КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ІМЕНІ ТАРАСА ШЕВЧЕНКА

ВАЩЕНКО ІРИНА ВАСИЛІВНА

УДК 336.711.65

ДЕРЖАВНИЙ ФІНАНСОВИЙ КОНТРОЛЬ

ТА ЙОГО ВДОСКОНАЛЕННЯ

У ТРАНСФОРМАЦІЙНІЙ ЕКОНОМІЦІ УКРАЇНИ

спеціальність 08.04.01 – фінанси, грошовий обіг і кредит

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата економічних наук

Київ – 2005

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі фінансів, грошового обігу та кредиту Київського національного університету імені Тараса Шевченка

Науковий керівник: доктор економічних наук, професор,

Заслужений діяч науки і техніки України

Ковальчук Трохим Тихонович,

Інститут законодавства Верховної Ради України,

перший заступник директора.

Офіційні опоненти: доктор економічних наук, професор,

Заслужений діяч науки і техніки України

Федосов Віктор Михайлович,

Київський національний економічний університет,

завідувач кафедри фінансів;

кандидат економічних наук

Стефанюк Ігор Богданович,

Головне контрольно-ревізійне управління України

перший заступник Голови ГоловКРУ України.

Провідна установа: Львівська комерційна академія Укоопспілки,

кафедра фінансів і кредиту, м. Львів.

Захист відбудеться 20 квітня 2005 року о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д.26.001.12. Київського національного університету імені Тараса Шевченка за адресою: 03022, м. Київ, вул. Васильківська, 90-а, ауд. 203.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Київського національного університету імені Тараса Шевченка за адресою: 01033, м. Київ, вул. Володимирська, 58, кімната 12.

Автореферат розісланий 15 березня 2005 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради

доцент О.І.Жилінська

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. За роки державної незалежності в Україні сформовано основні інституційні складові сучасного демократичного суспільства. До останніх відноситься державний фінансовий контроль – система, яка за формальними ознаками перейшла у спадок від адміністративно-командної економіки, однак набула якісно нових характеристик і за нових умов має виконувати відповідні функції.

Від стану державних фінансів, ступеня їх прозорості, ефективності використання державної власності значною мірою залежать довіра до держави з боку власних громадян та зарубіжної спільноти, умови розвитку бізнесу, інвестиційний клімат. Значним фактором впливу на стан державних фінансів є чинна система державного фінансового контролю. Оскільки становлення державного фінансового контролю в Україні відбувалося одночасно із процесом державотворення і переходом до ринкових відносин, то відсутність належної уваги при формуванні системи державного фінансового контролю призвела до виникнення необхідності її вдосконалення. Масштаби тіньового перерозподілу грошових потоків, в тому числі бюджетних, мізерність доходів від державної власності й обсяги вивезення капіталів за межі держави свідчать про те, що чинна система фінансового контролю далека від досконалої, хоча сукупний фіскально-фінансовий апарат у демократичній Україні за чисельністю в багато разів перевищує аналогічні служби радянських часів.

Масовість фінансових порушень в Україні спричинена не відсутністю інституціональної структури державного фінансового контролю, а слабкістю його теоретичної та методичної бази, недоліками в організації контрольного процесу. Саме такий підхід обумовив вибір теми, спрямованість і структуру дисертаційного дослідження.

Теоретичні питання фінансового контролю в Україні і за кордоном досліджуються значною кількістю фахівців, серед них Андрєєв В.Д., Базилевич В.Д., Бєлобжецький І.А., Бєлов М.Г., Білуха М.Т., Бобир С.І., Бобришев Д.Н., Бречко О.В., Бурцев В.В., Бутинець Ф.Ф., Василик О.Д., Вознесенський Е.А., Гайдуцький П.І., Головань М.М., Данілевський Ю.А., Журко В.Ф., Ірвин Д., Калюга Є.В., Карауш М.І., Ковальчук Т.Т., Ковалюк О.М., Крамаровський Л.М., Кужельний М.В., Линник В.Г., Любенко А.М., Лютий І.О., Мандибура В.О., Мамишев А.В., Мельник П.В., Мельничук В.Г., Митрофанов В.М., Мурашко В.М., Невідомий В.І., Овсянников Л.Н., Огородник В.С., Опенишев С.П., Осадчий Ю.І., Погосян Н.Д., Полторадня В.А., Радостовець В.К., Романів Є.М., Рудницький В.С., Савченко В.Я., Савченко Л.А., Симоненко В.К., Соловйов Г.А., Сопко В.В., Стефанюк І.Б., Стігліц Дж.Ю., Усач Б.Ф., Шевчук В.О., Шохін С.О., Щербаков О.І., Федосов В.М., Царьова Л.К. та інші. Однак вивчення широкого кола публікацій дозволило виявити, що серед дослідників немає спільної думки передусім з вихідних понять контролю, фінансового контролю та їх механізмів. У текстах нормативних актів і законопроектах зустрічається плутанина в термінології, сферу фінансового контролю невиправдано розширено, що не сприяє підвищенню його авторитету й дієвості в суспільстві. Недостатньо аргументованим є розподіл контрольних і аудиторських повноважень між різними контрольними органами, що має наслідком дублювання контрольних заходів, надмірне перевантаження деяких об’єктів ревізіями і перевірками, при цьому значна частина державних за природою грошових потоків залишається безконтрольною. Тому основну увагу в роботі було зосереджено на теоретичних і методичних аспектах формування цілісної системи державного фінансового контролю в Україні.

