відносин в Україні”, „Місцеві фінанси”, „Бюджетна система”, „Податкова система” (довідка від 12.04.2005р. №49-18/433).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є самостійною науковою роботою здобувача. Автором зроблено внесок у розробку теоретичних засад розвитку міжбюджетних відносин, проведено комплексне дослідження становлення та сучасного стану в Україні, обґрунтовані основні напрямки їх удосконалення. У роботі всі висновки та пропозиції одержані дисертантом особисто. Результати дисертаційного дослідження викладені в опублікованих працях.

Апробація результатів дисертації. Основні результати досліджень оприлюднені автором на науково-практичних конференціях: „Бюджетно-податкова політика в Україні (проблеми та перспективи розвитку)” (Ірпінь, 2001р.), „Проблеми теорії і практики залучення інвестицій у розвиток економіки регіонів” (Одеса, 2002р.), „Розвиток податкових відносин та модернізація податкової служби України” (Ірпінь, 2002р.), „Розвиток фінансово-кредитної системи України в умовах ринкових трансформацій” (Вінниця, 2003р.), „Бюджетно-податкова політика: теорія, практика, проблеми” (Ірпінь, 2003р.), „Наукові проблеми трансформації економічних систем і становлення ринкової економіки” (Одеса, 2004р.), „Розвиток фінансово-кредитної системи України в умовах ринкових трансформацій” (Вінниця, 2004р.), міжнародна науково-практична конференція „Проблеми розвитку фінансової системи України” (Сімферополь, 2005р.), „Наукові проблеми трансформації економічних систем і становлення ринкової економіки” (Одеса, 2005р.).

Публікації. Результати дисертації опубліковані автором у 11 наукових працях загальним обсягом 4,2 др. арк., з них особисто автору належить – 4,1 др. арк., у тому числі 7 публікацій обсягом 3,1 др. арк. у наукових фахових виданнях.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел, додатків. Загальний обсяг дисертації становить 240 сторінок, основний зміст роботи викладено на 182 сторінках, список використаних джерел включає 261 найменування на 20 сторінках. Дисертація в основному тексті містить 13 таблиць та 14 рисунків, має 24 додатка на 28 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЙНОЇ РОБОТИ

У вступі розкрито актуальність теми, ступінь дослідження проблеми, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Сформульовано мету та завдання дослідження. Визначено наукову новизну отриманих результатів та їх практичне значення, а також ступінь апробації.

У першому розділі „Теоретичне підґрунтя розвитку міжбюджетних відносин” проведено дослідження щодо визначення суті, необхідності існування міжбюджетних відносин, упорядковано інструментарій.

Міжбюджетні відносини є важливою складовою бюджетної системи, та відображають систему зв’язків між органами влади різних рівнів, відносно організації внутрішніх, щодо бюджетної системи, потоків ресурсів під час горизонтального та вертикального бюджетного вирівнювання (якому передує розподіл повноважень між рівнями влади та управління і відповідне формування власної доходної бази кожної складової бюджетної системи, а також розмежування закріплених доходів).

Автором проведено порівняльний аналіз сутностей категорій “міжбюджетні відносини”, “бюджетне регулювання”, “фінансове вирівнювання”. Запропоновано розмежовувати зміст дефініцій “бюджетне регулювання” та “міжбюджетні відносини” за роллю, яку відіграють бюджетні показники (виступають об’єктом регламентування розподільчих процесів або розглядаються як інструменти, важелі управління економікою). Тому міжбюджетні відносини визначено як складову бюджетного регулювання. Фінансове вирівнювання розглядається як система відносин та заходів щодо усунення фіскальних дисбалансів шляхом перерозподілу бюджетних ресурсів по вертикалі між різними рівнями влади і по горизонталі між різними територіями, у зв’язку з чим можна вважати поняття “фінансове вирівнювання” та “міжбюджетні відносини” тотожними. Відносини, що виникають у процесі перерозподілу бюджетних ресурсів під час фінансового вирівнювання становлять сутність міжбюджетних відносин.

