КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ ЕКОНОМІЧНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ім. Вадима Гетьмана

ЧЕХОВСЬКА ІРИНА ВАСИЛІВНА

УДК 351.711:338.46

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ РЕЖИМ

ДЕТІНІЗАЦІЇ ВІДНОСИН У СФЕРІ ВИРОБНИЦТВА ТА РЕАЛІЗАЦІЇ ЖИТЛОВО-КОМУНАЛЬНИХ ПОСЛУГ

Спеціальність 12.00.07 – адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ – 2006

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі адміністративного права та адміністративної діяльності Національної академії державної податкової служби України Державної податкової адміністрації України.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор

Попович Володимир Михайлович,

Національний університет державної податкової служби України, начальник Науково-дослідного центру з проблем оподаткування

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

Рябченко Олена Петрівна,

Харківський національний університет

внутрішніх справ МВС України,

начальник кафедри адміністративної діяльності органів внутрішніх справ

кандидат юридичних наук, доцент

Кофлан Василь Михайлович,

Фінансово-комерційний кооперативний коледж

ім. С. Граната, директор (м. Івано-Франківськ).

Провідна установа – Київський національний університет внутрішніх справ МВС України, кафедра адміністративного права, м. Київ.

Захист відбудеться 24 жовтня 2006 р. о ___ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук К 26.006.05 в Київському національному економічному університеті ім. Вадима Гетьмана за адресою: 03680, м. Київ, пр Перемоги, 54/1.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Київського національного економічного університету ім. Вадима Гетьмана за адресою: 03680, м. Київ, пр. Перемоги, 54/1, к.201.

Автореферат розісланий 19 вересня 2006 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради О.М. Мудра

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Сучасний стан відносин у житлово-комунальній сфері набув особливої економічної, соціальної та політичної гостроти. Про це свідчать періодичні техногенні катастрофи, які набувають дедалі загрозливіших масштабів, критичний екологічний та санітарно-епідеміологічний стан житлово-комунальної сфери (далі – ЖКС). Внаслідок цього, з одного боку, сформувалася тенденція стрімкого зниження кількості та якості житлово-комунальних послуг, з іншого - відбувається щорічне зростання цін на житлово-комунальні послуги, що супроводжується розповсюдженням тіньових економічних процесів. Крім занепаду ЖКС, формування тенденції зростання техногенних катастроф, ця ситуація продукує передумови виникнення правового нігілізму в населення щодо закону, влади і держави в цілому, зумовлює зростання конфліктно-напруженої ситуації в соціально-економічній сфері. На тлі зазначених негативних процесів виникає необхідність посилення адміністративно-правового регулювання стосовно вдосконалення організаційної та функціональної структури суб’єктів управління ЖКС як основи подолання кризового стану та детінізації житлово-комунальних відносин.

Актуальність теми дослідження. Становлення ринкової, соціально орієнтованої економіки вимагає нових підходів до регулювання такої важливої сфери, як житлово-комунальна. Надаючи фізичним і юридичним особам необхідні житлово-комунальні послуги, дана галузь суттєво впливає на життєвий рівень і повсякденний настрій майже всіх громадян України, забезпечує життєдіяльність суспільства та обумовлює стан соціальної напруги в сфері суспільних відносин у цілому. Відсутність належної координації дій державних органів, органів місцевого самоврядування, громадськості, недостатнє наукове, а, відповідно, й організаційне та адміністративно-правове забезпечення переходу галузі до ринкових відносин, непослідовність у прийнятті управлінських рішень щодо її структурних перетворень, призвели до втрати керованості цими процесами, сприяючи тінізації капіталооборотних відносин у ЖКС, подальшій її руйнації та системній кризі.

Необхідність пошуку нових науково-обґрунтованих концептуальних підходів щодо докорінних структурних перетворень, спрямованих на вдосконалення організаційно-правового механізму функціонування житлово-комунального господарства, який забезпечив би вихід галузі з системної соціально-економічної кризи, заклав економічні, організаційні та правові передумови детінізації капіталооборотних відносин, динамічний розвиток ЖКС, зумовлює проведення даного дослідження.

Теоретико-методологічне підґрунтя для виконання дисертаційного дослідження склали загальнотеоретичні наукові праці фахівців з адміністративного права і процесу, фінансового права, інформаційного права та теорії детінізації еконо-міки, зокрема: В.Б. Авер’янова, Б.П. Андресюка, О.Ф. Андрійко, А.В. Базелюка, О.М. Бандурки, В.Т. Білоуса, Ю.П. Битяка, Л.К. Воронової, І.П. Голосніченка, Р.А. Калюжного, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, Т.О. Коломоєць, В.В. Кравченка, Т.М. Кравцової, М.І. Комашка, О. Мандибури, Н.Р. Нижник, В.М. Поповича, М.О. Пухтинського, О.П. Рябченко, В.М. Селіванова, О. Турчинова, В.В. Цвєткова та інших.

У процесі дослідження використано основні положення та підходи щодо розв’язання проблем функціонування житлово-комунального господарства на ринкових засадах, розроблені в роботах зарубіжних учених Р. Белдвіна, Д. Гарднера, Т. Ділоренцо, Д. Лоран, К. Рабенхорста, С. Агапитова, В.О. Кірпічнікова, Р. Белоусова, О.С. Пузанова, К. Хербста, Є. Бонгак-Кухарчук та інших.

