НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО

ДЕРЕЦЬ ВІКТОРІЯ АНАТОЛІЇВНА

УДК 342.518: 35.07

УПРАВЛІНСЬКІ ВІДНОСИНИ В СИСТЕМІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ ТА ЇХ ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ

Спеціальність 12.00.07 – теорія управління; адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ – 2006

Дисертацією є рукопис

Робота виконана у відділі проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України

Науковий керівник доктор юридичних наук, професор

АВЕР’ЯНОВ Вадим Борисович,

завідувач відділу проблем державного управління
та адміністративного права Інституту держави і права
ім. В.М. Корецького НАН України

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

ГОЛОСНІЧЕНКО Іван Пантелійович,

завідувач кафедри конституційного та адміністративного права Національного транспортного університету;

кандидат юридичних наук, доцент

КУЗЬМЕНКО Оксана Володимирівна,

професор кафедри адміністративного права
Київського національного університету внутрішніх справ

Провідна установа Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого, кафедра адміністративного права, м. Харків

Захист відбудеться 26 травня 2006 року о 15 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.236.03 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук в Інституті держави і права ім. В.М. Корецького НАН України за адресою: 01601, м. Київ, вул. Трьохсвятительська, 4

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці інституту

Автореферат розіслано 22 квітня 2006 року

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради Т.І. Тарахонич

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Ефективна система державного управління неможлива без удосконалення правового регулювання управлінських відносин між органами виконавчої влади. Та система управління, яку держава отримала у спадок від попередньої влади, лише породжує і примножує кризи. Невипадково у Посланні Президента України до Верховної Ради України “Про внутрішнє і зовнішнє становие України у 2005 році” зазначено, що на порядку денному стоїть необхідність формування і розвитку стратегічної спроможності державного управління.

Пошук шляхів оптимізації взаємозв’язків і взаємодій між органами виконавчої влади буде сприяти і гармонізації відносин між людиною і владою, що стане одним із стрижнів зміцнення правової держави і демократичного суспільства, в якому головне – забезпечення прав і свобод людини як найвищої соціальної цінності. Адже в процесі зв’язків та взаємодій, що і складають зміст управлінських відносин, фактично відбувається владно-організуючий вплив органів виконавчої влади на відповідні об’єкти управління.

Без упорядкування управлінських відносин марно сподіватися на підвищення ефективності функціонування виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління. Аналіз змісту зазначених відносин має сприяти пошуку шляхів вдосконалення організації та правового регулювання таких відносин на всіх рівнях системи державного управління та поліпшення в цілому роботи органів виконавчої влади.

Проте на сьогодні проблематика управлінських відносин у системі органів виконавчої влади в науково-правовій літературі є малодослідженою. Хоча в юридичній науці радянського періоду питанням управлінських відносин у системі органів державного управління приділялась певна увага, але в українській науковій літературі спеціальні монографічні роботи з даної проблематики відсутні. Вітчизняні організаційно-правові дослідження управлінських відносин у сучасній системі органів виконавчої влади знаходяться на початковій стадії, адже лише окремим аспектам цієї теми присвячувалися праці правознавців, зокрема, В.Б. Авер’янова, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурки, Ю.П. Битяка, І.П. Голосніченка, Є.Б. Кубка, В.М. Марчука, Н.Р. Нижник, В.М. Селіванова, В.Ф. Сіренка, В.В. Цвєткова та деяких інших дослідників.

Оскільки проблема управлінських відносин у системі органів виконавчої влади є складовою загальної проблематики органів виконавчої влади та управлінських відносин, вагоме значення для цілей дослідження мають праці вітчизняних адміністративістів та управлінців, зокрема, крім вищезазначених, – В.М. Гаращука, Р.А. Калюжного, Л.В. Коваля, В.К.Колпакова, О.В. Кузьменко, В.Л. Наумова, М.П. Орзіха, В.Ф. Опришка, О.П.Рябченко, А.О. Селіванова,
М.М. Тищенка, О.Ф. Фрицького, О.І.Харитонової, В.М. Шаповала, Л.П. Юзькова, М.К. Якимчука та деяких інших.

Поряд з цим, досліджуваної проблематики стосуються роботи відомих зарубіжних вчених, а саме, О.П. Альохіна, Г.В. Атаманчука, Д.М. Бахраха,
І.Л. Бачило, Ю.М. Козлова, О.П. Коренєва, Б.П. Курашвілі, Б.М. Лазарєва,
О.Є. Луньова, Г.І. Петрова, Г.А. Туманова, Ю.М. Старилова, Є. Старосьцяка.

Безперечно корисними як джерело осмислення теоретико-методологічних підходів, основних понять та дефініцій є роботи теоретиків держави і права та дослідників-управлінців радянського періоду, зокрема, С.С. Алексєєва, В.Г. Афанасьєва, В.В. Копейчикова, Ю.О. Тихомирова, Є.С.Фролова, С.М. Хана, Л.С. Явича та ін.