Зв’язок роботи з науковими програмами. Дисертація виконувалась відповідно до планових тем науково-дослідних робіт кафедри фінансів, грошового обігу і кредиту економічного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка і є складовою теми “Теорія і практика соціально-економічного розвитку в умовах ринкових перетворень” (шифр 01 БФ 040-01), в межах якої автором запропоновані напрями вдосконалення системи державного фінансового контролю.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є розробка теоретичних засад формування цілісної системи державного фінансового контролю в Україні.

Реалізація зазначеної мети обумовила вирішення таких завдань:

- здійснити онтологічний аналіз понять “контроль”, “фінансовий контроль” та виділити атрибутивні ознаки останнього;

- уточнити співвідношення фінансово-контрольної діяльності з обліком, управлінням, аудитом;

- дослідити різновиди фінансового контролю і побудувати логічну схему їх взаємодії в різних сферах суспільства;

- розглянути організаційно-інституціональну структуру органів державного фінансового контролю і віднайти об’єктивні основи для розмежування сфер їх діяльності;

- сформулювати теоретичні передумови узгодження діяльності фінансово-контрольних органів держави в єдиній системі;

- сформувати підходи до виділення фінансових потоків, які мають бути предметом діяльності різних складових державного фінансового контролю;

- виявити приховані фінансові потоки і запропонувати шляхи їх включення до сфери діяльності державних фінансово-контрольних органів.

Об’єктом дослідження є система контролю за рухом належних державі фінансових ресурсів.

Предметом дослідження є теорія і практика формування та розвитку державного фінансового контролю в Україні.

Методи дослідження. В основу теоретичного дослідження покладено системний метод, використання якого обумовлено природою самого предмету, що в свою чергу, є складовою економічної, політичної і соціальної систем суспільства. При дослідженні сутності контролю, визначенні основних категорій застосовувались методи наукової абстракції. Залучалися історичний і логічний підходи для вияснення виникнення та об’єктивних закономірностей еволюції контролю в різних суспільствах і в різні часи. Розгляд співвідношення органів державного фінансового контролю в умовах побудови правового демократичного суспільства потребував залучення методів інституціональної теорії. Аналіз взаємодії різних контрольних органів вимагав застосування структурно-функціонального підходу. Для вивчення можливостей використання досвіду фінансово-контрольної діяльності закордонних держав застосовувався метод порівняльного аналізу, а також поєднання кількісного та якісного аналізу.

Інформаційною базою дослідження є законодавчі, нормативно-правові документи та законопроекти з питань фінансового контролю в Україні і зарубіжних країнах, звітні, інформаційно-аналітичні та статистичні матеріали Рахункової палати України, Міністерства фінансів України, Головного контрольно-ревізійного управління України, Державної податкової адміністрації України, інших центральних органів виконавчої влади.

Наукова новизна одержаних результатів. У дисертаційній роботі проведено комплексне дослідження системи державного фінансового контролю в Україні, що дозволило одержати теоретичні та практичні результати, які характеризують новизну дослідження і особистий внесок автора, зокрема:

вперше:

- на основі комплексного аналізу поняття „контроль” виявлено його визначальну рису – можливість приведення фактичного стану об’єкта контролю до вимог контролюючого суб’єкта та доведено, що контроль, як конструктивна дія, принципово відрізняється від „порівняння”, „аналізу”, „спостереження”, що дало можливість сформулювати перелік атрибутивних ознак фінансового контролю;

- на основі аналізу співвідношення процесів „контроль” і „управління” доведено, що контроль не є органічною складовою процесу управління, а як самостійне явище є його альтернативою;

- доведено неправомірність використання терміну „незалежний фінансовий контроль” через відсутність атрибутивної ознаки контролю – наявності відносин між об’єктом і суб’єктом, які надають право суб’єкту втручатися в діяльність об’єкта;