Враховано також праці вітчизняних науковців і практиків, присвячені ринковим трансформаціям ЖКС, серед яких слід відзначити роботи Б.І. Адамова, О.Ю. Кучеренка, О. Завади, А.В. Бабак, А.І. Безлюдова, І.Ф. Газізулліна, В.П. Ніколаєва, Г.І. Онищука, Н.І. Олійник, Л.Г. Кузьменко, Г.М. Семчука, Т.М. Строкань, В.Г. Святоцької, І.А. Пастухова, М.В. Пітцика, М.І. Федуняк, Н.М. Лисенко, К.Р. Сафіуліної, О.Б. Лотоцького, Г.Г. Кухти та інших.

Не зменшуючи ролі й значущості робіт вищезазначених науковців, необхідно визнати, що далеко не всі проблеми піддані необхідному аналізу, узагальненню і відповідному відображенню. Так, практично відсутні комплексні дослідження організації та адміністративно-правового регулювання відносин у сфері виробництва і реалізації житлово-комунальних послуг (далі – ЖКП), не здійснювався аналіз причин й умов тінізації даної сфери відносин, не проводився аналіз діяльності органів–суб’єктів управління і господарювання у сфері виробництва і реалізації ЖКП. Відсутні також публікації щодо розробки комплексної системи заходів протидії правопорушенням у ЖКС, створення організаційних, правових та економічних передумов, які робили б невигідним функціонування суб’єктів ЖКС поза легальною економічною діяльністю, сприяли б на цій основі подоланню кризового стану й динамічному розвитку суспільних відносин у житлово-комунальній сфері. Для адекватного відображення кризового стану та тіньових процесів у сфері виробництва і реалізації ЖКП, успішного розв’язання проблем детінізації житлово-комунальних відносин і виходу галузі з кризи необхідне відповідне наукове обґрунтування шляхів розв’язання проблемної ситуації та формування на цій основі комплексного адміністративно-правового режиму функціонування органів державного, корпоративного, громадського, управління, вдосконалення документообігу та його інформаційно-аналітичного забезпечення, адміністративного законодавства у сфері виробництва та реалізації ЖКП.

Зазначені вище проблеми, що мають місце в ЖКС, та необхідність пошуку шляхів їх розв’язання зумовили вибір теми дисертаційного дослідження, лягли в основу визначення його мети та завдань.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами.

Тема дисертаційної роботи є складовою науково-дослідної роботи „Тіньова економіка: структура, масштаби, фінансово-правові засоби протидії” (державний реєстраційний № U006463) Науково-дослідного інституту фінансового права Національної академії державної податкової служби України.

Роль автора у виконанні науково-дослідної роботи полягає в комплексному дослідженні функцій та структури органів - суб’єктів управління ЖКС, джерел і способів тіньових проявів у ЖКС та в наданні пропозицій щодо розробки комплексної системи заходів протидії тіньовим проявам у ЖКС, створення організаційних, правових та економічних передумов добровільного повернення суб'єктів господарювання з тіньового в легальний сектор економічної діяльності.

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає у розробці організаційних та адміністративно-правових засад виходу житлово-комунального господарства країни з кризи, створенні передумов детінізації відносин у сфері виробництва та реалізації ЖКП.

Досягнення поставленої мети зумовило необхідність вирішення наступних завдань: 

провести аналіз сучасного стану розвитку ЖКС, визначити недоліки організації та адміністративно-правового регулювання відносин у сфері виробництва і реалізації ЖКП, рівень, причини та умови тінізації даної сфери відносин; 

розкрити сутність детінізації відносин у ЖКС; 

класифікувати суб’єктів детінізації відносин у досліджуваній сфері, виходячи з того, що їх класифікація дозволяє сформувати цілісне уявлення про стан організаційної та функціональної інфраструктури адміністративно-правового забезпечення функціонування ЖКС; 

здійснити аналіз документообігу, що відображає капіталообіг сфери виробництва та реалізації ЖКП, реєстраційно-дозвільної діяльності органів державного управління у цій сфері, на основі чого визначити структуру джерел тіньових відносин, способи та фактори їх відтворення, методи їх локалізації; 

визначити соціально-політичні, організаційні, адміністративно-правові, економічні передумови детінізації сфери виробництва та реалізації ЖКП і шляхи вдосконалення організаційно-правової інфраструктури протидії правопорушенням у зазначеній сфері; 

розкрити сутність та особливості адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері виробництва і реалізації ЖКП;  

визначити особливості провадження в справах про адміністративні правопорушення та за зверненнями громадян у сфері виробництва і реалізації ЖКП; 

окреслити проблеми, напрями та перспективи удосконалення адміністративно-правового регулювання житлово-комунальних відносин.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, пов’язані з виробництвом і реалізацією житлово-комунальних послуг.

Предметом дослідження є стан організаційного та адміністративно-правового забезпечення виробництва і реалізації ЖКП, пов’язаний з ними тіньовий капіталообіг та документообіг.

Методи дослідження. У процесі проведення наукового дослідження використовувалися такі методи: –

наукової абстракції та системний – були застосовані для узагальнення сучасного стану сфери виробництва та реалізації ЖКП, розкриття сутності та принципів управління зазначеною сферою, визначення системи управлінських заходів з метою її реформування; –

порівняльного аналізу – за допомогою якого виділено найбільш суттєві аспекти детінізації відносин у ЖКС у країнах Європи й Америки та обґрунтовано доцільність їх застосування в Україні (підрозділ 1.2);–

системно-структурний та формально-догматичний дозволив дослідити й класифікувати джерела, способи та фактори відтворення тіньових відносин, визначити сутність і стан організаційно-правової інфраструктури детінізації відносин у сфері виробництва та реалізації ЖКП (підрозділи 2.1; 2.2; 2.3; 3.1);–

функціонального аналізу – за його допомогою визначено існуючі функції органів - суб’єктів управління, спрямовані на регулювання відносин у ЖКС та досліджено їх існування, ефективність і продуктивність виконання покладених на них завдань та ін., що дозволило визначити методологічні засади та принципи, яких необхідно дотримуватися при удосконаленні організаційно-управлінської складової інфраструктури детінізації відносин у сфері виробництва та реалізації ЖКП (підрозділи 1.3; 3.1);–

спеціальні наукові методи, такі як: формально-юридичний, порівняльно-правовий та метод правових аналогій – використовувалися для дослідження нормативно-правової бази адміністративної відповідальності у ЖКС та розробки пропозицій щодо її вдосконалення (підрозділ 3.3);–

узагальнення – застосовувався для формулювання рекомендацій і пропозицій щодо створення передумов детінізації відносин у досліджуваній сфері та вдосконалення організаційно-правової інфраструктури протидії тіньовим проявам.