Наведеним підтверджується, що аналіз проблематики управлінських відносин у системі органів виконавчої влади є нагальним, теоретично і практично корисним, що свідчить про актуальність теми цього дисертаційного дослідження.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до планових тем відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України “Проблеми правового забезпечення реформування державного управління (адміністративної реформи) в Україні” (номер державної реєстрації 0102U001602), “Теоретичні і практичні проблеми розвитку організаційно-правового механізму реалізації виконавчої влади в Україні” (номер державної реєстрації 0104U007588).

Мета і завдання дослідження. Мета роботи полягає у поглибленні теоретичних засад дослідження управлінських відносин у системі органів виконавчої влади, а також в обґрунтуванні наукових висновків і пропозицій щодо вдосконалення практики здійснення таких відносин та їх правового регулювання.

Для досягнення мети вирішувалися наступні завдання:

дослідити зміст управлінських відносин у системі органів виконавчої влади;

розкрити ознаки провідних видів – субординаційних та координаційних – управлінських відносин у системі органів виконавчої влади;

виокремити відносно самостійний (поряд із субординаційними і координаційними відносинами) вид управлінських відносин – реординаційні відносини, правове регулювання яких потребує першочергового вдосконалення;

висвітлити поняття та види “підпорядкування” як провідної форми взаємозв’язків в управлінських відносинах у системі органів виконавчої влади;

розкрити співвідношення “підконтрольності” та “підзвітності” як взаємодоповнюючих форм взаємозв’язків в управлінських відносинах;

уточнити характеристику відповідальності в управлінських відносинах у системі органів виконавчої влади;

обґрунтувати висновки і пропозиції щодо можливих шляхів покращення функціонування та удосконалення правового регулювання управлінських відносин у системі органів виконавчої влади.

Об’єктом дисертаційного дослідження є правові засади організації та функціонування системи органів виконавчої влади України, складовими якої є вищий орган у системі органів виконавчої влади, центральні органи виконавчої влади, їх територіальні органи (підрозділи) і місцеві державні адміністрації.

Предметом дисертаційного дослідження є сукупність фактично існуючих управлінських відносин між органами виконавчої влади в Україні, акти законодавства, що регулюють зазначені відносини, та відповідна практика застосування цих актів.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження виступає сукупність загальних і спеціальних методів наукового пізнання: діалектичний (як базовий метод наукового пізнання), метод системного аналізу, структурний, функціональний, метод сходження від абстрактного до конкретного, формально-логічний метод тлумачення правових норм, метод конкретно-соціологічних досліджень.

Системний аналіз надав можливість дослідити управлінські відносини у системі органів виконавчої влади як в єдиному цілому із узгодженим функціонуванням усіх складових системи. Структурний метод використовувався при дослідженні управлінських відносин у системі органів виконавчої влади, які складаються із таких структурних елементів як об’єкт відносин, суб’єкт відносин, зміст відносин. Функціональний метод застосовувався при дослідженні управлінських відносин через дослідження повноважень органів, як засобу здійснення їх функцій і завдань.

Метод сходження від абстрактного до конкретного дозволив дослідити поняття, структуру, види управлінських відносин у теорії державного управління взагалі для конкретизації їх щодо системи органів виконавчої влади зокрема.

Формально-логічний метод тлумачення правових норм використовувався для виявлення відповідності норм права тенденціям розвитку управлінських відносин у системі органів виконавчої влади. Метод конкретно-соціологічних досліджень застосовувався під час участі дисертанта в опитуванні, спрямованому на удосконалення роботи державної влади, що проводилося в центральних органах виконавчої влади, та використання результатів цього опитування.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим монографічним дослідженням теоретичних і практичних проблем реалізації та правового регулювання управлінських відносин у системі органів виконавчої влади незалежної Української держави.

В межах здійсненого дисертаційного дослідження одержано результати, які містять наукову новизну:

обґрунтовано авторське розуміння змісту управлінських відносин у системі органів виконавчої влади шляхом розмежування видів управлінських відносин (субординаційні, координаційні та реординаційні відносини; відносини по вертикалі та відносини по горизонталі) та форм взаємозв’язків між органами (підпорядкування, підзвітність, підконтрольність);

уточнено поняття “підпорядкування” в системі органів виконавчої влади з урахуванням особливостей різних його видів, а саме, як залежність керованого органа від керуючого, що знаходить вираз, зокрема, у залежності щодо установчих та кадрових питань, щодо здійснення окремих повноважень, щодо підконтрольності, підзвітності;

доведено висновок щодо виокремлення відносно самостійного виду управлінських відносин – реординаційних відносин, в яких здійснюється зворотній вплив керованим об’єктом на керуючий суб’єкт і цей вплив є правом або обов’язком керованого об’єкта звернутися із пропозиціями, клопотаннями, окремими вимогами тощо до керуючого суб’єкта, який, в свою чергу, зобов’язаний на таке звернення певним чином відреагувати;