уточнено:

- визначення термінів „контроль” і „аудит” та доведено неправомірність їх вживання як синонімів, оскільки контроль є поняттям більш широким і включає в себе аудит як одну із складових;

- перелік функцій урядового фінансового контролю та обґрунтовано недоцільність його виділення в окремий орган центральної влади, запропоновано передати управління урядовим фінансовим контролем до повноважень Міністерства фінансів України;

дістало подальшого розвитку:

- аргументування доцільності зміни назви вищого органу парламентського фінансового контролю „Рахункова палата України” на назву „Контрольна палата Верховної Ради України” із одночасним суттєвим розширенням її контрольно-ревізійних повноважень і функцій;

- обґрунтування єдиних вимог щодо підконтрольності державі в умовах ринку усіх фінансових потоків в межах державної власності, включаючи емісійну та іншу діяльність Національного банку України, оскільки недостатність державного фінансового контролю є головною причиною наявного рівня тінізації грошового обороту;

- узгодження функціонування фінансово-контрольних органів держави в єдиній системі.

Практичне значення одержаних результатів. Реалізація вироблених в дисертації висновків і пропозицій матиме наслідком суттєве поліпшення контролю за станом фінансової системи та фінансовими потоками в державі і сприятиме відчутному збільшенню обсягів фінансових ресурсів у розпорядженні держави. Визнання сформульованих уточнень термінології фінансового контролю і запропонованого в дисертації його співвідношення з іншими різновидами фінансової діяльності сприятиме досягненню концептуальної єдності в теоретичній і методичній базі державного фінансового контролю, допоможе формуванню його як окремого наукового напрямку в системі вищої економічної освіти.

Низка висновків і пропозицій автора, сформульованих на основі дисертаційного дослідження, використані в роботі центральних органів державного управління, що підтверджено довідками Міністерства фінансів України (№ 00110-42/44 від 30.08.04 р.), Державного казначейства України (№01-04/110408 від 21.12.04р.), Головного фінансово-економічного управління Міністерства оборони України (№146/9/87 від 20.12.04 р.).

Використання матеріалів дисертації сприятиме вдосконаленню процесу викладання фінансових дисциплін у вищих навчальних закладах економічного профілю.

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертації доповідались і обговорювались на наукових і науково-практичних конференціях: на VI Міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми і перспективи економічного і соціального розвитку регіонів України” (м. Феодосія, 2-4 червня 2004 р.); Другому міжнародному фінансовому форумі “Розвиток фінансового ринку в контексті глобалізації інвестиційних процесів” (м. Одеса, 25-27 червня 2004 р.); на семінарі-практикумі у Науково-дослідному інституті Міністерства економіки та з питань євроінтеграції України “Недержавні пенсійні фонди в Україні: правові засади, організація та технологія діяльності” (м. Київ, 27 серпня 2004 р.); на науково-практичному семінарі „Бухгалтерський облік у Збройних силах України на сучасному етапі: проблеми та шляхи удосконалення” (м. Київ 23 квітня 2004р.), на засіданнях і методологічних семінарах на кафедрах: фінансів, грошового обігу і кредиту Київського національного університету імені Тараса Шевченка, фінансів збройних сил, бухгалтерського обліку і контрольно-ревізійної роботи Військового інституту Київського національного університету імені Тараса Шевченка.

Публікації. За результатами дисертаційного дослідження опубліковано 4 роботи у наукових фахових виданнях загальним обсягом 2,0 д.а.

Структура та обсяг роботи. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел (205 найменувань) та 5 додатків. Обсяг роботи складає 183 сторінки , у тому числі 12 таблиць і 8 рисунків.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У “Вступі” обґрунтовано актуальність теми, визначено мету і задачі дослідження, сформульовано об’єкт, предмет і методи дослідження, охарактеризовано наукову новизну одержаних результатів і особистий внесок здобувача, висвітлено практичне значення та апробацію одержаних результатів, наведено дані про публікації, структуру і обсяг дисертації.

У розділі І “Теоретичні засади функціонування та розвитку державного фінансового контролю” досліджено фінансовий контроль як поняття та його відмінність від обліку й аналізу, визначено види, характеристики та напрями державного фінансового контролю.