У роботі також використані методи порівняльного аналізу, догматичний, діалектичний, статистичного аналізу, екстраполяції та анкетування.

Практичну основу дослідження склали положення Конституції та законів України, постанов Верховної Ради України, актів Президента України, Кабінету Міністрів Украї-ни, відповідних органів державної влади та місцевого самоврядування в Україні, ана-літичні матеріали, звіти Міністерства економіки України, Міністерства фінансів Украї-ни, Антимонопольного комітету України; Головного контрольно-ревізійного управ-ління; Рахункової палати України; Державного комітету України з питань житлово-комунального господарства, інших міністерств і відомств; публікації вітчизняних і за-кордонних наукових організацій та вчених, присвячені дослідженню ЖКС, а також мате-ріали соціологічних опитувань, проведених дисертанткою (проанкетовано 148 громадян).

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим у вітчизняній юридичній науці комплексним дослідженням стану адміністративно-правового режиму детінізації відносин у сфері виробництва та реалізації ЖКП. Основні результати проведеного дослідження становлять наукову новизну і характеризуються такими науковими висновками та положеннями:

Вперше: 

сформульовано поняття „адміністративно-правовий режим детінізації відносин у сфері виробництва та реалізації житлово-комунальних послуг” – це встановлений адміністративним правом порядок регулювання житлово-комунальних відносин у державі, що включає систему органів-суб’єктів державного та громадського управління, місцевого самоврядування, їх організаційну, функціональну та правову інфраструктуру, спрямований на ефективну реалізацію функцій управління з метою розвитку ЖКС, подолання кризових явищ, детінізацію відносин, протидію правопорушенням у сфері виробництва і реалізації ЖКП; 

розроблено ряд інших понять, таких як: „тіньовий оборот у сфері виробництва та реалізації житлово-комунальних послуг”, „детінізація відносин у сфері виробництва та реалізації житлово-комунальних послуг”, „комплексна система детінізації відносин у сфері виробництва та реалізації житлово-комунальних послуг”, „фактори відтворення тіньових відносин у сфері виробництва та реалізації житлово-комунальних послуг”;  

здійснено класифікацію основних джерел тіньових відносин, способів тіньових проявів у ЖКС та охарактеризовано склад адміністративних правопорушень у ЖКС. Визначено загальні та специфічні фактори відтворення тіньових відносин у сфері виробництва та реалізації ЖКП; 

доведено доцільність створення відділу в справах об’єднань співвласників багатоквартирних будинків як структурного підрозділу міськвиконкому. Розроблено проект Положення про даний відділ; 

аргументовано необхідність створення комплексної комп’ютерної системи та запропонована структура інформаційно-аналітичного забезпечення контролю за дотриманням законодавства у сфері виробництва та реалізації ЖКП; 

розроблено зміни та доповнення до законів України “Про органи самоорганізації населення”; “Про місцеві державні адміністрації”; “Про місцеве самоврядування в Україні”; “Про житлово-комунальні послуги”; “Про об’єднання співвласників багатоквартирного будинку”, спрямовані на гармонізацію, розвиток і детінізацію житлово-комунальних відносин; 

визначено особливості провадження в справах про адміністративні правопорушення у сфері виробництва та реалізації ЖКП; 

сформульовано та обґрунтовано пропозиції щодо вдосконалення адміністративно-деліктного законодавства у сфері виробництва та реалізації ЖКП; 

розроблено методичні рекомендації, що складаються з конкретних організаційних, аміністративно- та інформаційно-правових заходів, впровадження яких дозволить сформувати комплексну багаторівневу систему управління, контролю й детінізації житлово-комунальних відносин.

Набули подальшого розвитку: 

положення щодо недоцільності проведеної реорганізації Держжитлокомунгоспу України у Міністерство будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України; 

пропозиція щодо необхідності створення науково-методичного центру підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації кадрів – представників органів місцевого самоврядування, самоорганізації населення та об’єднань співвласників багатоквартирних будинків;

класифікація суб’єктів детінізації відносин у ЖКС;

Удосконалено: 

механізм адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері виробництва та реалізації ЖКП шляхом обґрунтування та розробки пропозицій щодо внесення змін до ст. 164 КУпАП у частині встановлення адміністративних стягнень за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності; 

процедури, пов’язані із фіксацією дій та документообігом у межах провадження за зверненнями громадян.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони можуть бути використані: 

у науково-дослідній сфері: положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшої наукової розробки нових напрямів удосконалення організаційного та адміністративно-правового забезпечення управління економічними і соціальними процесами, прогнозування і попередження тіньових відносин, що вини-кають у результаті необґрунтованих управлінських рішень у процесі трансформації соціально-економічних відносин; матеріали дисертації можуть бути включені як окремий розділ в „Особливу частину” Теорії детінізації економіки та використовуватись у науково-дослідній роботі студентів, аспірантів та інших дослідників (акт про впровадження результатів дисертаційного дослідження НДІ ФП від 30 грудня 2004 року № );