окреслено ознаки, які відрізняють реординаційні відносини від субординаційних, а саме: при субординаційних відносинах управлінський вплив здійснюється керуючим суб’єктом щодо керованого об’єкта, а в реординаційних – навпаки; реординаційні відносини можуть існувати і самостійно від субординаційних, адже їм не обов’язково має передувати управлінський вплив з боку керуючого суб’єкта; здійснення управлінського впливу в субординаційних відносинах є обов’язком керуючого суб’єкта, а в реординаційних відносинах зворотній вплив може бути як правом керованого об’єкта, так і його обов’язком;

обґрунтовано висновок про недоцільність існування “подвійного” підпорядкування органів виконавчої влади на районному рівні (окремих підрозділів районних державних адміністрацій), а саме, в частині такої складової “подвійного” підпорядкування як підпорядкування по горизонталі, і це додатково підтверджує доцільність ліквідації районних державних адміністрацій як виду місцевих органів виконавчої влади;

запропоновано авторське тлумачення адміністративного договору як організаційно-правового засобу здійснення специфічних координаційних відносин між органами виконавчої влади при спільному управлінні різноманітними сферами суспільного життя;

дістало подальшого розвитку положення, відповідно до якого скасування незаконних актів одного органа виконавчої влади іншим не є заходом відповідальності в системі органів виконавчої влади, але може розглядатися як підтвердження дисциплінарного проступку в діяннях керівника органа, незаконний акт якого скасовано;

сформульовано висновки і пропозиції щодо удосконалення чинних компетенційних (статусних) актів про органи виконавчої влади та проектів Законів України “Про Кабінет Міністрів України”, “Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади”, зокрема, щодо закріплення реординаційних відносин у системі органів виконавчої влади, нормативного визначення підпорядкування в системі органів виконавчої влади, розмежування дій щодо спрямування та координації діяльності центральних органів виконавчої влади через відповідних міністрів.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що положення дисертації можуть бути використані: у подальших наукових дослідженнях системи органів виконавчої влади; у законопроектній діяльності з метою вдосконалення правового регулювання системи органів виконавчої влади взагалі і управлінських відносин між цими органами зокрема; правотворчій роботі органів виконавчої влади всіх рівнів; у практичній діяльності органів виконавчої влади, пов’язаної із вступом в управлінські відносини;
у навчальному процесі, а саме, при викладанні курсу адміністративного права, основ державного будівництва та місцевого самоврядування тощо у вищих навчальних закладах; при написанні підручників, навчальних посібників, довідкової та методичної літератури, монографій з проблем, пов’язаних з побудовою і функціонуванням органів виконавчої влади як системи.

Апробація результатів дисертації. Висновки і положення дисертації обговорювалися на засіданнях відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. Результати дослідження були представлені на міжнародних і вітчизняних науково-практичних конференціях, в тому числі: Науково-практичній конференції “Адміністративна реформа в Україні: шлях до європейської інтеграції” (м. Київ, 14-15 лютого 2003 року; тези опубліковані), III Науково-теоретичній конференції “Українське адміністративне право: стан і перспективи реформування” (м. Одеса, 23-25 травня 2003 року; тези опубліковані), Міжнародній науково-практичній конференції “Адміністративне право в контексті європейського вибору України” (м. Київ, 6-7 лютого 2004 року; тези опубліковані), Всеукраїнській науковій конференції “Юридичні читання молодих вчених”
(м. Київ, 23-24 квітня 2004 року; тези опубліковані), IV Науково-теоретичній конференції “Українське адміністративне право: сучасний стан і перспективи реформування” (м.Сімферополь, Ялта, 20-22 травня 2005 року; тези опубліковані).

Крім того, наукові результати дослідження використовувалися автором при викладанні навчальної дисципліни “Актуальні проблеми адміністративного права” у Відкритому міжнародному університеті розвитку людини “Україна”.

Основні положення і висновки дисертаційної роботи знайшли відображення у двох підрозділах колективної монографії: “Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики”/ За заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К.: Факт, 2003. – С. 83-92, в 6 публікаціях у фахових виданнях, 5 тезах конференцій.

Структура дисертаційної роботи побудована відповідно до мети та завдань дослідження і складається із вступу, трьох розділів, які об’єднують
10 підрозділів, висновків, списку використаних джерел.

Загальний обсяг дисертації становить 190 сторінок, в тому числі список використаних джерел – 22 сторінки (227 найменувань).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми, її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета і завдання, об’єкт, предмет,
а також методологічна основа дослідження, характеризується наукова новизна дисертації та її практичне значення, подаються відомості про апробацію та публікацію основних положень дисертаційного дослідження, його структура та обсяг.