Міжбюджетні відносини є елементом бюджетного механізму та бюджетного процесу. На підставі досліджень особливостей регулювання відносин між бюджетами України на кожній стадії бюджетного процесу зроблено висновок про необхідність його максимального перенесення на етап планування бюджетів, що надасть роботі органів державної влади та місцевого самоврядування більше самостійності, рівномірності та плановості.

Отже, міжбюджетні відносини розглядаються як процес і одночасно як відносини між ланками бюджетної системи України, які пов’язані з перерозподілом бюджетних коштів з метою збалансування обсягів видатків органів влади різних рівнів, обумовлених законодавчо наданими повноваженнями та делегованими функціями, та їх доходами.

Об’єктивна потреба в існуванні відносин між бюджетами полягає в необхідності здійснення вирівнювання фінансових можливостей:

- адміністративно-територіальних одиниць одного рівня через нерівномірність надходжень бюджетних ресурсів внаслідок різного соціально-економічного розвитку (горизонтальне вирівнювання);

- різних рівнів влади внаслідок особливостей розподілу повноважень по вертикалі влади та управління (вертикальне фінансове вирівнювання).

Від особливостей організації системи міжюджетних відносин залежить ступінь фінансової самостійності органів місцевого самоврядування (децентралізація влади). Метою відносин є забезпечення гарантованого рівня надання суспільних благ на всій території країни. Проте, ефективність відносин між ланками бюджетної системи міститься не в рівні збалансування місцевих бюджетів унаслідок бюджетного вирівнювання, а в сприянні соціально-економічного розвитку територій, а також зростанні добробуту населення.

Організація міжбюджетних відносин України використовує досить розвинутий інструментарій залежно від обраних методів, які систематизовано: метод процентних відрахувань від загальнодержавних податків і зборів (використовує в якості інструментів власні, закріплені та регулюючі доходи); метод міжбюджетних трансфертів, назва якого в науковій літературі остаточно не визначена, що приводить до появи різних варіантів (інструменти відповідають видам міжбюджетних трансфертів); метод об’єднання на договірних засадах коштів бюджетів територіальних громад для виконання власних повноважень, якому автором виділено місце серед методів як потенційно можливому, але не рівнозначному щодо інших методів (не використовує власні інструменти); метод міжбюджетних взаєморозрахунків, що займав значне місце у період неплатежів у народному господарстві під час економічної кризи, який за сьогоднішніх часів втратив свою актуальність (використовує як інструменти кошти, отримані з бюджетів інших рівнів та кошти, передані до бюджетів інших рівнів); метод бюджетних позичок (існування, а тим більше механізм дії, якого однозначно законодавством не регламентовано).

Розподіл доходів бюджетів на власні, закріплені та регулюючі остаточно законодавством України та в науковому світі не визначений. Тому, з метою забезпечення ефективного функціонування органів місцевого самоврядування доцільно відмежовувати групу власних доходів не тільки залежно від участі у бюджетному вирівнюванні, а й за умов передачі частини податкових повноважень щодо їх справляння.

Бюджетне законодавство, яке з'явилося останніми роками в новому вигляді, змінило пріоритети у застосуванні наведених методів шляхом майже повної відмови в практичному використанні деяких з них, що хоча і відповідає меті міжбюджетних відносин, але не відповідає вимогам ефективності.

У другому розділі „Аналіз міжбюджетних відносин в Україні” надана характеристика стану розвитку відносин між ланками бюджетної системи.

В Україні повноваження місцевих органів влади тісно переплетені із засадами розмежування державної власності між загальнодержавною та комунальною власністю, критерії яких чітко не визначені. Крім того, відсутність у складі об’єктів комунальної власності землі та природних ресурсів суперечить положенням Конституції, послаблює фінансову автономію місцевих бюджетів. Чітко не визначено і повноваження органів місцевого самоврядування, що викликає зіткнення інтересів органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій, причини яких досліджено автором.

Розподіл видаткових повноважень між структурними одиницями бюджетної системи повинен відповідати принципам інституціональної симетрії, сприяти вирішенню завдань щодо своєчасного та якісного надання суспільних послуг їх споживачам, економії бюджетних ресурсів. Останнє передбачає дослідження позитивних та негативних ефектів масштабу з надання певних суспільних благ за допомогою кривих середніх довгострокових витрат.