у навчальному процесі: результати дослідження використані при викладанні курсів „Адміністративне право”, „Державне управління” (акт впровадження в навчальний процес Національної академії ДПС України матеріалів дисертаційного дослідження від 21 листопада 2005 р. №3557/01-12);

у правовиховній сфері: методичні рекомендації, висновки та пропозиції можуть використовуватися для роботи з підвищення рівня правової культури органів – суб’єктів управління і господарювання у ЖКС (довідка Ірпінської міської ради Київської області про впровадження результатів наукового дослідження від 12 вересня 2005 року № 44);

у правозастосовній діяльності: класифікація й економіко-правова характеристика джерел і способів тіньових проявів, розкриття їх об’єктно-технологічного та суб’єктного складу підвищить рівень підготовки та перепідготовки кадрів, що дозволить підняти ефективність роботи практичних підрозділів фіскальних і правоохоронних органів та органів місцевого самоврядування (акт ДПА в Житомирській області від 18 серпня 2005 року № /10/27-009 та акт ДПІ в м. Ірпінь від 20 вересня 2005 року про впровадження та реалізацію наукових досліджень).

Особистий внесок здобувача. Дисертація виконана особисто автором. Пропозиції та положення дисертації базуються на власних дослідженнях здобувача, критичному аналізі наукових і нормативних джерел. Окремі питання дисертації порушуються вперше, інші розглядаються по-новому.

Апробація результатів дисертації. Дисертація обговорена на розширеному засіданні кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності Національної академії ДПС України. Основні положення та результати дослідження виголошені у формі доповідей на чотирьох Міжнародних науково-практичних конференціях, трьох науково-практичних конференціях, основними з яких є: “Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління” (м. Київ, 28 травня 2004 р.), “Запорізькі правові читання” (м. Запоріжжя, 30 червня – 1 липня 2004 р.) “Актуальні проблеми протидії економічній злочинності, тінізації та корупції в умовах формування ринкової економіки в Україні” (м. Львів, 30 вересня 2005 р.); Міжнародному науково-практичному семінарі “Тіньова економіка в інфраструктурі організованої злочинності” (м. Одеса, 23 вересня 2004 р.).

Публікації. Результати дослідження висвітлено у восьми публікаціях без співавторства, зокрема: в п'яти статтях у наукових фахових виданнях з юридичних наук, одній статті в іншому юридичному виданні, а також у двох збірниках тез науково-практичних конференцій.

Структура дисертації. Відповідно до мети, завдань, предмета і логіки дослідження дисертація складається із вступу, трьох розділів, що включають дев’ять підрозділів, висновків, списку використаних джерел (265 найменувань) і додатків (п'ятнадцять). Обсяг дисертації з додатками складає 269 сторінок, із них основного тексту – 197 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено проблемну ситуацію, рівень її розробки, зв’язок із науковими програмами і планами, мету, завдання, об’єкт, предмет, методи дослідження, наукову новизну одержаних результатів, особистий внесок здобувача для їх отримання, апробацію результатів дослідження, публікації, структуру та повний обсяг дисертації.

Перший розділ „Житлово-комунальні послуги як сфера тіньової діяльності та об’єкт адміністративно-правового регулювання детінізації житлово-комунальних відносин”

Здійснюється аналіз сучасного стану розвитку ЖКС, визначаються недоліки організації та адміністративно-правового регулювання відносин у сфері виробництва і реалізації ЖКП, рівень, причини й умови тінізації даної сфери відносин. На основі цього визначається проблемна ситуація, відображається її вплив на стан детінізації відносин у даній сфері, визначаються напрями детінізації, здійснюється класифікація та аналі-зується діяльність суб’єктів детінізації відносин у сфері виробництва і реалізації ЖКП.

У першому підрозділі „Організація виробництва та реалізації житлово-комунальних послуг як об’єкт тіньових відносин” досліджується стан організації виробництва та реалізації ЖКП, розкриваються чинники, що призвели до кризового стану галузі та тінізації капіталооборотних відносин у ЖКС. Серед окремих об’єктивних економічних і організаційно-правових чинників є також незадовільне наукове, а відповідно і організаційне та адміністративно-правове забезпечення діяльності підприємств ЖКС стосовно співвідношення державного та громадського управління, а також відставання розвитку ринкової саморегуляції у сфері виробництва та реалізації ЖКП. Зазначається, що найбільш потужними й небезпечними серед джерел відтворення тіньових відносин у ЖКС є процес встановлення цін/тарифів на ЖКП, нормативів і норм їх споживання, їх кількісних та якісних характеристик.

У дисертації наводиться класифікація ЖКП та вказується, що тіньовий оборот у сфері виробництва та реалізації ЖКП – це економічні операції, пов’язані з виробництвом і реалізацією ЖКП, фінансові результати яких частково або повністю приховуються від державного обліку та оподаткування.

На основі дослідження тіньових відносин, їх впливу на техногенні та інші негативні процеси, аналізу функцій державного управління, спрямованих на подолання кризових явищ у ЖКС, виокремлено пріоритетні функції контролю та регулювання і доведено, що з метою розвитку ринкової саморегуляції та громадського управління, держава повинна оптимізувати адміністративно-правовий режим (далі – АПР) у ЖКС, спрямований на створення організаційно-правової інфраструктури подолання кризових явищ, детінізацію відносин і на цій основі розвитку сфери виробництва та реалізації ЖКП. Наводиться характеристика методів державного регулювання та ринкової саморегуляції у ЖКС, визначаються найбільш ефективні з них щодо регулювання суспільних відносин у досліджуваній сфері. Ними є як адміністративні (санкції, штрафи, ліцензії, норми, стандарти тощо), так і економічні (ціноутворення, оподаткування, інвестування, пільги, субсидіювання та ін.), а також універсальні методи державного управління такі як переконання і примус. Доведено, що сучасний кризовий стан ЖКС свідчить про дисбаланс у застосуванні адміністративних і економічних методів впливу за очевидної переваги перших. Не ефективне ж застосування методів локалізації джерел тіньової економіки сприяло значній тінізації житлово-комунальних відносин (далі – ЖКВ).

