ДОНЕЦЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ УПРАВЛІННЯ

ДАВИДЕНКО ЛЮДМИЛА ІВАНІВНА

УДК 332.025.12 : 35.071.55 + 338.48

ДЕРЖАВНЕ РЕГУЛЮВАННЯ СФЕРИ ТУРИЗМУ

НА ОБЛАСНОМУ РІВНІ

Спеціальність 25.00.02 – Механізми державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Донецьк – 2006

Дисертацією є рукопис.

Роботу виконано у Донецькому державному університеті управління Міністерства освіти і науки України (м. Донецьк).

Науковий керівник: | доктор економічних наук, професор Коніщева Наталія Йосипівна, Донецький інститут туристичного бізнесу Міністерства освіти і науки України (м. Донецьк), завідувач кафедри менеджменту.

Офіційні опоненти:

доктор економічних наук, професор Стеченко Дмитро Миколайович, Київський національний університет культури і мистецтва (м. Київ), професор кафедри менеджменту і готельного бізнесу;

кандидат наук з державного управління, доцент Халецька Аліна Анатоліївна, Донецький державний університет (м. Донецьк), доцент кафедри загального та адміністративного менеджменту.

Провідна установа: Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, кафедра економічної теорії та фінансів.

Захист дисертації відбудеться: “21” лютого 2006 р. о 1500 на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 11.107.01 у Донецькому державному університеті управління Міністерства освіти і науки України за адресою: 83015, м. Донецьк, пр. Б. Хмельницького, 108.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Донецького державного університету управління Міністерства освіти і науки України за адресою: 83015, м. Донецьк, вул. Челюскінців, 163а.

Автореферат розісланий “13” січня 2006 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Я.С. Клейнер

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. У концепції державної регіональної політики України визначено, що важливим напрямом прискорення соціально-економічного розвитку країни є підвищення ефективності функціонування господарського комплексу кожної адміністративно-територіальної одиниці на основі раціонального використання її природно-ресурсного, екологічного, виробничого та іншого потенціалу. Більшість регіонів України, володіючи значним потенціалом туристсько- рекреаційних ресурсів, мають суттєві передумови для забезпечення свого соціально-економічного розвитку за рахунок активізації сфери туристичного бізнесу. В Законі України від 18.11.2003 р. № 1282–IV “Про внесення змін до Закону України “Про туризм” відзначено, що туризм є одним з пріоритетних напрямів розвитку економіки та культури, джерелом поповнення державного та місцевих бюджетів.

Згідно даних Державної туристичної адміністрації України, за 2000–2003 рр. кількість обслугованих туристів зросла з 2,01 до 2,86 млн. чол. (на %), а кількість екскурсантів – з 1,64 до 2,69 млн. чол. (на 64,0%). При цьому обсяг наданих туристичних послуг збільшився з 804 млн. грн. до 2,1 млрд. грн., а обсяг платежів до бюджету від розвитку туристичної сфери – з 112 до 169,06 млн. грн. В 2004 р., незважаючи на зниження кількості обслугованих туристів, рівень туристичних послуг у розрахунку на 1 туриста збільшився у порівнянні з 2000 р. з 0,3 до 1,13 грн. Тобто спостерігається тенденція покращення використання туристсько-рекреаційних ресурсів.

У той же час розвиток сфери туризму в регіонах України гальмується недосконалістю нормативно–правової бази, а також методичної, організаційної, юридичної та інформаційної підтримки суб’єктів підприємництва в сфері туризму та курортів; недостатньою ефективністю механізмів державного регулювання та управління туристичними підприємствами у сфері туризму і курортів; незначними обсягами інвестицій, які вкладаються у розвиток матеріально–технічної бази туризму; недосконалістю туристичної інфраструктури; неефективністю використання рекреаційних ресурсів. Це обумовлено тим, що не дивлячись на значну теоретико-методологічну базу досліджень проблем використання туристсько-рекреаційних ресурсів вітчизняними і зарубіжними вченими, питання державного регулювання сфери туризму досліджено недостатньо.

Тому удосконалення механізмів державного регулювання та організаційної структури управління туристичною і курортно-рекреаційною сферами у регіонах України є дуже актуальним і своєчасним. Необхідність пошуку раціональних шляхів щодо підвищення ефективності механізмів державного регулювання сферою туризму і курортів у регіонах України обумовлює актуальність теми дисертаційної роботи.