Аналіз розподілу загальної суми видатків між рівнями бюджетної системи за роки незалежності дозволяє зробити висновок, що будь-яка наявна тенденція до зміни ролі місцевих бюджетів не проявляється: у 2003 році на частку місцевих бюджетів приходилось 41,4%, що всього на 3,4 відсоткових пункти перевищує рівень 1992 року та на 0,9 відсоткових пункти – рівень 2001 року. Проголошений курс на розвиток місцевого самоврядування не підкріплюється відповідним перерозподілом владних повноважень. Так, деякі напрямки видатків, що в більшості фінансуються за рахунок саме місцевих бюджетів, навпаки, були перерозподілені для фінансування з Державного бюджету України: значно послаблена роль місцевих бюджетів у фінансуванні освіти (з 75,1% у 1995 році до 61,7% у 2003 році), охорони здоров'я (з 92,1% у 1995 році до 75,8% у 2003 році), соціального захисту та соціального забезпечення (з 83,1% рівня 1995 року до 47,4% рівня 2003 року). Підкреслена відсутність залежності витрат місцевих бюджетів від їх власних фінансових можливостей, від стану виконання місцевих бюджетів регіонів у попередніх періодах. Тобто, регіони забезпечуються бюджетними ресурсами в обсягах відповідних досягнутому рівню видатків (при відсутності аналізу ефективності) на утримання нерівномірно розміщеної мережі бюджетних установ, що склалась історично. Останнє посилюється недостатнім розміром державних капітальних вкладень та їх низькою ефективністю.

З метою визначення ступеня ефективності функціонування бюджетної системи України, оцінки фактичної відповідності принципу фіскальної еквівалентності пропонується введення коефіцієнту відносної доходо- та видаткоспроможності регіонів:

Kdvij = Rvnij / Rvnj ,

де Kdvij - коефіцієнт відносної доходо- та видаткоспроможності i-ої адміністративно-територіальної одиниці у j - ому році;

Rvnij - розмір видатків місцевих бюджетів i-ої адміністративно-територіальної одиниці відносно надходження податків та платежів до бюджетів усіх рівнів з адміністративно-територіальної одиниці у j - ому році;

Rvnj - розмір видатків місцевих бюджетів України відносно надходження податків та платежів до зведеного бюджету у j - ому році.

Отримані результати щодо розрахунку коефіцієнтів відносної доходо- та видаткоспроможності регіонів (табл. 1) порівнюються з одиницею. Чим ближче значення отриманих коефіцієнтів до одиниці (тобто середнього значення по Україні), тим існує більша залежність обсягу видатків місцевих бюджетів адміністративно-територіальних одиниць від податків, зборів та платежів, що надходили за цей період до бюджетів усіх рівнів з їх територій.

Таблиця 1

Коефіцієнт відносної доходо- та видаткоспроможності*

по адміністративно-територіальних одиницях України за 1999 - 2003 роки**

Регіони | 1999 | 2000 | 2001 | 2002 | 2003 | 2003 рік до 1999 року

(+;-) | %

Автономна Республіка Крим | 1,195 | 1,327 | 1,319 | 1,446 | 1,602 | +0,407 | +34,1

області: 

