ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

Богачова Олена Вікторівна

УДК 340.134(477):(470+571):(438)

ЗАКОНОТВОРЧИЙ ПРОЦЕС В УКРАЇНІ: ПРОБЛЕМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ

Спеціальність: 12.00.01. – теорія та історія держави і права;

історія політичних і правових учень

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ - 2006

Дисертацією є рукопис

Робота виконана у відділі теорії та практики законотворчої діяльності Інституту законодавства Верховної Ради України

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАН України,

КОПИЛЕНКО Олександр Любимович - директор Інституту законодавства Верховної Ради України

Офіційні опоненти – доктор юридичних наук, професор

Фрицький Олег Федорович

Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ,

професор кафедри конституційного права

кандидат юридичних наук, доцент

ШЕВЧУК Станіслав Володимирович

професор кафедри публічного права Міжнародного Соломонова університету

Провідна установа – Київський національний університет внутрішніх справ,

кафедра теорії держави і права (м. Київ)

Захист відбудеться 14.07.2006 р. о 14 год. на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.867.01 в Інституті законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053 м. Київ, пров. Несторівський, 4.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053 м. Київ, пров. Несторівський, 4.

Автореферат розіслано 14.06. 2006 року.

Вчений секретар спеціалізованої

вченої ради О.М. Биков

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Проголошення Україною своєї незалежності, конституційне закріплення її статусу як соціальної, демократичної, правової держави, визначення стратегічного курсу на входження до Євросоюзу обумовило обєктивну необхідність вдосконалення національної системи законодавства, здатної забезпечити життєдіяльність нашої країни в сучасних демократичних формах. Сприяти досягненню зазначених перетворень, глибинних за своєю сутністю, покликана законотворчість як складний і багатогранний процес, як цілеспрямована поступова діяльність, що має своєю метою врегулювання суспільних відносин шляхом пізнання та оцінки правових потреб суспільства і держави, створення законів, системи законодавства в цілому.

Однією з особливостей організації та життєдіяльності суспільства є, як відомо, його нормативно-правове регулювання: завдячуючи законотворчому процесу обєктивно існуюче право шляхом державного або загальнонародного волевиявлення стає офіційною нормою, набуває силу закону.

Законотворчий процес, будучи відображенням реального життя, і сам повинен змінюватись і вдосконалюватись, звільнятися від застарілих бюрократичних форм та підходів до правотворення.

Законотворчість за своїм призначенням покликана давати життя нормам права, породжуючи, формуючи та оформляючи їх, надавати їм статус регулятора суспільних відносин. Саме в законах закріплюються права і свободи особи, відображається політичний курс країни, чим, власне, зумовлюється громадський інтерес до законотворчого процесу, закономірностей його функціонування та розвитку, його результатів і наслідків.

Процес законотворення є цілісним і структурно диференційованим водночас. Його сутність обумовлюється як субєктивними факторами, до яких належить діяльність субєктів законодавчої ініціативи, рівень їхнього професіоналізму, громадська думка, правові очікування людей, лобізм, дії політичних партій, фракцій тощо, так і факторами обєктивними, такими, зокрема, як рівень соціально-економічного розвитку країни, характер політичного режиму, стан правової культури населення тощо. Дослідження зазначених факторів, з’ясування характеру їх впливу на законотворчий процес набуває особливого значення.

Спрямований на забезпечення оптимального функціонування суспільства, його базових функцій законотворчий процес повинен мати узгоджений, цілеорієнтований характер. У такому розумінні він є основою ефективної державної політики, засобом унормування соціальних відносин, забезпечення стабільності і миру в державі.

Одним із важливих засобів нормативного закріплення принципів, процедур та правил законотворчого процесу є використання наукових досягнень, творче вивчення соціальних практик, вітчизняного та зарубіжного досвіду законотворення. Подальший розвиток законотворчого процесу має базуватись на науково визначених, нормативно закріплених та організаційно досконалих правилах і процедурах.

Сукупність вищезазначених чинників в їх підпорядкованості модернізаційному стану українського суспільства обумовлюють актуальність теми дисертаційного дослідження.

Звязок роботи з науковими програмами, планами. Дисертація виконана в рамках планової науково-дослідної теми “Науково-правове забезпечення законотворчої діяльності” № РК 0104u006963 Інституту законодавства Верховної Ради України.

Мета та завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є аналіз сутності законотворчого процесу як системи, закономірностей його розвитку, шляхів вдосконалення, нормативно-правового, організаційного та наукового забезпечення.

Для досягнення поставленої мети визначені такі основні завдання:

- дослідити сучасний стан законотворчого процесу в Україні, його наукове, нормативно-правове та організаційне забезпечення, тенденції розвитку;

- виявити фактори, що сприяють забезпеченню системності, ціледосягання, стабільності та демократичності законотворчого процесу;

- вивчити зарубіжний досвід щодо забезпечення процесу законотворчості;

- сформулювати пропозиції щодо системного вдосконалення законотворчого процесу в Україні.

Обєктом дослідження є законотворчий процес як цілісність в єдності його основних складових.

Предметом дослідження є процес здійснення та вдосконалення законотворчості як системного цілого.

Методологічну основу дисертації складають загальнонаукові методи пізнання та обґрунтування сутності соціально-правових явищ та інститутів (методи системного аналізу, діалектичного розгляду явищ, подій і процесів, аналізу, синтезу, індукції, дедукції, цивілізаційний метод).

У роботі використані приватнонаукові засоби наукового дослідження (культурологічний, соціологічний, еволюційний, семіотичний методи, метод філософсько-юридичної герменевтики).