У другому підрозділі „Поняття детінізації відносин у сфері виробництва і реалізації житлово-комунальних послуг та світовий досвід її організації” визначено поняття „детінізація відносин у сфері виробництва та реалізації житлово-комунальних послуг”, досліджено специфіку змісту основних напрямів формування комплексної системи детінізації відносин у сфері виробництва та реалізації ЖКП, зумовлених особливостями регулювання цієї сфери. Сформульовано поняття „комплексна система детінізації відносин у сфері виробництва та реалізації ЖКП”.

Досліджено принципи адміністративного права, регулювання взаємовідносин у ЖКС, що визначені у Загальнодержавній програмі реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 20042010 роки, та встановлено принципи детінізації відносин у досліджуваній сфері, класифіковано їх на загальні та специфічні. Доведено, що вони взаємопов’язані між собою і тому надзвичайно важливим є їх комплексне, системне застосування у взаємозв’язку та взаємозалежності одне від одного.

Узагальнення зарубіжного досвіду детінізації відносин у ЖКС та її організації дозволило окреслити відмінності та недоліки вітчизняного організаційно-правового механізму функціонування житлово-комунального господарства та намітити основні напрями аналізу, розкриття і розв’язання окреслених проблем, враховуючи при цьому національні особливості та специфіку.

У третьому підрозділі „Класифікація суб’єктів детінізації відносин у сфері виробництва та реалізації житлово-комунальних послуг” здійснено класифікацію суб’єктів управління у сфері виробництва та реалізації ЖКП, завдяки чому виявлено взаємозв’язки та вплив організаційного й адміністративно-правового забезпечення на кризовий стан і відтворення тіньових відносин у ЖКС. Встановлена необхідність вдосконалення організаційного, адміністративно-, інформаційно- та фінансово-правового регулювання відносин у сфері виробництва та реалізації ЖКП. Доведено, що заходи, які були здійснені у ході проведення адміністративної реформи в досліджуваній галузі, мали формальний характер і не призвели до удосконалення функціональної та організаційної інфраструктури органів – суб’єктів управління у ЖКС, оскільки здійснювалися безсистемно, непослідовно, без попереднього визначення причин проблемної ситуації, що її зумовили, необхідних напрямів зміни оргструктури і функцій цих органів. Автор звертає увагу на головні завдання, які визначені у Загальнодержавній програмі реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 20042010 роки, і доводить, що реалізація їх можлива за умови підвищення ефективності управління, яке потребує здійснення фун-кціонального аналізу діяльності органів виконавчої влади щодо ЖКС стосовно усу-нення зайвих організаційних структур, їх функцій, забезпечення діяльності цих органів реальними правами і обов’язками, механізмами реалізації поставлених завдань і встановлення контролю над стихійними ринковими процесами у ЖКС.

Досліджуючи структуру органів громадського самоврядування та стан їх діяльності, авторка обґрунтовує висновок про їх недієвість через обмеженість функцій управління і контролю у ЖКС. Аналіз статистичного матеріалу, нормативно-правової бази та проведене соціологічне дослідження дозволили з’ясувати причини повільного створення об’єднань співвласників багатоквартирних будинків (далі – ОСББ), які на даному етапі розвитку ЖКП повинні збалансувати державний адміністративно-правовий з громадським режимом управління, а з часом, поетапно, взяти на себе всю повноту управління у ЖКС. Для розв’язання цієї проблеми запропоновані конкретні зміни та доповнення до законів України “Про органи самоорганізації населення”, “Про об’єднання співвласників багатоквартирного будинку” та доведено необхідність створення відділу в справах об’єднань співвласників багатоквартирних будинків як структурного підрозділу міськвиконкому.

Другий розділ “Поняття, структура, класифікація джерел, способів і факторів відтворення тіньових відносин у сфері виробництва та реалізації житлово-комунальних послуг” складається із трьох підрозділів і передбачає аналіз джерел тіньових відносин у сфері виробництва та реалізації ЖКП, способів і факторів їх відтворення.

У першому підрозділі “Поняття, види, структура, класифікація джерел тіньо-вих відносин та способів тіньових проявів у сфері виробництва та реалізації житлово-комунальних послуг” за допомогою методу екстраполяції раніше отриманих іншими вченими знань визначено поняття „тіньові відносини у сфері виробництва та реалізації ЖКП” це відносини державно-управлінського, економіко-правового характеру, що виникають внаслідок девіантної поведінки суб’єктів виробництва та реалізації ЖКП або службових осіб органів державного, громадського управління та місцевого самоврядування при виконанні регуляторних, реєстраційно-дозвільних і контрольних функцій.

Здійснюється класифікація джерел тіньових відносин за ознаками державно-управлінського та економічного характеру у сфері, що досліджується, виокремлюються їх види і підвиди, які за своєю соціальною природою та рівнем суспільної небезпеки належать до соціально-перемінних, новоутворених соціально-негативних і антисоціальних джерел підпільного сектору тіньової економіки. За допомогою системно-структурного та формально-догматичного методів визначено, класифіковано й охарактеризовано способи вчинення правопорушень у ЖКС. Встановлено, що найбільш небезпечними є корупційні та інші протиправні діяння посадових осіб реєстраційно-дозвільних, правоохоронних та контрольних органів, які вуалюються під недогляд чи службову недбалість. Суб’єктами тіньових проявів у ЖКС можуть бути: суб’єкти господарювання у ЖКС, посадові особи реєстраційно-дозвільних і контролюючих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування.