Розділ I “Загальна характеристика управлінських відносин у системі органів виконавчої влади” складається з трьох підрозділів і присвячений аналізу поняття та змісту управлінських відносин, складовим системи органів виконавчої влади, а також класифікації управлінських відносин у системі органів виконавчої влади.

У підрозділі 1.1. “Поняття та зміст управлінських відносин” аналізується структура управлінських відносин у комплексі її елементів: а) з точки зору об’єкта відносин; б) з точки зору суб’єктів відносин; в) з точки зору змісту відносин.

Особлива увага звертається на зміст управлінських відносин у системі органів виконавчої влади. Його складають повноваження органів, тобто їх права та обов’язки, визначені законодавством (перша ознака змісту), а здійснюються повноваження через поведінку, дії щодо реалізації прав та виконання обов’язків (друга ознака змісту).

На підставі аналізу структурних елементів відносин, управлінські відносини у системі органів виконавчої влади визначені як суспільні відносини, що виникають між органами виконавчої влади незалежно від їхнього організаційно-правового рівня в системі з приводу кінцевого результату діяльності, пов’язаної з розробленням і втіленням державної політики, управлінням різноманітними сферами суспільного життя.

У підрозділі 1.2. “Складові системи органів виконавчої влади” для виокремлення та характеристики складових системи органів виконавчої влади дисертант скористався загальноприйнятою позицією українських дослідників, що базується на закріпленій у розділі 6 Конституції України (який не має на меті дати вичерпну класифікацію, а встановлює обов’язкові елементи) системі таких складових: вищий орган у системі органів виконавчої влади – Кабінет Міністрів України; центральні органи виконавчої влади – міністерства та інші центральні органи виконавчої влади; місцеві органи виконавчої влади – Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві (обласні, районні, Київська і Севастопольська міські) державні адміністрації.

У підрозділі 1.3. “Критерії класифікації управлінських відносин у системі органів виконавчої влади” на підставі аналізу такої ознаки змісту управлінських відносин як наявність у органів виконавчої влади повноважень досліджується класифікація управлінських відносин, її критерії. Зокрема, акцентується увага на класифікації відносин залежно від організаційно-правового рівня органів у системі органів виконавчої влади на відносини по вертикалі (тобто, відносини між органами, які знаходяться на різних організаційно-правових рівнях у системі органів виконавчої влади) та відносини по горизонталі (тобто, відносини між органами, які знаходять на одному організаційно-правовому рівні в системі органів виконавчої влади), а також залежно від способу досягнення кінцевого результату перебування органів в управлінських відносинах – на субординаційні, координаційні та реординаційні. На думку дисертанта, зазначена ознака змісту управлінських відносин знаходить своє максимальне відображення саме в класифікації управлінських відносин, адже класифікація базується на аналізі функцій та повноважень органів, а також враховує організаційно-правовий рівень органів у системі.

Інша ж ознака змісту управлінських відносин – діяльність органів щодо реалізації повноважень – пов’язана з формами взаємозв’язків в управлінських відносинах, оскільки органи повинні здійснювати діяльність у межах таких форм: підпорядкування, підзвітність, підконтрольність. Перераховані категорії, на думку дисертанта, є саме формами взаємозв’язків в управлінських відносинах, а не станами (режимами) управлінських відносин.

Розділ II “Основні види управлінських відносин у системі органів виконавчої влади за чинним законодавством України” складається з чотирьох підрозділів і присвячений дослідженню ознак субординаційних відносин, координаційних відносин як специфічного різновиду управлінських відносин та особливостям його реалізації, а також у розділі обґрунтовується необхідність виокремлення реординаційних відносин як відносно самостійного (поряд з субординаційними та координаційними) виду управлінських відносин у системі органів виконавчої влади.

У підрозділі 2.1. “Субординаційні відносини та їх ознаки” розглядається провідний вид управлінських відносин – субординаційні відносини.

Субординаційні відносини в системі органів виконавчої влади визначаються як відносини, в яких управлінський вплив здійснюється одним органом виконавчої влади (керуючим суб’єктом) щодо іншого органа виконавчої влади (керованого об’єкта), що йому підпорядковується; вони спрямовані на досягнення кінцевого результату діяльністю однієї із сторін відносин.

Звертається увага на те, що в системі органів виконавчої влади субординаційні відносини існують за наявності підпорядкування, що може бути, в свою чергу, різних видів. Субординаційні відносини в системі органів виконавчої влади існують по вертикалі, але не виключається можливість їх існування і по горизонталі, як супутніх відносинам по вертикалі відносин. Сторони в субординаційних відносинах є нерівноправними.

Характер субординаційних відносин (як і координаційних та реординаційних) розкривається, в першу чергу, за допомогою категорії “підпорядкування”, яка, на жаль, в законодавстві не має чіткого визначення. Дисертант пропонує визначити підпорядкування в системі органів виконавчої влади як залежність керованого органа від керуючого, що знаходить вираз, зокрема, у залежності щодо установчих та кадрових питань, щодо здійснення окремих повноважень, щодо підконтрольності, підзвітності.