З позицій методології наукового пізнання визначення понять є вихідним моментом дослідження будь-якого явища чи процесу, саме по собі визначення не розкриває суті явища і не обов’язково має вказувати на всі його ознаки і функціональні зв’язки - подібних ознак і зв’язків може бути безліч. У роботі вияснено походження терміну “контроль” з етимологічної точки зору, він має латинське походження, утворене шляхом сполучення слів: rola, яке означає: згорток паперу із записами, документ, та contra, тобто протиставлення, яке висувається проти тверджень, що містяться в цьому документі. Термін "controla" слід тлумачити як порівняння (зіставлення чи протиставлення) кількох тверджень, але етимологічний аналіз поняття “контроль” як просте “порівняння” не зовсім збігається із зрозумілим, навіть на побутовому рівні значенням цього слова.

Головна визначальна риса контролю – це можливість привести фактичний стан підконтрольного об’єкта з нашими уявленнями, тобто не просто спостереження й аналіз, а конструктивна дія. “Контрольованим” будь-який процес є лише в тому разі, коли ми маємо можливість змінювати його поточні параметри в такому напрямку, щоби вони співпадали з нашим уявленням про бажаний перебіг цього процесу. Таким чином, поняття контролю принципово відрізняється від “порівняння”, “аналізу”, “спостереження”, “управління” тощо, кожне з цих визначень має своє конкретне значення. Згадані поняття функціонально пов’язані між собою: так, інформація для здійснення контролю отримується шляхом спостереження, надалі аналізується, а результати контролю використовуються для управління процесом. Контроль не є просто складовою процесу управління, він у певному розумінні є його альтернативою. Доведено, що необхідно чітко відрізняти спостереження за станом певних параметрів у розумінні складової управління будь-яким процесом і “контроль” у зовсім іншому розумінні – коли певний суб’єкт має можливість управляти об’єктом, але свідомо не використовує цієї можливості і задовольняється налагодженням контролю за результатами його функціонування. Термін „управлінський контроль” за своїм змістом є принципово іншим явищем, ніж державний контроль у тому розумінні, що є предметом даного дослідження. Правильніше було б взагалі не застосовувати таке визначення, а замінити його виразом “управлінський облік”. У багатьох спеціальних працях з теорії менеджменту як елемент управління використовується саме термін “облік” або “аналіз”, а не “контроль”. Поняття “контроль” як базове і загальне має бути конкретизоване залежно від сфери його застосування та предмету спрямування.

У процесі класифікації, яка представлена на рисунку 1, поняття „види” і „форми” контролю розмежовуються, оскільки одночасно певний вид контролю може бути реалізованим у різних формах та здійснюватись різними методами. За видами фінансового контролю його можна розмежувати на “державний контроль” і “контроль власника”.

Рис. 1. Схема видів та форм контролю

Відповідно до такого розмежування видів фінансового контролю в дисертації стверджується, що аудиторську діяльність не можна називати фінансовим контролем. З точки зору термінології “аудит” (від лат “audio”, слухати) є поняттям більш вузьким, ніж “контроль”. Контроль включає в себе аудит як проміжний етап, оскільки його функція – не просто виявлення фактів порушень, але й приведення фінансової системи в належний стан. Делегування державою певних контрольних функцій будь-яким недержавним організаціям не змінює сутності цього контролю.

У роботі зроблено висновок про негативні наслідки вживання понять “зовнішній” і “внутрішній” фінансовий контроль. Коли йдеться про здійснення контролю одного суб’єкта над іншим, то в усіх випадках мається на увазі, що кожен з них є зовнішнім стосовно іншого. Поняття “внутрішній” контроль з точки зору наукової методології є некоректним. Більш коректним було б називати “внутрішнім” лише власний контроль у структурі самого суб’єкта контролю. Справжній фінансовий контроль в усіх випадках має бути зовнішнім.

На державному рівні проблема встановлення контролю суспільства за грошовими потоками вирішується частково – створенням певної системи органів фінансового контролю, які у будь-яких випадках могли б контролювати ці потоки з зовнішнього боку. Саме з такої точки зору в дисертації проаналізовано чинний механізм здійснення державного фінансового контролю в Україні.

У другому розділі “Вдосконалення інституційної організації державного фінансового контролю в Україні” на основі вироблених під час дисертаційного дослідження понять, сутності, основних характеристик та складових фінансового контролю досліджено практичну діяльність спеціалізованих державних фінансово-контрольних органів у нашій державі. Аналіз охопив дві його ланки парламентський та урядовий. Необхідність існування двох незалежних одна від одної стуктур державного фінансового контролю випливає із самої сутності демократичного устрою, який базується на розподілі повноважень між різними гілками влади і їх відносною самостійністю. Окрім спеціальних органів, у різних обсягах та формах державний фінансовий контроль здійснюється практично всіма органами державного управління. Лише в цій сукупності складається цілісна система державного фінансового контролю.

