дніпропетровський регіональний інститут державного УПРАВЛІННЯ

національної академії ДЕРЖАВНОГО управління

при президентові україни

Федотов Володимир Олександрович

УДК 352.075:331.1

реформування системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в україні з урахуванням зарубіжного досвіду

25.00.04 – місцеве самоврядування

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата

наук з державного управління

Дніпропетровськ-2006

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Донецькому державному університеті управління Міністерства освіти і науки України.

Науковий керівник - | доктор економічних наук, професор

Дорофієнко Вячеслав Володимирович,

Донецький державний університет управління Міністерства освіти і науки України, завідувач кафедри менеджменту у невиробничій сфері.

Офіційні опоненти: | доктор економічних наук, професор

Гончаров Валентин Миколайович, Східноукраїнський національний університет імені Володимира Даля Міністерства освіти і науки України, професор кафедри менеджменту зовнішньоекономічної діяльності;

кандидат наук з державного управління Самойленко Віктор Олександрович,

Управління податкової міліції Державної податкової адміністрації у Донецькій області, старший оперуповноважений.

Провідна установа – | Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, кафедра економічної теорії та фінансів.

Захист відбудеться 07 вересня 2006 р. о 16 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 08.866.01 у Дніпропетровському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 49044, м. Дніпропетровськ, вул. Гоголя, 29, к. 104.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Дніпропетровського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (49044, м. Дніпропетровськ, вул. Гоголя, 29).

Автореферат розісланий 28 липня 2006 року.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради В.М. Дрешпак

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Проблеми фінансового забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування вказують на недосконалість систем адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування, неефективність розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади. Ці питання безпосередньо впливають на формування територіальної громади, яка повинна володіти фінансовими, матеріальними та іншими ресурсами в обсязі, достатньому для ефективної реалізації завдань та функцій місцевого самоврядування, надання соціальних послуг населенню на рівні, передбаченому загальнодержавними стандартами.

Тому в сучасних умовах існує нагальна потреба у реформуванні або створенні нової, більш ефективної системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування. Головною проблемою, що вимагає свого вирішення у цій сфері, є незбалансованість функцій та повноважень громад і органів місцевого самоврядування з їх ресурсними можливостями. Досвід постсоціалістичних країн, які вже наблизилися до європейських стандартів у галузі державного управління і місцевого самоврядування, спонукає до пошуку шляхів удосконалення системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування через те, що саме вона є вагомим стабілізуючим фактором налагодження ефективної співпраці державного і приватного секторів щодо надання суспільних послуг громадянам.

У зв’язку з цим великого теоретичного та практичного значення набувають питання вивчення зарубіжного досвіду фінансового забезпечення місцевого самоврядування, який стосується реалізації принципів Європейської хартії місцевого самоврядування.

Усе це обумовлює актуальність теми дисертаційної роботи.

Проблеми місцевого самоврядування досліджувалися зарубіжними авторами: з точки зору економіки місцевих урядів унітарних країн – С. Бейлі, К. Кронвалем, К. Рибердалем, К. Рюдебеном, С. Хеггрутом; з позицій теорії місцевих фінансів – Т. Хорватом; з позиції теорії і практики муніципального фінансового менеджменту – У. Евансом та Д. Тисом.

Функціонування систем фінансового забезпечення місцевого самоврядування проводився також такими російськими вченими, як Н.О. Альвінською, Г.В. Барабашевим, В.Л. Баранчиковим, В.І. Васильєвим, О.Є. Кутафіним, Н.В. Львовим, І.І. Овчинниковим, Л.М. Павловою, С.О. Труновим, О.Б. Сидоровичем, В.І. Фадєєвим та іншими.

У сучасних наукових дослідженнях вітчизняних вчених приділяється увага окремим аспектам фінансового забезпечення місцевого самоврядування. Крізь призму теорії державних фінансів ці питання висвітлені у працях О.Д. Василика, В.М. Федосова. Теоретичні засади організації фінансового забезпечення місцевого самоврядування в контексті теорії місцевих фінансів та міжбюджетних відносин аналізуються у працях Л.М. Зайцевої, В.І. Кравченка, І.О. Луніної, С.В. Слухая, М.Г.Чумаченка, на підставі теорії та практики становлення бюджетної системи України – в роботах С.А. Буковинського, О.П. Кириленко, В.М. Опаріна, К.В. Павлюка, місцевих податків і зборів в Україні – О.Д. Данилова, О.О. Сунцової. Окремі питання організації місцевого самоврядування висвітлені у працях І.В. Бурковського, В.М. Гончарова, В.В. Дорофієнка, М.М. Єрмошенка, В.В. Зайчикової, Н.Р. Нижник, В.О. Самойленка, Ю.П.Шарова та ін.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане відповідно до тематики науково-дослідних робіт Донецького державного університету управління, а також договору про наукове і творче співробітництво між кафедрою “Менеджмент у невиробничій сфері” і відділом проблем ефективного використання виробничого потенціалу Інституту економіки промисловості НАН України в 1999-2004 рр. Здобувач брав участь у дослідженнях за темою № 99.06.01 “Регіональні аспекти інноваційної й інвестиційної діяльності і їх роль у вирішенні соціально-економічних проблем регіону” (номер держреєстрації 0102U001295) та з 2004 р. за темою “Державні механізми формування фінансових ресурсів” (номер держреєстрації 0104U009992). У межах цієї теми автором дослідження було здійснено розробку концептуальних підходів щодо використання міжнародного досвіду вдосконалення місцевого самоврядування, і, у зв’язку з цим, розроблено рекомендації щодо вдосконалення системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є удосконалення системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування з використанням відповідного зарубіжного досвіду, адаптованого до умов України.