Зв’язок роботи з  науковими програмами, планами, темами. Дисертаційну роботу виконано відповідно до планів наукових досліджень Донецького державного університету управління Міністерства освіти і науки України за темою 99.06.01 “Інноваційний і стратегічний соціальний менеджмент у регіональному управлінні” (номер державної реєстрації № 0102U001295, термін виконання 1999–2005 рр.), а також Донецького інституту туристичного бізнесу Міністерства освіти і науки України „Шляхи підвищення ефективності управління сферою туризму і курортів Донецької області” (номер державної реєстрації № 0103U007963, термін виконання 2003–2005 рр.), в яких дисертант брала участь як співвиконавець. Внеском автора при виконанні наведених наукових досліджень є розробка основних напрямів підвищення ефективності державного регулювання сферою туризму; пропозицій щодо розмежування повноважень у сфері туризму центрального та місцевих органів виконавчої влади; удосконалення організаційної структури державного регулювання сфери туризму на обласному рівні; визначення шляхів удосконалення взаємодії органів місцевого самоврядування з суб’єктами господарювання, які здійснюють діяльність з надання туристичних послуг; розробка пропозиції щодо створення координаційної ради з питань туризму в Донецькій області; формування концептуальних підходів щодо організації підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, на яких покладено повноваження по організації виконання питань у сфері туризму.

Мета і задачі дослідження. Метою дисертаційної роботи є розробка теоретичних, методичних і практичних положень щодо підвищення ефективності механізмів державного регулювання сфери туризму на обласному рівні.

Для досягнення поставленої мети вирішено такі основні задачі:

узагальнено теоретичні підходи щодо змісту понять „державне регулювання” і „державне управління”, проведено їх порівняльний аналіз і на цій основі сформульовано сутність поняття державного регулювання взагалі та сфери туризму зокрема;

виявлено основні механізми підвищення ефективності державного регулювання сфери туризму, та визначено регламентуючий та організаційний як пріоритетні, виявлено основні засоби їх реалізації;

проведено порівняльний аналіз повноважень органів, які здійснюють державне регулювання в сфері туризму, та розроблено пропозиції щодо розмежування повноважень центрального органу виконавчої влади у сфері туризму та місцевих органів виконавчої влади;

розроблено пропозиції щодо удосконалення організаційної структури державного регулювання сфери туризму на обласному рівні;

запропоновано засоби удосконалення співробітництва органів місцевого самоврядування з суб’єктами підприємництва, що здійснюють туристичну діяльність на відповідній території;

обґрунтовано доцільність організації туристично-екскурсійної діяльності та надання туристичних послуг органами місцевого самоврядування на конкурсній основі;

сформовано концептуальні підходи щодо організації підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки державного регулювання в сфері туризму.

Об’єктом дослідження є процес державного регулювання сфери туризму на обласному рівні.

Предметом дослідження є регламентуючий та організаційний механізми підвищення ефективності державного регулювання сфери туризму.

Методи дослідження. Для вирішення поставлених задач у роботі використано такі методи: узагальнення (при вивченні та узагальненні нормативно-правової бази, яка регулює функціонування сфери туризму в Україні); системного аналізу (при проведенні аналізу формування структурних підрозділів з питань туризму і курортів в областях України); аналітичний і структурно-логічний (при розробці пропозицій щодо удосконалення організаційної структури управління сферою туризму і курортів на обласному рівні); порівняння (при проведенні порівняльного аналізу задач у сфері туризму центрального і місцевих органів виконавчої влади та задач структурного підрозділу з питань туризму і курортів облдержадміністрації).

Інформаційною базою дослідження є законодавчі та нормативно-правові акти України, статистичні матеріали, звітна документація управлінь та відділів обласних державних адміністрацій і туристичних підприємств України, наукові публікації вітчизняних і зарубіжних вчених.

Наукова новизна одержаних результатів. Основний науковий результат дисертаційної роботи полягає у розробці теоретичних, методичних і практичних положень щодо підвищення ефективності механізмів державного регулювання сфери туризму на обласному рівні. Наукова новизна характеризується такими положеннями:

вперше:

дано авторське трактування взаємозв’язку понять „державне регулювання” та „державне управління”, на базі чого визначено сутність поняття „державного регулювання сфери туризму”;

обґрунтовано класифікацію механізмів державного регулювання сфери туризму та засобів їх реалізації, в першу чергу, регламентуючого та організаційного;

аргументовано необхідність розмежування повноважень щодо здійснення державного регулювання сфери туризму центрального та місцевих органів виконавчої влади шляхом внесення відповідних змін до правових актів Президента України і Кабінету Міністрів України з цих питань з позицій необхідності ліквідації дублювання повноважень державних органів виконавчої влади всіх рівнів, підвищення ефективності державного регулювання сферою туризму, забезпечення виконання облдержадміністраціями обов’язків, які випливають з вимог законодавства в сфері туризму;

дістало подальший розвиток:

засоби державного регулювання туристсько-екскурсійної діяльності і надання туристичних послуг органами місцевого самоврядування;

концептуальні підходи щодо організації підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки державного регулювання в сфері туризму;

удосконалено:

організаційну структуру державного регулювання та управління сфери туризму на обласному рівні шляхом обґрунтування надання додаткових повноважень та функцій структурним підрозділам місцевих органів виконавчої влади з питань туризму і курортів; створення обласної координаційної ради з питань розвитку туризму облдержадміністрації та розробки положення про її діяльність; формування обласних туристсько-інформаційних центрів;

засоби взаємовідносин органів місцевого самоврядування з суб’єктами господарювання, які здійснюють діяльність з надання туристичних послуг.