В організаційній схемі фінансового контролю існує певна субординація: перша категорія - вищий орган державного фінансового контролю, підпорядкований парламенту або президенту, на який покладено контроль за витрачанням коштів державного бюджету; друга категорія - державні контрольно-ревізійні підрозділи міністерств і відомств.

Фінансово-контрольні органи законодавчої влади у різних країнах мають різні назви і дещо різняться за повноваженнями, іноді навіть носять назви судів чи трибуналів. Використання понять “суд” чи “трибунал” у назвах фінансово-контрольних органів не свідчить про їх причетність до виконання дійсно судових функцій, які в демократичному суспільстві є незалежною сферою державної влади, а використовується з метою сприймання суспільством права контрольних органів на застосування примусу у випадку невиконання їх вимог – адже саме примус, а не просто виявлення відхилень від наперед встановлених параметрів, є атрибутивною ознакою контролю. А як свідчить досвід країн з розвиненою економікою, раціональна організація та ефективне функціонування фінансового контролю сприяє забезпеченню національних економічних інтересів, поліпшенню керованості фінансової сфери, вдосконаленню фінансових відносин, розвитку ринкової економіки.

У роботі проаналізовано застосування назви органу парламентського фінансового контролю “Рахункова палата” і доведено, що така назва не відображає сутності діяльності установи (на відміну від Контрольно-ревізійного управління). Англійською мовою Accounting Chambe звучить дійсно відповідно до роду діяльності, оскільки в цій мові поняття, як правило, досить багатозначні. Зокрема, слово account несе в собі навантаження, співзвучне поняттю “контроль”. В українській мові слово “рахувати” не містить такого підтексту, означає просто лічбу, і функції Рахункової палати в Україні з її назви зрозуміти неможливо. Найбільш доцільно було б змінити назву органу вищого фінансового контролю в Україні на таку: “Контрольна палата Верховної Ради України”. Рахункова палата України має бути не просто вищим, але дійсно провідним органом державного фінансового контролю в Україні. Вона може взяти на себе складну справу методологічного обґрунтування і координації всієї фінансово-контрольної діяльності в Україні. Її повноваження потребують суттєвого розширення.

Фінансовий контроль виконавчої влади розглядається як “урядовий”, хоч у нашій державі це поняття використовується більш звужено, стосовно лише відомчих контрольно-ревізійних органів. ГоловКРУ в нашій державній структурі посідає особливе місце, є нібито самостійним центральним органом державної влади, але за своєю природою залишається урядовим і внутрішнім щодо уряду і виконавчої влади як такої. Саме тому, будь-яке підвищення статусу КРУ не змінить його відомчої природи, а при належній організації – навпаки, перехід у підпорядкування Міністерства фінансів, яке має бути єдиним органом, відповідальним за рух державних коштів, не зменшить ефективність діяльності.

У третьому розділі дисертації “Роль фінансового контролю у запобіганні втрат державних коштів і детінізації економічного обороту” здійснено аналіз об’єктної сторони фінансово-контрольної діяльності – грошових потоків у державі, які підлягають такому контролю. Виявлено досить повноводні фінансові потоки, підвладні державі, але вилучені із сфери фінансового контролю.

Рис. 2. Рівень тіньової економіки, % ВВП

Показано і доведено, що гіпертрофована тінізація грошового обігу в Україні є наслідком слабкості діючої системи державного фінансового контролю, що зображено на рисунку 2.

До сфери державного фінансового контролю не належить джерело національних грошей – емісійна діяльність Національного банку України, що належить до державного фінансового контролю, навіть не аналізується на предмет її впливу на економічні процеси. За роки незалежності в Україні створено понад 30 млрд.грн. – майже стільки, скільки надійшло іноземних інвестицій. Проте держава їх не використовує як власний актив і навіть не контролює емісійну діяльність.

Таблиця

Емісія готівки, у % до попереднього року

рік | 1993 | 1994 | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 | 2000 | 2001 | 2002 | 2003 | 2004

емісія | 2974 | 622 | 300 | 148 | 153 | 117 | 133 | 135 | 151 | 137 | 125,3 | 134,1 |

У дисертації проаналізовано численні факти, коли безконтрольність використання грошової емісії і взагалі діяльності Національного банку України наносила прямий збиток державі. На цій підставі зроблено висновок про необхідність включення всієї діяльності НБУ до сфери фінансового контролю держави.