У процесі дослідження автор спирався також на теоретико-евристичний потенціал правової науки (нормативістський, порівняльно-правовий, критичний методи та методи юридичного процесу, економічного аналізу права, юридичної семіотики).

Дисертаційне дослідження виконане у світлі структурно-функціональної інтелектуальної традиції.

Слід відзначити, що окремі загальнотеоретичні та практичні аспекти законотворчого та законодавчого процесу, законодавчої техніки, правової культури були досліджені у працях Журавського B.C., Задираки Н.Ю., Зайця А.П., Зайчука О.В., Козюбри М.І., Копейчикова В.В., Копиленка О.Л., Кривенко Л.Т., Кураса І.Ф., Мурашина Г.О., Мурашина О.Г., Назаренко Є.В., Недюхи М.П., Оніщенко Н.М., Опришко В.Ф., Петришина О.В., Погорілка В.Ф., Рабіновича П.М., Ришелюка А.М., Саса С.В, Селіванова А.О., Селіванова В.М., Сіренка В.Ф., Скакун О.Ф., Тація В.Я., Фрицького О.Ф., Шаповала В.М., Швеця М.Я., Шевчука С.В., Шемшученка Ю.С., Ющика О.І. та ін.

Враховані також розробки з цієї тематики провідних зарубіжних вчених Алєксєєва С.С., Ілїна І.А., Ісакова В.Б., Керімова Д.А., Любимова А.П., Мадера Л., Марченка М.Н., Нашиць А., Нерсесянца В.С., Піголкіна А.С., Тихомірова Ю.А., Фуллера Лон Л., Харта Х.Л.А. та ін.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим в українській правовій науці комплексним, системним дослідженням проблем законотворчого процесу в Україні та шляхів його вдосконалення. В процесі проведеного дослідження проаналізовано стан законотворчого процесу, обґрунтовані його сутність, чинники розвитку, структура: етапи та стадії, шляхи забезпечення його системності, запропоновані наукові, нормативно-правові та організаційні засоби щодо подальшого підвищення ефективності законотворчості, сформульовано ряд нових положень, узагальнень, рекомендацій та висновків.

Найвагомішими результатами дисертаційного дослідження можна вважати такі:

1. Переглянуто існуючі в теорії держави і права визначення понять у сфері законотворчості (“законотворчий процес”, “нормативно-правове забезпечення законотворчості”, “законодавчий процес”, “етапи” та “стадії” законотворчої діяльності, “субєкти законотворчості”, “законодавство” тощо) на предмет їх відповідності авторського підходу до бачення законотворчого процесу як системи.

2. Ініційовано необхідність проведення наукових досліджень основ законотворчості, розробки “Концепції розвитку законотворчого процесу”, на основі якої необхідно підготувати “Комплексну програму наукового забезпечення законотворчого процесу в Україні”, прийняти “Положення про наукове забезпечення законотворчості” або включити відповідний розділ до майбутнього Закону України “Про нормативно-правові акти”, сформувати “Базу даних наукових визначень понять з питань законотворчого процесу, наукових досліджень, рекомендацій та пропозицій щодо його вдосконалення”.

3. Вперше на основі аналізу нормативно-правового забезпечення законотворчого процесу, закономірностей його здійснення визначені конкретні шляхи його системного вдосконалення. Сформульовано висновок про нагальну необхідність прийняття низки законів та інших нормативно-правових актів, які сприятимуть процесу становлення узгодженого елементного складу правової системи з регулювання законотворчої діяльності. Запропоновано підготовку “Науково-практичного коментаря Регламенту Верховної Ради України”.

4. Визначено структуру законотворчого процесу, який складає безперервний цілепідпорядкований цикл взаємоповязаних етапів та стадій. Зазначений цикл передбачає проведення робіт з прогнозування та планування законотворчої діяльності, розробки концепції та проекту закону, здійснення експертизи, розгляду, прийняття та набрання чинності законом через його підписання та оприлюднення, тлумачення та оцінки ефективності як результату дії прийнятого закону. Підкреслено необхідність нормативного закріплення неврегульованих етапів та стадій законотворчого процесу.

5. Обґрунтована сутність прогнозування законотворчої діяльності як складової системи, розкрите поняття прогнозування. Розглянуті його види: державознавче, правове, галузеве, локальне. Встановлені засадничі підвалини прогностичної діяльності, її етапи та засоби здійснення.

Визначено сутність поняття “планування” у законотворчій діяльності як процесу розробки державних програм розвитку законодавства, перспективних і поточних планів законодавчих робіт, на основі яких здійснюється законотворчість. Доведено зумовленість недостатньої координації планів законопроектних робіт неналежним стратегічним плануванням курсу соціально-економічного розвитку країни. Наголошено на необхідності підготовки науково-практичних рекомендацій “Прогнозування і планування у законотворчому процесі”; створення та впровадження єдиної Державної програми законопроектних робіт (на кожні 5 років), для формування якої було б доцільно створити Комісію з координації законотворчої діяльності.

Заходи з планування законотворчої діяльності повинні мати в основі програмний документ, яким може слугувати закон “Про засади внутрішньої і зовнішньої політики України”, що може бути прийнятий на основі Конституції України.

6. Обґрунтована обовязковість підготовки концепції закону (викладені її основні структурні підрозділи, їх взаємозв’язок та підпорядкування), внесення концепції до числа документів, необхідних для реєстрації законопроекту у Верховній Раді України.