Пропонується закріпити це визначення в компетенційних (статусних) актах шляхом доповнення, зокрема, проекту Закону України “Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади” статтею, в якій би визначалися терміни, що використовуються в законі. Чітке визначення термінології може призвести до необхідності перегляду використання окремих термінів у законі.

У підрозділі 2.2. “Координаційні відносини як специфічний різновид управлінських відносин у системі органів виконавчої влади” виокремлюються ознаки та розглядаються види координаційних відносин. Аналіз законодавства показує, що органи виконавчої влади можуть перебувати в координаційних відносинах, що виникають як по вертикалі, так і по горизонталі. При цьому координаційні відносини по вертикалі можуть бути двох видів: за наявності організаційного підпорядкування між органами виконавчої влади та за відсутності такого підпорядкування. На відміну від координації по вертикалі, координаційні управлінські відносини по горизонталі в системі органів виконавчої влади не мають поділу на види.

Координаційні відносини в системі органів виконавчої влади можна визначити як управлінські відносини, в яких органи виступають, так би мовити, як учасники-партнери, при цьому один з них має владні повноваження щодо іншого, і за допомогою яких (відносин) органи досягають поставлених перед ними спільних завдань чи спільно виконують свої повноваження. Виокремлені ознаки координаційних відносин у системі органів виконавчої влади дозволяють встановити співвідношення координаційних та субординаційних відносин у системі органів виконавчої влади, виявити спільне та відмінне між ними.

З метою вдосконалення правового регулювання управлінських відносин у процесі “спрямування та координації діяльності центральних органів виконавчої влади через відповідних міністрів”, що було запроваджено Указом Президента України від 15.12.1999 р. № “Про систему центральних органів виконавчої влади”, пропонується розмежувати в законодавстві дії щодо “спрямування” та дії щодо “координації”. Адже ці терміни хоча і є близькими за змістом, але не є ідентичними. Це дозволить органам зорієнтуватися в питанні, з одного боку, які їх дії мають бути взаємними, узгодженими, і з іншого боку, яким шляхом їх діяльність буде направлятися, спрямовуватися міністром. В зв’язку з цим пропонується нова редакція пункту 1 Порядку спрямування та координації діяльності центральних органів виконавчої влади через відповідних міністрів, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 21.12.2005 р. № :

“Спрямування діяльності відповідних центральних органів виконавчої влади здійснюється міністром шляхом:

формування державної політики у відповідних сферах;

внесення пропозицій Прем’єр-міністрові України щодо призначення на посаду та звільнення з посади керівників центральних органів виконавчої влади;

установлення порядку призначення та звільнення з посади керівників територіальних органів центральних органів виконавчої влади;

визначення порядку обміну інформацією між міністерством та центральними органами виконавчої влади;

затвердження структури центральних органів виконавчої влади.

Координація діяльності відповідних центральних органів виконавчої влади здійснюється міністром шляхом:

здійснення контролю за реалізацією державної політики центральними органами виконавчої влади;

погодження проектів нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади та внесення на розгляд Кабінету Міністрів України розроблених органами проектів нормативно-правових актів;

одержання звітності центральних органів виконавчої влади.”

У підрозділі 2.3. “Організаційно-правові засоби здійснення координаційних відносин” основна увага зосереджена на аналізі адміністративного договору як ефективного засобу здійснення специфічних координаційних відносин. Розглядаються такі запропоновані науковцями види адміністративних договорів: координаційний адміністративний договір (як засіб здійснення координаційних відносин), а також субординаційний адміністративний договір (як засіб здійснення субординаційних відносин). На думку дисертанта, адміністративні договори можуть укладатися, коли обидва органи є керуючими суб’єктами по відношенню до тих керованих об’єктів, котрі не є органами виконавчої влади. Наприклад, два органи виконавчої влади укладають між собою адміністративний договір про спільне вирішення певного питання. Таким чином, пропонується авторське тлумачення адміністративного договору як організаційно-правового засобу здійснення специфічних координаційних відносин між органами виконавчої влади при спільному управлінні різноманітними сферами суспільного життя.

Як новий засіб здійснення координаційних відносин розглядається інститут дипломатичного радника центрального органу виконавчої влади, запроваджений Указом Президента України від 31.12.2005 року № /2005. При кожному центральному органі виконавчої влади Міністром закордонних справ буде призначено дипломатичного радника для координації дій у сфері зовнішньополітичних та зовнішньоекономічних відносин. Відповідно до Положення дипломатичний радник безпосередньо підпорядковуватиметься керівникові центрального органу виконавчої влади, до якого він тимчасово відряджений, і буде підзвітним та підконтрольним Міністру закордонних справ України. Тобто радник, як представник центрального органа виконавчої влади (керуючого суб’єкта), здійснюватиме координацію діяльності іншого центрального органа виконавчої влади, і під час здійснення управлінських функцій буде підпорядковуватися керівнику керованого об’єкта, діяльність якого радник призначений координувати.