Практично безконтрольною сферою в Україні є рух грошових коштів всередині державної власності. З боку держави та місцевих органів влади діяльність державних підприємств, їх витрати, утворення прибутку та його використання взагалі не контролюються. Фінансовий аудит навіть повністю державних акціонерних компаній здійснюють приватні аудиторські фірми. Звіти про цей аудит, як і фінансові звіти державних підприємств, що пройшли аудит, не подаються ні до Міністерства фінансів України, ні до Уряду, ні до Верховної Ради. Недієвим є механізм управління загальнодержавним майном, державними корпоративними правами через інститути спостережних рад.

У дисертації стверджується, що будь-які успіхи у поліпшенні самого управління державною власністю не дають гарантій щодо дотримання інтересів держави в процесі цього управління – необхідно налагодити системний контроль над самим управлінням і зокрема, державний фінансовий контроль за всіма грошовими потоками в межах державної власності, процесом приватизації державного і комунального майна.

Дослідження показало, що вилучення цілих сфер з державного фінансового контролю є основною причиною масштабної тінізації грошового обороту. Існуючий рівень тінізації економіки дійшов тієї небезпечної межі, коли можна говорити про існування системи розширеного відтворювання тіньових економічних відносин в Україні. Тінізація економічного обороту, недостатність державних зусиль щодо її подолання призводить до викривлення принципів громадянського суспільства, формує негативний імідж держави серед міжнародної спільноти, стримує надходження в країну іноземних інвестицій, не сприяє налагодженню торговельно-економічних відносин українських підприємств із зарубіжними партнерами та стримує євроінтеграційні зусилля України. Одним з основних напрямків її подолання є посилення дієвості державного контролю за грошовими потоками.

ВИСНОВКИ

Проведене в дисертаційній роботі дослідження теоретичних та методичних основ функціонування і розвитку державного фінансового контролю в Україні стали підставою для отримання наукових і практичних результатів, а саме:

1. Фінансовий контроль як особливе явище є історичною категорією і важливою функцією держави. Фінансовий контроль - це аналіз уповноваженим суб’єктом стану фінансової системи, грошових потоків і фінансових результатів об’єкта контролю та приведення її до встановлених державою параметрів. Головна ознака контролю – це реальна можливість впливу суб’єкта контролю на об”єкт, яка має бути оформлена в нормах права і бути конструктивною дією.

2. Фінансовий контроль як поняття в науковій літературі і практиці державного управління трактується невиправдано широко. Поняття контролю принципово відрізняється від “порівняння”, “аналізу”, “спостереження”, “управління” , які є пасивним і неоднозначним відображенням фактичного стану контрольованого процесу, в той час як контроль передбачає активну дію щодо об’єкта контролю.

3. У процесі класифікації слід розмежовувати поняття „види” і „форми” контролю, оскільки одночасно певний вид контролю може бути реалізованим у різних формах та здійснюватись різними методами. За видами фінансового контролю його можна розмежувати на “державний контроль” і “контроль власника”, які утворюють цілісну систему контролю в державі.

Незалежний аудит не можна вважати однією із форм фінансового контролю. Державний фінансовий контроль застосовує аудит у своїй діяльності, але сам по собі аудит не є видом фінансового контролю. Будь-який державний фінансовий контроль над фінансовими потоками, належними державі, за своєю природою є внутрішнім, а це несе в собі загрозу його необ’єктивності і неефективності. Більш коректним було б називати „внутрішнім” лише власний контроль у структурі самого суб”єкта. Реальний фінансовий контроль є дієвим лише за умови впливу на діяльність підконтрольного об’єкта.

4. Повинні існувати принаймні дві незалежні одна від одної державні фінансово-контрольні системи, які відповідно підпорядковані законодавчій і виконавчій владі. Органом спеціальної конституційної компетенції є Рахункова палата Верховної Ради України, який здійснює контроль за видатковою частиною Державного бюджету, а також аналіз стану виконання Державного бюджету загалом. Тобто експертно-аналітичні функції розповсюджуються на всю сферу бюджетного процесу, а контрольно-ревізійні – лише на витрачання бюджетних коштів. Це не дозволяє реалізувати контрольні функції у повному обсязі, оскільки залишається поза межами контролю доходна частина Державного бюджету. Виправити це становище можна шляхом внесення змін до Конституції України з подальшим прийняттям нової редакції Закону України „Про Рахункову палату”(Контрольна палата Верховної Ради України).

Урядовий фінансовий контроль має здійснювати нагляд за поточним використанням державних коштів безпосередньо бюджетними організаціями й установами. Головним його завданням є безумовне дотримання законності і цільового призначення державних коштів. Покладати на нього функції оцінки ефективності діяльності підприємств державної форми власності недоцільно. Кожна служба має виконувати чітко окреслену низку функцій.