7. Розкрито важливу роль експертизи законопроектів як стадії законотворчого процесу, дане визначення експертизи проекту закону як науково-практичного системно узагальненого аналізу. Наголошено на актуальності розробки та затвердження Рекомендацій щодо проведення експертизи законопроектів, видання науково-практичного посібника “Експертиза проектів законів України”.

8. Запропоновано визначення поняття “ефективність застосування законодавства” як ступеня відповідності результатів, досягнутих в процесі реалізації законодавства задекларованим цілям. Підкреслено, що ефективність застосування законодавства можна визначати за його внеском у зміцнення правових основ державного і суспільного життя, реалізацію прав і свобод людини та громадянина. Обґрунтовано необхідність вироблення критеріїв ефективності застосування законодавства як основного показника ефективності законотворчого процесу. Визначено, що оцінкою ефективності застосування закону логічно завершується цикл законотворчої діяльності та створюються передумови для подальшого вивчення правових потреб суспільства й, відповідно, підготовки нових законів. Запропоновано розробку методичних рекомендацій “Методологія здійснення моніторингу законотворчої діяльності” (в яких повинні бути визначені критерії оцінки ефективності дії законів), створення спеціальної Комісії з парламентського контролю за впровадженням законодавства, яка б узагальнювала досвід застосування законодавства, готувала пропозиції щодо необхідних змін.

9. Визначено склад субєктів законотворчого процесу, обґрунтована необхідність розширення кола субєктів права законодавчої ініціативи. Проаналізовано конституційно-правовий статус субєктів законотворчості з точки зору його вдосконалення та розширення повноважень зазначених субєктів.

10. Обґрунтована теза про фундаментальну роль правосвідомості і правової культури в законотворчому процесі. Сформульовані теоретичні та практичні положення щодо підвищення правової культури учасників законотворчого процесу як засобу забезпечення його ефективності. Обґрунтовані пропозиції щодо створення Інформаційно-освітнього центру Верховної Ради України (де громадяни, громадські організації матимуть змогу ознайомитись з історією законотворчості в Україні, сучасною законотворчою процедурою тощо), а також щодо відображення питань підвищення рівня правової культури учасників законотворчого процесу в Законі України “Про правову культуру”.

11. Підготовлена “Концепція формування системи професійного навчання та підвищення кваліфікації у сфері законотворчого процесу та нормотворчості органів місцевого самоврядування в Україні”, в якій окреслені питання формування системи професійного навчання та підвищення кваліфікації у сфері законотворчого процесу, визначені мета, завдання, основні принципи, зміст, форми, методи та шляхи її впровадження, проаналізовано зарубіжний досвід з цих питань.

12. Вперше обґрунтовано сутність законотворчого процесу як системи в єдності її складових шляхом підготовки “Концепції розвитку законотворчого процесу”, розроблено її структуру та змістовні положення.

Практичне значення одержаних результатів:

1. У науково-дослідній сфері висновки дисертаційного дослідження доповнюють та розвивають основні положення теорії законотворчого процесу.

2. У галузі законотворчості – висновки, пропозиції, підходи, дефініції, що сформовані в дисертації, можуть бути використані при підготовці та внесенні змін до нормативно-правових актів, що регулюють питання законотворчого процесу.

3. У науково-методичній роботі – матеріали дисертаційного дослідження можуть бути корисними в підготовці навчальних посібників та підручників, навчальних програм.

4. У правоосвітній діяльності – положення і висновки можуть бути використані для підвищення рівня правової та фахової правосвідомості, правової культури учасників законотворчого процесу, викладачів та студентів юридичних вищих навчальних закладів.

Апробація результатів дослідження. Основні результати дослідження обговорювались на засіданнях відділів теорії та практики законотворчої діяльності, комплексних проблем державотворення, проблем законодавства Інституту законодавства Верховної Ради України.

Основні положення дисертаційного дослідження викладені у доповідях на міжнародних науково-практичних конференціях: "Кодифікація законів як засіб доступу громадян до законодавства" (м. Санкт-Петербург, Росія, 9-10.03.2000 р.); “Питання техніки нормопроектування в процесі наближення національного законодавства до норм європейського права" (м. Київ, 13-15.03.2000 р.); “Нормотворчий процес в країні, яка керується принципом верховенства права” (м. Київ, 19-20.10.2000 р.); “Оцінка ефективності законодавства” (м. Київ, 29-30.03.2001 р.); "Етика нормотворчості" (м. Київ, 12-13.11.2001 р.); “Проблеми теорії і практики законотворчості у контексті пріоритетів формування громадянського суспільства” (м. Київ, 19.12.2005 р.); “Антикорупційна мережа для країн з перехідною економікою” (м. Стамбул, Туреччина, 2-3.11.1999 р.).

Публікації. Основні висновки та положення дисертації викладено в дев’яти публікаціях, із них три – у наукових фахових виданнях ВАК України.

Структура дослідження відповідає його меті і складається зі вступу, двох розділів, шести підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації складає 208 сторінок, список використаних джерел і літератури представлений на 24 сторінках.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначаються його мета та завдання, обєкт і предмет, методологічні і теоретичні засади дослідження, наукова новизна, практичне значення отриманих результатів, зазначаються дані щодо апробації та публікації результатів проведеного дослідження.

Розділ 1 “Загальна характеристика законотворчого процесу в Україні” містить три підрозділи.

У підрозділі 1.1. “Теоретико-правові засади законотворчого процесу” дається загальна характеристика законотворчого процесу, пропонується авторське визначення поняття “законотворчий процес”, розкриваються мета, мотиви, субєкт та обєкт законотворчості. Обгрунтовуються методологія законотворчості як процесу, чинники, що впливають на процес законотворчості, його принципи.