У другому підрозділі “Визначення, класифікація та характеристика факторів відтворення тіньових відносин у сфері виробництва та реалізації житлово-комунальних послуг” за допомогою системного аналізу досліджено організаційне та адміністративно-правове забезпечення ЖКС. На основі цього визначено ряд факторів, що безпосередньо сприяють відтворенню тіньових відносин. Класифіковано ці фактори за змістом: управлінські, правові, соціально-економічні, політичні, морально-психологічні. Наведено характеристику кожного з факторів відтворення тіньових відносин у ЖКС, розроблено пропозиції щодо їх усунення. За результатами дослідження сформульовано визначення факторів відтворення тіньових відносин у сфері виробництва та реалізації ЖКП. Це об’єктивно обумовлені причини й умови управлінського, правового, соціально-економічного, політичного та морально-психологічного характеру, що прямо або опосередковано сприяють виникненню правопорушень у ЖКС.

Третій розділ “Елементи адміністративно-правового режиму детінізації відносин у сфері виробництва та реалізації житлово-комунальних по-слуг” присвячений комплексному дослідженню науково обґрунтованих підходів до створення збалансованого адміністративно-правового режиму в ЖКС, спрямованого на створення організаційно-правової інфраструктури детінізації відносин у ЖКС.

У першому підрозділі „Організація процесу формування передумов детінізації відносин у сфері виробництва та реалізації житлово-комунальних послуг” здійснено аналіз понять „адміністративно-правовий режим” та „детінізація відносин у сфері виробництва та реалізації ЖКП”, сформульовано поняття „адміністративно-правовий режим детінізації відносин у сфері виробництва та реалізації ЖКП”. Досліджено його елементи. Запропоновані науково-обґрунтовані підходи до створення збалансованого адміністративно-правового режиму детінізації відносин у сфері виробництва та реалізації ЖКП серед яких: удосконалення механізму регулювання тарифів на ЖКП; проведення муніципальної реформи та врегулювання відносин власності між територіальними громадами та місцевими органами виконавчої влади; впровадження системи корпоративного управління ЖКС; вдосконалення механізму фінансування видатків, передбачених у Державному бюджеті України на оплату ЖКП, діючої системи соціального захисту населення та системи контролю щодо цільового використання бюджетних коштів; створення всеукраїнської бази інвестиційних проектів та сприяння залученню інвестицій у розвиток ЖКС; удосконалення правового регулювання інноваційної діяльності у ЖКС; запровадження ефективного менеджменту ЖКС; розробка та затвердження кількісних та якісних стандартів надання ЖКП; створення науково-теоретичної бази щодо побудови превентивних механізмів у процесі організаційно-правового забезпечення інфраструктури детінізації у ЖКС.

Здійснення структурно-функціонального аналізу діяльності органів – суб’єктів управління у ЖКС дозволило визначити їх місце, роль, методи, засоби й основні напрями протидії тіньовим проявам у ЖКС. Результати проведення структурно-функціонального аналізу з використанням порівняльно-правового методу пізнання дозволили зробити ряд висновків і сформулювати пропозиції: 1) щодо недоцільності здійснення реорганізації Держжитлокомунгоспу України у Міністерство будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України; 2) щодо необхідності здійснення чіткого розмежування повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Запропоновано зміни та доповнення до законів України: “Про місцеві державні адміністрації”, “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про житлово-комунальні послуги”; 3) щодо необхідності розширення функцій та повноважень органів самоорганізації населення (далі ОСН). Це дозволить мінімізувати тіньові прояви шляхом запровадження громадського контролю та зробити більш прозорим процес прийняття рішень з проблемних питань ЖКС, активно залучати громадськість до їх вирішення; 4) закріплення у статі 10 Закону України “Про об’єднання співвласників багатоквартирного будинку” обов’язків членів Правління та мешканців об’єднань співвласників багатоквартирних будинків (далі – ОСББ) дозволить здійснювати контроль за їх виконанням та чітко визначить їх права; 5) створення науково-методичного центру підготовки кадрів для органів місцевого самоврядування, самоорганізації населення, ОСББ сприятиме формуванню менталітету посадових осіб місцевого самоврядування як представників територіальної громади, підвищенню дієвості та професіоналізму органів самоорганізації населення, активізації та формуванню професійних представників ОСББ.

У другому підрозділі “Вдосконалення документообігу в сфері виробництва та реалізації житлово-комунальних послуг та його інформаційно-аналітичного забезпечення” здійснюється аналіз та визначається структура і специфіка документообігу, що супроводжує капіталообіг у ЖКС. Це дозволило сформулювати ряд висновків, урахування яких сприятиме вдосконаленню документообігу в досліджуваній сфері, а саме: 1) відсутність дієвої системи контролю щодо дотримання порядку ведення бухгалтерського обліку та фінансової звітності житлово-комунальними підприємствами сприяє тінізації ЖКВ; 2) недосконалий механізм державного регулювання цін і тарифів, встановлення та затвердження норм, стандартів споживання ЖКП, а також відсутність належного контролю за їх дотриманням сприяє скоєнню обману споживачів, податкових та інших правопорушень у ЖКС; 3) постанови Кабінету Міністрів України “Про затвердження Правил надання послуг з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення та типового договору про надання послуг з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення” від 21 липня 2005 року № та “Про затвердження Порядку формування тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій і типового договору про надання послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій” від 12 липня 2005 року № , що передбачають укладання договорів про надання ЖКП, носять декларативний характер, що дає можливість суб’єктам господарювання у ЖКС не укладати договори із споживачами і не визначати вичерпного переліку ЖКП, які мають надаватися споживачам, їх ціну/тариф, стандарти якості, обсяг і норми споживання, механізм повернення коштів у випадку ненадання послуг або ж неякісного їх надання тощо; 4) встановлення та затвердження на загальнодержавному рівні нормативів, норм, стандартів і правил, що застосовуються при визначенні ліцензійних умов провадження господарської діяльності у ЖКС, а також затвердження переліку ЖКП, що підлягатимуть сертифікації, визначення порядку видачі та позбавлення сертифіката та строку його дії сприятиме протидії порушенню прав споживачів ЖКП.