Вінницька | 1,421 | 1,500 | 1,439 | 1,646 | 1,644 | +0,223 | +15,7

Волинська | 1,764 | 1,530 | 2,189 | 2,452 | 2,335 | +0,571 | +32,4

Дніпропетровська | 0,928 | 0,889 | 1,112 | 1,046 | 1,176 | +0,248 | +26,7

Донецька | 0,887 | 0,949 | 1,237 | 1,087 | 1,000 | +0,113 | +12,7

Житомирська | 1,731 | 1,656 | 1,574 | 1,703 | 1,961 | +0,230 | +13,3

Закарпатська | 2,130 | 1,991 | 2,229 | 2,421 | 2,207 | +0,077 | +3,6

Запорізька | 1,091 | 1,064 | 1,033 | 0,953 | 0,733 | -0,358 | -32,8

Івано-Франківська | 1,380 | 1,325 | 1,553 | 1,752 | 1,856 | +0,476 | +34,5

Київська | 1,827 | 1,361 | 1,463 | 1,416 | 1,332 | -0,495 | -27,1

Кіровоградська | 1,434 | 1,519 | 1,750 | 1,849 | 2,156 | +0,722 | +50,3

Луганська | 1,246 | 1,147 | 1,187 | 1,056 | 1,107 | -0,139 | -11,2

Львівська | 1,008 | 1,015 | 1,005 | 1,179 | 1,221 | +0,213 | +21,1

Миколаївська | 1,089 | 1,120 | 1,223 | 1,135 | 1,336 | +0,247 | +22,7

Одеська | 0,960 | 0,919 | 0,995 | 1,147 | 0,995 | +0,035 | +3,6

Полтавська | 0,763 | 0,553 | 0,577 | 0,569 | 0,606 | -0,157 | -20,6

Рівненська | 1,476 | 1,741 | 1,498 | 1,426 | 1,148 | -0,328 | -22,2

Сумська | 1,034 | 0,908 | 0,820 | 0,921 | 0,946 | -0,088 | -8,5

Тернопільська | 1,805 | 2,160 | 2,288 | 2,330 | 2,427 | +0,622 | +34,5

Харківська | 0,860 | 0,801 | 0,769 | 0,797 | 0,842 | -0,018 | -2,1

Херсонська | 1,448 | 1,891 | 1,894 | 1,615 | 1,519 | +0,071 | +4,9

Хмельницька | 1,451 | 1,694 | 1,641 | 1,470 | 1,936 | +0,485 | +33,4

Черкаська | 1,123 | 1,164 | 1,333 | 1,613 | 1,676 | +0,553 | +49,2

Чернівецька | 1,323 | 1,829 | 1,922 | 2,030 | 2,329 | +1,006 | +76,0

Чернігівська | 1,008 | 0,974 | 0,906 | 0,970 | 1,015 | +0,007 | +0,7

м. Київ | 0,458 | 0,633 | 0,506 | 0,443 | 0,458 | - | -

м. Севастополь | 1,081 | 1,308 | 1,197 | 1,180 | 1,291 | +0,210 | +19,4

Україна | 1,000 | 1,000 | 1,000 | 1,000 | 1,000 | Х | Х

*без урахування трансфертів

**За даними Міністерства фінансів України

Взагалі, за досліджені п’ять років коефіцієнт не перевищував одиниці в Полтавській, Харківській областях та м. Києві. Якщо ж з дослідження виключити м. Київ, то до цієї групи можна додати Дніпропетровську, Чернігівську, Сумську, Запорізьку, Одеську та Львівську області – основні регіони-донори. Більш суттєві коливання коефіцієнту спостерігаються в підпорядкованих адміністративно-територіальних одиницях. Прикладом слугують розрахунки коефіцієнта відносної доходо- та видаткоспроможності районів та міст обласного значення Одеської області: у 2003 році амплітуда коливань коефіцієнта досягла 39,2 рази. Крім того, з року в рік спостерігаємо значні коливання його індивідуальних значень.

Дослідження динаміки індексу видатків (обчислено як відношення розміру видатків місцевих бюджетів в розрахунку на одного мешканця певної адміністративно-територіальної одиниці на середній по країні показник) довело відсутність залежності рівня видатків місцевих бюджетів, в розрахунку на одного мешканця регіону, від їхнього рівня економічного розвитку: рівень видатків нижче середнього як по деяких територіях економічно розвинутого промислового Сходу, так і деяких регіонах економічно більш слабкого сільськогосподарського Заходу. Розрахунок індексу для територіальних одиниць Одеської області підтверджує цей висновок.

Головним чинником зростання обсягу доходів місцевих бюджетів є темпи зростання ВВП. Проте, за теперішніх умов місцева влада володіє незначними повноваженнями щодо впливу на розвиток підприємництва. Більше того, намітилася досить стійка тенденція до зменшення обсягу ВВП, що перерозподіляється через місцеві бюджети. Динаміка структури доходів місцевих бюджетів України за останні роки також відображає недоліки в діючій системі міжбюджетних відносин: чітко простежується тенденція до зменшення питомої ваги податкових та неподаткових надходжень, надходжень до цільових фондів місцевих бюджетів та стрімке збільшення доходів від операцій з капіталом і, особливо, частки офіційних трансфертів, що не сприяє збільшенню зацікавленості місцевого самоврядування щодо наповнення власних бюджетів та підриває їх реальну фінансову автономію. Поступово зменшується питома вага місцевих податків і зборів у доходах місцевих бюджетів та в доходах зведеного бюджету.