Значна увага приділяється аналізу стану наукового та нормативно-правового забезпечення законотворчого процесу, визначаються їх завдання, наголошується, що від ступеня їх адекватності залежить дієвість, повнота реалізації норм закону.

Аналіз теоретико-правових засад законотворчості дозволив автору дійти висновку, згідно з яким теорія і практика законотворчого процесу мають розглядатися як важливий напрямок розвитку правової системи України, її подальшого вдосконалення. Зокрема, шляхом вироблення нових орієнтирів її реалізації, наукового та нормативно-правового забезпечення, в тому числі здійснення теоретико-практичних досліджень основ законотворчості як юридичного, так і соціогуманітарного характеру, розробки Концепції, Положення та Програми, на основі яких проводитимуться відповідні дослідження, доктринального визначення понять, створення єдиної узгодженої взаємоповязаної системи нормативно-правових актів, що регулюють питання законотворчості, в першу чергу шляхом прийняття Закону України “Про нормативно-правові акти” тощо.

У підрозділі 1.2. “Етапи та стадії законотворчого процесу” проаналізовано наукові підходи до визначення етапів та стадій законотворчого процесу. Наголошується, що етап можна розглядати як комплекс окремих стадій законотворчого процесу, що має послідовний, цілеспрямований, динамічний характер. Обґрунтовується, що нормативно регламентованими є лише стадії законодавчого процесу, що є наслідком невіднесення юридичною наукою питань прогнозування та планування, тлумачення, оцінки ефективності законодавства (моніторингу чинного законодавства та правозастосувальної практики) до кола стадій законотворчого процесу. Автором пропонується поетапна структура законотворчого процесу, згідно з якою:

перший етап включає такі стадії:

- прогнозування законотворчої діяльності (вивчення, аналіз суспільних явищ і процесів, встановлення потреби правової регламентації);

- визначення необхідності законодавчого регулювання (шляхом обгрунтування неможливості врегулювання даного питання іншими нормативно-правовими актами);

- прийняття рішення про підготовку закону, планування законотворчої діяльності;

- обґрунтування ідеї, розробка концепції, аналіз майбутнього закону;

- підготовка проекту закону;

- попередній розгляд проекту, проведення експертизи;

- узгодження проекту з іншими державними органами;

- громадське обговорення проекту.

Другий етап передбачає:

- внесення проекту в порядку законодавчої ініціативи;

- попередній розгляд законопроекту в комітетах парламенту;

- офіційний розгляд проекту органом законодавчої влади із додержанням необхідних процедур (основною вимогою законотворчої діяльності є безумовне проходження визначеної Конституцією та Регламентом законодавчого органу відповідної процедури при розгляді та прийнятті проекту закону).

Третій етап складається з:

- прийняття закону, його оформлення, набуття законом чинності через його підписання (санкціонування) та опублікування (оприлюднення);

Четвертий етап визначається необхідністю:

- вивчення питання конституційності закону, його тлумачення (при необхідності);

- дослідження ефективності дії прийнятого закону (з метою можливого його корегування, подальшого вивчення існуючих прогалин та виникнення колізій): проведення моніторингу чинного законодавства та стану правозастосувальної практики.

Аналіз стадій законотворчого процесу дозволив автору дійти висновку про доцільність застосування комплексу заходів наукового, нормативно-правового та організаційного забезпечення шляхів вирішення проблемних питань, властивих більшості зазначених стадій.

У підрозділі 1.3. “Конституційно-правовий статус субєктів законотворчого процесу. Форми їх участі у законотворчості” обґрунтовано, що характерним компонентом законотворчого процесу як сфери суспільних відносин є участь і взаємодія різних уповноважених органів, організацій, зацікавлених осіб з метою забезпечення суспільних відносин належним рівнем законодавчого регулювання, або субєктів законотворчості. Аналіз наукових поглядів щодо складу субєктів законотворчого процесу свідчить про їх варіативність. Зазначений висновок дозволив автору запропонувати перелік таких субєктів, до яких можуть бути віднесені: народ України, Верховна Рада України та її органи (Голова Верховної Ради, комітети Верховної Ради та спеціальні тимчасові комісії, парламентські фракції, Погоджувальна рада депутатських фракцій, Апарат Верховної Ради України), субєкти права законодавчої ініціативи та інші учасники, що беруть участь у законотворчій діяльності на різних її етапах (інші органи державної влади, органи місцевого самоврядування, окремі громадяни, юридичні особи (обєднання громадян – політичні партії та громадські організації, наукові установи, офіційні друковані видання з оприлюднення законів тощо), Конституційний Суд України тощо.

Дослідження конституційно-правового статусу субєктів законотворчого процесу дозволило визначити коло проблем, що потребують вирішення, зокрема удосконалення нормативно-правового та організаційного забезпечення роботи комітетів, депутатських фракцій, які не увійшли до парламентської коаліції, Погоджувальної ради депутатських фракцій, Апарату Верховної Ради України, вироблення дієвих механізмів залучення громадян до законотворчості тощо. Автором обґрунтована доцільність: розширення кола субєктів законодавчої ініціативи шляхом надання цього права комітетам Верховної Ради України, Верховному Суду України, вироблення механізмів реалізації права народної законодавчої ініціативи; прийняття законів України “Про всеукраїнський референдум”, “Про парламентську опозицію”, “Про Президента України”, “Про Кабінет Міністрів України” тощо.

Розділ 2 “Шляхи вдосконалення законотворчого процесу в Україні” містить три підрозділи.