Оскільки урядовий фінансовий контроль при будь-якому статусі контрольного органу все одно залишається внутрішнім, немає необхідності виділяти цю службу в окремий орган виконавчої влади. Для створення цілісної системи спеціалізованого державного фінансового контролю у системі виконавчої влади доцільно закріплення за Міністерством фінансів України статусу головного органу фінансового контролю у системі виконавчої влади. Це дасть змогу спрямовувати і координувати діяльність щодо здійснення дієвого і ефективного фінансового контролю у системі виконавчої влади.

5. Держава відображає сукупний інтерес всіх членів суспільства, який не співпадає навіть з сумою індивідуальних інтересів окремих громадян і юридичних осіб. Тому вона має право і зобов’язана контролювати всі грошові потоки, протікання яких має відношення до інтересів суспільства.

6. Першочерговим об’єктом державного фінансового контролю мають бути безпосередньо пов’язані з самою державою грошові потоки – рух коштів бюджетів усіх рівнів та різного роду позабюджетних державних фондів, податкові та митні надходження. В його сферу мають бути включені вся діяльність НБУ, приватизація державної власності та управління нею. Максимальне залучення в національну економіку коштів, які можуть бути отримані від детінізації економіки та легалізації доходів, прихованих від оподаткування, можливе лише при послідовній реалізації державою комплексу заходів, серед яких: проведення податкової реформи, створення умов для легалізації зайнятості, скорочення рівня монополізації виробництва, забезпечення прозорості у сфері виконавчої влади, підвищення ефективності системи управління корпоративними правами, розробка відповідного правового забезпечення з урахуванням світового досвіду.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Ващенко І.В. До питання про фінансову стабільність як складову економічної безпеки держави // Банківська справа. – 2003.-№ 5(53).-С.68-75. 0,6д.а.

2. Ващенко І.В. Парламентський контроль у структурі державного фінансового контролю // Банківська справа. - 2004.- № 3(57).- С.53-60. – 0,6 д.а.

3. Ващенко І.В. Рух грошових потоків у державі як об”єкт моніторингу, аналізу та контролю // Фінанси України. - 2004.- №2.- С.148-155. – 0,5 д.а.

4. Ващенко І.В. Фінансова стабільність і детінізація економіки як важливі фактори національної безпеки держави //Наука і оборона.-2004.-№ 2.-С.51-53.-0,3 д.а.

АНОТАЦІЯ

Ващенко І.В. Державний фінансовий контроль та його вдосконалення у трансформаційній економіці України - рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата економічних наук за спеціальністю 08.04.01. – фінанси, грошовий обіг і кредит. - Київський національний університет імені Тараса Шевченка, Київ, 2004.

У дисертації розглянуті теоретичні і методичні питання організації фінансово-контрольної діяльності в Україні. Здійснено аналіз змісту поняття “контроль” і доведено, що його найбільш визначальна риса – це можливість привести фактичний стан фінансової системи у строгу відповідність до вимог держави. Доведено неправомірність вживання термінів “контроль” і “аудит” як синонімів, оскільки фінансовий контроль є поняттям більш широким і включає в себе аудит як один із складових. Показано, що фінансовий контроль не завжди є органічною складовою процесу управління; як самостійне явище контроль здійснюється поза функціями управління і певною мірою є альтернативою адміністративному впливу.

Проведено дослідження фінансових систем грошових потоків, які мають бути предметом діяльності державного контролю, виявлено причини тінізації грошових потоків і сформульовано механізми та способи детінізації економіки. Розглянуто організаційно-інституціональну структуру органів державного фінансового контролю і визначено об’єктивні принципи для розмежування сфер їх діяльності.

Ключові слова: фінансовий контроль, аудит, грошові потоки, тінізація грошового обігу, фінансово-контрольні органи, трансформаційна економіка.

Аннотация

Ващенко И.В. Государственный финансовый контроль и его совершенствование в трансформационной экономике Украины - рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук по специальности 08.04.01 - финансы, денежное обращение и кредит.- Киевский национальный университет имени Тараса Шевченко, Киев, 2004.

В диссертации всесторонне рассмотрены теоретические и методические вопросы организации финансово-контрольной деятельности в Украине.

Осуществлен анализ содержания понятия “контроль” и доказано, что его наиболее определяющая черта – это возможность привести фактическое состояние с нашими представлениями, то есть не просто наблюдение и анализ, а конструктивное действие. Выявлено, что понятие контроля принципиально отличается от “сравнения”, “анализа”, “наблюдения” и т.п. – каждое из этих определений имеет свое конкретное значение. Упорядочены основные составляющие контрольного процесса.