Пропонується переглянути питання підпорядкування в запровадженому інституті, виключивши із Положення, затвердженого згаданим Указом, норму про безпосереднє підпорядкування дипломатичного радника керівнику того органа, до якого радник відряджений.

У підрозділі 2.4. “Необхідність виокремлення реординаційних відносин як виду управлінських відносин у системі органів виконавчої влади” доводиться існування в системі органів виконавчої влади ще одного, крім субординаційних та координаційних, відносно самостійного виду відносин – реординаційних. Наприклад, аналіз компетенційних (статусних) актів дає підстави вважати, що міністерства та інші центральні органи виконавчої влади мають певні повноваження по відношенню до Кабінету Міністрів України.

Законодавство не заперечує існування таких відносин, аналіз практичної діяльності органів виконавчої влади також доводить їх існування.

У реординаційних відносинах здійснення зворотнього впливу (його у певному значенні можна вважати також управлінським) є правом або обов’язком керованого об’єкта по відношенню до керуючого суб’єкта, який в свою чергу, повинен бути зобов’язаний відреагувати на такий вплив. Пропонується відрізняти реординаційні відносини в системі органів виконавчої влади від субординаційних відносин за певними ознаками, а саме: при субординаційних відносинах управлінський вплив здійснюється керуючим суб’єктом щодо керованого об’єкта, а в реординаційних – керованим об’єктом по відношенню до керуючого суб’єкта; реординаційні відносини можуть існувати і самостійно від субординаційних, адже їм не обов’язково має передувати управлінський вплив з боку керуючого суб’єкта; здійснення управлінського впливу в субординаційних відносинах є обов’язком керуючого суб’єкта, а в реординаційних відносинах здійснення зворотнього впливу може бути як правом керованого об’єкта, так і його обов’язком.

Було б доцільно внести доповнення до Закону України “Про місцеві державні адміністрації”, проектів законів України “Про Кабінет Міністрів України”, “Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади”, приділивши увагу реординаційним відносинам, зокрема, в окремих розділах чи главах. Їх орієнтовна назва може бути: “Реординаційні повноваження органів у системі органів виконавчої влади”.

Виходячи з наведеного, пропонується, зокрема, Закон України “Про місцеві державні адміністрації” доповнити розділом IV-I такого змісту.

“IV-I. Реординаційні повноваження місцевих державних адміністрацій.

Стаття 38-1. Право місцевої державної адміністрації на звернення до вищестоящого органа.

Обласна державна адміністрація в межах своєї компетенції має право звернутися до Кабінету Міністрів України, а районна державна адміністрація – до обласної державної адміністрації з письмовими чи усними зверненнями (пропозиціями, рекомендаціями, клопотаннями, вимогами та ін.), які повинні бути розглянуті.

Стаття 38-2. Порядок надання звернень та їх розгляду.

Письмові звернення обласної державної адміністрації надаються на ім’я Прем’єр-міністра України, районної державної адміністрації – на ім’я голови обласної державної адміністрації. Усні звернення повинні письмово фіксуватися.

Розгляд здійснюється одноособово, а у випадках складності справи – колегіально.

Строк розгляду звернення – один місяць з дня отримання, а у випадках терміновості справи він повинен бути зменшений. На розгляд можуть бути запрошені представники місцевої державної адміністрації, яка звернулася.

За результатами розгляду повинна бути надана письмова відповідь.

Відповідь обласної державної адміністрації може бути оскаржена до Кабінету Міністрів України або в судовому порядку. Відповідь Кабінету Міністрів України може бути оскаржена в судовому порядку.

Стаття 38-3. Права та обов’язки місцевих державних адміністрацій, Кабінету Міністрів України, пов’язані з розглядом звернення.

Місцева державна адміністрація має право вимагати належного та своєчасного розгляду звернення, її представники можуть бути присутніми при розгляді, отримати обґрунтовану відповідь на свою пропозицію, вимогу, клопотання та ін.

Кабінет Міністрів України, обласна державна адміністрація, до яких надійшло звернення, зобов’язані його розглянути та надати відповідь. Місцева державна адміністрація зобов’язана надавати документи, матеріали та будь-яку іншу інформацію, потрібну для розгляду. У випадку ненадання потрібних для розгляду матеріалів у розгляді може бути відмовлено.

Якщо звернення не було розглянуте у встановлений строк (крім випадку правомірної відмови у розгляді), і це призводить до неможливості виконання подальших дій місцевою державною адміністрацією, що звернулася, вона має право відмовитися повністю або частково від їх виконання.”