Для досягнення цієї мети автор поставив перед собою такі завдання:–

визначити сутність системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування, її склад та структуру, а також роль місцевих бюджетів у цій системі; –

проаналізувати зарубіжний досвід формування доходів місцевих бюджетів з метою опрацювання принципів, що можуть бути застосовані при побудові системи бюджетного устрою України;–

здійснити порівняльний аналіз систем фінансового забезпечення місцевого самоврядування європейських країн і України, виявити тенденції та особливості їх розвитку, з метою визначення етапів реформування системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні;–

обґрунтувати підходи щодо забезпечення відповідності функцій і сфер відповідальності органів місцевого самоврядування, можливостям їх фінансового забезпечення з метою формування рекомендацій;–

розробити пропозиції щодо вдосконалення системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні в контексті зарубіжного досвіду.

Об’єктом дослідження є фінансове забезпечення місцевого самоврядування.

Предметом дослідження є реформування системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні з урахуванням зарубіжного досвіду.

Методи дослідження. У дисертаційному дослідженні використано методи системного аналізу фінансового забезпечення місцевого самоврядування; методи конкретного та абстрактного – для вивчення організації системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування, окремих її інститутів, інструментів, характеру фінансових відносин; метод компаративного аналізу – для порівняння основних зарубіжних моделей організації цих систем і виявлення ролі їх інститутів та інструментів; методи аналізу і синтезу – для розробки пропозицій щодо вдосконалення системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні; логічний та історичний методи – для виявлення тенденцій розвитку основних складових системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування та етапів її реформування.

Інформаційною базою дослідження є конституції європейських країн та України, законодавчі акти з питань публічних і місцевих фінансів, організації бюджетної системи, функціонування інституту місцевого самоврядування; статистичні матеріали Міністерства фінансів України, Державного комітету статис-тики України, Міжнародного валютного фонду та Організації економічного співробітництва і розвитку, видання Європейського Союзу та документи Ради Європи; наукові монографії, матеріали науково-практичних конференцій, довід-кові та періодичні наукові видання.

Наукова новизна одержаних результатів. У результаті розв’язання важливого наукового завдання щодо удосконалення системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в контексті зарубіжного досвіду запропоновано відповідні наукові положення для застосування в Україні, зокрема:

вперше:–

розроблено пропозиції щодо вдосконалення системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні з урахуванням зарубіжного досвіду, сутність яких полягає у наступному: визначення статусу обласних та районних бюджетів як бюджетів місцевого самоврядування; зміна порядку формування обласних і районних бюджетів місцевого самоврядування шляхом переведення їх на власну доходну базу; зміцнення ролі місцевих податків і зборів шляхом проведення відповідних податкових реформ; запровадження механізму зацікавленості органів місцевого самоврядування у збільшенні надходжень доходів до Державного бюджету України на відповідних територіях; розробка та реалізація спільних інвестиційних програм за участю органів місцевого самоврядування, центральних органів виконавчої влади, а також суб'єктів підприємницької діяльності з можливим використанням кредитних ресурсів; розвиток фінансово-кредитних установ, що перебувають у власності органів місцевого самоврядування різних рівнів; створення комунальних банків, які забезпечуватимуть обслуговування місцевих бюджетів, а також рахунків підприємств та установ, що перебувають у комунальній власності та у власності територіальних колективів областей і районів; запровадження спеціальних органів державного фінансового контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування – регіональних рахункових палат в системі виконавчої влади.

удосконалено:–

принципи, що можуть бути застосовані при побудові системи бюджетного устрою України в контексті Світової Декларації та Європейської Хартії місцевого самоврядування, а саме: збалансованості бюджетів, їх самостійності, незалежності місцевих бюджетів від державного, закріпленості дохідної та визначеності видаткової частини місцевих бюджетів, визначеності системи делегованих повноважень, ефективності, демократичності, відповідальності;

дістало подальшого розвитку:–

етапи реформування системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в контексті зарубіжного досвіду, а саме: перший – прийняття змін та доповнень до Бюджетного кодексу; другий – перехід від принципу щорічного встановлення нормативів бюджетної забезпеченості повноважень місцевого самоврядування до принципу формування місцевих бюджетів на базі законодавчо встановлених державних соціальних гарантій; –