Взагалі, про місцеві податки та збори, що справляються в Україні, можна говорити як про ті, що незадовільно виконують фіскальну та регулюючу функції та далекі від рівня розвитку місцевого оподаткування європейських країн. Цей висновок не в останню чергу підтверджується відсутністю в органів місцевого самоврядування повноважень щодо запровадження на власній території додаткових податків і зборів, зокрема податку на нерухоме майно; зосередженням податкових повноважень у “центрі” стосовно податків, що закріплені за місцевими бюджетами. У достатніх обсягах наявність власних джерел надходжень визначає стійкість доходної бази місцевого бюджету, ступінь його фінансової незалежності. В умовах, коли місцеві податки і збори є основним доходним джерелом місцевих бюджетів, виникає можливість середньострокового та довгострокового прогнозування, як оперативного, так і стратегічного управління бюджетом, набуває значної ролі більш дієвий інструмент міжбюджетних відносин – власні доходи.

Таким чином, органи місцевого самоврядування були та залишаються фактично підпорядкованими владі “центру” як стосовно здійснення видатків, так і формування доходів.

Майже повна відмова від використання регулюючих доходів не означає досягнення оптимального механізму бюджетного вирівнювання: метод міжбюджетних трансфертів не є більш ефективним. Новими положеннями Бюджетного кодексу зроблені перекоси в системі методів та інструментів відносин між бюджетами, внаслідок чого частина проблем залишилася невирішеною, інша частина проблем була замінена новими. Головним було визначення негативних сторін існування інструменту, а не відмова від нього взагалі.

Слід надати належне тому, що система вирівнювання доходів місцевих бюджетів все ж зазнала деяких позитивних змін, що окреслені в положеннях Бюджетного кодексу та проаналізовані автором (проаналізовано також результати реформування, що проведені у 2001 році). Проте, досліджено, що цей підхід до формування дотацій вирівнювання, крім позитивних сторін, має багато негативного, що підсилюється збільшенням питомої ваги трансфертів у загальній сумі доходів місцевих бюджетів. Для визначення ступеня ефективності міжбюджетного розподілу запропоновано запровадження коефіцієнта оцінювання фінансового вирівнювання:

К = Ivij-Іdzvij / Idij ,

де Іdzvij - індекс надходжень до зведеного бюджету в і-ої адміністративно–територіальної одиниці в j-му році;

Ivij - індекс видатків і-ої адміністративно-територіальної одиниці в j-му році;

Idij – індекс податкоспроможності і-ої адміністративно-територіальної одиниці в j-му році.

Завдяки його розрахунку надається можливість проаналізувати залежність обсягу видатків від обсягу надходжень податків, зборів та обов’язкових платежів до місцевого та зведеного бюджетів, у розрахунку на одного мешканця певного регіону, відносно середнього по країні рівня: ступінь фінансового вирівнювання у різних за розвитком регіонах значно відрізняється один від одного, але жодним чином не проявляється зв’язок між відношеннями кількості видатків на одного мешканця певної території до середнього по країні рівня, обсягом надходжень до зведеного бюджету, що приходиться на одного мешканця цієї ж території, до середнього рівня по Україні та індексом відносної податкоспроможності. Значне коливання коефіцієнта, що спостерігалося протягом останніх років у майже половини регіонів, свідчить про неефективну політику фінансового вирівнювання, яка не стимулює органи місцевого самоврядування до пошуку ефективних шляхів використання бюджетних ресурсів, їх економію, пошуку додаткових джерел надходжень доходів до місцевих бюджетів та Державного бюджету.

Автором робиться висновок, що жорстке фінансове вирівнювання, яке здійснюється з використанням формульного розрахунку не дозволяє ефективно функціонувати всій системі міжбюджетних відносин. У результаті значна частина делегованих повноважень органів місцевого самоврядування залишається недостатньо підкріпленою бюджетними ресурсами, що загострює відносини між органами влади, які іноді набувають політичного характеру.