У підрозділі 2.1. “Вдосконалення чинного законодавства – основна мета законотворчого процесу” досліджуються кількісні та якісні показники українського законодавства, що свідчать про рівень ефективності законотворчого процесу. Наголошено, що законодавство має своєчасно реагувати на соціальні процеси, їх унормовувати. На думку автора, однією з причин недосконалості, безсистемності, незбалансованості, дублювання законів, наявності численних прогалин і відверто застарілих норм законодавства, їх колізійності є стихійний, непослідовний характер суспільних перетворень, оскільки часом практична діяльність держави в галузі економіки, соціальної політики, боротьби зі злочинністю не дає стратегічних орієнтирів руху країни. Відчутною є відсутність багаторічної перспективної програми соціально-економічного розвитку країни. Все це безпосередньо впливає на стан законодавства, ефективність законотворчого процесу.

Вдосконаленню чинного національного законодавства, подоланню його системних недоліків слугуватиме, на думку дисертанта, запровадження комплексного підходу до розвязання його фундаментальних проблем, а також оперативне вирішення системних завдань законодавчого забезпечення різних сфер життєдіяльності суспільства, належне визначення пріоритетів, прогнозування шляхів і методів удосконалення законодавства та визначення стратегії його розвитку.

У дисертації зазначено, що безсистемність законодавства має бути подолана шляхом проведення роботи, орієнтованої на наукове обґрунтування загальних засад класифікації, для чого необхідно закріпити належне співвідношення галузей, підгалузей та інститутів права.

Визначена необхідність розробки єдиних принципів та методологічних підходів до організації кодифікаційних робіт, наповнення реальним змістом існуючих формальних принципів кодифікації: конституційності та законності, об'єктивності, демократизму, планомірності, системності, спадкоємності та оновлення, науковості для створення якісного законодавства.

Автор наголошує, що для створення законів необхідно розробити та уніфікувати єдині техніко-юридичні правила та мовно-термінологічні вимоги щодо їх підготовки, оскільки зазначеною обставиною значною мірою обумовлюється ефективність законодавства, правильне розуміння, обґрунтоване застосування законів, їх належний облік та систематизація.

У тексті дисертації обґрунтована необхідність і доцільність розробки та затвердження нормативно-правових актів, наукових та організаційних заходів щодо вдосконалення законодавства, які повинні стати пріоритетними у законотворчому процесі.

У підрозділі 2.2. “Підвищення правової культури учасників законотворчого процесу та вдосконалення їхньої професійної підготовки” автором обґрунтовується безпосередній звязок правової культури з ефективністю формування та застосування законодавства. Наголошується на значенні для законотворчості правосвідомості та правової культури її учасників. Підвищення рівня правової культури пропонується забезпечувати шляхом формування системи професійної підготовки учасників законотворчого процесу, яка потребує свого законодавчого закріплення.

Неодмінною умовою формування правової держави, громадянського суспільства, здійснення суспільно-правової реформи, утвердження верховенства права є, на думку автора, постійна скоординована діяльність щодо підвищення рівня правової культури суспільства та професійної підготовки учасників законотворчого процесу.

Підрозділ 2.3. “Використання досвіду законотворення демократичних країн Європи і світу у законотворчому процесі в Україні” присвячено зясуванню значення порівняльного правознавства для вдосконалення законотворчого процесу, опанування досвіду законотворчого процесу зарубіжних країн. Порівняльне дослідження законотворчого процесу демократичних країн світу - Австрії, Великобританії, Італії, Канади, Португалії, Росії, США, Фінляндії, Франції, Швейцарії, Швеції тощо дозволило виокремити як відмінні ознаки, так і спільні риси, що притаманні багатьом із зазначених держав, зокрема, такі, як надання народу, постійним комісіям чи комітетам Парламенту права законодавчої ініціативи; проведення громадської експертизи законопроектів, здійснення процедури промульгації законів тощо. В ході дослідження також були визначені певні особливості законотворчого процесу зарубіжних країн, які не є характерними для України.

У Висновках дисертант узагальнює результати дослідження, формулює ідеї та вимоги до законотворчого процесу в Україні, наголошує на проблемах, які потребують подальшого вивчення.

За результатами дослідження сформульовано низку висновків і пропозицій щодо вдосконалення законотворчої діяльності, пов’язаних, зокрема, з:

- додержанням принципів законотворчості, визначених юридичною наукою;

- науковим забезпеченням законотворчого процесу;

- нормативно-правовим регулюванням законотворчості;

- створенням ефективних механізмів активної участі у законотворчій діяльності її суб’єктів;

- виробленням єдиного підходу до структури законотворчого процесу (його етапів та стадій), здійсненням діяльності, пов’язаної з прогнозуванням і плануванням законотворчості; вдосконаленням обліку законодавчих ініціатив, процесом підготовки та розгляду законопроектів, вивченням питань ефективності законотворчості;

- вдосконаленням чинного законодавства;

- виробленням єдиних техніко-юридичних та мовно-термінологічних вимог до підготовки проектів законів;

- підвищенням правової культури та професійної підготовки учасників законотворчого процесу;

- використанням порівняльних досліджень та зарубіжного досвіду в законотворчому процесі.

На думку автора, реалізації зазначених пропозицій можуть сприяти запропоновані та обґрунтовані шляхи системного забезпечення, подальшого вдосконалення законотворчого процесу. А саме:

1. Надійним фундаментом, який сприяє науковій орієнтації законотворчості, підвищенню якості змісту законодавства, його тлумачення і застосування, стабілізації і впорядкуванню конституційного правопорядку є принципи законотворчої діяльності (гуманізм, законність, гласність, демократизм, додержання міжнародних стандартів, техніко-юридична досконалість, науковість, збереження національної самобутності, моральність, професіоналізм, використання правового досвіду, ефективність тощо).