рекомендації щодо обсягу повноважень органів місцевого самоврядування в залежності від встановлених національних стандартів надання соціальних послуг та рівня фінансового забезпечення на одного жителя конкретної територіальної громади та щодо вирівнювання обсягу фінансового забезпечення шляхом надання права органам самоврядування встановлювати рівень комунальних податків, а також через перерозподіл асоціаціями органів місцевого самоврядування коштів муніципального фонду вирівнювання, через дотації з державного бюджету на виконання обов'язкових повноважень; –

чинна система формування доходів місцевих бюджетів (не стимулює їх приріст та зацікавленість місцевих органів влади у прирості коштів державного бюджету) через запропоновані зміни до законодавства в частині, насамперед, закріплення до 5 відсоткових пунктів ставки податку на прибуток за місцевими бюджетами.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони використовуються: органами державної влади України при розробці нормативних актів з питань місцевого самоврядування, а також враховані при розробці проекту Закону України “Про територіальний устрій України” (довідки Донецької обласної державної адміністрації № 11/05-280 від 16.11.2005, Донецької міської ради № 115/05 від 17.11.2005, Макіївської міської ради № 29-11/05 від 18.11.2005).

Висновки дисертаційного дослідження щодо вдосконалення системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування використано для підготовки навчально-методичних посібників з курсу “Місцевий економічний розвиток” та “Основи регіонального управління” (довідка Донецького державного університету управління № 02/11-136 від 17.11.2005 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є самостійно написаною науковою працею. Особистий внесок здобувача полягає в розробці пропозицій щодо вдосконалення системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні з урахуванням зарубіжного досвіду Особистий внесок у наукових працях, написаних у співавторстві, наведено окремо у списку публікацій.

Апробація результатів дослідження. Основні положення дисертаційного дослідження обговорювалися та були схвалені на V Всеукраїнській науково-практичній конференції “Фінансово-економічні проблеми розвитку регіонів України” (2004 р., м. Дніпропетровськ), на 1 Міжнародному науково-практичному семінарі “Держава та регіони: пошуки згоди” (2005 р., м. Святогірськ) та на ХІ конференції професорсько-викладацького складу за підсумками науково-дослідної роботи у 2005 році (2006 р., м. Донецьк).

Публікації. Основні результати дослідження опубліковано в 10 наукових працях, серед яких 8 – у фахових збірниках наукових праць та 2 – у матеріалах наукових конференцій. Загальний обсяг публікацій 2,52 др.ар., автору особисто належить 2,1 др. ар.

Структура й обсяг роботи. Дисертаційна робота складається із вступу, трьох розділів, висновків, які викладено на 186 сторінках друкованого тексту. Матеріали дисертації містять 13 рисунків, 3 таблиці, які наведено на 10 сторінках. Список використаних джерел із 245 найменувань наведено на 20 сторінках, 5 додатків – на 11 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність обраної теми, ступінь дослідженості тематики дисертації у вітчизняній та зарубіжній науковій літературі, вказано на зв’язок роботи з науковими програмами і темами, сформульовано мету і основі завдання дослідження, визначено наукову новизну, окреслено теоретико-методологічні засади дисертаційного дослідження, зазначення практичне значення одержаних результатів, описано апробацію результатів.

У першому розділі “Роль і значення фінансового забезпечення місцевого самоврядування в умовах трансформаційних економік” розглянуто сутність системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування, визначено роль місцевих бюджетів у системі фінансового забезпечення місцевого самоврядування.

Функціонування сучасних систем фінансового забезпечення місцевого самоврядування в європейських країнах обумовлює поліпшення умов діяльності органів місцевого самоврядування, необхідність ресурсного забезпечення виконання ними своїх функцій з метою підвищення якості життя територіальної громади. Діяльність органів місцевого самоврядування сприяє підвищенню соціально-економічної стабільності в державі. Цим обумовлена необхідність організації системи фінансового забезпечення та важливість розвитку інституту місцевого самоврядування, який є системоутворюючим інститутом і відіграє все більшу роль в економічному, соціальному і політичному розвитку держави.

Аналіз теоретичних основ економіки суспільного сектора показав, що сукупність фінансових відносин суспільного сектора щодо організації процесу акумуляції доходів, раціоналізації видатків та ефективного використання власності комунального сектора, організації послуг та відносини з приводу трансфертів є елементом системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування. З іншого боку, елементом системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування є фінансові відносини, які складаються між суспільним і приватним сектором з приводу організації виробництва та надання суспільних благ громадянам. Тобто до елементів системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування можна віднести фінансові відносини між суб’єктами місцевого самоврядування, органами державної влади, суб’єктами підприємницької діяльності та громадянами щодо надання державних і громадських послуг та виконання інших функцій органів місцевого самоврядування.

Основними складовими цієї системи є функції, повноваження та сфери відповідальності органів місцевого самоврядування, обов’язкові та факультативні видатки та доходи місцевих бюджетів, державні соціальні стандарти видатків, форми та методи державної фінансової підтримки місцевого самоврядування, система державних та громадських послуг, суб’єкти системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування.