Доведено необхідність створення комплексної комп’ютерної системи інформаційно-аналітичного забезпечення (далі – ККС ІАЗ) контролю за дотриманням законодавства у сфері виробництва та реалізації ЖКП. Запропонована структура ККС ІАЗ, що повинна включати такі складові: 1) інформаційно-аналітичну систему обліку, моніторингу й обороту об’єктів комунальної власності; 2) автоматизовану комп’ютерну інформаційну систему контролю кількості та якості наданих ЖКП; 3) єдину систему нарахування, збору, обліку та розщеплення платежів населення за ЖКП.

У третьому підрозділі „Адміністративна відповідальність за правопорушення у сфері виробництва та реалізації житлово-комунальних послуг” визначаються структура, види адміністративних деліктів і поняття адміністративної відповідальності у сфері виробництва та реалізації ЖКП.

У дисертації вказується, що адміністративна відповідальність за правопорушення у сфері виробництва та реалізації ЖКП – це застосування до осіб, які вчинили адміністративні проступки у зазначеній сфері, адміністративних стягнень, що тягнуть за собою для цих осіб негативні наслідки майнового, морального, особистого чи іншого характеру і накладаються уповноваженими на те органами чи посадовими особами на підставах і у порядку, встановлених нормами адміністративного права з метою попередження та припинення адміністративних правопорушень у зазначеній сфері.

Здійснено аналіз елементів складу адміністративного правопорушення у ЖКС: суб’єкту, суб’єктивної сторони, об’єкту, об’єктивної сторони та проблем адміністративно-правової кваліфікації правопорушень у ЖКС. За законами систематики та формальної логіки до адміністративних правопорушень, де родовим об’єктом є ЖКП, віднесено такі склади проступків чинного Кодексу України про адміністративні правопорушення: „Порушення санітарно-гігієнічних вимог і санітарно-протиепідемічних правил і норм” (ст. КУпАП); „Дрібне розкрадання державного або колективного майна” (ст.  КУпАП); „Порушення правил охорони водних ресурсів” (ст.59 КУпАП); „Порушення правил водокористування” (ст.60 КУпАП); „Порушення правил користування жилими будинками і жилими приміщеннями” (ст.150 КУпАП); „Порушення правил благоустрою територій міст та інших населених пунктів” (ст. КУпАП); „Знищення або пошкодження зелених насаджень або інших об’єктів озеленення населених пунктів” (ст. 153 КУпАП); „Порушення правил тримання котів і собак” (ст. КУпАП); „Порушення порядку проведення розрахунків із споживачами” (ст.  КУпАП); „Порушення законодавства про захист прав споживачів” (ст. КУпАП); „Порушення порядку заняття підприємницькою діяльністю” (ст. КУпАП); „Ухилення від подання декларації про доходи” (ст.164-1КУпАП); „Порушення законодавства з фінансових питань” (ст. КУпАП); „Порушення законодавства про бюджетну систему України” (ст. КУпАП); „Порушення порядку формування та застосування цін і тарифів” (ст. КУпАП); „Зловживання монопольним становищем на ринку” (ст. КУпАП); „Випуск і реалізація продукції, яка не відповідає вимогам стандартів” (ст. КУпАП); „Виконання робіт, надання послуг громадянам-споживачам, що не відповідають вимогам стандартів, норм і правил” (ст. 168-1 КУпАП); „Недодержання стандартів при транспортуванні, зберіганні і використанні продукції” (ст. КУпАП); „Порушення умов і правил проведення повірки і калібрування засобів вимірювальної техніки та виконання вимірювань”ст.  КУпАП); „Порушення правил застосування вимірювальної техніки” (ст. КУпАП); „Ухилення від виконання законних вимог посадових осіб Державного комітету України у справах захисту прав споживачів та його органів” (ст. 88-2 КУпАП); „Невиконання вимог органів державного контролю за цінами” (ст. КУпАП); „Невиконання законних вимог посадових осіб органів Державного комітету України по стандартизації, метрології та сертифікації” (ст. КУпАП); „Невиконання постанов, розпоряджень, приписів, висновків, а також інших законних вимог посадових осіб органів, установ і закладів державної санітарно-епідеміологічної служби” (ст. КУпАП). У дисертації зазначається, що на основі проведеного дослідження можна дійти висновку, що зміст ст. КУпАП „Порушення порядку заняття підприємницькою діяльністю” – неповний і його слід доповнити пп. і 3, які викласти у такій редакції: „...Порушення суб’єктом підприємницької діяльності ліцензійних умов провадження господарської діяльності тягне за собою накладання штрафу від п’яти до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Невжиття заходів щодо ліквідації порушень та повторне порушення суб’єктом підприємницької діяльності ліцензійних умов тягне за собою накладання штрафу від десяти до п’ятнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян та позбавлення ліцензії”.