Перелік зазначених принципів пропонується доповнити принципом колегіальності, який має важливе значення у законодавчому процесі, оскільки ці рішення приймаються більшістю голосів на рівні фракцій, комітетів або на пленарному засіданні парламенту, та принципом політичного плюралізму, який означає, що носій будь-яких представлених у парламенті політичних сил має право висловити свою думку щодо законодавчого процесу.

Сучасний законотворчий процес в Україні певною мірою базується на зазначених принципах, однак останні потребують нормативного закріплення та неухильного дотримання.

Окремого розгляду заслуговує принцип гласності у законотворчій діяльності, її вдосконалення відповідно до вимог цього принципу. Гласність, відкритість законодавчої влади і законотворчого процесу потребує активної інформаційно-просвітницької діяльності серед населення не тільки щодо прийнятих законів, а й щодо тих, які знаходяться на стадії підготовки. З цією метою доцільно передбачити Регламентом Верховної Ради України обов’язкове оприлюднення, із забезпеченням зворотного зв’язку, в газеті “Голос України”, інших парламентських виданнях текстів найбільш соціально значимих законопроектів з роз’ясненнями їх мети та основних положень, а також регламентувати відповідні механізми співпраці парламенту з пресою. Уявляється доречним розглянути питання про включення до Закону України “Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні” та Закону України “Про статус народного депутата України” обов’язку проведення системної роз’яснювальної роботи серед громадян щодо законодавчої політики країни.

Пропонується також передбачити Законом України “Про комітети Верховної Ради України” обов’язкове створення веб-сторінки, на якій орієнтовно мають розміщуватися: інформація про склад і завдання комітету; тексти законопроектів, що знаходяться на розгляді комітетів, а також поправок і пропозицій, що подаються народними депутатами, із зазначенням автора поправки; висновки комітету щодо законопроектів; розклад і стенограми засідань комітету; матеріали громадських слухань, виїзних засідань, інші матеріали, що інформують громадськість про діяльність комітету; передбачити створення при комітетах громадських консультативних комісій з представників неурядових організацій, експертів з відповідних галузей; проведення громадських слухань з обговорення актуальних законопроектів; періодичну публікацію кошторису витрат комітету, детального звіту про результати його законодавчої та контрольної роботи тощо. Доцільно також закріпити законом “Про статус народного депутата України” необхідність щорічного оприлюднення в газеті “Голос України” кожною депутатською фракцією звіту перед виборцями про внесені протягом року законопроекти та результати їх проходження тощо.

2. Вдосконалення законотворчості неможливе поза її науковим забезпеченням. Наука могла б певною мірою сприяти подоланню корпоративізації законотворчого процесу, залучаючи, зокрема, експертів, консультантів, визнаних фахівців з тієї чи іншої галузі права.

Недостатність наукових досліджень законотворчого процесу певною мірою зумовлює недосконалу його організацію (планування і програмування розвитку, вдосконалення законодавства, нераціональне виявлення законодавчої ініціативи, відсутність належної координації в законотворчості тощо).

За наявності різноманіття визначень та інтерпретації понять у сфері законотворчого процесу (зокрема, “правотворчості”, “нормотворчості”, “законотворчості”, “законодавчої діяльності”, “законодавчого процесу”, “законодавчої техніки”, “законодавство” тощо) нагальним є, на думку автора, вироблення єдиного наукового підходу, нормативне закріплення змісту базових понять, термінів і категорій: “законотворчий процес”, “законодавчий процес”, “законодавство”.

Законотворчий процес, як зазначалося, автор визначає як цілеспрямовану поступову діяльність, яка складається з взаємообумовлених і взаємопов’язаних стадій (етапів), і спрямована на врегулювання суспільних відносин шляхом пізнання та оцінки правових потреб суспільства і держави, створення системи законодавства.

Законодавчий процес (законодавча діяльність) визначається як нормативно-регламентований порядок послідовно здійснюваних дій, пов’язаних з поданням до законодавчого органу проекту закону, його розглядом, прийняттям, набранням законом чинності через його підписання та оприлюднення, внесенням змін, припиненням чинності, а також формуванням єдиної системи законодавства України.

Автором підтримується точка зору вітчизняних та зарубіжних учених, які вважають, що термін “законодавство” повинен трактуватися як системна сукупність законів держави. Поняття “закону” є нормоутворюючим для визначення змісту терміну “законодавство”. Закон має вищу юридичну силу, формує основні принципи суспільної поведінки, регламентує найважливіші питання життя держави. Саме тому його не можна ставити в один ряд з підзаконними актами, адже останні спрямовані на виконання закладених у законі положень.

До заходів наукового забезпечення розвитку законотворчого процесу, на думку автора, доцільно також включити: розробку Концепції, Програми і Положення, формування відповідної Бази даних; широке використання теоретико-практичних досліджень як юридичного, так і соціогуманітарного профілю; проведення правових експериментів в різних сферах суспільних відносин (з урахуванням результатів цих досліджень та експериментів уявляється можливим налагодити дієвий механізм правового регулювання суспільних відносин, формування належного рівня політичної і правової культури населення); розміщення замовлень в наукових закладах щодо участі у законопроектній роботі тощо.