Практичне значення одержаних результатів. Розроблені в дисертації підходи, методи й отримані результати являють собою методичну базу для здійснення державного регулювання сфери туризму на обласному рівні. Розроблено пропозиції щодо створення відділу з питань туризму і курортів Донецької облдержадміністрації, а також положення про його діяльність, створено самостійний відділ з питань туризму і курортів Донецької облдержадміністрації, що затверджено розпорядженнями голови облдержадміністрації від 30.12.2003 р. № 823 “Про утворення відділу з питань туризму і курортів облдержадміністрації” і від 24.02.2004 р. № 80 “Про Положення про відділ з питань туризму і курортів облдержадміністрації” (акт впровадження від 24.01.2005 р. № 08/17я – 0125).

Запропонована автором система заходів щодо удосконалення організації державного регулювання сфери туризму в Донецькій області дозволяє вносити зміни та доповнення до повноважень відділу з питань туризму і курортів облдержадміністрації та розробляти відповідні посадові інструкції працівників.

На підставі обґрунтувань, розроблених автором разом з Міжнародним науково-дослідницьким центром проблем розвитку туризму Донецького інституту туристичного бізнесу, створено обласну координаційну раду з питань розвитку туризму (розпорядження голови Донецької облдержадміністрації від 28.04.2005 р. № 136 “Про утворення обласної координаційної ради з питань розвитку туризму”) та затверджено Положення про обласну координаційну раду з питань розвитку туризму (акт впровадження від 24.01.2005 р. № 08/17я – 0125).

Автором, разом з відділом з питань туризму і курортів облдержадміністрації та Міжнародним науково-дослідним центром проблем розвитку туризму Донецького інституту туристичного бізнесу розроблено заходи та розділи до проекту Комплексної програми розвитку туризму і курортно-рекреаційної галузі на 2005 – 2010 роки, який затверджено Донецькою обласною радою від 15.02.2005 р. № 4/25 – 583.

До програми включаються заходи щодо створення комунальних підприємств – інформаційно-туристичних центрів; підвищення ролі місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування з питань активізації туристичної діяльності в регіоні; організації підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб органів місцевого самоврядування, посадові обов’язки яких пов’язані з організацією розвитку туризму (акт впровадження від 18.02.2005 р. № 08/17я – 0298).

Автором у складі авторського колективу фахівців Донецької облдержадміністрації та Донецького інституту туристичного бізнесу розроблено “Комплект нормативно-правових документів щодо регулювання туристсько-екскурсійної діяльності на території міста (на прикладі міста Святогірськ Донецької області)”. В ньому обґрунтовано можливість суттєвого підвищення ролі органів місцевого самоврядування у напрямі розвитку туристсько-екскурсійної діяльності на

підвідомчої їм території міста, намічено шляхи вдосконалення системи взаємовідносин між органами місцевого самоврядування та суб’єктами підприємництва, що її здійснюють. Пропозиції, що містить проект “Комплект нормативно-правових документів щодо регулювання туристсько-екскурсійної діяльності на території міста (на прикладі міста Святогірськ Донецької області)”, схвалено на конкурсі проектів нормативно-правових актів та програм з питань місцевого самоврядування та регіонального розвитку (лист від 09.04.2004 р. № 288 – 9 та свідоцтво Донецької обласної ради від 03.12.2003 р.).

Визначення сутності понять „державного регулювання” взагалі та „державного регулювання сфери туризму”, зокрема, дає можливість застосовувати ці поняття в учбовому процесі на курсах підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування Центру перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, керівників державних підприємств, установ та організацій Донецької облдержадміністрації.

Результати наукових досліджень використано у навчальному процесі при викладанні спеціального курсу “Державна служба” у Донецькому національному університеті та дисципліни “Особливості діяльності державного службовця” у Донецькому національному технічному університеті.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійно виконаною науковою працею, в якій викладено авторській підхід до розробки теоретичних, методичних і практичних положень і рекомендацій, спрямованих на удосконалення системи державного регулювання та організаційної структури управління сфери туризму на обласному рівні. Внесок здобувача у спільно опублікованих роботах конкретизовано у списку праць за темою дисертації.

Апробація результатів дисертації. Основні положення та результати наукового дослідження обговорено на Першій республіканській науково-практичній конференції “Туризм, курорти і наука” (м. Алушта, 2003 р.); Міжнародній науково-практичній конференції “Актуальні проблеми управління ресурсами міського розвитку” (м. Донецьк, 2003 р.); Всеукраїнській науково-практичній конференції “Проблеми розвитку підприємств і нових економічних структур в сучасних умовах” (м. Донецьк, 2004 р.); Міжнародній науково-практичній конференції “Екологічні проблеми індустріальних мегаполісів” (м. Донецьк, 2004 р.); Міжнародній науково-практичній конференції „Регіональний розвиток та туризм” (м. Кельце, Польща, 2004 р.); V Всеукраїнській науково-практичній конференції “Фінансово-економічні проблеми розвитку регіонів України” (м. Дніпропетровськ, 2004р.); Республіканській науково-практичній конференції “Туризм, курорти і наука. Інноваційний менеджмент і маркетинг як засіб ефективного управління курортно-рекреаційною галуззю” (м. Сімферополь, 2004р.); П’ятому Міжнародному науковому конгресі “Державне управління та місцеве самоврядування” (м. Харків, 2005 р.); Міжнародній науково–практичній конференції “Туристична індустрія як вектор регіонального розвитку” (м. Чернівці, 2005 р.); V Міжнародній науково-практичній конференції “Наукові і практичні проблеми створення і функціонування туристичних центрів і тематичних парків” (м. Донецьк, 2005 р.).