Визначено, що фінансові інститути цієї системи розглядаються як форми організації фінансування виконання органами місцевого самоврядування покладених на них функцій. Інституційна структура системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування складається з громадських послуг, самостійного місцевого бюджету, місцевих податків і зборів, комунального кредиту, комунальної власності.

З метою інституціалізації цієї системи в європейських країнах запроваджуються два види бюджетів на місцевому рівні – бюджети місцевих державних адміністрацій як складові державного бюджету та бюджети місцевого самоврядування як бюджети територіальних громад.

Фінансові інструменти системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування представлені засобами формування доходів та здійснення видатків та включають: місцеві цінні папери, кредити, державні соціальні стандарти, нормативи видатків, коефіцієнти формул фінансового вирівнювання, трансферти з державного бюджету.

Встановлено, що особливо важливим фактором організації системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування є заходи правового регулювання, які здійснюються на загальнодержавному рівні і реалізуються в рамках конституційного права, а також заходи Європейського Союзу щодо уніфікації і стандартизації розвитку місцевого самоврядування. Документи, які мають рекомендаційний характер для урядів європейських країн, стосуються таких складових системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування, як фінансове вирівнювання і фіскальна децентралізація. Орієнтація на значну автономію місцевого самоврядування у вирішенні фінансових питань, зокрема, здійснення місцевих запозичень, викликає необхідність особливого державного фінансового контролю за самостійною фінансово-економічною діяльністю органів місцевого самоврядування.

Визначено, що фіскальна децентралізація на сучасному етапі є одним з визначальних факторів, які обумовлюють особливості системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в європейських країнах.

У зв’язку з відсутністю в Україні розроблених нормативів фінансового забезпечення існуючих державних соціальних стандартів і, відповідно, неможливістю визначити нормативи мінімального бюджетного забезпечення, видаткова частина місцевих бюджетів на цей час формується за галузевим принципом на формульній основі, на основі галузевих фінансових нормативів бюджетної забезпеченості на одного мешканця або споживача соціальних послуг з коригуючими коефіцієнтами, що враховують відмінності у вартості надання соціальних послуг різними адміністративно-територіальними одиницями із задіянням процедури фінансового вирівнювання по видатках, які враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів. Але галузеві фінансові нормативи бюджетної забезпеченості визначаються Мінфіном “в межах наявних бюджетних ресурсів” і тому, в більшості своїй, не враховують наявні потреби конкретних органів місцевого самоврядування. Так, за даними обласних фінансових управлінь, обсяги видатків розраховані за Формулою розподілу міжбюджетних трансфертів для різних галузей місцевих бюджетів, становлять: 15 – 20 % фактичної потреби на утримання органів місцевого самоврядування; 20 – 30 % фактичної потреби галузі фізкультури і спорту; 40 – 60 % фактичної потреби на заробітну плату працівників та оплату житлово-комунальних послуг бюджетних установ культури; 50 – 70 % фактичної потреби на заробітну плачу працівників та оплату житлово-комунальних послуг бюджетних установ охорони здоров’я; 60 – 80 % фактичної потреби на заробітну плату працівників та оплату житлово-комунальних послуг бюджетних установ галузі освіти.

Таким чином, розрахункові показники видатків на надання соціально-культурних послуг не враховують стану бюджетних закладів, які надають ці послуги, особливостей їх утримання (автономне чи централізоване тепло- і водопостачання, газове, вугільне чи електричне опалення – різниця досягає п’яти разів), коштів на поточні видатки з утримання, ремонту та придбання обладнання. Місцеві ради для вирішення цих проблем залучають кошти з іншої частини бюджету (від 20 до 60 % доходів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів ідуть на фінансування делегованих державою повноважень) та власні надходження бюджетних установ за надання платних послуг. Видаткова частина місцевих бюджетів первинного рівня (як загальна, так і по галузевому розподілу), у перерахунку на одного мешканця, відрізняється в десятки разів як в регіональному розрізі, так і в межах одного району. Такі ж відмінності і у видатках на утримання однотипних бюджетних установ.

Тобто, діюча модель фінансового вирівнювання не дає ніякої фінансової самостійності органам місцевого самоврядування, вони залежать від розрахованого Мінфіном та місцевими державними адміністраціями обсягу дотації вирівнювання (або обсягу коштів, що вилучаються до державного бюджету) і не виконує головної функції – надання жителям соціальних послуг на рівні державних соціальних стандартів, незалежно від місця їх проживання.

Видатки місцевих бюджетів на виконання власних повноважень (видатки, які не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів) із забезпечення життєдіяльності населення плануються по залишковому принципу і ніяким чином не пов’язані з фактичним станом інфраструктури життєзабезпечення (житлово-комунального господарства, доріг та інших 15 повноважень, встановлених Бюджетним кодексом).

Таким чином, дослідження ролі і значення фінансового забезпечення місцевого самоврядування в умовах трансформаційних економік, визначення сутності системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування, ролі місцевих бюджетів у цій системі дає підстави перейти до аналізу систем фінансового забезпечення місцевого самоврядування в європейських країнах і Україні.