3. Особливе місце у функціонуванні законотворчого процесу має належати його нормативно-правовому забезпеченню, адже останнє не повною мірою відповідає вимогам практики, а в окремих випадках ускладнює оптимальне протікання зазначеного процесу. Автором запропоновано визначення нормативно-правового забезпечення законотворчого процесу як врегулювання за допомогою правових норм відносин у сфері пізнання та оцінки правових потреб суспільства і держави, цілеспрямованої діяльності компетентних органів щодо прогнозування, планування, підготовки, обговорення, прийняття законів, їх оприлюднення й оцінки їх ефективності.

Аналіз тексту Конституції України дає підстави стверджувати про відсутність єдиного механізму системного регламен-тування законотворчої діяльності. Положення щодо законотворчості зустрічаються в її різних розділах з різним ступенем деталізації та обсягом. Тому можна вважати доцільними зміни до Конституції України в частині конституційних основ законодавчої процедури.

В дисертації наголошується на важливості законодавчого врегулювання законотворчої діяльності органів державної влади, інших суб’єктів законотворчого процесу. Передусім потребує ретельного опрацювання Регламент Верховної Ради України, підготовки науково-практичного коментаря Регламенту, мають бути внесені зміни до Закону України “Про Комітети Верховної Ради України”, Закону України “Про Президента Української РСР”, прийняття законів “Про Кабінет Міністрів України”, “Про центральні органи виконавчої влади”. Зазначені закони мають відповідати новій системі організації державної влади в Україні.

Найсуттєвішою проблемою нормативно-правового забезпечення законотворчої діяльності загального характеру є значний обсяг та розгалуженість нормативно-правового поля у цій сфері. Системній та ергономічній регламентації питань законотворчої діяльності, врегульованих сьогодні численними нормативно-правовими актами, має сприяти прийняття Закону України "Про нормативно-правові акти", який узасадничить принципи законотворчості, унормує загальні положення щодо його наукового забезпечення, визначить субєкти законотворчого процесу, його етапи та стадії, їх послідовність.

Поряд з прийняттям нових законів потребує ревізування існуючий нормативно-правовий масив, що регулює законотворчу діяльність, зокрема: необхідно переглянути та відмінити дію застарілих нормативно-правових актів, що не відповідають реаліям сьогодення; скасувати суперечності та дублювання між окремими нормами законодавства тощо; актуальним є дослідження проблеми відповідальності за результати законотворчості.

4. Науковий підхід до вивчення питань законотворчості передбачає, насамперед, комплексне відображення його як незупинного процесу, який складається з певних взаємопов’язаних стадій. Автором пропонується законодавче закріплення структури законотворчого процесу, до якої, окрім стадій законодавчого процесу, необхідно віднести стадії прогнозування та планування у законотворчості, розробки концепції закону, тлумачення, оцінки ефективності застосування законодавства (моніторингу застосування чинного законодавства та правозастосувальної практики) тощо.

Для прогнозування ситуації у межах правового простору, скоординованості планування законотворчої діяльності пропонується розробити і прийняти науково-практичні рекомендації “Прогнозування і планування законотворчого процесу”, Державну програму законопроектних робіт (на кожні 5 років), створити Комісію з координації законотворчої діяльності.

Вищезазначені заходи з планування законотворчої діяльності мають ґрунтуватися, як відомо, на основі програмного документа, яким може слугувати Закон України “Про засади внутрішньої і зовнішньої політики України”, що може бути прийнятий на основі Конституції України.

Практичним втіленням ідей законодавчої політики в галузі законотворчості має стати нормативне закріплення необхідності підготовки науково обґрунтованих концепцій законопроектів. Автором запропоноване визначення концепції закону як аналітичної нормативної моделі з варіантами правової поведінки, приблизною структурою законопроекту, можливими наслідками та оцінкою ефективності дії закону. При цьому концепція розглядається як самостійний документ, який містить всебічне обґрунтування вибору оптимального варіанта розвязання проблеми, його економічної вартості та визначає теоретико-методологічні засади розробки відповідного закону.

Численні зміни до вже прийнятих законів є одним із індикаторів неналежної підготовки проектів, їх прийняття без відповідного економічного, фінансового, кримінологічного, лінгвістичного, екологічного, гендерного обґрунтування та прогнозування, оцінки ефективності, що зменшує їх вагу та значення, нівелює принцип загальнообовязковості закону.

Автор наголошує на необхідності встановлення обовязкового порядку проведення комплексної наукової експертизи проектів законів, яка має здійснюватись на основі відповідних Рекомендацій та Посібника.

Для усунення дублювання та неузгодженості під час внесення у порядку законодавчої ініціативи законопроектів вбачається доцільним створити у Верховній Раді України Національний реєстр законодавчих пропозицій, який закріплював би авторство учасників законотворчої діяльності, створював умови рівного доступу до інформації, забезпечував необхідний контроль за станом обговорення законопроекту в парламенті, сприяв активізації участі громадськості у законотворчому процесі, створював передумови для аналітичного його забезпечення.

Автором акцентується увага на необхідності вироблення ефективних механізмів гарантування належної якості законопроектів та запобігання негативним лобістським і корупційним проявам, зокрема: встановлення необхідного контролю над цими процесами шляхом прийняття Закону України “Про лобіювання в Україні”; створення у складі Апарату Верховної Ради України Експертної групи, завданням якої стала б попередня експертиза законопроектів на предмет наявності в них лобістських і корупціогенних статей; передбачення у Регламенті Верховної Ради України: обов’язковості експертизи в парламентських Комітеті з питань правової політики та Комітеті з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією законопроектів, стосовно яких Експертною групою був представлений висновок про наявність у них лобістських і корупціогенних статей; неможливості розгляду таких законопроектів у першому читанні без висновків названих комітетів; залучення до доопрацювання законопроектів незалежних експертів та представників громадських організацій.