Публікації. За результатами виконаного наукового дослідження опубліковано 19 наукових робіт (7 у фахових виданнях), з яких 4 – у наукових журналах, 3 – у збірниках наукових праць, 9 – у матеріалах конференцій. Загальний обсяг публікації 8,88 д.а., з них автору належить 6, 26 д.а.

Структура та обсяг дисертаційної роботи. Дисертація складається із вступу, трьох розділів і висновків, які викладені на 227 сторінках друкованого тексту. Матеріали містять 15 таблиць і 22 рисунки, які наведено на 53 сторінках. Список використаних джерел із 171 найменувань наведено на 17 сторінках, 3 додатків на 27 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

Розділ 1. Проблеми підвищення ефективності державного регулювання сфери туризму. В сучасних умовах роль державного регулювання об’єктивно залишається значною. Незалежній Україні потрібні сильна державна влада та результативна і ефективна система державного управління, зусилля для пожвавлення господарського життя з метою забезпечення стабілізації економіки та економічного розвитку. Орієнтація на такий результат передбачає використання певних механізмів державного регулювання.

Проблеми ефективного державного регулювання в умовах побудови ринкової економіки мають велику актуальність і спричиняють потік публікацій у вітчизняних та іноземних наукових виданнях. Але поняття державного регулювання однозначно в законодавстві та науковій літературі не визначено. Більшість авторів розкривають поняття у конкретній галузі і в основному це стосується економіки. Науковці визначають державне регулювання шляхом застосування різноманітних механізмів, методів, принципів, правових заходів тощо.

В результаті досліджень та з урахуванням поглядів фахівців щодо поняття „державне регулювання” у конкретних галузях економіки сформульовано поняття „державного регулювання” взагалі. Це – система заходів законодавчого, виконавчого та контролюючого характеру, які здійснюють органи та суспільні організації, яким законодавством надано повноваження з питань розвитку економіки з метою стабілізації і підтримки пріоритетних напрямів економічної діяльності та створення сприятливих умов для розвитку господарського комплексу, тобто це вплив державних органів або посадових осіб за допомогою системи правових заходів на юридичні та фізичні особи щодо вирішення суспільних потреб. Предметом державного регулювання є відносини між державними органами або посадовими особами і юридичними та фізичними особами, завдяки яким і через які формуються державно–управлінські впливи.

При визначенні цього поняття враховано, що тільки на законодавчому рівні державні органи в межах встановлених законом повноважень зможуть забезпечити економічну стабільність в Україні. Ці заходи в основному полягають в підвищенні ефективності державного регулювання та державного управління. Із розвитком ринкових відносин змінюється характер державного управління. Зміцнення державності в Україні неможливе без створення оптимальної системи державного управління. Функції державного управління показують як, яким способом, у процесі яких взаємозв’язків із суспільством держава їх здійснює. Однією з задач впровадження адміністративної реформи в Україні є наукове забезпечення понять “державного регулювання” і “державного управління” та їх співвідношення.

У результаті аналізу співвідношення понять „державне регулювання” та „державне управління” визначено, що державне регулювання і державне управління тісно пов’язані між собою, тобто державне регулювання залежить від характеру державного управління і змінюється із розвитком ринкових відносин. Результативність державного регулювання залежить, насамперед, від дієвості державного управління, в основу якого покладено чіткий розподіл повноважень і відповідальності між органами влади і управління.

Рівень впровадження державної політики в сфері туризму залежить від того, як суспільство відноситься до туризму. Стан туризму відображає рівень економічного розвитку регіону та його господарського потенціалу як обумовлюючого чинника розвитку туристичної діяльності. Для впровадження державної політики в сфері туризму необхідно розробити механізми здійснення державного регулювання в сфері туризму.

Для з’ясування сутності державного регулювання сферою туризму було проаналізовано думки науковців, які розкривають зміст державного регулювання в конкретних галузях економіки. Встановлено, що туризм, як окрема сфера діяльності потребує визначення напрямів підвищення ефективності державного регулювання шляхом визначення механізмів і засобів реалізації державної туристичної політики.