У третьому розділі „Шляхи удосконалення міжбюджетних відносин в Україні” запропоновані напрями удосконалення міжбюджетних відносин з врахуванням позитивного зарубіжного досвіду.

Система міжбюджетних відносин є складовою бюджетної системи країни і тому відображає її досить складну структуру та механізм функціонування. Багаторівнева система відносин між бюджетами України, кількість яких є значною, відповідно до адміністративно-територіального устрою, пояснює труднощі чіткого та справедливого бюджетного регулювання. З реформуванням, яке проведене з ухваленням Бюджетного кодексу України, схема відносин між рівнями бюджетної системи не стала більш простою та прозорою. Напроти, збільшилась кількість напрямків грошових потоків. Крім того, загальний обсяг надходжень до бюджетів усіх рівнів у деяких адміністративно-територіальних одиницях значно менший за місцеві потреби в бюджетних ресурсах. Мова йдеться, як правило, про найнижчі ланки бюджетної системи України. Тому, вкрай необхідним є зміцнення фінансової бази місцевого самоврядування з одночасним проведенням реформування адміністративно-територіального устрою. Останнє має бути направлене на укрупнення територіальних одиниць та відповідне збільшення кількості територіальних громад, бюджети яких мали б прямі відносини з Державним бюджетом, що відчутно спростить побудову системи міжбюджетних відносин. Це викличе необхідність перерозподілу повноважень між рівнями влади, сприятиме збільшенню доходної бази місцевих бюджетів (власних та закріплених доходів), зменшенню зайвих перерозподільних процесів, тобто стане передумовою подальшої трансформації системи взаємовідносин між бюджетами.

Перерозподіл повноважень повинен відбуватися на підставі чітких критеріїв розмежування видатків між місцевими бюджетами, які повинні враховувати:

· необхідність максимального наближення надання суспільних благ до їх споживачів з метою врахування їх уподобань;

· можливості економії бюджетних ресурсів завдяки використанню ефекту від масштабу надання суспільних послуг;

· наявність та розміри зовнішнього ефекту від виконання повноважень певним рівнем влади (можливість споживання певного блага мешканцями іншої адміністративно-територіальної одиниці).

Необхідно також переглянути склад делегованих повноважень з метою оцінки можливості перерозподілу їх частини у розряд власних. Наприклад, віднесення до переліку власних повноважень загального обсягу повноважень у галузі житлово-комунального господарства, щодо утримання закладів культури та мистецтва, які мають місцеве значення, утримання органів місцевого самоврядування, тощо. Збільшення обсягу владних повноважень органів місцевого самоврядування сприятиме підвищенню якості суспільних послуг за рахунок врахування особливостей (соціально-економічних, демографічних, природнокліматичних, екологічних та інших) територіальних утворень з одночасним скороченням витрат бюджету за рахунок досягнення ефективності у витрачанні бюджетних коштів.

Забезпечення чіткого розподілу повноважень між рівнями влади, їх закріплення в Конституції та відповідних законах України повинно передбачати усунення дублювання функцій між рівнями влади. Оптимальним є закріплення за певним рівнем влади повних та виняткових повноважень, що підвищить ступінь їх відповідальності.

Необхідно також забезпечити передання деяких функцій на виконання приватному сектору економіці. При цьому, останній в змозі забезпечити виконання певних функцій держави більш ефективно виходячи із зв’язку між суб’єктом привласнення фінансових результатів господарювання та його ефективністю.

Головним чинником зростання обсягів надходжень до місцевих бюджетів є темпи розвитку економіки. Зі свого боку, органи місцевого самоврядування також можуть здійснювати масштабний вплив на темпи зростання виробництва. Однак, ефективність останнього безпосередньо залежить від їх зацікавленості. Це положення повинно бути враховане при формуванні власних доходів місцевого самоврядування, під час запропонованого відновлення методу процентних відрахувань від регулюючих доходів. Серед основних резервів доходів територій слід також виділити збільшення рівня добровільної сплати податків та зборів, відмову від використання неефективних податкових пільг, мобілізацію податкового боргу.