Розділ III “Форми взаємозв’язків в управлінських відносинах у системі органів виконавчої влади та удосконалення їх правового регулювання” складається з трьох підрозділів та присвячений аналізу підпорядкування як провідної форми взаємозв’язків в управлінських відносинах, покращенню стану його правового регулювання. Також досліджуються підконтрольність та підзвітність як взаємодоповнюючі форми взаємозв’язків в управлінських відносинах. Крім цього, автор розглядає проблему відповідальності в управлінських відносинах у системі органів виконавчої влади.

У підрозділі 3.1. “Підпорядкування – провідна форма взаємозв’язків та покращення його правового регулювання” розглядаються такі види підпорядкування в системі органів виконавчої влади: лінійне, функціональне, загальне, безпосереднє, опосередковане, співпідпорядкування, пряме, “подвійне” підпорядкування.

Особлива увага приділяється проблемі так званого “подвійного” підпорядкування в системі органів виконавчої влади. Певним проявом відносин “подвійного” підпорядкування є відносини деяких управлінь та відділів місцевих державних адміністрацій (хоча вони і не є самостійними органами виконавчої влади) з такими місцевими державними адміністраціями та центральними органами виконавчої влади. В таких відносинах переважають відносини по горизонталі, оскільки відділи та управління є в першу чергу структурними підрозділами місцевих державних адміністрацій. Територіальні органи центральних органів виконавчої влади також перебувають у “подвійному” підпорядкуванні. Але в таких відносинах, на відміну від вище зазначених, переважають відносини по вертикалі.

На думку дисертанта, існування “подвійного” підпорядкування в системі органів виконавчої влади порушує єдність досягнення цілей всіма учасниками управлінських відносин, породжує ситуацію своєрідного “двовладдя”, ускладнює виконання повноважень як з боку керуючого суб’єкта, так і керованого об’єкта.

З огляду на це пропонується структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, які одночасно перебувають у підпорядкуванні центральних органів виконавчої влади, вивести зі складу адміністрацій і надати їм статусу територіальних органів. При цьому на районному рівні залишити лише ті органи, функції яких мають здійснюватися від імені держави. Це призведе до необхідності ліквідації районних державних адміністрацій.

Таким чином, відмова від інституту “подвійного” підпорядкування на районному рівні є додатковим аргументом у вирішенні проблеми так званого “дуалізму” влади на місцях у зв’язку з одночасним здійсненням управлінських повноважень районними державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування.

За обласними державними адміністраціями було б доцільно залишити контрольні повноваження щодо діючих на території області територіальних органів виконавчої влади, також зберегти “подвійне” підпорядкування, надавши тим самим перевагу в ньому підпорядкуванню по вертикалі над підпорядкуванням по горизонталі.

У підрозділі 3.2. “Підконтрольність та підзвітність як взаємодоповнюючі форми взаємозв’язків та необхідність посилення їх правового регулювання” розглядаються такі форми взаємозв’язків в управлінських відносинах як підзвітність та підконтрольність. Посилення їх правового регулювання залежить, в першу чергу, від наявності законів України “Про Кабінет Міністрів України” та “Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади”, які, на жаль, відсутні.

Зазначається, що, зокрема, у випадку, коли результати контролю дають підстави вважати, що органи влади того чи іншого рівня не справляються зі своїми функціями, органам влади вищого рівня доцільно брати на себе вирішення необхідних задач тільки тоді, коли виконання задач неможливе не за виною нижчестоящого органа, і лише як наступний етап після допомоги вищестоящим органом нижчестоящому подолати ті чи інші перешкоди у вирішенні задач.

У підрозділі 3.3. “Відповідальність в управлінських відносинах у системі органів виконавчої влади” з’ясовується чи є засобами відповідальності скасування одним органом виконавчої влади незаконного акту іншого органа. На думку дисертанта, прийняття незаконного акту органом виконавчої влади може бути пов’язане з неналежним виконанням обов’язків керівником щодо керівництва діяльністю органа. А отже, може розглядатися як підтвердження наявності дисциплінарного проступку в діяннях керівника органа, незаконний акт якого скасовано. Скасування одним органом виконавчої влади незаконного акту іншого є відновленням порушеного режиму законності під час здійснення функцій управління.

ВИСНОВКИ

У висновках сформульовані найбільш суттєві результати і положення дисертаційного дослідження, наведені теоретичні узагальнення та шляхи удосконалення реалізації та правового регулювання управлінських відносин у системі органів виконавчої влади.

Уточнено визначення управлінських відносин у системі органів виконавчої влади як суспільних відносин, що складаються між органами виконавчої влади незалежно від їхнього організаційно-правового рівня в системі з метою досягнення кінцевого результату діяльності, пов’язаної з розробленням і втіленням державної політики, управлінням сферами суспільного життя.
У класифікації управлінських відносин на субординаційні, координаційні та реординаційні відносини виокремлюється така ознака змісту управлінських відносин як наявність у органів виконавчої влади повноважень, а з іншою ознакою змісту управлінських відносин – діяльністю щодо реалізації повноважень – пов’язані форми взаємозв’язків між органами в управлінських відносинах: підпорядкування, підзвітність, підконтрольність.