Аргументирована неправомерность употребления терминов “контроль” и “аудит” как синонимов, поскольку контроль является понятием более широким и включает в себя аудит как один из составных моментов.

Показано, что контроль не всегда есть простой составной процесса управления; как самостоятельное явление контроль осуществляется над управлением и в определенной степени является его альтернативой.

Обоснована некорректность употребления используемых понятий “государственный” и “негосударственный” финансовый контроль. Бесспорным и понятным является понятие “контроль владельца (собственника)” поскольку, безусловно, владелец (собственник) имеет право, возможность и необходимость осуществлять контроль над своей собственностью. Поэтому сопоставимыми видами контроля можно считать только понятия “государственный контроль” и “контроль владельца (собственника)”

Показано, что государство имеет право и обязано контролировать денежные потоки, масштабы которых оказывают влияние на интересы не только их собственников, но и всего общества. Ведомственный финансовый контроль по своей природе является внутренним, что обусловливает определенную его неэффективность и необъективность. Финансовый контроль является действенным лишь в том случае, если субъект контроля организационно является внешней структурой относительно подконтрольного объекта и способен реально воздействовать на его деятельность. Относительно органов парламентского контроля понятие “внешний контроль” несколько условное – каждый из них является внешним органом по отношению к аппарату исполнительной власти, но является такой же внутренней силой, как и парламент, от имени которого она действует. Условной является и независимость парламентского органа от исполнительной власти. Поэтому, в демократическом государстве объективно должны существовать независимые финансово-контрольные органы, подчиненные разным ветвям власти.

Сформулированы основные предпосылки согласования деятельности финансово-контрольных органов государства в единой системе.

Аргументирована целесообразность изменения названия высшего органа парламентского финансового контроля – Счетной палаты Украины – на название “Контрольная палата Верховной Рады Украины”, сформулированы дополнительные аргументы для существенного расширения контрольно-ревизионных полномочий Счетной (контрольной) палаты. Существующее название выглядит искусственно и не отображает сущности этого учреждения. Контрольная палата Верховной Рады Украины должна взять на себя миссию координации фнансово-контрольной деятельности в Украине и разработки теории финансового контроля

Обоснована нецелесообразность выделения правительственного финансового контроля (Главное контрольно-ревизионное управление) в отдельный орган центральной власти и предложено сосредоточить управление правительственным финансовым контролем в полномочиях Министерства финансов Украины. Поскольку правительственный финансовый контроль с любым статусом контрольного органа остается внутренним, нет необходимости выделять эту службу в отдельный орган исполнительной власти. Для создания целостной системы специализированного государственного финансового контроля в системе исполнительной власти необходимо закрепление статуса главного органа финансового контроля в полномочиях Министерства финансов Украины, которое должно направлять и координировать деятельность специализированного финансового контроля в системе исполнительной власти.

Показано и обосновано, что нынешние масштабы тенизации экономического и финансового оборота есть прямым следствием слабости государственного финансового контроля. Тенизация экономики является одним из основных факторов, которые создают реальную угрозу национальной безопасности. Для полного преодоления тенизации экономического оборота необходимо усиливать государственный финансовый контроль над всеми составными экономической системы, а также денежными потоками в обществе.

Ключевые слова: финансовый контроль, аудит, денежные потоки, тенизация денежного оборота, финансово-контрольные органы, трансформационная экономика.

Summary

State financial control and its improvement in transformational economy” – manuscript.

Thesis for an economics candidate degree by speciality 08.04.01. – "Finances, currency circulation and credit", Taras Shevchenko National University, Kyiv , 2004.

Theoretical and methodological issues of financial-control activity in Ukraine are thoroughly investigated in thesis. The analysis of the notion “control” is implemented and it proved that possibility of making actual state meet our ideas, i.e. not only observations and analysis, but also constructive activity - is one of its constitutive features.

The impossibility of using notions “control” and “audit” as synonyms, because control is wider as a notion and includes audit as one of its element, is proved. It is shown that control is not permanent organic component of management process; control as independent phenomenon is implemented on management and in some way is alternative to management.

Money streams, which are to be a sphere of activity of governmental financial control are investigated. Hidden money streams and reasons of their origin are revealed.

Arguments on practicability of renaming our highest organ of parlament financial control - Accounts Chamber - to “ Control Chamber of Parlament of Ukraine” are shown, and additional arguments for critical expanding of control-revision authorities of Accounts (Control) Chamber are given.

Impracticability of creation of governmental financial control as separate organ of central authorities is proved, and the Ministry of finance of Ukraine is offered as a candidate to implement management of governmental financial control.

Keywords: financial control, audit, money streams, shadowing of currency circulation, financial-control organs, transformational economy.