У четвертому підрозділі „Особливості провадження в справах про адміністративні правопорушення та проваджень за зверненнями громадян у сфері виробництва та реалізації житлово-комунальних послуг” аналізується порядок провадження в справах про адміністративні правопорушення у сфері виробництва та реалізації ЖКП та висвітлюються особливості, що мають місце порівняно з іншими провадженнями. Визначено велику кількість органів (посадових осіб), які мають право складати протокол про адміністративні правопорушення у ЖКС, разом з тим звернуто увагу на відсутність у цьому переліку органів (посадових осіб) Держжитлокомунгоспу України. Доведено необхідність включення до вищезгаданого переліку органів (посадових осіб) Держжитлокомунгоспу України та запропоновано внести зміни у ч.1 ст. КУпАП включивши до неї абзац 9, який викласти у такій редакції: „органів Державного комітету України з питань житлово-комунального господарства (статті 150; ; 164; 168-1; 170; 171-1; 172)”. Слід також розробити і затвердити Інструкцію з оформлення органами Держжитлокомунгоспу України матеріалів про адміністративні правопорушення у ЖКС. Зазначена Інструкція повинна містити порядок оформлення матеріалів про адміністративне правопорушення (правила оформлення протоколу; його зміст; місце складання протоколу; відомості про особу, яка його склала, та про порушника, свідків, якщо вони є; відомості про місце і час розгляду справи про адміністративне правопорушення); розгляд справ про адміністративне правопорушення; діловодство в справах про адміністративне правопорушення. Особливу увагу приділено провадженням за заявами і скаргами громадян-споживачів ЖКП. Доведено, що мають місце порушення норм Закону України „Про звернення громадян”, що встановлюють порядок розгляду і провадження за заявами і скаргами. Визначено недоліки самої організації розгляду звернень громадян і доведено, що такий стан справ обумовлений відсутністю відповідальності у КУпАП за порушення законодавства про звернення громадян. Автор підтримує думку науковців щодо необхідності доповнення КУпАП статтею 186-7, яка має бути присвячена відповідальності за порушення законодавства про звернення громадян.

У дисертації висвітлюються також проблеми щодо виконання постанов про адміністративні проступки у сфері виробництва та реалізації ЖКП і пропонуються шляхи їх вирішення.

ВИСНОВКИ

У дисертації проведено теоретичне узагальнення та пропонується нове вирішення наукового завдання щодо теоретичних і практичних засад створення передумов детінізації відносин у ЖКС та удосконалення організаційно-правової інфраструктури протидії тіньовим проявам шляхом удосконалення адміністративно-правового режиму детінізації відносин у сфері виробництва та реалізації ЖКП. Відповідно до поставленої мети дисертації визначено недоліки організації та адміністративно-правового регулювання відносин у ЖКС, рівень, причини й умови тінізації даної сфери відносин; здійснено класифікацію джерел, способів і факторів відтворення тіньових відносин; сформульовано пропозиції щодо їх усунення, обґрунтовано пропозиції щодо вдосконалення адміністративного законодавства у сфері виробництва та реалізації ЖКП.

На основі проведеного дослідження сформульовано такі висновки:

1. У ході соціально-економічних перетворень у ЖКС спостерігається суперечливий процес: держава то посилювала організаційне та адміністративно-правове регулювання, то, фактично, самоусувалася або різко знижувала свій вплив на управління соціально-економічними процесами у ЖКС. Не було забезпечено належну координацію дій органів місцевого самоврядування, громадськості, адміністративно-правове регулювання переходу галузі до ринкових відносин, її структурні перетворення, що призвело до кризового стану житлово-комунальних відносин і розповсюдження тіньових економічних процесів.

2. Основними напрямами тіньового обороту в сфері виробництва і реалізації ЖКП, де формуються джерела та притаманні їм різноманітні способи тіньових проявів, є: а) непрозорість процесу встановлення цін/тарифів на ЖКП, нормативів і норм їх споживання, їх кількісних та якісних характеристик; б) діяльність суб’єктів господарювання у ЖКС, у результаті якої здійснюються адміністративні проступки передбачені у ст. 155-1; ; ; ; ; 168-1; 170; 171-1; 172; 188-11 КУпАП і фінансово-господарські правопорушення та інші тіньові прояви; в) реєстраційно-дозвільна, контрольна та правоохоронна діяльність, у процесі якої вчиняються корупційні діяння, різноманітні адміністративні проступки та фінансові правопорушення з боку службових осіб, що вуалюються під недогляд чи службову недбалість.

3. Комплексна система детінізації відносин у сфері виробництва і реалізації ЖКП включає в себе комплекс пов’язаних між собою організаційно-правових заходів, спрямованих на перманентний моніторинг і усунення факторів тінізації житлово-комунальних відносин і створення на цій основі: –

сприятливих економічних передумов для розвитку і детінізації відносин;–

організаційної та функціональної інфраструктури суб’єктів контролю за здійсненням фінансово-господарських операцій суб’єктів господарювання у сфері виробництва і реалізації ЖКП, а також оптимізації діяльності органів-суб’єктів управління, спрямованої на попередження, виявлення і припинення правопорушень у ЖКС.

4. Класифікацію суб’єктів детінізації відносин у сфері виробництва та реалізації ЖКП можна здійснювати за такими ознаками: суб’єкти житлово-комунальних відносин; виконавча підпорядкованість; функціональне призначення; територіальне розташування; тип житлово-комунальних підприємств та особливості надання послуг; технічна форма житлово-комунальних підприємств.

5. Створення відділу у справах ОСББ, як структурного підрозділу міськвиконкому, дозволить сформувати органи самоуправління власників житла, зацікавлених у підвищенні якості управління будинком