Враховуючи сформульоване поняття „державного регулювання” взагалі, вимоги законодавства, а також задачі державної політики в сфері туризму визначено поняття „державного регулювання сфери туризму” – це цілеспрямований вплив з боку держави та її органів, яким державою делеговані відповідні повноваження щодо формування і підтримки туристсько–рекреаційного середовища, регулювання обсягів і напрямів туристичних потоків, створення туристичної інфраструктури, охорони рекреаційних ресурсів і заповідних територій, організації відпочинку та вільного часу населення країни, підготовки кадрів для рекреаційно-туристичних комплексів.

Державне регулювання здійснюється за допомогою механізмів та засобів їх реалізації, які повинні забезпечити вироблення різних напрямів розвитку індустрії туризму. Розроблено класифікацію основних механізмів державного регулювання сфери туризму. Серед них: регламентуючий, контролюючий, коригуючий, соціальний, стимулюючий та організаційний механізми (рис. 1).

Серед механізмів державного регулювання сфери туризму регламентуючий механізм є одним з основних, тому що з його допомогою встановлюються певні правила різних видів туристичної діяльності, визначається правовий простір тощо. Засоби реалізації регламентуючого механізму можна поділити на групи щодо забезпечення закріплених Конституцією України прав громадян на відпочинок, свободу пересування, відновлення і зміцнення здоров`я, на безпечне для життя і здоров`я довкілля, задоволення духовних потреб та інших прав; безпеки туризму, захисту прав та законних інтересів туристів, власників або користувачів земельних ділянок, будівель та споруд, інших суб’єктів туристичної діяльності та їх об`єднань; збереження цілісності туристичних ресурсів України, їх раціональне використання, охорони культурної спадщини та довкілля, врахування державних та громадських інтересів при плануванні та забудові територій; створення сприятливих умов для розвитку індустрії туризму, підтримки пріоритетних напрямів туристичної діяльності; організації діяльності органів, які здійснюють державне регулювання.

Підвищення ефективності державного регулювання на основі регламентуючого механізму потребує відповідного організаційно – структурного оформлення, що можливо завдяки впровадженню організаційного механізму.

Розділ 2. Організаційний механізм державного регулювання розвитку сфери туризму в області. Дослідженням механізмів державного регулювання сфери туризму встановлено, що організаційний механізм є основою державного регулювання і на теперішній час найбільш потребує удосконалення. Тому у дисертаційній роботі особливу увагу звернено на визначення засобів його реалізації. Встановлено, що до основних засобів реалізації організаційного механізму відносяться: розмежування повноважень центрального та місцевих органів виконавчої влади у сфері туризму; створення структурних підрозділів з питань туризму і курортів на всіх рівнях; утворення координаційних консультативно-дорадчих органів з питань розвитку туризму; удосконалення засобів взаємовідносин органів місцевого самоврядування з суб’єктами господарчої діяльності, пов’язаної з наданням туристичних послуг; створення туристсько-інформаційних центрів; удосконалення системи підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки з питань розвитку туризму (рис.2).

Вивчено та узагальнено нормативно-правову базу регулювання сфери туризму. Виконано порівняльний аналіз повноважень центрального і місцевих органів виконавчої влади, які здійснюють державне регулювання сфери туризму, визначено, що державна регіональна політика в сфері туризму і курортів не в повній мірі сприяє реалізації туристичних можливостей на місцевому рівні; невідповідність між рівнем використання ресурсів територій, на яких здійснюється туристсько-екскурсійна діяльність, і наповненістю місцевих бюджетів за рахунок її здійснення та розвитку; недосконалість системи організаційних та економічних взаємовідносин між органами місцевого самоврядування і суб'єктами, що здійснюють туристсько-екскурсійне обслуговування населення на підпорядкованій їм території; повноваження місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в сфері туризму і курортів реалізуються не в повному обсязі; деякі з цих повноважень дублюються, а інші не дають можливості в повній мірі здійснювати вимоги чинного законодавства у сфері туризму; існуюча організаційна структура регіональної системи управління сферою туризму і курортами є недосконалою, нечітко визначено її функції та задачі.

Обґрунтовано доцільність розмежування повноважень щодо здійснення державного регулювання сфери туризму центрального та місцевих органів виконавчої влади. Розроблено пропозиції щодо внесення змін до правових актів Президента України та Кабінету Міністрів України, якими надаються повноваження відповідним органам виконавчої влади у сфері туризму.

Донецька область має значний туристичний та курортно–рекреаційний потенціал. На сучасному етапі він не використовується у повній мірі. З метою підвищення ефективності державного регулювання сферою туризму, раціонального використання туристсько–рекреаційного потенціалу області, на підставі спільних розробок фахівців юридичного відділу облдержадміністрації та спеціалістів Міжнародного науково-дослідного центру проблем розвитку туризму Донецького інституту туристичного бізнесу створено відділ з питань туризму і курортів облдержадміністрації. Визначено основні завдання цього відділу. Незважаючи на значний обсяг робіт, який виконує створений відділ, виконувати в повній мірі повноваження, які надані законодавством, немає можливості. У зв’язку з цим в дисертації обґрунтовано доцільність створення управління з питань туризму та курортів облдержадміністрації та запропоновано надати йому додаткові повноваження і функції, шляхом внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України з цього питання.