У другому розділі “Аналіз систем фінансового забезпечення місцевого самоврядування в європейських країнах і Україні” здійснено порівняльний аналіз систем фінансового забезпечення місцевого самоврядування європейських країн і України, виявлено тенденції та особливості їх розвитку, з метою визначення етапів реформування системи фінансового забезпечення в Україні.

У результаті порівняльного аналізу проведеного українськими вченими у цих країнах виявлено основні види систем фінансового забезпечення місцевого самоврядування в країнах Європи, зокрема, централізовані і децентралізовані, а також розраховано показники, на основі яких вони класифікуються, а саме: частка видатків місцевих бюджетів у валовому внутрішньому продукті, частка доходів місцевих бюджетів у валовому внутрішньому продукті, частка місцевих податків у валовому внутрішньому продукті, частка трансфертів в доходах місцевих бюджетів, показники структури доходів та видатків місцевих бюджетів.

Аналіз динаміки показників бюджетів місцевих урядів постсоціалістичних країн показав, що частки грантів у загальному обсязі доходів; частки поточних доходів та капітальних доходів у загальному обсязі доходів без урахування грантів; частки податкових та неподаткових надходжень у загальному обсязі поточних доходів; частки податків на доходи, податків на прибуток, податків на збільшення ринкової вартості капіталу та податків на власність, внутрішніх податків на товари та послуги; частки доходів від підприємницької діяльності та власності, адміністративних зборів та платежів, доходів від некомерційних та супутніх продаж, надходжень по штрафах і санкціях; а також часток видатків на основні громадські послуги, поступово наближає ці показники до країн-членів Європейського Союзу, що прискорює інтеграційні процеси в Європі, підвищує ефективність державного управління. Однак темпи перетворень неоднакові у всіх постсоціалістичних країнах, що дозволяє вибрати орієнтири при проведенні того чи іншого варіанта розбудови системи місцевого самоврядування в Україні.

Аналіз формування бюджетів інших держав (США, Німеччина, Канада) дозволяє зрозуміти економічний зміст регулювання бюджетами багатьох напрямків суспільного життя.

Так, стан доходів місцевих бюджетів, їх характеристики в окремих країнах сильно відрізняються, що обумовлено історичними традиціями, діючим законодавством, яке визначає форми та розміри державного контролю місцевих фінансів і компетенції місцевих органів влади, взаємовідносинами між місцевими бюджетами та іншими фінансовими інститутами. Але практично всі самоврядні бюджети економічно розвинених демократичних країн будуються на спільних принципах, які визначені в Світовій Декларації та Європейській Хартії місцевого самоврядування.

Зазначено, що основний принцип побудови бюджетної системи економічно розвинених країн – це наявність у місцевого самоврядування достатніх власних фінансових ресурсів, які, за невеликим виключенням, практично всі акумулюються в бюджетах відповідних територіальних утворень. Частина доходів бюджетів самоврядування формується за рахунок податків і зборів, рівень яких, ставки та базу оподаткування може формувати місцева влада.

Визначено, що місцеві бюджети як в Україні, так і економічно розвинених країнах мають обмежений вплив на загальноекономічні процеси, зокрема, такі показники, як інфляція, зайнятість населення та рівень економічного зростання. В кращому випадку місцеві органи влади можуть використовувати засоби впливу фінансово-бюджетної політики, створювати дефіцит у разі необхідності підвищення сукупного попиту або надлишок ресурсів для стримування сукупного попиту на підвідомчих територіях.

Виходячи з європейської орієнтації зовнішньої політики України, сьогодні і в майбутньому, фінансово-бюджетну політику України слід оцінювати виходячи з критеріїв Маастрихтського договору. Згідно з ним усі кандидати на вступ у економічну співдружність не повинні мати надмірний бюджетний дефіцит. Договір та додані до нього протоколи не дають чітких критеріїв дефіциту, однак в якості довідкових названі два показники: загальний урядовий дефіцит до 3 % від валового внутрішнього продукту (ВВП) і загальний державний борг до 60 % ВВП. Там, де органи самоврядування мають відносну свободу в проведенні своєї фінансово-бюджетної політики, їх дефіцити створюють більшу частку дефіциту в цілому. Тому виникає необхідність тісної взаємодії та координації дій між органами самоврядування і державної влади.

Джерела фінансування доходної частини місцевих бюджетів у провідних країнах Європи подані в табл. 1. Частка місцевих податків у доходних джерелах місцевих бюджетів розвинених Європейських країн знаходиться в межах від 10 до 60 %. У середньому даний показник складає від 25 до 35 % від суми муніципального фінансування. Збори та платежі становлять як правило не більше 25 % доходних джерел місцевих бюджетів. Основним елементом фінансового забезпечення бюджетів місцевих органів влади в зарубіжних країнах є цільові субсидії, блочні субсидії, дольові податки. У різних країнах частка таких фінансових відрахувань становить від 20 до 90 % загальних доходів. У більшості країн такий показник знаходиться в інтервалі від 30 до 60 %. Нетрадиційним для України і поширеним у зарубіжних країнах інструментом фінансування частини доходів місцевих бюджетів є позики. Вони в середньому складають близько 10 % доходів місцевого бюджету і не є основним джерелом надходжень.