Взагалі, реформування міжбюджетних відносин має відбуватися еволюційно, одночасно за трьома напрямками (комплексно): розподіл повноважень між рівнями влади, розмежування доходів між рівнями бюджетної системи (власних, закріплених та регулюючих з винайденням оптимального способу їх поєднання), а також запровадження ефективного механізму дії прямих міжбюджетних трансфертів.

Вивчення та узагальнення світового досвіду удосконалення відносин між ланками бюджетної системи та вимог документів міжнародного значення надає можливість виділити основні позитивні моменти, серед яких: розподіл повноважень по вертикалі державного управління має здійснюватись відповідно до розширеного (порівняно з вітчизняним законодавством) принципу субсидіарності, який повинен враховувати вимогу ефективності витрачання бюджетних коштів; зміцнення доходної бази місцевого самоврядування за рахунок збільшення частки власних доходів, зокрема внаслідок збільшення надходжень від місцевих податків та зборів; реформування системи фінансового регулювання бюджетів адміністративно-територіальних одиниць шляхом використання додаткових об’єктивних критеріїв для його проведення та відмова від діючої практики зрівнювання фінансових можливостей різних за соціально-економічним розвитком територій; запровадження договірних відносин між рівнями влади; створення умов для довгострокового бюджетного прогнозування з одночасним запровадженням двох бюджетних процесів. При цьому слід враховувати особливості державного устрою, соціально-економічного та культурного розвитку України.

ВИСНОВКИ

Діюча система міжбюджетних відносин ще й досі несе в собі багато вад щодо розподілу функціональних повноважень між рівнями влади, доходних джерел та системи міжбюджетних трансфертів. Тому обов’язковим є одночасне комплексне вирішення проблем, які містять у собі зазначені напрямки, що надасть можливість перейти від адміністративних методів управління на економічні. Умовою вирішення яких є дослідження теоретичних засад відносин між ланками бюджетної системи та окреслення основних практичних заходів щодо їх вдосконалення.

Проведене дисертаційне дослідження дозволяє зробити наступні висновки та внести пропозиції:

- міжбюджетні відносини є визначальною складовою бюджетної системи України, що відображають систему зв’язків та керують грошовими потоками між її ланками, відбивають ступінь самостійності останніх. Сьогоднішня багаторівнева система міжбюджетних відносин, яка обумовлена особливостями адміністративно-територіального устрою з прийняттям Бюджетного кодексу ускладнюється додатковою кількістю грошових потоків;

- міжбюджетні відносини реалізуються як важливий елемент бюджетного механізму, від дієвості якого залежить якість виконання бюджетних функцій, як вагома складова бюджетного процесу, що застосовується на всіх його етапах і забезпечує можливість переходу від однієї стадії до іншої. Ефективна організація міжбюджетних відносин ставить за мету як досягнення гарантованого рівня забезпечення суспільними благами мешканців різних територіальних одиниць, так і підтримку їх соціально-економічного зростання;

- діюча система міжбюджетних відносин досі містить у собі недоліки адміністративно-командної системи, що відображають і її методи та інструментарій, які систематизовано автором. Метод процентних відрахувань, який був вхідним методом та передував застосуванню інших, було позбавлено практичного значення при збереженні значних обсягів перерозподільчих процесів, що не відповідає ефективності проведення фінансового вирівнювання. Тому обґрунтована доцільність його відновлення в новій якості;

- дублювання повноважень, неоднозначність їх визначень та визначень критеріїв розподілу повноважень законодавчими актами України, неефективний розподіл державної власності на об’єкти загальнодержавної та комунальної власності та відповідно науково необґрунтований розподіл видаткових повноважень призводить до зіткнення інтересів державної влади, органів місцевого та регіонального самоврядування, місцевих державних адміністрацій, виключає відповідальність за ефективне витрачання бюджетних коштів. До того ж обмеженість бюджетних ресурсів та вимоги економічної ефективності потребують залучення до надання деяких суспільних благ приватного сектору економіки;

- розроблені теоретичні положення щодо побудови системи чіткого розподілу бюджетних повноважень, яке повинно супроводжувати реформування адміністративно-територіального устрою і системи влади у напрямку децентралізації та створення економічно незалежних і відносно самодостатніх територій;

- з прийняттям Бюджетного кодексу України територіальні одиниці гарантовано забезпечуються