Рис. 2. Організаційний механізм державного регулювання сфери

туризму на обласному рівні

Підвищення ефективності організаційного механізму державного регулювання сферою туризму буде стимулювати туристську діяльність, підсилювати взаємозв’язок туризму з іншими пріоритетними сферами соціально-економічного і культурного розвитку, сприяти збільшенню надходжень до бюджетів всіх рівнів та туристичних потоків на регіональному ринку туристичних послуг, організації нових робочих місць.

Розділ  .  Перспективи трансформації системи державного регулювання сфери туризму на обласному рівні. На сучасному етапі вирішення проблем комплексного соціально-економічного розвитку регіонів покладається все більше на органи місцевого самоврядування. Для адміністративно-територіальних одиниць України, що володіють суттєвими туристсько-рекреаційними ресурсами, нормативно-правове забезпечення державного регулювання сфери туризму має особливу актуальність. Це обумовлено тим, що вони приймають та обслуговують на своїй території дуже багато відпочиваючих, кількість яких, в своїй більшості, перевищує чисельність місцевого населення. Це викликає ряд труднощів, які пов’язано з загостренням проблем надання медичних, торгівельних та інших послуг, з забезпеченням населеного пункту електроенергією, газом, водою, підтримкою чистоти та порядку на території. Зацікавленості суб’єктів господарювання, які здійснюють діяльність з надання туристичних послуг в містах, щодо реєстрації безпосередньо на тій території, де здійснюється їх підприємницька діяльність, а також у співробітництві щодо благоустрою відповідних територій, практично немає.

На основі аналізу чинного законодавства з питань регулювання місцевого самоврядування, розвитку підприємницької діяльності в сфері туризму встановлено, що до теперішнього часу не визначені механізми, за допомогою яких територіальна громада зможе впливати на соціально-економічний розвиток міста чи села. Не урегульовано питання раціонального використання майна територіальної громади. Особливо актуальна ця проблема для місцевих рад, які мають значні туристсько-рекреаційні ресурси.

Встановлено, що на теперішній час для органів місцевого самоврядування гострою є проблема поповнення місцевих бюджетів. В зв’язку з тим, що основними джерелами поповнення місцевого бюджету є обов’язкові платежі та місцеві податки і збори, орган місцевого самоврядування, зацікавлений у тому, щоб на відповідній території як можна більше було зареєстровано суб’єктів підприємництва. Це дозволило б здійснювати їх залучення до соціально-економічного розвитку міста.

Для вирішення органами місцевого самоврядування цих проблем запропоновано шляхи їх взаємодії з суб’єктами господарювання, які здійснюють діяльність з надання туристичних послуг шляхом проведення конкурсного відбору переможців серед суб’єктів господарювання для наступного співробітництва. Це – створення корпоративних утворень у вигляді господарського товариства та комунальних підприємств – інформаційно-туристичний центр; надання пільг з місцевих податків і зборів; сприяння в організації рекламно-інформаційного забезпечення; надання в оренду на пільгових умовах майна територіальної громади тощо (табл.1).

Таблиця 1

Можливі варіанти співробітництва органів місцевого

самоврядування з суб’єктами господарювання

Орган місцевого самоврядування | Суб’єкт підприємництва

Створює корпоративні підприємства у вигляді господарських товариств | Виступає співзасновником господарюючих товариств

Створює комунальне підприємство – інформаційний туристичний центр | Укладає договір про співробітництво з інформаційно-туристичним центром

Розробляє окремий підрозділ з розвитку туризму у програмі соціально-економічного розвитку міста | Бере участь в розробці та виконанні заходів щодо розвитку туризму

Передбачає у міському бюджеті кошти на заходи щодо розвитку туризму, зокрема на реалізацію інвестиційних проектів | Передає частину прибутку на виконання заходів розвитку туризму

Забезпечує чистоту й охорону порядку на території міста | Бере участь в утриманні та розвитку туристичної інфраструктури міста

Надає пільги з місцевих податків та зборів | Бере участь у благоустрою міста та формуванні його соціальної інфраструктури

Надає в оренду на пільгових умовах майно територіальної громади | Розробляє проекти розвитку туристично-екскурсійних послуг, які пропонуються суб’єктам підприємництва

Сприяє організації рекламно-інформаційного забезпечення | Надає інформацію щодо фактичних обсягів реалізації послуг, розцінок на них, перспективних планів розвитку своєї діяльності

Обґрунтовано необхідність підвищення ролі органів місцевого самоврядування в розвитку туристсько-екскурсійної діяльності шляхом впровадження конкурсного відбору суб’єктів підприємництва.