У більшості країн Європи видатки місцевих бюджетів складають до 15 % ВВП і до 30 % загальнодержавних видатків.

Таблиця 1

Джерела доходів місцевих бюджетів у країнах Європи, (%)

Країни | Виключно місцеві податки | Збори та платежі | Відраху-вання | Позики | Інші

Австрія | 15 | 19 | 35 | 8 | 23

Бельгія | 32 | 5 | 40 | 13 | 10

Данія | 51 | 22 | 24 | 2 | 1

Франція | 36 | 2 | 26 | 10 | 26

Німеччина | 19 | 16 | 45 | 9 | 11

Італія | 18 | 11 | 38 | 9 | 24

Норвегія | 42 | 16 | 33 | 7 | 2

Польща | 21 | 7 | 60 | - | 12

Швеція | 61 | 8 | 19 | 1 | 11

Швейцарія | 46 | 24 | 18 | 3 | 9

Великобрита-нія | 11 | 6 | 77 | - | 6

Як показав аналіз систем фінансового забезпечення місцевого самоврядування в європейських країнах, метод порівняльного аналізу у сфері місцевих фінансів дозволяє виявити ті форми, інститути та інструменти фінансового забезпечення місцевого самоврядування, які потребують реформування в Україні. У зв’язку з цим визначено етапи реформування системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в контексті зарубіжного досвіду, а саме: перший – прийняття змін та доповнень до Бюджетного кодексу; другий – перехід від принципу щорічного встановлення нормативів бюджетної забезпеченості повноважень місцевою самоврядування (по видатках, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів) до принципу формування місцевих бюджетів на базі законодавчо встановлених державних соціальних гарантій щодо надання гарантованих рівнів соціальних (громадських) послуг населенню.

У третьому розділі “Удосконалення системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні з урахуванням зарубіжного досвіду” сформульовано і науково обґрунтовано рекомендації щодо удосконалення системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні з використанням зарубіжного досвіду.

Визначено, що основною проблемою розвитку системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування є відсутність системного, цілеспрямованого чітко орієнтованого стратегічного напрямку реформування системи державного управління в Україні.

Запроваджені окремі елементи з системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування зарубіжних країн не відповідають як сутності, так і логіці процесу реформування. Насамперед це стосується порівняння і залучення досвіду федеративних країн: елементи формули фіскального вирівнювання були запозичені, наприклад у федеративної Канади. Саме фіскальне вирівнювання, застосовується без залучення досвіду фіскальної децентралізації яка є необхідною для переходу у статус держави з ринковою, децентралізованою економікою. Це породило безліч проблем у фінансовій сфері: нова система державного управління не створена, відповідно немає підвалин для розбудови публічних фінансів, місцеві фінанси в такому випадку ґрунтуються на засадах централізованої командної бюрократичної системи державного управління.

Визначено, що успішне використання зарубіжного досвіду можливе лише за умов наукового обґрунтування.

У зв’язку з цим і розроблено пропозиції щодо вдосконалення системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні з урахуванням зарубіжного досвіду.

Аналізуючи напрями реструктуризації доходів бюджету України, визначено зменшення частки доходів місцевих бюджетів і збільшення обсягу міжбюджетних трансфертів. Все це є пасивним інструментом впливу держави на формування місцевих бюджетів і фінансову стабільність територій. Чинна система формування доходів місцевих бюджетів не стимулює їх приріст, а місцеві органи влади не зацікавлені у прирості коштів державного бюджету.

Вирішення запропонованих питань передбачається прийняттям відповідних змін і доповнень до Бюджетного Кодексу України, нова редакція якого повинна базуватися на принципах: збалансованості бюджетів, тобто кожний бюджет повинен мати нульове сальдо; самостійності бюджетів, тобто місцевий бюджет не несе відповідальності за інші бюджети; кожен місцевий бюджет може бути прийнятий незалежно від державного; за кожним із бюджетів закріплена дохідна і визначена видаткова частини; чітко визначена система делегованих повноважень (делеговані повноваження розподіляються на повноваження прибуткового та соціального характеру); ефективності, тобто через місцевий бюджет має фінансуватись лише те, що не можна профінансувати в інший спосіб; демократичності, який передбачає, що всі бюджети, а також їх проекти мають оприлюднюватись; відповідальності, проте схема контролю має бути спрощена.

Запропоновано також внести зміни до законодавства в частині, насамперед, закріплення до 5 відсоткових пункти ставки податку на прибуток за місцевими бюджетами. Це зміцнить інструменти державного впливу на зниження збитковості підприємницьких структур і сприятиме стабільності у формування доходів державного та місцевих бюджетів в Україні. Водночас в Україні треба надати більше прав місцевим органам влади у сприянні місцевих податків та запровадити дійовіші інструменти стимулювання приросту доходів бюджету. Одним з таких важелів впливу має стати запровадження оцінних показників приросту доходу: індекс приросту доходів на душу населення та показник ефективності їх використання.