Погіршення якості законів є також наслідком недодержання єдиної процедури їх розгляду та прийняття. До проблем парламентської законодавчої процедури, можна, зокрема, віднести: брак “тематичної організації” розгляду законопроектів; недостатність аналітичного супроводу законопроектів при їх розгляді в сесійному режимі тощо. Тому вбачається за доцільне передбачити у Регламенті тематичне групування законопроектів, що виносяться на розгляд пленарного засідання.

Варта уваги науковців проблема співвідношення повноважень Верховної Ради України, яка не наділена правом офіційного тлумачення законів, і Конституційного Суду України, який порушує межі законодавчої компетенції своїм правом відміняти неконституційні закони.

У процесі дослідження обґрунтовано необхідність активізації вивчення питань ефективності дії прийнятих законів шляхом моніторингу застосування законодавства та стану правозастосувальної практики, розробки загальної методології здійснення такого моніторингу, його обовязкового законодавчого закріплення з метою уніфікації та координації цієї діяльності; підтримано пропозицію запровадження Державної програми моніторингу законотворчої діяльності (концепцію якої підготовлено в Інституті законодавства Верховної Ради України). Автором пропонується для дослідження цих проблем застосовувати метод функціонально-правового аналізу – метод системного дослідження ефективності дії законів в процесі їх реалізації з огляду на якість, ступінь виконання покладених на нього функцій щодо регулювання відповідних суспільних відносин.

З метою активізації контрольної функції комітетів пропонується закріпити в Законі України “Про комітети Верховної Ради України” положення про функцію головного комітету здійснювати контроль за виконанням тих законів, проекти яких готувались комітетом. Для здійснення контрольної діяльності Верховної Ради України доцільно було б створити спеціальну Комісію з парламентського контролю за впровадженням законодавства, яка б узагальнювала досвід застосування законодавства, готувала пропозиції щодо необхідних змін. Автором пропонується також розглянути питання про створення розгалуженої мережі спеціалізованих структурних підрозділів з питань моніторингу.

5. Питання ефективності законотворчості слід розглядати також через призму наукового, нормативно-правового та організаційного забезпечення діяльності її учасників.

Особливу увагу необхідно звернути на шляхи підвищення ефективності діяльності Парламенту як єдиного законодавчого органу в державі, вдосконалення його внутрішньої структури. З цією метою потребує уточнення правовий статус комітетів Верховної Ради України, зменшення їх кількості для забезпечення принципу пропорційного представництва у комітетах членів фракцій, створення умов для залучення до законопроектної роботи комітетів вчених-юристів; залучення (на тендерних засадах) до підготовки законопроектів за кошти державного бюджету неурядових організацій, що займаються дослідницькою та аналітичною діяльністю; визначення правового статусу парламентської меншості (шляхом прийняття закону “Про парламентську опозицію”); закріплення на законодавчому рівні діяльності Погоджувальної ради депутатських фракцій Верховної Ради України; вдосконалення структури Апарату Верховної Ради України для забезпечення оптимального балансу між кількісним складом тієї частини Апарату, яка забезпечує діяльність органу законодавчої влади в цілому, а також кількісним складом секретаріатів комітетів, депутатських фракцій та особистих апаратів народних депутатів України.

З метою забезпечення реалізації принципу демократизму у законотворчості актуальним уявляється питання щодо надання громадянам статусу субєктів законотворчої діяльності. Потребує закріплення на законодавчому рівні правосубєктність народу як учасника законотворчого процесу шляхом прийняття Закону України “Про всеукраїнський референдум”. Також має бути створена спеціальна структура по запровадженню інформаційних заходів щодо правової освіти громадян з питань законотворчого процесу, їхньої безпосередньої участі у зазначеному процесі на різних стадіях його протікання.

Запропоновано розширення кола субєктів права законодавчої ініціативи за рахунок Верховного Суду України, комітетів Верховної Ради, а також вивчення питання про конституційне закріплення права народної законодавчої ініціативи.

6. Одним із емпіричних показників ефективності законотворчого процесу є стан чинного законодавства. Однак слід зазначити, що правове поле України не є досконалим, країна знаходиться в процесі формування якісно нової правової системи. Можливі шляхи щодо подолання існуючих проблем вбачаються у прийнятті Верховною Радою України: а) Класифікатора нормативно-правових актів України; б) Державної програми розвитку законодавства України (на 10 років); в) Національної програми кодифікації українського законодавства, створенні Національної кодифікаційної комісії; г) Зводу законів.

7. Ефективна робота щодо створення законів потребує вироблення та уніфікації єдиних техніко-юридичних правил та вимог їх підготовки, тому, на думку дисертанта, актуальним є вироблення та затвердження “Правил законодавчої техніки”. Ця проблема набуває особливого значення за умов інтенсивної законотворчої діяльності, характерної для сучасної України. Від її вирішення значною мірою залежать ефективність законодавства в цілому, правильне розуміння, обґрунтоване застосування законів, їх належний облік та систематизація.

Для ефективного використання законодавчої техніки як елементу законотворчої діяльності важливо, на думку дисертанта, закріпити на науково-теоретичному і практичному рівнях саме поняття “законодавча техніка” як системи юридичних засобів і прийомів створення, оформлення та систематизації законів.

Актуальним є дослідження та розвиток питання юридичної (законодавчої) термінології, оскільки поняття та терміни, які використовуються, утворюють своєрідний вихідний базис національного законодавства, є відправною точкою формування законодавчого