Дістало подальший розвиток дослідження змісту та форм реалізації субординаційних та координаційних управлінських відносин. Зокрема, виокремлено їх спільні та відмінні ознаки. Спільними ознаками є те, що і субординаційні, і координаційні відносини в системі органів виконавчої влади є управлінськими, а також те, що ці відносини можуть існувати як по горизонталі, так і по вертикалі, за наявності різних видів підпорядування, а не лише організаційного. Відмінним є спосіб досягнення кінцевого результату органами виконавчої влади, а також те, що в координаційних відносинах, на відміну від субординаційних, сторони виступають, так би мовити, як партнери.

Крім субординаційних і координаційних відносин, у системі органів виконавчої влади обґрунтовано існування відносно самостійного виду відносин, які в усталеному значенні є управлінськими – реординаційних відносин. У них здійснюється певний зворотній вплив керованим об’єктом на керуючий суб’єкт, що є правом або обов’язком керованого об’єкта звернутися із пропозиціями тощо до керуючого суб’єкта, який, в свою чергу, повинен бути зобов’язаний відреагувати на такий вплив.

Реординаційні відносини в системі органів виконавчої влади відрізняються від субординаційних відносин за певними ознаками, а саме: при субординаційних відносинах управлінський вплив здійснюється керуючим суб’єктом щодо керованого об’єкта, а в реординаційних – керованим об’єктом по відношенню до керуючого суб’єкта; реординаційні відносини можуть існувати і самостійно від субординаційних, адже їм не обов’язково має передувати управлінський вплив з боку керуючого суб’єкта; здійснення управлінського впливу в субординаційних відносинах є обов’язком керуючого суб’єкта, а в реординаційних відносинах здійснення зворотнього впливу може бути як правом керованого об’єкта, так і його обов’язком.

Доведено, що підпорядкування є провідною формою взаємозв’язків в управлінських відносинах у системі органів виконавчої влади і означає залежність керованого органу від керуючого, що знаходить вираз, зокрема,
у залежності щодо установчих та кадрових питань, щодо здійснення окремих повноважень, щодо підконтрольності, підзвітності. В системі органів виконавчої влади існують організаційне, лінійне, функціональне, загальне, безпосереднє, опосередковане, співпідпорядкування, пряме.

Одним із видів підпорядкування є “подвійне” підпорядкування, при розгляді якого запропоновано відмовитися від цього виду на районному рівні і тим самим додатково аргументовано необхідність ліквідації районних державних адміністрацій як місцевих органів виконавчої влади. Разом з тим, на обласному рівні запропоновано зберегти “подвійне” підпорядкування, надавши перевагу в ньому підпорядкуванню по вертикалі над підпорядкуванням по горизонталі.

Запропоновано авторське тлумачення адміністративного договору як організаційно-правового засобу здійснення специфічних координаційних відносин між органами виконавчої влади при спільному управлінні різноманітними сферами суспільного життя. Як новий засіб здійснення координаційних управлінських відносин у системі органів виконавчої влади проаналізовано інститут дипломатичного радника центрального органу виконавчої влади.

Аналіз таких взаємодоповнюючих форм взаємозв’язків в управлінських відносинах у системі органів виконавчої влади як підзвітність та підконтрольність дає підстави вважати, що першочерговим завданням посилення правового регулювання цих форм є прийняття законів України “Про Кабінет Міністрів України” та “Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади”. Підконтрольність за своїм змістом є ширшою, ніж підзвітність.

Обґрунтовано висновок, що скасування незаконних актів одного органа виконавчої влади іншим не є заходами відповідальності, що застосовуються одним органом щодо іншого, але може розглядатися як підтвердження наявності дисциплінарного проступку в діяннях керівника органа, незаконний акт якого скасовано.

Сформульовано пропозиції щодо внесення змін і доповнень до законодавства, зокрема:

до Закону України “Про місцеві державні адміністрації”, до проектів законів України “Про Кабінет Міністрів України” та “Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади” запропоновано внести доповнення щодо правового регулювання реординаційних відносин між органами виконавчої влади;

до проекту Закону України “Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади” запропоновано внести доповнення щодо визначення термінів, які використовуються в ньому (зокрема, номативно закріпити термін “підпорядкування”); це призведе до необхідності перегляду окремих термінів, що містяться в проекті;

до Порядку спрямування та координації діяльності центральних органів виконавчої влади через відповідних міністрів, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 21.12.2005 р. № , запропоновано внести зміни, виклавши в новій редакції пункт 1;

до Положення про дипломатичного радника центрального органу виконавчої влади, затвердженого Указом Президента України від 31.12.2005 р. № /2005, запропоновано внести зміни, виключивши норму про безпосереднє підпорядкування дипломатичного радника керівнику того органа, до якого радник відряджений.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.