Обґрунтовано, що стабілізації дохідної бази бюджетів органів місцевого самоврядування сприятиме зменшення частки поточних доходів за рахунок збільшення капітальних доходів. Для практичної реалізації цього положення необхідно створити правові засади функціонування інституту комунальної власності – ухвалити Закон України “Про комунальну власність”, який би надав право органам місцевого самоврядування ефективніше розпоряджатися своєю власністю і, таким чином, поповнювати місцевий бюджет.

Важливим напрямом розвитку системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування є диверсифікація дохідних джерел, їх урізноманітнення через: залучення коштів до бюджету розвитку, розширення можливостей для здійснення муніципальних запозичень як банківських, так і облігаційних, у тому числі на зовнішніх фінансових ринках; залучення коштів суб’єктів підприємницької діяльності, ресурсів громадських організацій, а також звільнення від повноважень щодо фінансування видатків, які можуть бути передані приватному сектору, зокрема в галузі житлово-комунального господарства; розширення діяльності комунального сектора та збільшення надходжень від власної підприємницької діяльності органів місцевого самоврядування. Частка цих надходжень становить в Україні до 20 % неподаткових надходжень, в той час як у європейських країнах цей показник сягає 40 %.

З урахуванням зарубіжного досвіду та такої позитивної тенденції, як диференціація поточних доходів бюджетів органів місцевого самоврядування України, доцільно і в подальшому стимулювати збільшення частки неподаткових надходжень у структурі поточних доходів.

Встановлено, що темпи реформування системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні великою мірою залежать від професіоналізму та обізнаності їх працівників, від усвідомлення жителями населених пунктів своїх прав та обов’язків як членів територіальних громад. Фактично протягом одного-двох років органи місцевого самоврядування повинні трансформуватися в дієздатні, самостійні, фінансово-спроможні і відповідальні перед громадою представницькі і виконавчі органи.

ВИСНОВКИ

У дисертаційній роботі вирішено важливе наукове завдання, яке полягає в розробці пропозицій щодо удосконалення системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування з використанням зарубіжного досвіду фінансового забезпечення місцевого самоврядування до умов України.

Проведене дослідження дозволяє зробити такі висновки.

1. Аналіз складу і структури системи фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування в Україні показав, що основними складовими цієї системи є функції, повноваження та сфери відповідальності органів місцевого самоврядування, обов’язкові та факультативні видатки та доходи місцевих бюджетів, державні соціальні стандарти видатків, форми та методи державної фінансової підтримки місцевого самоврядування, система державних та громадських послуг, суб’єкти системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування. Визначено, що чинна система формування доходів місцевих бюджетів, не стимулює їх приріст, а місцеві органи влади не зацікавлені у прирості коштів державного бюджету. У зв’язку з цим запропоновано внести зміни до законодавства в частині, насамперед, закріплення до 5 відсоткових пункти ставки податку на прибуток за місцевими бюджетами. Це зміцнить інструменти державного впливу на зниження збитковості підприємницьких структур і сприятиме стабільності у формування доходів державного та місцевих бюджетів в Україні.

2. У результаті аналізу зарубіжного досвіду формування доходів місцевих бюджетів запропоновано принципи: збалансованість бюджетів, тобто кожний бюджет повинен мати нульове сальдо; самостійності бюджетів, тобто місцевий бюджет не несе відповідальності за інші бюджети; кожен місцевий бюджет може бути прийнятий незалежно від державного; за кожним із бюджетів закріплена дохідна і визначена видаткова частини; чітко визначена система делегованих повноважень (делеговані повноваження розподіляються на повноваження прибуткового та соціального характеру); ефективності, тобто через місцевий бюджет має фінансуватись лише те, що не можна профінансувати в інший спосіб; демократичності, який передбачає, що всі бюджети, а також їх проекти мають оприлюднюватись; відповідальності, проте схема контролю мас бути спрощена.

3. Праці вітчизняних авторів у частині порівняльного аналізу систем фінансового забезпечення місцевого самоврядування в зарубіжних країнах і в Україні дозволили визначити етапи реформування системи фінансового забезпечення в Україні, а саме: перший – прийняття змін та доповнень до Бюджетного кодексу; другий – перехід від принципу щорічного встановлення нормативів бюджетної забезпеченості повноважень місцевою самоврядування (по видатках, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів) до принципу формування місцевих бюджетів на базі законодавчо встановлених державних соціальних гарантій щодо надання соціальних (громадських) послуг населенню.