На основі практики діяльності органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади Донецької області по реалізації державної політики в сфері туризму обґрунтовано доцільність створення обласної координаційної ради з питань розвитку туризму як консультаційно-дорадчого органу облдержадміністрації. Розроблені повноваження, основні напрями діяльності цієї ради, які зорієнтовані на координацію дій місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на реалізацію державної політики в сфері туризму на території області, об’єднання коштів місцевих бюджетів на реалізацію найважливіших та першочергових заходів щодо збереження та раціонального використання туристичних та рекреаційних ресурсів області, а також на удосконалення системи регулювання сферою туризму в області.

Дослідження масштабів і складності завдань сучасного етапу розвитку України, економічних і суспільно-політичних перетворень у сфері туризму свідчить про необхідність прискореного формування оновлення управлінських кадрів, які б забезпечили якісне впровадження Державної програми розвитку туризму на 2002 – 2010 роки. Це, насамперед, стосується державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування, які займаються питанням розвитку туризму.

Обґрунтовано, що одним із головних заходів удосконалення державного регулювання сфери туризму є організація професійної підготовки, підвищення кваліфікації кадрів. Розроблено концептуальні підходи щодо організації підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки державного регулювання у сфері туризму. Основні з них це – створення науково-методичного сектору при обласній координаційній раді з питань розвитку туризму; розробка кошторису витрат на заходи з цих питань та внесення змін до відповідних обласних програм розвитку туризму тощо.

ВИСНОВКИ

У дисертаційній роботі на основі проведення досліджень вирішено науково-прикладну задачу розробки теоретичних, методичних та практичних положень з удосконалення механізмів державного регулювання сфери туризму на обласному рівні.

Основні висновки і результати досліджень зводяться до наступного:

1. В сучасних умовах роль державного регулювання об’єктивно залишається значною. Незалежній Україні потрібні сильна державна влада та результативна і ефективна система державного управління, зусилля для пожвавлення господарського життя з метою забезпечення стабілізації економіки та економічного розвитку. Орієнтація на такий результат передбачає використання певних механізмів державного регулювання.

Проблеми ефективного державного регулювання в умовах побудови ринкової економіки мають велику актуальність і спричиняють потік публікацій у вітчизняних та зарубіжних наукових виданнях. Але поняття державного регулювання однозначно в законодавстві та науковій літературі не визначено.

В результаті досліджень та з урахуванням поглядів фахівців удосконалено поняття „державне регулювання” взагалі. Це – система заходів законодавчого, виконавчого та контролюючого характеру, які здійснюють органи та суспільні організації, яким законодавством надано повноваження з питань розвитку економіки з метою стабілізації і підтримки пріоритетних напрямів економічної діяльності та створення сприятливих умов для розвитку господарського комплексу, тобто це вплив державних органів або посадових осіб за допомогою системи правових заходів на юридичні та фізичні особи щодо вирішення суспільних потреб.

При визначенні цього поняття враховано, що тільки на законодавчому рівні державні органи в межах встановлених законом повноважень зможуть забезпечити економічну стабільність в Україні.

2. Забезпечення стабільних заходів ринкової економіки в основному полягає в підвищенні ефективності державного регулювання та державного управління. Із розвитком ринкових відносин змінюється характер державного управління. Функції державного управління показують як, яким способом, у процесі яких взаємозв’язків із суспільством держава їх здійснює.

У результаті аналізу співвідношення понять „державне регулювання” та „державне управління” визначено, що державне регулювання і державне управління тісно пов’язані між собою, тобто державне регулювання залежить від характеру державного управління і змінюється із розвитком ринкових відносин. Результативність державного регулювання залежить, насамперед, від дієвості державного управління, в основу якого покладено чіткий розподіл повноважень і відповідальності між органами влади.

3. В останній час спостерігається феномен розвитку туризму в Україні. При цьому особлива увага зосереджується на збереженні ресурсів України та рекреаційного потенціалу відповідних регіонів. Туризм, як окрема сфера діяльності, потребує визначення напрямів підвищення ефективності державного регулювання сферою туризму.

Враховуючи сформульоване поняття „державного регулювання” взагалі, визначено поняття „державного регулювання сфери туризму” – це цілеспрямований вплив з боку держави та її органів, яким державою делеговані відповідні повноваження щодо формування і підтримки туристсько–рекреаційного середовища, регулювання обсягів і напрямів туристичних потоків, створення туристичної інфраструктури, охорони рекреаційних ресурсів і заповідних територій, організації відпочинку та вільного часу населення країни, підготовки кадрів для рекреаційно-туристичних комплексів.

4. Дослідження економічних показників розвитку сфери туризму свідчать про недостатній вплив державного регулювання на розвиток туризму у регіонах. Це обумовлює необхідність запровадження системи механізмів щодо підвищення ефективності державного регулювання сферою туризму на обласному рівні. Державне регулювання здійснюється за допомогою механізмів та засобів їх реалізації, які повинні забезпечити розвиток різних напрямів індустрії туризму. Розроблено класифікацію механізмів державного регулювання сфери туризму. Серед них: регламентуючий, контролюючий, коригуючий, соціальний, стимулюючий та організаційний механізми.

5. На основі дослідження зазначених механізмів встановлено, що регламентуючий механізм є головним, тому що з його допомогою встановлюються певні правила різних видів туристичної діяльності, визначається правовий простір тощо. Враховуючи, що туризм повинен сприяти реалізації прав і потреб людини, запропоновано засоби реалізації регламентуючого механізму поділити на групи. До першої групи включаються засоби щодо забезпечення закріплених Конституцією України прав громадян на відпочинок, свободу пересування, відновлення і зміцнення здоров`я, на безпечне для життя і здоров`я довкілля, задоволення духовних потреб та інших прав. До другої групи – засоби щодо безпеки туризму, захисту прав та законних інтересів туристів, власників або користувачів земельних ділянок, будівель та споруд, інших суб’єктів туристичної діяльності та їх об’єднань. До третьої групи – засоби щодо збереження цілісності туристичних ресурсів України, їх раціональне використання, охорони культурної спадщини та довкілля, врахування державних та громадських інтересів при плануванні та забудові територій. До четвертої групи – засоби щодо створення сприятливих умов для розвитку індустрії туризму, підтримки пріоритетних напрямів туристичної діяльності. До п’ятої групи – засоби організації діяльності органів, які здійснюють державне регулювання.

6. Підвищення ефективності державного регулювання на основі регламентуючого механізму потребує відповідного організаційного оформлення, що можливо завдяки впровадженню організаційного механізму.

У зв’язку з цим організаційний механізм за своєю природою має організувати регулювання і управління в інтересах державної влади та ефективну діяльність державної системи, визначено, що на теперішній час він найбільш потребує удосконалення. Розроблено основні засоби його реалізації. Це – створення структурних підрозділів з питань туризму і курортів органів виконавчої влади на всіх рівнях; розмежування повноважень центрального та місцевих органів виконавчої влади у сфері туризму; утворення координаційних консультативно-дорадчих органів з питань розвитку туризму; удосконалення шляхів взаємодії органів місцевого самоврядування з суб’єктами господарчої діяльності, пов’язаної з наданням туристичних послуг; створення інформаційно–туристичних центрів; удосконалення системи підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки з питань розвитку туризму.

7. Аналіз повноважень органів, які здійснюють регулювання в галузі туризму, свідчить про необхідність ліквідації дублювання повноважень органів виконавчої влади всіх рівнів; підвищення ефективності державного регулювання сфери туризму; забезпечення виконання облдержадміністрацією обов’язків, які випливають з вимог законодавства у сфері туризму.

Обґрунтовано доцільність розмежування повноважень щодо здійснення державного регулювання сфери туризму центрального та місцевих органів виконавчої влади.

Розроблено пропозиції щодо внесення змін до правових актів Президента України та Кабінету Міністрів України, якими надаються повноваження відповідним органам виконавчої влади у сфері туризму.

Обумовлено необхідність надання додаткових повноважень і функцій структурним підрозділам місцевих органів виконавчої влади з питань туризму і курортів, шляхом внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України, якою встановлено повноваження цим структурним підрозділам.

8. Запропоновано шляхи взаємодії органів місцевого самоврядування з суб’єктами господарювання, які здійснюють діяльність з надання туристичних послуг шляхом проведення органом місцевого самоврядування конкурсного відбору переможців серед суб’єктів господарювання для наступного співробітництва. Серед них: створення корпоративних підприємств у вигляді господарського товариства та комунальних підприємств – інформаційно-туристичний центр; надання пільг з місцевих податків і зборів; сприяння в організації рекламно-інформаційного забезпечення; надання в оренду на пільгових умовах майна територіальної громади тощо.

Впровадження запропонованих шляхів співробітництва будуть сприяти збільшенню надходжень до місцевих бюджетів за рахунок податків від здійснення господарської діяльності, пов’язаної з наданням послуг, раціонального використання майна територіальної громади тощо.

Обґрунтовано необхідність підвищення ролі органів місцевого самоврядування в розвитку туристсько-екскурсійної діяльності шляхом впровадження конкурсного відбору суб’єктів підприємництва.

9. Обґрунтовано необхідність створення обласної координаційної ради з питань розвитку туризму та розроблено положення про її діяльність як консультативно-дорадчого органу облдержадміністрації.

Запропонована рада забезпечить координацію дій місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування щодо організації реалізації державної політики у сфері туризму на території області, об’єднанні коштів місцевих бюджетів на реалізацію найважливіших та першочергових заходів по збереженню та раціональному використанню туристичних та рекреаційних ресурсів тощо.

10. Обґрунтовано, що одним із головних заходів удосконалення державного регулювання сфери туризму є організація професійної підготовки, підвищення кваліфікації кадрів.

Розроблено концептуальні підходи щодо організації підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки державного регулювання у сфері туризму. Основні з них це – створення науково-методичного сектору при обласній координаційній раді; розробка кошторису витрат на заходи з цих питань та внесення змін до відповідних обласних програм розвитку туризму тощо.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Статті у наукових фахових виданнях

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.