4. У європейських країнах обсяг повноважень органів місцевого самоврядування залежить від встановлених національних стандартів надання соціальних послуг (у фінансовому вимірі у тому числі). У зв’язку з цим в залежності від стану соціально-економічного розвитку в країні визначається перелік обов’язкових і необов’язкових послуг, які повинні надаватись громадян. Вирівнювання обсягу фінансового забезпечення пропонується здійснювати шляхом надання права органам самоврядування встановлювати рівень комунальних податків (на доходи фізичних та юридичних осіб), перерозподілом асоціаціями органів місцевого самоврядування коштів муніципального фонду вирівнювання та дотаціями з державного бюджету на виконання обов'язкових повноважень. За такими підходами в європейських країнах через місцеві бюджети розподіляється 40 – 65 відсотків доходів консолідованого бюджету.

5. Невід’ємною складовою реформування системи територіальної організації влади та системи місцевого самоврядування є кардинальне зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування та вдосконалення ресурсного забезпечення місцевого і регіонального розвитку. У зв’язку з цим розроблено пропозиції щодо вдосконалення системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні з урахуванням зарубіжного досвіду. Реалізація цих пропозицій створить умови для належного матеріального, фінансового та іншого ресурсного забезпечення виконання завдань та функцій місцевого самоврядування, визначення статусу комунальної власності, стимулювання зусиль органів місцевого самоврядування щодо розширення доходної частини бюджетів місцевого самоврядування за рахунок внутрішніх джерел, встановлення дійових гарантій організаційної та фінансової самостійності територіальних громад, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, чітке визначення порядку судового захисту прав та законних інтересів місцевого самоврядування.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ праць ЗА ТЕМОЮ

ДИСЕРТАЦІЇ

1. Федотов В.О. Системи фінансового забезпечення механізмів приватизації стратегічних підприємств // Зб. наук. праць ДонДАУ “Соціальний менеджмент і управління інформаційними процесами”: серія “Державне управління”. – Т. 4. – Вип. 23. – Донецьк: ДонДАУ, 2003. – С. 75 – 80.

2. Федотов В.О. Порівняльний аналіз систем фінансового забезпечення місцевого самоврядування в європейських країнах та в Україні // Зб. наук. праць ДонДАУ “Соціальний менеджмент і управління інформаційними процесами”: серія “Державне управління” . – Т. 4. – Вип. 45. – Донецьк: ДонДАУ, 2003. – С. 156 – 166.

3. Федотов В.О. Економічна сутність системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування // Зб. наук. праць ДонДУУ “Соціальний менеджмент і управління інформаційними процесами”: серія “Державне управління” . – Т. 5. – Вип. 31. – Донецьк: ДонДУУ, 2004. – С. 289 – 298.

4. Лобас В.М., Федотов В.О. Диверсифікація джерел фінансового забезпечення місцевого самоврядування // Зб. наук. праць ДонДУУ “Фінансовий механізм державного управління економікою України”: серія “Державне управління” . – Т. 5. – Вип. 32. – Донецьк: ДонДАУ, 2004. – С. 162 – 168.

Особистий внесок здобувача: запропоновано шляхи використання нових інструментів фінансового забезпечення, зокрема більш широкого використання інструментів муніципального фінансового менеджменту та інституту бюджету розвитку, а також ухвалення програм капіталовкладень та інвестиційних проектів органами місцевого самоврядування.

5. Лобас В.М., Федотов В.О. Організація системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування // Зб. наук. праць ДонДУУ “Фінансовий механізм державного управління економікою України”: серія “Державне управління” . – Т. 5. – Вип. 37. – Донецьк: ДонДУУ, 2004. – С. 65 – 73.

Особистий внесок здобувача: визначено економічну сутність поняття “система фінансового забезпечення місцевого самоврядування”, яка визначається економічною природою місцевих суспільних благ, на організацію виробництва і надання громадянам яких спрямована діяльність органів місцевого самоврядування.

6. Федотов В.О. Про деякі концептуальні аспекти реформування місцевого самоврядування в контексті проекту Закону України “Про територіальний устрій України” // Зб. наук. праць ДонДУУ “Соціальний менеджмент і управління інформаційними процесами”: серія “Державне управління”. – Т. 5. – Вип. 50. – Донецьк: ДонДУУ, 2004. – С. 41 – 45.

7. Федотов В.О. Аналіз зарубіжного досвіду формування доходів місцевих бюджетів та можливостей його використання на Україні // Зб. наук. праць ДонДУУ “Соціальний менеджмент і управління інформаційними процесами”: серія “Державне управління”. – Т. 6. – Вип. 44. – Донецьк: ДонДУУ, 2005. – С. 12 – 21.

8. Федотов В.О. Теоретичні засади організації і розвитку місцевого самоврядування в Росії // Зб. наук. праць ДонДУУ “Соціальний менеджмент і управління інформаційними процесами”: серія “Державне управління”. – Т. 7. – Вип. 61. – Донецьк: ДонДУУ, 2006. – С. 26 – 35.

9. Федотов В.О., Котлярова Г.І. Передумови адаптації зарубіжного досвіду формування доходів місцевих бюджетів та можливостей його використання на Україні // Матеріали V Всеукраїнської науково-практичної конференції “Фінансово-економічні проблеми